EUROOPA KOHTU OTSUS (suurkoda)
8. aprill 2014(*)
Liikmesriigi kohustuste rikkumine – Direktiiv 95/46/EÜ – Üksikisikute kaitse isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumine – Artikli 28 lõige 1 – Siseriiklikud järelevalveasutused – Sõltumatus – Siseriiklikud õigusaktid, millega lõpetatakse ennetähtaegselt järelevalveasutuse ametiaeg – Uue järelevalveasutuse loomine ja teise isiku nimetamine selle presidendiks
Kohtuasjas C‑288/12,
mille ese on ELTL artikli 258 alusel 8. juunil 2012 esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi,
Euroopa Komisjon, esindajad: K. Talabér-Ritz ja B. Martenczuk, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
hageja,
keda toetab:
Euroopa andmekaitseinspektor, esindajad: I. Chatelier, A. Buchta, Z. Belényessy ja H. Kranenborg,
menetlusse astuja,
versus
Ungari, esindaja: M. Z. Fehér,
kostja,
EUROOPA KOHUS (suurkoda),
koosseisus: president V. Skouris, asepresident K. Lenaerts, kodade presidendid M. Ilešič, L. Bay Larsen, T. von Danwitz, E. Juhász, A. Borg Barthet, C. G. Fernlund ja J. L. da Cruz Vilaça, kohtunikud G. Arestis, J. Malenovský, M. Berger, A. Prechal, E. Jarašiūnas (ettekandja) ja C. Vajda,
kohtujurist: M. Wathelet,
kohtusekretär: ametnik C. Strömholm,
arvestades kirjalikus menetluses ja 15. oktoobri 2013. aasta kohtuistungil esitatut,
olles 10. detsembri 2013. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1 Euroopa Komisjon palub oma hagiavalduses Euroopa Kohtul tuvastada, et kuna Ungari lõpetas ennetähtaegselt isikuandmete kaitse järelevalveasutuse ametiaja, on ta rikkunud kohustusi, mis tulenevad Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. oktoobri 1995. aasta direktiivist 95/46/EÜ üksikisikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise kohta (EÜT L 281, lk 31; ELT eriväljaanne 13/15, lk 355).
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
2 Direktiivi 95/46 põhjenduses 62 on märgitud:
„liikmesriikides täiesti sõltumatult oma tööülesandeid täitvate järelevalveasutuste loomine on oluline tegur üksikisikute kaitsmisel seoses isikuandmete töötlemisega”.
3 Direktiivi 95/46 artikli 28 „Järelevalveasutus” lõigetes 1 ja 2 on ette nähtud:
„1. Iga liikmesriik näeb ette ühe või mitu riigiasutust, et teostada järelevalvet tema territooriumil käesoleva direktiivi kohaselt vastuvõetud sätete kohaldamise üle.
Kõnealused asutused tegutsevad neile usaldatud ülesannete täitmisel täiesti sõltumatult.
2. Iga liikmesriik näeb ette, et selliste haldusmeetmete võtmisel või õigusaktide koostamise käigus, mis käsitlevad üksikisikute õiguste ja vabaduste kaitset isikuandmete töötlemisel, konsulteeritakse järelevalveasutustega.”
4 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 18. detsembri 2000. aasta määruse (EÜ) nr 45/2001 üksikisikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ühenduse institutsioonides ja asutustes ning selliste andmete vaba liikumise kohta (EÜT 2001, L 8, lk 1; ELT eriväljaanne 13/26, lk 102) V peatükis luuakse sõltumatu järelevalveorgan, keda nimetatakse Euroopa andmekaitseinspektoriks (edaspidi „andmekaitseinspektor”).
5 Selle määruse artiklis 42 „Ametissenimetamine” on sätestatud:
„1. [Andmekaitseinspektori] nimetavad ametisse Euroopa Parlament ja nõukogu ühisel kokkuleppel viieks aastaks, lähtudes komisjoni poolt pärast avalikku kandideerimiskutset koostatud nimekirjast.
[...]
3. [Andmekaitseinspektorit] võib ametisse uuesti tagasi nimetada.
4. Kui tavaline asendamine või surm välja arvata, lõpevad [andmekaitseinspektori] volitused ka siis, kui ta tagasi astub või kui ta lõike 5 kohaselt ametist vabastatakse.
5. Euroopa Kohus võib [andmekaitseinspektori] Euroopa Parlamendi, nõukogu või komisjoni taotlusel ametist vabastada või pensioni ja muude seda asendavate soodustuste saamise õigusest ilma jätta, kui ta ei vasta enam oma ülesannete täitmiseks vajalikele tingimustele või kui ta leitakse olevat süüdi tõsistes üleastumistes.
[...]”.
Ungari õigus
6 Kuni 31. detsembrini 2011 reguleeris direktiivi 95/46 artiklis 28 viidatud andmekaitse järelevalveasutuse (edaspidi „järelevalveasutus”) tööd 1992. aasta LXIII seadus isikuandmete kaitse ja juurdepääsu kohta üldist huvi pakkuvatele andmetele, mida oli muudetud (edaspidi „1992. aasta seadus”). Selle seaduse § 23 oli sõnastatud järgmiselt:
„1. Parlament nimetab andmekaitseinspektori [(edaspidi „inspektor”)], et kaitsta põhiseaduslikku õigust isikuandmete kaitsele ja juurdepääsule üldist huvi pakkuvatele andmetele [...]
