OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
NIILA JÄÄSKINENA
przedstawiona w dniu 30 kwietnia 2014 r.(1)
Sprawa C‑101/13
U
przeciwko
Stadt Karlsruhe
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg (Niemcy)]
Paszporty – Rozporządzenie (WE) nr 2252/2004 – Normy minimalne dotyczące zabezpieczeń i danych biometrycznych w paszportach i dokumentach podróży wydawanych przez państwa członkowskie – Skutki prawne odesłania do części 1 (paszporty nadające się do odczytu maszynowego) dokumentu Międzynarodowej Organizacji Lotnictwa Cywilnego nr 9303 – Pierwszorzędny element identyfikacyjny, drugorzędny element identyfikacyjny i fakultatywne elementy danych osobowych – Uregulowanie państwa członkowskiego, zgodnie z którym nazwisko rodowe posiadacza paszportu musi być wpisane na stronie paszportu zawierającej dane osobowe w polu zarezerwowanym dla pierwszorzędnego elementu identyfikacyjnego, mimo że z prawnego punktu widzenia nie jest elementem składowym nazwiska tej osoby – Umieszczenie nieprzetłumaczonego skrótu w polu zarezerwowanym dla pierwszorzędnego elementu identyfikacyjnego
I – Wstęp
1. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, z którym do Trybunału zwrócił się Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg (naczelny sąd administracyjny kraju związkowego Badenia‑Wirtembergia) (Niemcy), został przedstawiony w kontekście sporu między obywatelem niemieckim, U, a Stadt Karlsruhe (miastem Karlsruhe, Niemcy) w przedmiocie odmowy przez Stadt Karlsruhe zmiany sposobu przedstawienia nazwiska rodowego U w jego niemieckim paszporcie.
2. Właściwe przepisy niemieckie wymagają bowiem, aby wśród danych posiadacza paszportu widniały w szczególności jego „nazwisko i nazwisko rodowe”, „imiona” oraz „tytułu doktora”. Wskutek tych regulacji w paszporcie skarżącego w postępowaniu głównym jego nazwisko rodowe widnieje obok jego nazwiska, mimo że na gruncie właściwych przepisów niemieckich nazwisko rodowe nie jest z punktu widzenia prawa elementem składowym nazwiska osoby.
3. W tym kontekście sąd odsyłający zastanawia się, jak należy interpretować rozporządzenie Rady (WE) nr 2252/2004 z dnia 13 grudnia 2004 r. w sprawie norm dotyczących zabezpieczeń i danych biometrycznych w paszportach i dokumentach podróży wydawanych przez państwa członkowskie(2), zmienione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 444/2009 z dnia 6 maja 2009 r.(3) (zwane dalej „rozporządzeniem nr 2252/2004”). Rozporządzenie to odsyła do dokumentu Międzynarodowej Organizacji Lotnictwa Cywilnego (ICAO) nr 9303 dotyczącego dokumentów podróży nadających się do odczytu maszynowego, a dokładniej do jego części 1, dotyczącej paszportów nadających się do odczytu maszynowego (zwanej dalej „częścią 1 dokumentu ICAO nr 9303”)(4), która określa układ i treść stron paszportowych.
4. Sąd odsyłający zwraca się do Trybunału między innymi o rozstrzygnięcie kwestii, czy nazwisko rodowe, które przestało być elementem składowym nazwiska osoby, może być umieszczane w paszporcie jako pierwszorzędny element identyfikacyjny (w polu 06 paszportu), jako drugorzędny element identyfikacyjny (w polu 07), czy też jako element dodatkowy (w polu 13), oraz w jaki sposób należy je tam umieszczać, mając na względzie również postanowienia Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) oraz art. 8 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wartości, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej „EKPC”).
II – Ramy prawne
A – Prawo Unii
5. Rozporządzenie nr 2252/2004 aktualizuje rezolucję przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w Radzie w dniu 17 października 2000 r., którą wprowadzono minimalne normy dotyczące zabezpieczeń paszportów. Celem tego rozporządzenia jest wzmocnienie i zharmonizowanie norm dotyczących zabezpieczeń służących ochronie paszportów i dokumentów podróży przed fałszerstwami(5).
6. Motywy 8 i 9 tego rozporządzenia brzmią następująco:
„(8) W odniesieniu do danych osobowych, które podlegają przetwarzaniu w związku z paszportami i dokumentami podróży, zastosowanie ma dyrektywa 95/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych. Należy zagwarantować, że w paszporcie nie będą zawarte żadne dodatkowe informacje, chyba że stanowi o tym niniejsze rozporządzenie, jego załącznik lub informację o tym umieszczono w stosownym dokumencie podróży.
(9) Zgodnie z zasadą proporcjonalności, aby osiągnąć podstawowy cel wprowadzenia wspólnych norm dotyczących zabezpieczeń i interoperacyjnych identyfikatorów biometrycznych, konieczne i właściwe jest określenie zasad obowiązujących wszystkie państwa członkowskie stosujące Konwencję wykonawczą do układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. Niniejsze rozporządzenie nie wykracza poza zakres tego, co jest niezbędne do osiągnięcia tego celu, zgodnie z art. 5 akapit trzeci traktatu”.
