STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
přednesené dne 8. září 2005(1)
Věc C‑540/03
Evropský parlament
proti
Radě Evropské unie
podporované
Spolkovou republikou Německo
a
Komisí Evropských společenství
„Sloučení rodiny – Přípustnost návrhu na částečné zrušení – Nezletilé děti – Čekací doba“
I – Úvod
1. Projednávanou žalobou se Evropský parlament domáhá, aby byl zrušen čl. 4 odst. 1 poslední pododstavec a odstavec 6, jakož i článek 8 směrnice Rady 2003/86/ES ze dne 22. září 2003 o právu na sloučení rodiny(2) (dále jen „směrnice“). V rozporu se svým názvem neupravuje tato směrnice obecně sloučení rodiny, nýbrž jen práva rodin, ke kterým nepatří žádný občan Unie.
2. Podle směrnice má státní příslušník třetí země, který žije oprávněně ve Společenství, ze zásady právo, aby hostitelský členský stát povolil v rámci sloučení rodiny přistěhování jeho dětí. Napadená ustanovení ovšem otevírají členským státům možnost omezit za určitých podmínek sloučení rodiny u dětí starších 12, případně 15 let a stanovit určité čekací doby. Parlament se domnívá, že tato ustanovení jsou z pohledu lidských práv neslučitelná s ochranou rodiny a se zásadou rovného zacházení.
3. I když je zřejmé, že Parlament nepřikládá příspěvku generálních advokátů žádný větší význam(3), nové právní otázky, které vyvstaly v souvislosti s projednávanou žalobou, si vyžadují předložení stanoviska. Tyto otázky se týkají zejména přípustnosti žaloby, jakož i uplatnění základních a lidských práv relevantních v projednávaném případě.
II – Právní rámec
A – Právo Společenství
4. Rada přijala směrnici na základě čl. 63 prvního pododstavce bodu 3 Smlouvy. Podle něj přijme Rada jednomyslně opatření týkající se přistěhovalecké politiky v oblastech:
„a) podmínky vstupu a pobytu a pravidla, podle nichž členské státy udělují dlouhodobá víza a vydávají povolení k pobytu, včetně těch, která jsou udělována a vydávána za účelem slučování rodin;
b) […]“.
5. Je nutno poukázat také na čl. 63 druhý pododstavec Smlouvy, který má následující znění:
„Opatření přijatá Radou podle bodů 3 a 4 nebrání členskému státu, aby v dotyčných oblastech zachoval nebo zavedl vnitrostátní předpisy, které jsou slučitelné s touto smlouvou a mezinárodními dohodami.“
6. Druhý bod odůvodnění směrnice výslovně zdůrazňuje ochranu rodiny, jak vyplývá z mezinárodních úmluv a zejména ze základních práv:
„Opatření týkající se sloučení rodiny by měla být přijata ve shodě se závazkem chránit rodinu a respektovat rodinný život obsaženým v mnoha nástrojích mezinárodního práva. Tato směrnice ctí základní práva a řídí se zásadami uznanými zejména v článku 8 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a v Listině základních práv Evropské unie.“
7. Zde je nutno připomenout, že článek 7 Listiny základních práv Evropské unie (článek II‑67 Smlouvy o Ústavě pro Evropu) stanoví, že každý má právo na respektování svého soukromého a rodinného života, obydlí a komunikace.
8. Pátý bod odůvodnění stanoví:
„Členské státy by měly provádět tuto směrnici bez diskriminace na základě pohlaví, rasy, barvy pleti, etnického nebo sociálního původu, genetických vlastností, jazyka, náboženského vyznání nebo světového názoru, politických nebo jiných názorů, příslušnosti k národnostní menšině, majetku, rodu, zdravotního postižení, věku nebo sexuální orientace.“
9. Zákonodárce Společenství tím připomíná zvláštní zákazy diskriminace, které jsou stanoveny v článku 21 Listiny základních práv (článek II‑81 Smlouvy o Ústavě pro Evropu).
10. Podle čl. 3 odst. 4 písm. b) nejsou touto směrnicí dotčena příznivější ustanovení Evropské sociální charty ze dne 18. října 1961(4), novelizované Evropské sociální charty ze dne 3. května 1996(5) a Evropské úmluvy o právním postavení migrujících pracovníků ze dne 24. listopadu 1977(6).