2. [Inspektori] suhtes kohaldatakse parlamendi kodanikuõiguste inspektorit käsitleva seaduse sätteid, kui käesolevast seadusest ei tulene teisiti.”
7 Inspektori ülesanded olid täpsustatud 1992. aasta seaduse §‑des 24 ja 25. Eelkõige oli § 24 punktis a ette nähtud, et ta „kontrollib kinnipidamist käesolevast seadusest ja muudest isikuandmete töötlemist puudutavatest õigusnormidest kas kaebuse alusel või omal initsiatiivil, kui selles asjas ei ole käimas kohtumenetlust” ning punktis d oli sätestatud, et ta „edendab isikuandmete töötlemist ja üldist huvi pakkuvatele andmetele juurdepääsu puudutavate õigusnormide ühtset kohaldamist”.
8 Et 1992. aasta seadus ei sisaldanud sätteid inspektori ametiaja kestuse ja lõppemise kohta, oli kohaldatav 1993. aasta LIX seadus parlamendi kodanikuõiguste inspektori kohta, redaktsioonis, mis kehtis 31. detsembrini 2011 (edaspidi „1993. aasta seadus”). Selle seaduse § 4 lõikes 5 oli ette nähtud, et kodanikuõiguste inspektor valitakse kuueks aastaks ja teda võib ühe korra ametisse tagasi valida. Selle seaduse § 15 reguleeris ametiaja lõppemist järgmiselt:
„1. Kodanikuõiguste inspektori ametiaeg lõpeb:
a) tema ametiaja lõppemisel,
b) tema surma korral,
c) tema tagasiastumisel,
d) huvide konfliktist teatamisel,
e) automaatselt pensionile saatmisel,
f) automaatselt ametist tagandamisel.
2. Parlamendi president loeb kodanikuõiguste inspektori ametiaja lõppenuks vastavalt lõike 1 punktidele a–c. Ametiaja lõppemise korral lõike 1 punktides d–f nimetatud juhtudel teeb parlament otsuse. Ametiaja lõppemise deklaratsiooni puhul on nõutav kahe kolmandiku saadikute häälteenamus.
3. Tagasiastumispalve tuleb esitada kirjalikult parlamendi presidendile. Kodanikuõiguste inspektori ametiaeg lõpeb tagasiastumispalves näidatud kuupäeval. Tagasiastumise jõustumiseks ei ole sellele vaja anda nõusolekut.
[...]”.
9 Kõnealuse § 15 lõiked 4–6 täpsustavad sama paragrahvi lõike 1 punktides d–f esitatud juhtumeid. Eelkõige oli 1993. aasta seaduse § 15 lõikes 5 täpsustatud, et automaatselt pensionile saatmine võib toimuda ainult siis, kui kodanikuõiguste inspektor ei ole võimeline oma ametikohustusi täitma kauem kui 90 päeva jooksul põhjustel, mida ei saa pidada tema süüks. Selle paragrahvi lõikes 6 oli omakorda märgitud, et otsuse automaatse ametist tagandamise kohta võib teha siis, kui kodanikuõiguste inspektor ei täida oma ametikohustusi kauem kui 90 päeva jooksul põhjustel, mida võib pidada tema süüks, kui ta jätab tahtlikult täitmata oma kohustuse esitada varaliste huvide deklaratsioon, kui ta avaldab oma varaliste huvide deklaratsioonis tahtlikult valeandmeid või valesid olulisi faktilisi asjaolusid või kui ta on pannud toime süüteo, mis on tuvastatud jõustunud kohtuotsusega.
10 Ungari põhiseadus jõustus 1. jaanuaril 2012. Põhiseaduse VI artikli lõike 3 kohaselt „tagab konstitutsioonilise seadusega asutatud sõltumatu asutus, et järgitakse isikuandmete kaitsega ja üldist huvi pakkuvatele andmetele juurdepääsuga seotud õigusi”. Põhiseaduse lõppsätete punktides 3 ja 5 on vastavalt ette nähtud, et parlament võtab eraldi vastu üleminekusätted ning et need on põhiseaduse osa.
11 Asjaomaste parlamendi poolt vastu võetud üleminekusätete §‑s 16 on sätestatud:
„Käesoleva põhiseaduse jõustumine lõpetab ametis oleva [inspektori] ametiaja.”
12 1. jaanuaril 2012 muudeti seega järelevalveasutust puudutavaid Ungari õigusakte ja jõustus 2011. aasta CXII seadus enesemääramise kohta info ja infovabaduse valdkonnas (edaspidi „2011. aasta seadus”), millega võeti selle seaduse § 77 punkti a kohaselt Ungari õiguskorda üle direktiiv 95/46. Selle seadusega tunnistati kehtetuks 1992. aasta seadus ja loodi inspektori asemele Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (riiklik andmekaitse‑ ja infovabadusamet, edaspidi „amet”).