7. W załączniku do tego rozporządzenia ustanowione zostały minimalne normy dotyczące zabezpieczeń paszportów i dokumentów podróży wydawanych przez państwa członkowskie. Przepisy tego załącznika określają zasadniczo układ strony paszportu zawierającej dane osobowe(6). Załącznik odsyła w tym zakresie do części 1 dokumentu ICAO nr 9303(7):
„Paszport lub dokument podróży zawiera stronę z danymi osobowymi nadającą się do odczytu maszynowego, która jest zgodna z wytycznymi zawartymi w części 1 […] dokumentu ICAO [nr] 9303, a sposób wydawania jest zgodny z określonymi tam wymogami dotyczącymi paszportów nadających się do odczytu maszynowego”.
B – Część 1 dokumentu ICAO nr 9303
8. Część 1 dokumentu ICAO nr 9303 dotyczy paszportów nadających się do odczytu maszynowego(8). Część ta składa się z czterech sekcji, z których ostatnia, sekcja IV, zawiera specyfikacje techniczne dla tego rodzaju paszportów. Sekcja IV stanowi zasadniczo, co następuje.
9. Przód strony paszportu zawierającej dane nadające się do odczytu maszynowego dzieli się na strefy I–V, które razem stanowią „strefę odczytu wzrokowego”, oraz na strefę VII, będącą „strefą odczytu maszynowego”(9). W strefie II umieszcza się pewne dane osobowe(10).
10. „Nazwisko” umieszczane jest w paszporcie na stronie zawierającej dane osobowe, w strefie II, w polach 06 i 07.
11. W polu 06 wpisuje się „pierwszorzędne elementy identyfikacyjne”, podczas gdy pole 07 zarezerwowane jest dla „drugorzędnych elementów identyfikacyjnych”.
12. W polu 13 umieszczane są „[f]akultatywne elementy danych osobowych, takie jak na przykład osobisty numer identyfikacyjny lub odcisk palca, wedle uznania państwa wystawiającego lub organizacji wystawiającej”(11).
C – Ustawodawstwo niemieckie
1. Uregulowania dotyczące nazwisk
13. Nazwiskiem rodowym („Geburtsname”), czyli nazwiskiem, jakie wpisuje się w akcie urodzenia osoby, jest nazwisko rodziców lub jednego z rodziców.
14. Nazwiskiem („Familienname”) jest albo nazwisko rodowe, albo nazwisko przyjęte wskutek zmiany nazwiska.
15. Nazwisko może bowiem ulec zmianie wskutek zawarcia małżeństwa na podstawie odpowiednich przepisów Bürgerliches Gesetzbuch (niemieckiego kodeksu cywilnego, zwanego dalej „BGB”)(12) albo w następstwie złożenia wniosku o zmianę nazwiska na podstawie Namensänderungsgsetz (ustawy o zmianie nazwisk i imion) z dnia 5 stycznia 1938 r.(13). Z postanowienia odsyłającego wynika, że, o ile nie postanowiono inaczej, po zmianie nazwiska nazwisko rodowe przestaje być z prawnego punktu widzenia elementem składowym nazwiska(14), w odróżnieniu od ustawodawstwa obowiązującego w innych państw członkowskich(15). Z brzmienia pytań prejudycjalnych wynika, że niniejsza sprawa dotyczy właśnie tego ostatniego przypadku.
16. Warto też odnotować, że prawo niemieckie wymaga, w myśl § 21 ust. 1 pkt 1 Personenstandsgesetz (ustawy o aktach stanu cywilnego) z dnia 19 lutego 2007 r.(16), aby każdy posiadał nazwisko i przynajmniej jedno imię („Vorname”). Ponadto zgodnie z postanowieniami konstytucji Republiki Weimarskiej elementem składowym nazwiska są też tytuły szlacheckie(17). Tytuły naukowe natomiast, takie jak „doktor”, nie stanowią elementu nazwiska sensu stricto, lecz stanowią element dodatkowy, który rejestruje się w aktach stanu cywilnego i umieszcza w paszporcie obok nazwiska. Na gruncie § 12 BGB prawo do nazwiska podlega ochronie.
2. Uregulowania dotyczące paszportów
17. Z § 1 ust. 1 zdanie pierwsze Passgesetz (ustawy o paszportach) z dnia 19 kwietnia 1986 r.(18) wynika, że obywatele niemieccy wjeżdżający na terytorium objęte zakresem obowiązywania tej ustawy lub z niego wyjeżdżający są obowiązani posiadać przy sobie ważny paszport i posługiwać się nim w celu potwierdzenia swojej tożsamości.
18. Zgodnie z § 4 ust. 1 zdanie drugie ustawy o paszportach „w paszporcie zamieszcza się, obok fotografii przedstawiającej wizerunek twarzy posiadacza, jego podpis, nazwę organu wydającego, datę wydania i datę upływu ważności paszportu oraz następujące dane osobowe:
1. nazwisko i nazwisko rodowe,
2. imiona,
3. tytuł doktora,
4. imię zakonne, pseudonim artystyczny […]”.
19. Zgodnie z przypisem 6 w załączniku 11 do Passverordnung (rozporządzenia wykonawczego do ustawy o paszportach) z dnia 19 października 2007 r.(19), „jeżeli poza nazwiskiem występuje nazwisko rodowe, wpisuje się je w odrębnym wierszu. Wiersz ten rozpoczyna się ciągiem znaków »GEB.«. lub »geb.«”. Skrót ten, będący niemieckim odpowiednikiem wyrażenia „z domu”, nie jest przetłumaczony na inne języki.