13 Ameti ülesanded on määratletud 2011. aasta seaduse § 38 lõigetes 2 ja 3. Seaduse § 38 lõikes 2 on sätestatud, et ameti „ülesanne on teostada järelevalvet üldist huvi pakkuvatele andmetele juurdepääsu õigust, üldise huvi alusel juurdepääsetavaid andmeid ja isikuandmete kaitset reguleeriva õiguse rakendamise üle ning seda edendada”. Nimetatud seaduse § 38 lõikes 3 on muu hulgas täpsustatud, et talle pandud ülesannete täitmisel võib amet tegutseda kaebuse alusel või omal algatusel.
14 2011. aasta seaduse § 75 lõigetes 1 ja 2 tagatakse inspektori ja ameti vaheline järjepidevus, nähes sisuliselt ette, et amet menetleb juhtumeid, mille inspektor algatas enne 1. jaanuari 2012 esitatud tähelepanekute alusel, ja töötleb alates 1. jaanuarist 2012 andmeid, mida inspektor enne seda kuupäeva töötles.
15 Nimetatud seaduse § 38 lõikes 5 on täpsustatud, et „amet on sõltumatu ja allub ainult seadustele, oma pädevusvaldkonnas ei või amet saada mingeid juhiseid ning ta täidab oma ülesandeid täiesti sõltumatult teistest institutsioonidest, allumata mis tahes mõjule”. Selle sätte kohaselt võib ameti ülesanded määrata ainult seadusega.
16 2011. aasta seaduse § 40 lõigetes 1 ja 3 on ette nähtud, et ametil on president, kelle nimetab ametisse vabariigi president peaministri ettepanekul üheksaks aastaks. Selle seaduse § 45 reguleerib ameti presidendi ametiaja lõppemist. 2012. aasta XXV seadusest tulenevas versioonis, mis kehtib alates 7. aprillist 2012, on kõnealuse artikli lõikes 1 sätestatud:
„Ameti presidendi ametiaeg lõpeb:
a) tema ametiaja lõppemisel,
b) tema tagasiastumisel,
c) tema surma korral,
d) kui tuvastatakse, et tema ametisse nimetamise tingimused ei ole täidetud või et rikutud on varaliste huvide deklaratsiooniga seotud eeskirju,
e) huvide konfliktist teatamisel.”
17 2011. aasta seaduse, mida on muudetud 2012. aasta XXV seadusega, § 45 lõigetes 2–8 täpsustatakse neid erinevaid juhtumeid.
18 2011. aasta seaduse § 74 kehtestab ameti esimese presidendi nimetamist puudutavad eeskirjad. Selles on sätestatud:
„Enne 15. novembrit 2011 esitab peaminister vabariigi presidendile ameti esimese presidendi nime. Vabariigi president nimetab ameti esimese presidendi alates 1. jaanuarist 2012.”
Asjaolud
19 A. Jóri nimetati 1992. aasta seaduse alusel inspektoriks 29. septembril 2008 ja ta asus ametisse samal kuupäeval. Tema ametiaeg oli kuus aastat ja oleks pidanud lõppema 2014. aasta septembris. Põhiseaduse üleminekusätete § 16 alusel lõppes ametiaeg aga 31. detsembril 2011. Amet alustas tööd 1. jaanuaril 2012 ja peaministri ettepanekul nimetas vabariigi president ameti presidendiks üheksa aasta pikkuseks ametiajaks A. Péterfalvi.
Kohtueelne menetlus ja menetlus Euroopa Kohtus
20 Komisjon saatis 17. jaanuaril 2012 Ungarile märgukirja. Selles kirjas väitis komisjon, et Ungari on rikkunud direktiivi 95/46 artikli 28 lõikeid 1 ja 2, lõpetades ennetähtaegselt inspektori ametiaja, jättes temaga konsulteerimata uue andmekaitseseaduse eelnõu osas ning pakkudes uues seaduses liiga palju võimalusi ameti presidendi ametiaja lõpetamiseks ja andes selles osas rolli vabariigi presidendile ja peaministrile.
21 Ungari vaidlustas oma 17. veebruari 2012. aasta vastuses talle ette heidetud rikkumise. Esiteks väitis see liikmesriik, et inspektori ametiaja ennetähtaegne lõpetamine tulenes Ungari järelevalveasutuse mudeli muutmisest, et inspektor ei soovinud ameti presidendiks saada ja et praeguse presidendi ametiaja ennetähtaegne lõpetamine oleks vastuolus õigusnormidega, mis tagavad tema sõltumatuse. Teiseks andis Ungari komisjoni käsutusse dokumendid inspektoriga konsulteerimise kohta uue andmekaitseseaduse eelnõu osas. Kolmandaks osutas nimetatud liikmesriik, et ameti presidendi ametiaja lõpetamist käsitlevaid sätteid muudeti, et lahendada komisjoni tõstatatud probleemid.
22 Komisjon saatis 7. märtsil 2012 Ungarile põhjendatud arvamuse, milles ta võttis tagasi oma etteheited inspektoriga konsulteerimata jätmise kohta uue andmekaitseseaduse eelnõu osas. Komisjon kordas siiski oma muret esiteks seoses inspektori ametiaja ennetähtaegse lõpetamisega ja teiseks seoses ameti presidendi ametiaja lõpetamise võimalustega ning vabariigi presidendi ja peaministri rolliga selles. Viimase punkti puhul märkis komisjon sellest hoolimata, et kui Ungari võtab välja pakutud seadusemuudatused vastu põhjendatud arvamuses määratud tähtaja ehk ühe kuu jooksul alates põhjendatud arvamuse esitamisest, asub komisjon seisukohale, et kõnealuse punkti osas on rikkumine lõpetatud.
23 Ungari vastas põhjendatud arvamusele 30. märtsi 2012. aasta kirjaga. Selles tõi ta välja, et 2011. aasta seaduse § 45 muudatus võetakse 2012. aasta XXV seadusega vastu lähipäevil ehk 2. aprillil 2012 ja see jõustub 7. aprillil 2012. Selles kirjas jäi Ungari inspektori ametiaja ennetähtaegse lõpetamise osas siiski oma seisukoha juurde, mille tulemusena esitas komisjon käesoleva hagi.
24 Ungari taotles 6. detsembri 2012. aasta kirjas Euroopa Kohtu kodukorra artikli 60 lõike 1 alusel kohtuasja läbivaatamist suurkojas.
25 Euroopa Kohtu presidendi 8. jaanuari 2013. aasta määrusega anti andmekaitseinspektorile luba astuda menetlusse komisjoni nõuete toetuseks.
Hagi
Vastuvõetavus
Poolte argumendid
26 Ungari leiab, et käesolev hagi on vastuvõetamatu, sest väidetavat rikkumist tuvastavat kohtuotsust ei saa täita. Kui oletada, et Euroopa Kohus otsustab, et Ungari lõpetas inspektori ametiaja direktiivi 95/46 rikkudes, ei oleks sellist õigusvastasust võimalik heastada muul moel kui kutsudes tagasi ameti presidendi ja asendades ta endise inspektoriga, mis viiks väidetava rikkumise kordamiseni. Ungari arvates ei saa komisjon Euroopa Kohtult nõuda, et viimane teeks rikkumise tuvastamise otsuse, mida liikmesriik ei saa täita muidu, kui liidu õigust rikkudes. Lisaks rikub ameti presidendi ametiaja ennetähtaegne lõpetamine põhiseaduses sätestatud ameti sõltumatuse põhimõtet.
27 Väidetava rikkumise – juhul, kui see tuvastatakse – heastamiseks komisjoni poolt välja pakutud lahendus tähendaks lisaks, et kõik praeguse presidendi tehtud toimingud oleksid liidu õigusega vastuolus, sest need tegi järelevalveasutus, mis ei vasta direktiivi 95/46 nõuetele – see rikuks õiguskindluse põhimõtet. Ungari väidab selles osas, et 2011. aasta seadus vastab sellest hoolimata direktiivi 95/46 nõuetele.
28 Komisjon väidab vastu, et Ungari argumendid tuleb tagasi lükata, sest käesoleva hagi ese on säilinud ja miski ei takista väidetavat rikkumist tuvastava kohtuotsuse täitmist.
Euroopa Kohtu hinnang
29 Sissejuhatuseks tuleb meenutada, et vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale tuleb liikmesriigi kohustuste rikkumise olemasolu hinnata liikmesriigile põhjendatud arvamusega määratud tähtaja lõppemisel esineva olukorra alusel (kohtuotsus komisjon vs. Portugal, C‑20/09, EU:C:2011:214, punkt 31 ja seal viidatud kohtupraktika). Käesoleval juhul lõppes põhjendatud arvamuses Ungarile määratud tähtaeg oma õigusaktide sellega kooskõlla viimiseks üks kuu pärast põhjendatud arvamuse esitamist ehk 7. aprillil 2012.
30 Selles osas on Euroopa Kohus juba leidnud, et liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi on vastuvõetamatu, kui põhjendatud arvamuses määratud tähtaja möödumisel ei ole väidetaval rikkumisel enam mõju (vt selle kohta kohtuotsused komisjon vs. Hispaania, C‑221/04, EU:C:2006:329, punktid 25 ja 26, ning komisjon vs. Portugal, EU:C:2011:214, punkt 33).
31 Ometi seisneb komisjoni poolt ette heidetav rikkumine käesoleval juhul selles, et inspektor ei saanud täita oma volitusi algselt ette nähtud tähtaja lõpuni ja on tuvastatud, et see tähtaeg ei ole põhjendatud arvamuses määratud kuupäeval veel möödunud. Neil asjaoludel ei saa järeldada, et väidetaval rikkumisel ei ole põhjendatud arvamuses kehtestatud tähtaja lõppemisel enam mõju.
32 Isegi kui tuvastataks, et 2011. aasta seadus vastab direktiivi 95/46 nõuetele, ei omaks see selles suhtes tähtsust, sest sellel puudub seos küsimusega, kas väidetaval rikkumisel on põhjendatud arvamuses määratud tähtaja lõppemisel veel mõju või mitte, sest käesolev hagi puudutab ainult küsimust, kas Ungari on rikkunud direktiivist 95/46 tulenevaid kohustusi, kuna ta lõpetas ennetähtaegselt inspektori ametiaja.