III – Spór w postępowaniu głównym, pytania prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem
20. Skarżący w postępowaniu głównym, U, domaga się zmiany sposobu zapisania jego nazwiska w jego niemieckim paszporcie(20). Jego nazwisko brzmi F., a imiona S.P. Ma on tytuł doktora. Jego nazwisko rodowe, które nie stanowi elementu składowego jego nazwiska, brzmi E. Wpis dokonany w jego paszporcie w polu zatytułowanym „Name/Surname/Nom [nazwisko]” brzmi:
„DR F.
GEB. E”,
co zostało zapisane w dwóch wierszach.
21. Skarżący w postępowaniu głównym podnosi, że sposób zapisania jego nazwiska w jego paszporcie jest błędny i prowadzi do nieporozumień w trakcie jego zagranicznych podróży służbowych. Twierdzi, że umieszczenie w paszporcie, w polu zarezerwowanym dla nazwiska, jego nazwiska rodowego, poprzedzonego skrótem „GEB.”, który to skrót nie stanowi elementu składowego jego nazwiska, prowadzi do tego, że – zarówno w stosunkach z osobami prywatnymi, jak i przy okazji wystawiania wiz – jest on rejestrowany na przykład jako „Mr. Geb E.”, „Mr. E.F.”, „DR F. GEB E.” lub jako „S.E. Dr F.”.
22. Z tego powodu domaga się on zmiany danych wskazanych w paszporcie poprzez usunięcie zapisów, które uważa za nieprawidłowe, tak aby w sposób niepowodujący nieporozumień, również w stosunku do osób niebędących Niemcami, zostało wyrażone, że jego nazwisko brzmi „Dr F.”. Jednocześnie nie wskazuje, w jaki sposób miałoby to być przeprowadzone – czy to poprzez wykreślenie jego nazwiska rodowego, dodanie odpowiedniego pola („Geburtsname/Birthname/Nom de naissance” [nazwisko rodowe]), czy też w inny sposób. Nie domaga się on bowiem wykreślenia z paszportu wpisu jego nazwiska rodowego jako takiego, a jedynie usunięcia nieprawidłowego zapisu.
23. W tych okolicznościach Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg, postanowieniem z dnia 26 lutego 2013 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 28 lutego 2013 r., postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy zgodnie z załącznikiem do [rozporządzenia nr 2252/2004] sposób wystawiania zawierających dane osobowe i nadających się do odczytu maszynowego stron paszportów wystawianych przez państwa członkowskie musi odpowiadać wszystkim obowiązkowym specyfikacjom określonym w [części 1 dokumentu ICAO nr 9303]?
2) Jeżeli zgodnie z prawem państwa członkowskiego regulującym nazwiska nazwisko osoby składa się z jej imion i nazwiska, to czy – zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia nr 2252/2004 w związku z uregulowaniami zawartymi w pkt 8.6 sekcji IV [części 1 dokumentu ICAO nr 9303] – to państwo członkowskie jest uprawnione do wpisania w polu 06 zawierającej dane osobowe i nadającej się do odczytu maszynowego strony paszportu również nazwiska rodowego, jako pierwszorzędnego elementu identyfikacyjnego?
3) Jeżeli zgodnie z prawem państwa członkowskiego regulującym nazwiska nazwisko osoby składa się z jej imion i nazwiska, to czy – zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia nr 2252/2004 w związku z uregulowaniami zawartymi w pkt 8.6 sekcji IV [części 1 dokumentu ICAO nr 9303] – to państwo członkowskie jest uprawnione do wpisania w polu 07 zawierającej dane osobowe i nadającej się do odczytu maszynowego strony paszportu również nazwiska rodowego, jako drugorzędnego elementu identyfikacyjnego?
4) W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie drugie lub na pytanie trzecie: czy państwo członkowskie, którego prawo regulujące nazwiska stanowi, że nazwisko osoby składa się z jej imion i nazwiska, jest – na podstawie ochrony nazwiska osoby zgodnie z art. 7 [karty] i art. 8 EKPC – zobowiązane do wskazania w tytule pola zawierającego dane osobowe znajdującego się na zawierającej dane osobowe i nadającej się do odczytu maszynowego stronie paszportu, w którym to polu jest wpisywane nazwisko rodowe, że w polu tym jest również wpisywane nazwisko rodowe?
5) W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie czwarte: czy państwo członkowskie, którego prawo regulujące nazwiska stanowi, że nazwisko osoby składa się z jej imion i nazwiska, i którego krajowe prawo paszportowe stanowi, że tytuły pól zawierających dane osobowe znajdujących się na zawierającej dane osobowe i nadającej się do odczytu maszynowego stronie paszportu są formułowane również w języku angielskim i francuskim oraz że w polu 06 strony paszportu zawierającej dane osobowe i nadającej się do odczytu maszynowego w osobnym wierszu należy wpisać również nazwisko rodowe, a przed nim skrót »geb.« oznaczający »geboren« [»z domu«], jest – w związku z ochroną nazwiska osoby na podstawie art. 7 [karty] i art. 8 EKPC – zobowiązane do podania tego skrótu również w językach angielskim i francuskim?