33 Järgmiseks tuleb meenutada, et kui Euroopa Kohus tuvastab, et liikmesriik ei ole täitnud aluslepingutest tulenevat kohustust, on asjaomane riik vastavalt ELTL artikli 260 lõikele 1 kohustatud võtma Euroopa Kohtu otsuse täitmiseks vajalikud meetmed; küsimus, millised meetmed on liikmesriigi kohustuste rikkumise tuvastanud kohtuotsuse täitmiseks vajalikud, ei kuulu ELTL artikli 258 alusel tehtud kohtuotsuse eseme hulka (vt selle kohta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa, C‑503/04, EU:C:2007:432, punkt 15 ja seal viidatud kohtupraktika).
34 Ungari poolt välja toodud asjaolu, et isegi kui rikkumine tuvastatakse, ei ole tal võimalik väidetavat rikkumist heastada, rikkumata direktiivi 95/46 või õiguskindluse põhimõtet, kuulub seega igal juhul rikkumise tuvastanud kohtuotsuse täitmise juurde ning ei mõjuta järelikult käesoleva hagi vastuvõetavust.
35 Lõpetuseks, vastusena Ungari väitele, et väidetava rikkumise tuvastanud kohtuotsuse täitmine võib luua olukorra, mis oleks vastuolus põhiseadusega, tuleb märkida, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei saa liikmesriik tugineda oma siseriikliku õiguskorra sätetele, isegi mitte põhiseaduse sätetele, et õigustada liidu õigusest tulenevate kohustuste järgimata jätmist (vt eeskätt kohtuotsused komisjon vs. Belgia, 102/79, EU:C:1980:120, punkt 15, ja komisjon vs. Portugal, C‑70/06, EU:C:2008:3, punktid 21 ja 22).
36 Nendest kaalutlustest tuleneb, et käesolev hagi on vastuvõetav.
Põhiküsimus
Poolte argumendid
37 Komisjon, keda toetab andmekaitseinspektor, väidab, et Euroopa Kohtu praktikast tuleneb, et direktiivi 95/46 artikli 28 lõikes 1 sisalduv väljend „täiesti sõltumatult” tähendab täielikku sõltumatust mis tahes otsesest või kaudsest mõjust, mis tagab asjaomasele järelevalveasutusele võimaluse tegutseda vabalt, juhenditest sõltumata ning surveta, välise mõjuta ning ohuta, et sellist mõju võidakse avaldada.
38 Komisjon ja andmekaitseinspektor tunnistavad, et direktiiv 95/46 annab liikmesriikidele artikli 28 rakendamiseks kaalutlusõiguse, eelkõige seoses institutsionaalse mudeli ja järelevalveasutuse ametiaja kestuse valikuga. Järelikult on liikmesriikidel põhimõtteliselt vabadus valida selle pikkus. Kui aga ametiaja kestus on kindlaks määratud, peab liikmesriik sellest kinni pidama ja ei või seda ennetähtaegselt lõpetada, välja arvatud objektiivselt kontrollitavatel mõjuvatel põhjustel. Seda tõlgendust kinnitab võrdlus määruse nr 45/2001 artikliga 42, mis puudutab andmekaitseinspektorit.
39 Käesoleval juhul ei ole Ungari tõendanud, et eksisteeris objektiivne põhjus, mis õigustab inspektori ametiaja ennetähtaegset lõpetamist. Esiteks ei saa järelevalveasutuse reform olla lubatav põhjendus, isegi kui Ungaril on õigus muuta oma järelevalveasutuse institutsionaalset mudelit. Teiseks ei ole see liikmesriik tõendanud, et inspektor loobus õigusest oma ametiaega jätkata ja keeldus ametit juhtimast. Kolmandaks ei ole oluline, et kõnealused Ungari õigusnormid on põhiseaduse ja selle üleminekusätete osa või kas 2011. aasta seadus vastab direktiivi 95/46 kriteeriumidele või mitte.
40 Ungari rõhutab kõigepealt, et otsuse asendada inspektor institutsiooniga, mis tegutseb ameti vormis, ja otsuse lõpetada vastavalt sellele inspektori ametiaeg võttis vastu põhiseaduslik organ ja et uued ametit puudutavad õigusaktid tuginevad põhiseadusele.
41 Sisu osas vaidlustab asjaomane liikmesriik komisjoni ja andmekaitseinspektori seisukoha. Ta märgib, et kahtleb selles, et direktiivi 95/46 artiklis 28 ette nähtud sõltumatusenõue laieneb liikmesriigi otsusele järelevalveasutuse vormi või selle vormi muutmise kohta, kuna loodud institutsiooni toimimine ja otsustusprotsess vastavad sõltumatusenõudele, mis on ette nähtud kõnealuses direktiivis, nagu seda on tõlgendanud Euroopa Kohus.
42 Ungari arvates tuleneb artikli 28 ja määruse nr 45/2001 artikli 44 sõnastusest ning Euroopa Kohtu praktikast selgelt, et direktiivi 95/46 artikli 28 lõikes 1 ette nähtud sõltumatusenõue seondub sõltumatusega järelevalveasutustele usaldatud ülesannete täitmisel ja puudutab seega asjaomase ameti funktsionaalset sõltumatust. Nii enne kui ka pärast 1. jaanuari 2012 kehtinud Ungari õigusnormid vastavad täielikult sellele nõudele. Nimetatud artiklist 28 ei saa järeldada, et selles nõutakse, et kõnealust ametit juhtivale isikule tuleb anda subjektiivne õigus selle ülesande täitmisele. Kui järelevalveasutuse funktsionaalne sõltumatus on tagatud, ei ole tähtsust sellel, et muutus isik, kes on asutuse eesotsas, kuigi see muutus enne tema esialgse ametiaja lõppu. Selline lähenemine on kooskõlas liikmesriikidele antud pädevusega määrata kindlaks oma järelevalveasutuste volituste kestus.