6) Jeżeli zgodnie z prawem państwa członkowskiego regulującym nazwiska nazwisko osoby składa się z jej imienia i nazwiska, to czy to państwo członkowskie jest – zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia nr 2252/2004 w związku z uregulowaniami pkt 8.6 sekcji IV [części 1 dokumentu ICAO nr 9303] – uprawnione do wpisania nazwiska rodowego, jako opcjonalnej [fakultatywnej] danej osobowej, w polu 13 zawierającej dane osobowe i nadającej się do odczytu maszynowego strony paszportu?”.
24. Uwagi na piśmie zostały złożone przez skarżącego w postępowaniu głównym oraz przez rząd niemiecki i Komisję Europejską, którzy wzięli również udział w rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r.
IV – Analiza
A – Uwagi wstępne
25. Na samym początku należy zauważyć, że nazwisko osoby stanowi jeden z podstawowych elementów jej tożsamości i życia prywatnego, które podlegają ochronie na podstawie art. 7 karty oraz art. 8 EKPC. Chociaż art. 8 EKPC nie wymienia w sposób wyraźny nazwiska osoby, odnosi się ono jednak do życia prywatnego i rodzinnego tej osoby, będąc środkiem służącym identyfikacji osobowej i powiązania z rodziną(21).
26. Ponadto zamieszczenie w danym kontekście wzmianki o nazwisku rodowym musi być obiektywnie uzasadnione w świetle art. 8 karty, który ochronę danych osobowych podnosi do rangi prawa podstawowego, co moim zdaniem ma miejsce w sytuacji, gdy jest to konieczne dla identyfikacji danej osoby. W tym względzie warto odnotować, że w Niemczech nie funkcjonuje żaden kompleksowy system identyfikacji osób w oparciu o numer ubezpieczenia społecznego bądź osobisty numer identyfikacyjny, skutkiem czego nazwisko rodowe jest jedynym „stałym” elementem nazwiska pozwalającym na rozróżnienie osób noszących te same nazwiska i urodzonych w tym samym dniu, w tym samym mieście bądź w tej samej gminie.
27. Co się tyczy konkretnej kwestii, jakie rodzaje danych osobowych mogą być umieszczane w paszporcie, w sprawie Schwarz(22) Trybunał miał okazję wypowiedzieć się w przedmiocie ważności art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2252/2004, dotyczącego zgodności z postanowieniami karty umieszczania w paszporcie danych biometrycznych.
28. W niniejszej sprawie nie ma wobec tego potrzeby głębszego analizowania ogólniejszego zagadnienia, czy karta zezwala na umieszczanie w paszporcie nazwiska rodowego jego posiadacza w sytuacji, gdy na gruncie odpowiednich przepisów prawa nie jest ono elementem składowym nazwiska tej osoby. To powiedziawszy, warto zauważyć, że taka wzmianka mogłaby kłócić się z celem w postaci umożliwienia zainteresowanemu odejścia od jego poprzedniego nazwiska oraz, w danym wypadku, zwiększyć ryzyko wystąpienia dyskryminacji pośredniej ze względu na przynależność państwową lub pochodzenie etniczne.
29. Po drugie, w odniesieniu do orzecznictwa Trybunału należy sprecyzować, że niniejsza sprawa różni się od pewnej liczby innych spraw dotyczących nazwisk, jakie Trybunał nie tak dawno rozpoznawał, w szczególności w kontekście sytuacji transgranicznych, takich jak Garcia Avello(23), Grunkin i Paul(24), Sayn‑Wittgenstein(25) oraz Runevič‑Vardyn i Wardyn(26). Sprawy te, dotyczące ogólnych zagadnień związanych ze swobodnym przepływem osób i obywatelstwem europejskim, nie udzielają bezpośrednio odpowiedzi na pytania powstałe w sprawie niniejszej. Warto jednak odnotować, że problemy, jakie podnosi U, mogą pojawić się również w obrębie Unii, w zakresie, w jakim U posługuje się swoim paszportem w charakterze dokumentu podróży do państw członkowskich, które nie są członkami strefy Schengen.
30. Po trzecie, Trybunał musi w niniejszej sprawie wyjaśnić, czy dana wymagana przez ustawodawstwo niemieckie, czyli nazwisko rodowe, może w ogóle być umieszczona w paszporcie, a w danym wypadku, w jaki sposób należy ją tam umieścić, mając na uwadze przepisy rozporządzenia nr 2252/2004 oraz część 1 dokumentu ICAO nr 9303, do którego rozporządzenie to odsyła.
31. Przypominam, że U nie sprzeciwia się umieszczeniu jego nazwiska rodowego w paszporcie, a jedynie domaga się, by wpisy w paszporcie były jasne i jednoznaczne.
32. Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie Trybunał musi wypowiedzieć się w przedmiocie dokumentu organizacji międzynarodowej, który obowiązuje w Unii wskutek odesłania do niego przez rozporządzenie nr 2252/2004. Tymczasem dokumenty ICAO, takie jak część 1 dokumentu ICAO nr 9303, mają na celu ujednolicenie w pewnym stopniu praktyk krajowych. Interpretując ten dokument, nie można zapominać o tym szczególnym kontekście.