43 Et direktiiv 95/46 ei määra kindlaks järelevalveasutuste struktuuri, organisatsiooni ega seda juhtivate isikute ametiaja kestust, on liikmesriikidel vabadus määratleda nende institutsionaalne struktuur. Kõnealune vabadus hõlmab selle isiku valimist, kelle ülesanne on teostada järelevalveasutuse pädevusi valitud institutsionaalse mudeli raames, ja otsust tema asendamise kohta mudeli muutmise korral, mis hõlmab olukorda, kui muutmine tuleneb ametis oleva järelevalveasutuse ametiaja ennetähtaegsest lõpetamisest „seaduse alusel”.
44 Ainus piirang, mille direktiivi 95/46 artikkel 28 liikmesriikidele seab, on tagada, et järelevalveasutused saaksid täita oma ülesandeid katkematult ja täiesti sõltumatult nende ametiaja kestel, mille on määranud liikmesriigid. Käesolevas asjas on see nii.
45 Andmekaitse institutsionaalse süsteemi muutmine on seega objektiivne põhjus, mis õigustab inspektori ametiaja ennetähtaegset lõpetamist. Võttes arvesse asjaolu, et kõnealuse uue süsteemi loomise ja inspektori ametiaja lõppemise näevad ette põhiseadus ja selle üleminekusätted, ei oleks ei vanad ega uued õigusaktid saanud selles osas sisaldada teistsuguseid sätteid. Arvestades uute õigusaktidega sisse viidud institutsionaalset muutust, ei oleks olnud põhjendatud näha ette, et inspektor astub automaatselt ameti presidendi ametisse. Peale selle on inspektor väljendanud oma lahkarvamust uue institutsionaalse mudeli osas ning kavatsust seda ametikohta mitte vastu võtta.
46 Kui järgitaks komisjoni väidet, tuleks direktiivi 95/46 tõlgendada nii, et välistataks ka võimalus, et järelevalveasutuse eesotsas olevat isikut võiks ametisse uuesti tagasi nimetada või et see isik võiks tegutseda mõnel muul valitaval ametikohal. Nimetatud väitest tuleneks, et ametisse uuesti tagasi nimetamise või muul ametikohal töötamise lootus võiks ajendada järelevalveasutuse presidenti sobituma oma edasise karjääri huvides poliitiliste jõudude reaalsete või eeldatavate ootustega.
Euroopa Kohtu hinnang
47 Kõigepealt tuleb meenutada, et direktiivi 95/46 artikli 28 lõike 1 teine lõik seab liikmesriikidele kohustuse luua üks või mitu järelevalveasutust, kes tegutsevad neile usaldatud ülesannete täitmisel täiesti sõltumatult. Nõue, et sõltumatu asutus kontrollib liidu eeskirjade, mis reguleerivad füüsiliste isikute kaitset seoses isikuandmete töötlemisega, täitmist, tuleneb samuti liidu esmasest õigusest, eelkõige Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 8 lõikest 3 ja ELTL artikli 16 lõikest 2.
48 Sõltumatute järelevalveasutuste loomine liikmesriikides on seega oluline tegur üksikisikute kaitsmisel seoses isikuandmete töötlemisega (kohtuotsused komisjon vs. Saksamaa, C‑518/07, EU:C:2010:125, punkt 23, ja komisjon vs. Austria, C‑614/10, EU:C:2012:631, punkt 37), nagu on pealegi märgitud direktiivi 95/46 põhjenduses 62.
49 Tuleb meenutada, et 1992. aasta seadus nägi Ungaris ette, et inspektor, kes on ametisse nimetatud kuueks aastaks, ja keda võib ühe korra ametisse uuesti tagasi nimetada, on isikuandmete kaitse järelevalveasutus direktiivi 95/46 tähenduses, mida Ungari ei vaidlusta.
50 Et hinnata käesoleva hagi põhjendatust, tuleb analüüsida, kas direktiivi 95/46 artikli 28 lõike 1 teises lõigus ette nähtud nõue tagada, et iga järelevalveasutus tegutseb talle usaldatud ülesannete täitmisel täiesti sõltumatult, hõlmab asjaomase liikmesriigi kohustust pidada kinni selle asutuse ametiaja kestusest kuni algselt ette nähtud tähtaja lõpuni.
51 Euroopa Kohus on juba sedastanud, et direktiivi 95/46 artikli 28 lõike 1 teist lõiku tuleb tõlgendada nii, et järelevalveasutused, kes on pädevad teostama järelevalvet isikuandmete töötlemise üle, peavad olema sõltumatud, mis võimaldab neil täita oma ülesandeid välisele mõjule allumata. See sõltumatus välistab eelkõige igasugused ettekirjutused ja muu mis tahes vormis välise mõju, mis võib olla otsene või kaudne ning mis võib suunata nende otsuseid ja seada kahtluse alla nimetatud asutuste poolt oma ülesande täitmise, milleks on õiglase tasakaalu saavutamine eraelu puutumatuse kaitse ja isikuandmete vaba liikumise vahel (vt selle kohta kohtuotsused komisjon vs. Saksamaa, EU:C:2010:125, punkt 30, ja komisjon vs. Austria, EU:C:2012:631, punktid 41 ja 43).