33. Co się tyczy dokumentów podróży, warto zwrócić uwagę na różnicę między paszportami a dowodami osobistymi, z których te pierwsze, w odróżnieniu od drugich, są uregulowane na szczeblu Unii. Podczas gdy zarówno dowody osobiste, jak i paszporty były przedmiotem rezolucji Rady, wiążące uregulowania zostały przyjęte tylko w odniesieniu do paszportów, w ramach rozporządzenia nr 2252/2004. Dowodów osobistych dotyczy jedynie jedna rezolucja z 2006 r. przyjęta przez przedstawicieli państw członkowskich zebranych w Radzie(27). Artykuł 1 ust. 3 zdanie drugie rozporządzenia nr 2252/2004 wyraźnie zaś stanowi, że nie ma ono zastosowania do dowodów osobistych. Wyjaśnia to różnice, jakie można zaobserwować w państwach członkowskich w zakresie umieszczania przez nie nazwisk rodowych w paszportach i dowodach osobistych(28).
34. Należy wreszcie zauważyć, że pytania trzecie i szóste mają w rzeczywistości charakter hipotetyczny, gdyż dotyczą wyborów legislacyjnych, których prawodawca niemiecki nie dokonał. Mimo to udzielenie sądowi odsyłającemu odpowiedzi na te pytania może okazać się dla niego użyteczne, w sytuacji gdyby potrzebował interpretacji odpowiednich przepisów prawa Unii w celu dokonania zgodnej z prawem Unii wykładni ustawy o paszportach. Z tego względu pytania te są w mojej ocenie dopuszczalne.
B – W przedmiocie skutków prawnych odesłania w rozporządzeniu nr 2252/2004 do części 1 dokumentu ICAO nr 9303
35. W swoim pytaniu pierwszym sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy na gruncie załącznika do rozporządzenia nr 2252/2004 strona paszportu wydanego przez państwo członkowskie zawierająca dane osobowe i częściowo nadająca się do odczytu maszynowego musi być zgodna ze wszystkimi obowiązkowymi specyfikacjami określonymi w części 1 dokumentu ICAO nr 9303 i spełniać wskazane w nich wymogi.
36. W tym względzie sąd odsyłający słusznie zwraca uwagę, że celem rozporządzenia nr 2252/2004 jest przede wszystkim zwiększenie bezpieczeństwa dokumentów podróży w Unii poprzez wprowadzenie danych biometrycznych (biometryczny obraz twarzy i odcisk palca). Z punktu widzenia sądu odsyłającego brzmienie załącznika do rozporządzenia przemawia za obowiązkowym uwzględnianiem przez państwa członkowskie wszystkich specyfikacji określonych w części 1 dokumentu ICAO nr 9303.
37. W mojej ocenie ze wspomnianego załącznika wynika, że strona paszportu zawierająca dane osobowe i nadająca się do odczytu maszynowego musi spełniać wymogi określone w części 1 dokumentu ICAO nr 9303. Sposób przedstawienia nazwiska ma ponadto decydujące znaczenie dla ustalenia tożsamości osoby, co jest podstawowym celem paszportu i gwarantuje bezpieczeństwo tego dokumentu. Do tego należy dodać aspekt harmonizacji paszportów w stosunkach międzynarodowych, co ma szczególne znaczenie z punktu widzenia bezpieczeństwa. Z tego względu nazwisko i imię, jako elementy jednolitego wzoru paszportu, były przedmiotem szeregu rezolucji przyjętych od 1981 r.(29).
38. Wprawdzie nie ulega wątpliwości, że na szczeblu międzynarodowym część 1 dokumentu ICAO nr 9303 ma jedynie charakter niewiążącego zalecenia, jednak z art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 2252/2004 w związku z załącznikiem do niego wynika, że Unia przyjęła te zalecenia, wprowadzając je do prawa wtórnego i tym samym nadając im moc wiążącą(30). Innymi słowy, prawodawca Unii postawił przede wszystkim na jednolitość, co można wyjaśnić celami, jakie rozporządzenie to realizuje w kontekście tworzenia rynku wewnętrznego oraz przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Chęć wprowadzenia jednolitych standardów znajduje także odzwierciedlenie w wyborze instrumentu prawnego, którym jest rozporządzanie, a nie na przykład dyrektywa lub zalecenie.
39. Z tego wynika, że specyfikacje paszportów nadających się do odczytu maszynowego określone w części 1 dokumentu ICAO nr 9303 stanowią wiążącą część rozporządzenia nr 2252/2004, a tym samym ‒ wiążące uregulowania na podstawie prawa Unii, mimo że formalnie nie stanowią jego części. Taka sytuacja, gdy prawo Unii nadaje moc wiążącą postanowieniom aktów prawa międzynarodowego lub standardom międzynarodowym czy europejskim, nie jest czymś wyjątkowym(31).
40. W konsekwencji proponuję, aby na pierwsze pytanie sądu odsyłającego Trybunał odpowiedział, że zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia nr 2252/2004 strona paszportu wystawionego przez państwo członkowskie zawierająca dane osobowe i nadająca się do odczytu maszynowego musi być zgodna ze specyfikacjami określonymi w części 1 dokumentu ICAO nr 9303.
C – W przedmiocie uprawnienia państwa członkowskiego do umieszczenia nazwiska rodowego w polu 06 (pierwszorzędny element identyfikacyjny) lub w polu 07 (drugorzędny element identyfikacyjny) paszportu
41. Poprzez swoje pytania pierwsze i drugie, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy nazwisko rodowe skarżącego może zostać wpisane w polu 06 strony paszportu zawierającej dane osobowe jako pierwszorzędny element identyfikacyjny (pytanie 2), czy też w polu 07 jako drugorzędny element identyfikacyjny (pytanie 3), przy założeniu, że w myśl właściwych przepisów krajowych nazwisko rodowe nie stanowi elementu składowego nazwiska zainteresowanej osoby.
42. Część 1 dokumentu ICAO nr 9303 wprowadza jednolite standardy w zakresie elementów, które musi zawierać paszport, oraz ich układu.
43. Nazwisko osoby wpisywane jest w polach 06 i 07. Treść pól 06 (pierwszorzędny element identyfikacyjny)(32) i 07 (drugorzędny element identyfikacyjny)(33) została określona we wspomnianym dokumencie.
44. Można z tego wywieść, posługując się konkretnym przykładem, że w przypadku osoby nazywającej się „Anna Maria Eriksson” w polu 06 zostanie wpisane jej nazwisko (Eriksson), zaś w polu 07 jej imiona (Anna Maria). Warto jednak odnotować, że wspomniany dokument zawiera również inne przykłady, uwzględniające znaczną ilość różnych nazwisk, jakie mogą wystąpić w 191 państwach członkowskich ICAO i które należy wpisywać do paszportów zgodnie z zaleceniami tego dokumentu(34).
45. Część 1 dokumentu ICAO nr 9303 zawiera tabelę(35) z elementami danych, które muszą znajdować się w „strefie odczytu wzrokowego” strony paszportu zawierającej dane i nadającej się do odczytu maszynowego. Tabela ta zawiera postanowienia dotyczące nazwisk wpisywanych w rubrykach „06/07/II”, „06/II” i „07/II”. W miarę możliwości nazwisko dzieli się na dwie części, przy czym pierwsza część powinna odpowiadać elementowi nazwiska, które państwo wystawiające określa jako pierwszorzędny element identyfikacyjny („na przykład nazwisko, nazwisko panieńskie, później nazwisko noszone po zawarciu małżeństwa, nazwisko rodowe”), a druga – innym elementom, które państwo wystawiające uznaje za drugorzędny element identyfikacyjny („na przykład imiona, inicjały”). Pierwszorzędny element identyfikacyjny obejmuje dominujące elementy nazwiska. Tę część nazwiska wpisuje się w polu 06. Drugorzędny element identyfikacyjny obejmuje pozostałe elementy nazwiska i jest wpisywany w polu 07(36).
46. W mojej ocenie rozporządzenie nr 2252/2004 oraz część 1 dokumentu ICAO nr 9303 służą w istocie zapewnieniu jednolitej formy prezentacji nazwisk, która znacznie różni się pomiędzy poszczególnymi państwami. Podstawową funkcją paszportu jest bowiem umożliwienie organom innych państw dokonania identyfikacji obywatela zagranicznego, mimo że często dokument ten jest używany także na szczeblu krajowym jako dokument tożsamości. Taka identyfikacja może mieć istotne znaczenie z wielu powodów, w szczególności w przypadku naturalizacji, imigracji czy wniosków o udzielenie azylu(37).
47. Jest możliwe, że na gruncie przepisów państwa członkowskiego, mimo przybrania innego nazwiska wskutek zawarcia małżeństwa lub zmiany nazwiska, nazwisko rodowe nadal z punktu widzenia prawa stanowi element składowy nazwiska. W opinii sądu odsyłającego tego rodzaju sytuacja nie dotyczy jednak Niemiec. Z tego względu państwo członkowskie, które nie wprowadziło tego rodzaju przepisów, nie może moim zdaniem wpisywać nazwiska rodowego w polu 06 obok nazwiska, ani tym bardziej w polu 07. O ile bowiem państwa mają pewien zakres uznania z zakresie wyboru tych elementów nazwiska, które stanowią pierwszorzędne elementy identyfikacyjne, i tych, które stanowią drugorzędne elementy identyfikacyjne, o tyle nie są one uprawnione do umieszczania pośród elementów pierwszorzędnych lub drugorzędnych elementów identyfikacyjnych, które zgodnie z ich przepisami nie są elementami składowymi nazwiska z punktu widzenia ich prawa. Dotyczy to w danym wypadku zarówno nazwisk rodowych, jak i skrótu „GEB.”, które zgodnie z przepisami prawa niemieckiego są aktualnie wpisywane w polu zarezerwowanym dla pierwszorzędnych elementów identyfikacyjnych.
48. Interpretację tę potwierdzają postanowienia części 1 dokumentu ICAO nr 9303 dotyczące umieszczania w paszporcie tytułów naukowych oraz innych porównywalnych oznaczeń. Jedyny wyjątek został bowiem przewidziany dla sytuacji, w których „zgodnie z przepisami danego państwa określony przedrostek lub dana stanowią element składowy nazwiska”(38) (wyróżnienie moje).
49. Warto dodać, że rozporządzenie nr 2252/2004 nie stoi na przeszkodzie stosowaniu przez państwo członkowskie kilku definicji legalnych nazwiska, dokonujących przykładowo rozróżnienia pomiędzy nazwiskiem w znaczeniu cywilnoprawnym i nazwiskiem w znaczeniu administracyjnoprawnym. Okoliczność ta zwiększa zakres uprawnień dyskrecjonalnych w zakresie wyboru pierwszorzędnych elementów identyfikacyjnych. W mojej ocenie sytuacja taka nie odnosi się jednak do Niemiec.