52 Järelevalveasutuste funktsionaalne sõltumatus selles tähenduses, et nende liikmed ei ole oma ülesannete täitmisel seotud ühegi juhisega, on seega vajalik tingimus, et need asutused saaksid vastata sõltumatuse kriteeriumile direktiivi 95/46 artikli 28 lõike 1 teise lõigu tähenduses, kuid vastupidi Ungari väidetele ei piisa ainuüksi niisugusest funktsionaalsest sõltumatusest, et hoida järelevalveasutusi igasuguse välise mõju eest (kohtuotsus komisjon vs. Austria, EU:C:2012:631, punkt 42).
53 Selles osas on Euroopa Kohus juba leidnud, et pelk oht, et riiklikku järelevalvet teostavad asutused võiksid poliitiliselt mõjutada järelevalveasutuste otsuseid, on piisav selleks, et takistada viimati nimetatute poolt nende ülesannete täitmisel sõltumatult tegutsemist. Esiteks võib seoses riiklikku järelevalvet teostava asutuse otsustuspraktikaga kujuneda sellest välja järelevalveasutuste „ennetav kuulekus”. Teiseks, võttes arvesse nendele järelevalveasutustele pandud eraelu puutumatuse kaitsja rolli, nõuab direktiivi 95/46 artikli 28 lõike 1 teine lõik, et nende otsused ning seega ka nemad ise oleksid väljaspool igasugust erapoolikuse kahtlust (kohtuotsused komisjon vs. Saksamaa, EU:C:2010:125, punkt 36, ja komisjon vs. Austria, EU:C:2012:631, punkt 52).
54 Kui igal liikmesriigil oleks lubatud lõpetada järelevalveasutuse ametiaeg enne algselt ette nähtud tähtaja lõppu, järgimata kohaldamisele kuuluvate õigusaktidega selleks kehtestatud eeskirju ja tagatisi, võiks seda asutust ähvardav ennetähtaegse ametiaja lõpetamise oht tuua kaasa asutuse teatava kuulekuse poliitilise võimu suhtes, mis ei oleks kooskõlas sõltumatusenõudega (vt selle kohta kohtuotsus komisjon vs. Austria, EU:C:2012:631, punkt 51). See peab paika isegi juhul, kui ametiaja ennetähtaegne lõpetamine tuleneb ümberstruktureerimisest või mudeli muutmisest, mis tuleb läbi viia kohaldatavates õigusaktides sätestatud sõltumatusenõudeid järgides.
55 Peale selle ei saa sellisel juhul tõdeda, et järelevalveasutus tegutseb mis tahes olukorras väljaspool igasugust erapoolikuse kahtlust. Direktiivi 95/46 artikli 28 lõike 1 teises lõigus sisalduvat sõltumatusenõuet tuleb seega tingimata tõlgendada nii, et see hõlmab kohustust pidada kinni järelevalveasutuste ametiaja kestusest kuni selle möödumiseni ja lõpetada see ennetähtaegselt üksnes kohaldatavates õigusaktides kehtestatud norme ja tagatisi järgides.
56 Seda tõlgendust kajastavad andmekaitseinspektori ametiaja lõpetamisele kohaldatavad õigusnormid. Määruse nr 45/2001 V peatükist ja eelkõige selle artikli 42 lõigetest 4 ja 5, mis piiritlevad rangelt asjaolud, mille korral võib andmekaitseinspektori ametiaeg lõppeda ennetähtaegselt, ilmneb, et andmekaitseinspektori ametiajast kinnipidamine kuni selle lõppemiseni, välja arvatud objektiivselt kontrollitavatel mõjuvatel põhjustel, on tema sõltumatuse peamine tingimus.
57 Käesoleval juhul oli 1993. aasta seaduse – mida kohaldati inspektori suhtes vastavalt 1992. aasta seaduse § 23 lõikele 2 – § 15 lõikes 1 sätestatud, et inspektori ametiaeg lõpeb ainult tema ametiaja lõppemisel, tema surma korral, tema tagasiastumisel, huvide konfliktist teatamisel, automaatselt pensionile saatmisel või automaatselt ametist tagandamisel. Kolmel viimasel juhul on nõutav parlamendi otsus, mis on vastu võetud kahe kolmandiku saadikute häälteenamusega. Peale selle võivad nii automaatne pensionile saatmine kui ka automaatne ametist tagandamine toimuda üksnes piiratud juhtudel, mis on täpsustatud vastavalt sama § 15 lõigetes 5 ja 6.
58 On selge, et inspektori ametiaega ei lõpetatud nimetatud sätete alusel ja eelkõige, et ta ei ole ametlikult tagasi astunud.