50. I tak, w odniesieniu do pola 06 problem uprawnień dyskrecjonalnych państw członkowskich w zakresie określania pierwszorzędnych elementów identyfikacyjnych pojawia się w przypadku nazwisk złożonych z kilku słów w taki sposób, że nazwisko takie nie mieści się w przeznaczonym dla niego polu paszportu.
51. Ponadto w przypadku kobiet zamężnych ich nazwiska panieńskie należy wpisywać, jeżeli przepisy krajowe zezwalają na ich zachowanie i dodanie do nazwiska małżonka w celu przybrania nazwiska złożonego lub przewidują, że z prawnego punktu widzenia nazwisko kobiety zamężnej składa się z nazwiska panieńskiego i nazwiska noszonego po zawarciu małżeństwa. Takie rozwiązanie nie uzasadnia jednak wpisania do paszportu elementu, który nie wchodzi w skład nazwiska z punktu widzenia ich prawa.
52. W odniesieniu do pola 07 w mojej ocenie również ono jest zarezerwowane dla elementów, które zgodnie z prawem stanowią część pełnego brzmienia nazwiska, w szczególności dla imion lub, w przypadku bardzo długich nazwisk, ich inicjałów, na co wyraźnie wskazuje część 1 dokumentu ICAO nr 9303.
53. Warto dodać, że takie restrykcyjne rozwiązanie w odniesieniu do elementów mogących podlegać wpisowi w polach 06 i 07 narzuca się również dlatego, że treść tych dwóch pól jest powtarzana, z zastrzeżeniem transkrypcji dokonywanej zgodnie z ujednoliconymi regułami w samym dokumencie, w strefie odczytu maszynowego w dolnej części strony paszportu. Wydaje mi się, że przepisy niemieckie przewidują inną treść dla pól 06 i 07 oraz inną dla strefy odczytu maszynowego, i to w sposób nieodpowiadający wymogom określonym w części 1 dokumentu ICAO nr 9303(39).
Wnioski częściowe
54. Wobec powyższego proponuję, aby na pytania drugie i trzecie odpowiedzieć zatem, że załącznik do rozporządzenia nr 2252/2004 w związku z postanowieniami pkt 8.6 sekcji IV części 1 dokumentu ICAO nr 9303 należy interpretować w ten sposób, że jeżeli zgodnie z prawem państwa członkowskiego pełne brzmienie nazwiska osoby składa się z jej imion i nazwiska, to państwo to nie jest uprawnione do uregulowania wpisania jej nazwiska rodowego do paszportu na stronie paszportu zawierającej dane osobowe i nadającej się do odczytu maszynowego ani w charakterze pierwszorzędnego elementu identyfikacyjnego w polu 06, ani w charakterze drugorzędnego elementu identyfikacyjnego w polu 07.
55. Mając to na uwadze, należy zauważyć, że pytanie czwarte zostało postawione przez sąd odsyłający tylko na wypadek udzielenia przez Trybunał odpowiedzi twierdzącej na pytania drugie i trzecie. Jako że proponuję, aby na pytania te udzielić odpowiedzi przeczącej nie ma potrzeby odpowiadać na to pytanie.
56. Podobnie pytanie piąte zostało postawione przez sąd odsyłający tylko na wypadek udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie czwarte. Jako że na pytanie czwarte nie należy według mnie odpowiadać, nie należy też odpowiadać na pytanie piąte.
D – W przedmiocie uprawnienia państwa członkowskiego do wpisania nazwiska rodowego w polu 13 paszportu
57. Poprzez pytanie szóste sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy jeżeli zgodnie z prawem państwa członkowskiego dotyczącym nazwisk pełne nazwisko osoby składa się z jej imienia i nazwiska, to nazwisko rodowe skarżącego może zostać wpisane w polu 13 strony zawierającej dane osobowe paszportu, jako „fakultatywny element danych osobowych”(40).
58. Komisja słusznie podnosi, że powyższe pytanie prejudycjalne należy rozumieć w ten sposób, iż sąd odsyłający jest zainteresowany uzyskaniem na nie odpowiedzi, tylko jeżeli nazwisko rodowe nie stanowi elementu składowego pełnego nazwiska zainteresowanego i w związku z tym nie może być wpisane w polu 07, jako „drugorzędny element identyfikacyjny”(41).
59. Z części 1 dokumentu ICAO nr 9303 wynika, że treść pola 13 została w znacznej części pozostawiona uznaniu państwa wystawiającego(42), z zastrzeżeniem motywów 8 i 9 rozporządzenia nr 2252/2004, które ograniczają informacje, jakie można umieścić w paszporcie. Z przykładów wskazanych w części 1 dokumentu ICAO nr 9303 wynika zasadniczo, że chodzi tu o elementy danych, za wpisaniem których przemawia nadrzędny interes ogólny w postaci możliwości identyfikacji danej osoby(43).
60. Podobnie jak Komisja uważam, że nazwisko rodowe, które nie wchodzi w skład pełnego nazwiska osoby, może, w razie wykazania istnienia nadrzędnego interesu ogólnego, zostać umieszczone w polu 13 strony zawierającej dane osobowe paszportu jako fakultatywny element danych osobowych, przy czym należy sprecyzować, że oznaczenia nagłówka tego pola musi nastąpić w kilku językach.
61. Jak już wyjaśniłem, z uwagi na możliwość zmiany przez obywateli niemieckich swoich nazwisk oraz ze względu na brak kompleksowego systemu identyfikacji osób owym nadrzędnym interesem ogólnym mogłaby być na przykład możliwość przeszukiwania baz danych (na przykład rejestru dłużników lub rejestru karnego) z wykorzystaniem nazwiska rodowego jako kryterium wyszukiwania, mając na uwadze jego relatywną stabilność(44).
62. Jednakże, w świetle drugiego zdania motywu 8 rozporządzenia nr 2252/2004 oraz mając na uwadze interes w tym, aby paszport mógł być zrozumiały na całym świecie, wszelkie wpisy nazwisk rodowych w polu 13 powinny odpowiadać formalnym wymogom w zakresie oznaczeń i wielojęzyczności zgodnie z częścią 1 dokumentu ICAO nr 9303. Tymczasem dokument ten wymaga, by pola zarezerwowane dla obligatoryjnych elementów danych w strefie odczytu wzrokowego były oznaczone w językach francuskim, angielskim lub hiszpańskim(45).
63. Ponadto, jak już zauważyłem w pkt 26 niniejszej opinii, umieszczenie nazwiska rodowego w polu 13 jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest to uzasadnione w świetle art. 7 i 8 karty(46). Mimo to w takim wypadku nagłówek pola powinien wskazywać po francusku, angielsku lub hiszpańsku, że pole to zawiera nazwisko rodowe posiadacza. Wyjaśnienie takie nie może znajdować się w samym polu, gdyż może to prowadzić do nieporozumień.
64. Proponuję więc, aby na szóste pytanie prejudycjalne odpowiedzieć w ten sposób, że jeżeli nazwisko rodowe nie może zostać wpisane w polach 06 lub 07 paszportu, to państwo członkowskie jest uprawnione do wpisania nazwiska rodowego jako fakultatywnej danej osobowej w polu 13 strony paszportu zawierającej dane osobowe i nadającej się do odczytu maszynowego, pod warunkiem że jest to podyktowane nadrzędnym interesem ogólnym, zaś wpis taki jest wyjaśniony przez oznaczenie w nagłówku pola 13 w językach francuskim, angielskim lub hiszpańskim.
65. Dodatkowo należy wreszcie wskazać, że oprócz strony zarezerwowanej dla danych osobowych jest jeszcze jedno miejsce, gdzie można by umieścić taką informację, jeżeli jest to uzasadnione. Tył strony z danymi osobowymi lub strona sąsiednia zawierają bowiem strefę VI z polem 20, zarezerwowanym dla „dodatkowych fakultatywnych elementów danych”, która jest odpowiednim miejscem dla wpisania, w stosownym wypadku, nazwiska rodowego wraz z oznaczeniem tego elementu w kilku językach. Nazwisko rodowe powinno się w związku z tym traktować jako „dodatkowy fakultatywny element danych”(47). Żadne pytanie prejudycjalne nie zostało jednakże w tym względzie zadane.
V – Wnioski
66. Wobec powyższego proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytania prejudycjalne przedstawione przez Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg (Niemcy) w następujący sposób:
1) Rozporządzenie Rady (WE) nr 2252/2004 z dnia 13 grudnia 2004 r. w sprawie norm dotyczących zabezpieczeń i danych biometrycznych w paszportach i dokumentach podróży wydawanych przez państwa członkowskie oraz załącznik do niego należy interpretować w ten sposób, że strona wydanego przez państwo członkowskie paszportu zawierająca dane osobowe i nadająca się do odczytu maszynowego musi odpowiadać specyfikacjom określonym w części 1 (paszporty nadające się do odczytu maszynowego) dokumentu Międzynarodowej Organizacji Lotnictwa Cywilnego (ICAO) nr 9303.
2) Załącznik do rozporządzenia nr 2252/2004 w związku z postanowieniami pkt 8.6 sekcji IV części 1 dokumentu ICAO nr 9303 (paszporty nadające się do odczytu maszynowego) należy interpretować w ten sposób, że:
– jeżeli zgodnie z prawem państwa członkowskiego pełne brzmienie nazwiska osoby składa się z jej imion i nazwiska, to państwo to nie jest uprawnione do uregulowania wpisania jej nazwiska rodowego do paszportu na stronie paszportu zawierającej dane osobowe i nadającej się do odczytu maszynowego ani w charakterze pierwszorzędnego elementu identyfikacyjnego w polu 06, ani w charakterze drugorzędnego elementu identyfikacyjnego w polu 07;
– jeżeli nazwisko rodowe nie może zostać wpisane w polach 06 lub 07 paszportu, to państwo członkowskie jest jednak uprawnione do wpisana nazwiska rodowego jako fakultatywnej danej osobowej w polu 13 strony paszportu zawierającej dane osobowe i nadającej się do odczytu maszynowego, pod warunkiem że jest to podyktowane nadrzędnym interesem ogólnym, zaś wpis taki jest wyjaśniony przez oznaczenie w nagłówku pola 13 w językach francuskim, angielskim lub hiszpańskim.