59 Sellest järeldub, et Ungari lõpetas inspektori ametiaja, pidamata kinni inspektori ametiaja kaitseks seadusega kehtestatud tagatistest, kahjustades seega tema sõltumatust direktiivi 95/46 artikli 28 lõike 1 teise lõigu tähenduses. Asjaolu, et kõnealune ennetähtaegne ametiaja lõpetamine tuleneb institutsionaalse mudeli muutmisest, ei vii seda kooskõlla nimetatud sättes nõutava järelevalveasutuste sõltumatusega, nagu on välja toodud käesoleva otsuse punktis 54.
60 Mõistagi on liikmesriikidel vabadus kehtestada ja muuta institutsionaalset mudelit, mida nad peavad oma järelevalveasutustele kõige sobivamaks. Ometi peavad nad selle käigus tagama, et ei kahjustataks direktiivi 95/46 artikli 28 lõike 1 teisest lõigust tulenevat järelevalveasutuste sõltumatust, mis sisaldab kohustust pidada kinni järelevalveasutuse ametiaja kestusest, vastavalt sellele, nagu on selgitatud käesoleva kohtuotsuse punktis 54.
61 Peale selle, isegi kui inspektor ja amet on teineteisest oma organisatsiooni ja struktuuri poolest põhimõtteliselt erinevad, nagu rõhutab Ungari, on neil sisuliselt identsed ülesanded, täpsemalt direktiivi 95/46 alusel siseriiklikele järelevalveasutustele antud ülesanded, nagu ilmneb neile usaldatud ülesannetest ja nendevahelisest järjepidevusest juhtumite menetlemisel, mis on tagatud 2011. aasta seaduse § 75 lõigetega 1 ja 2. Pelk institutsioonilise mudeli muutus ei võimalda seega objektiivselt põhjendada inspektori ülesandeid täitva isiku ametiaja lõpetamist, ilma et oleks ette nähtud üleminekumeetmed, mis võimaldaksid garanteerida tema ametiaja kestusest kinnipidamise.
62 Eeltoodud kaalutlustest lähtudes tuleb sedastada, et kuna Ungari lõpetas ennetähtaegselt isikuandmete kaitse järelevalveasutuse ametiaja, on ta rikkunud kohustusi, mis tulenevad direktiivist 95/46.
Käesoleva kohtuotsuse ajalise mõju piiramine
63 Ungari teeb Euroopa Kohtule ettepaneku piirata kohtuotsuse ajalist mõju, nähes ette, et tuvastatud rikkumine ei mõjuta ameti presidendi ametiaega. Oma taotluse toetuseks tugineb see liikmesriik sellele, et 2011. aasta seadus on kooskõlas direktiiviga 95/46, ning asjaolule, et käesolevas kohtuasjas tõstatatud küsimus on uudne. Komisjon nõuab seevastu, et kõnealune taotlus jäetaks rahuldamata.
64 Sellisel juhul – isegi kui eeldada, et ELTL artikli 258 alusel tehtud kohtuotsustel oleks samasugune mõju nagu ELTL artikli 267 alusel tehtud kohtuotsustel ja seetõttu võiks õiguskindluse kaalutlustel olla erandjuhul vajalik kohtuotsuse ajalise mõju piiramine, ning kui oleksid täidetud ELTL artiklit 267 käsitleva Euroopa Kohtu praktika raames esitatud tingimused (vt eelkõige kohtuotsused komisjon vs. Kreeka, C‑178/05, EU:C:2007:317, punkt 67 ja seal viidatud kohtupraktika, ning komisjon vs. Iirimaa, C‑82/10, EU:C:2011:621, punkt 63 ja seal viidatud kohtupraktika) – tuleb sedastada, et antud juhul ei ole Ungari tõendanud, et need tingimused on täidetud. Võttes eelkõige arvesse käesoleva kohtuotsuse punktis 62 tuvastatud rikkumist, on direktiivi 95/46 artikli 28 lõike 1 teises lõigus sisalduv väljend „täiesti sõltumatult” iseenesest selge ja igal juhul on Euroopa Kohus seda väljendit oma otsuses komisjon vs. Saksamaa, EU:C:2010:125, ehk rohkem kui aasta enne kõnealust rikkumist, juba tõlgendanud. Selle kohtuotsuse järel ei saanud liidu õigust seega mõistlikult mõista nii, et see lubas Ungaril inspektori ametiaja ennetähtaegselt lõpetada.
65 Järelikult tuleb Ungari taotlus käesoleva kohtuotsuse ajalise mõju piiramiseks jätta rahuldamata.
Kohtukulud
66 Kodukorra artikli 138 lõike 1 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on kohtukulude hüvitamist nõudnud ja Ungari on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud temalt välja mõista.
67 Kodukorra artikli 140 lõike 3 kohaselt võib Euroopa Kohus otsustada, et menetlusse astuja, keda ei ole artikli 140 lõigetes 1 ja 2 nimetatud, kannab ise oma kohtukulud. Seega otsustab Euroopa Kohus, et menetlusse astunud andmekaitseinspektor kannab oma kohtukulud ise.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:
1. Kuna Ungari lõpetas ennetähtaegselt isikuandmete kaitse järelevalveasutuse ametiaja, on ta rikkunud kohustusi, mis tulenevad Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. oktoobri 1995. aasta direktiivist 95/46/EÜ üksikisikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise kohta.
2. Mõista kohtukulud välja Ungarilt.
3. Euroopa andmekaitseinspektor kannab oma kohtukulud ise.
Allkirjad