11. Článek 4 odst. 1 směrnice v zásadě stanoví, že členské státy povolí vstup a pobyt manželovi nebo manželce a dětem. Poslední pododstavec ovšem otevírá členským státům možnost u dětí starších 12 let stanovit pro sloučení dodatečné požadavky:
„Odchylně od výše uvedeného, pokud je dítě starší 12 let a přichází nezávisle na zbytku své rodiny, může členský stát před vydáním povolení ke vstupu a pobytu podle této směrnice ověřit, zda toto dítě splňuje podmínku integrace stanovenou v jeho právních předpisech platných ke dni provedení této směrnice.“
12. Příslušný dvanáctý bod odůvodnění směrnice zní následovně:
„V případě možného omezení práva na sloučení rodiny u dětí starších 12 let, jejichž bydliště není u osoby usilující o sloučení rodiny, by měla být zohledněna schopnost integrace dětí v raném věku a zajištěno, že děti získají nezbytné základní vzdělání a jazykové znalosti ve škole.“
13. Právo na sloučení se podle čl. 4 odst. 6 směrnice vůbec neuplatní, je-li žádost týkající se sloučení rodiny dítěte podána po dovršení jeho patnáctého roku života:
„Odchylně od výše uvedeného mohou členské státy požadovat, aby žádosti týkající se sloučení rodiny s nezletilými dětmi byly podávány do 15 let jejich věku, jak stanoví jejich právní předpisy platné ke dni provedení této směrnice. Pokud je žádost podána později, povolí členské státy, které rozhodují o použití této odchylky, vstup a pobyt těchto dětí z jiného důvodu, než je sloučení rodiny.“
14. Článek 8 směrnice dovoluje stanovení čekací doby:
„Členské státy mohou vyžadovat, aby osoba usilující o sloučení rodiny před spojením se svými rodinnými příslušníky oprávněně pobývala na jejich území po dobu nepřesahující dva roky.
Odchylně od výše uvedeného, pokud právní předpisy členského státu týkající se sloučení rodiny platné ke dni přijetí této směrnice berou v úvahu přijímací kapacitu, může členský stát stanovit zavedení nejvýše tříleté čekací lhůty od podání žádosti o sloučení rodiny do vydání povolení k pobytu rodinným příslušníkům.“
15. Směrnice obsahuje různá ustanovení o zohlednění okolností konkrétního případu.
16. Podle čl. 5 odst. 5 směrnice je nutno brát ohled na nejlepší zájmy dítěte:
„Při posuzování žádosti členské státy dbají na to, aby byl brán náležitý ohled na nejlepší zájmy nezletilých dětí.“
U tohoto ustanovení se návrh Komise(7) ještě výslovně odvolával na Úmluvu o právech dítěte(8).
17. Článek 17 se týká všech potenciálně dotčených osob:
„Členské státy berou náležitě v úvahu povahu a pevnost rodinných vztahů dotyčné osoby a dobu trvání jejího pobytu v členském státě, jakož i existenci rodinných, kulturních a sociálních vazeb se zemí původu v případě, že žádost zamítnou, odejmou povolení k pobytu či zamítnou prodloužení jeho doby platnosti nebo rozhodnou o navrácení osoby usilující o sloučení rodiny nebo jejích rodinných příslušníků.“
B – Mezinárodní právo veřejné
1. Evropské dohody
18. Právo na ochranu rodinného života vyplývá především z článku 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950 (dále jen „EÚLP“):
„1) Každý má právo na respektování svého soukromého a rodinného života, obydlí a korespondence.
2) Státní orgán nemůže do výkonu tohoto práva zasahovat kromě případů, kdy je to v souladu se zákonem a nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, hospodářského blahobytu země, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných.“
19. Zákaz diskriminace je stanoven v článku 14 EÚLP:
„Užívání práv a svobod přiznaných touto Úmluvou musí být zajištěno bez diskriminace založené na jakémkoli důvodu, jako je pohlaví, rasa, barva pleti, jazyk, náboženství, politické nebo jiné smýšlení, národnostní nebo sociální původ, příslušnost k národnostní menšině, majetek, rod nebo jiné postavení.“
20. Ustanovení o sloučení rodiny obsahuje také Evropská sociální charta(9). Podle části I bodu 19 mají migrující pracovníci, kteří jsou příslušníky smluvní strany, a jejich rodiny právo na ochranu a pomoc na území kterékoli jiné smluvní strany. Článek 19 toto právo v souvislosti se sloučením rodiny konkretizuje následovně:
„S cílem zajistit účinný výkon práva migrujících pracovníků a jejich rodin na ochranu a pomoc na území kterékoli jiné smluvní strany se smluvní strany zavazují:
1. – 5. […]
6. usnadnit v co nejvyšší možné míře sloučení rodiny zahraničního pracovníka, kterému byl povolen pobyt na daném území,
7. – 10. […]“(10)
21. V příloze, která je podle článku 38 Charty její součástí, je stanoveno, že výrazem „rodina zahraničního pracovníka“ se pro účely tohoto ustanovení chápe přinejmenším jeho manželka a závislé děti do věku 21 let. V novelizovaném znění Evropské sociální charty ze dne 3. května 1996(11), která ponechala čl. 19 odst. 6 ve stejném znění, byla příloha nově formulována tak, že pro účely tohoto ustanovení se pod výrazem „rodina zahraničního pracovníka“ chápe přinejmenším družka pracovníka a svobodné děti, pokud jsou podle zákona přijímajícího státu považovány za nezletilé a jsou závislé na migrujícím pracovníkovi.
22. Rada Evropy vypracovala také Evropskou úmluvu o právním postavení migrujících pracovníků(12). Sloučení rodiny je upraveno v článku 12. Odstavec 1 tohoto článku má následující znění:
„Manžel nebo manželka migrujícího pracovníka legálně zaměstnaného na území některé ze smluvních stran a jejich svobodné děti, jsou‑li příslušnými právními předpisy hostitelského členského státu považovány za nezletilé, vůči nimž má tento pracovník vyživovací povinnost, jsou oprávněni na základě obdobných podmínek, které se v této dohodě vztahují na přijetí migrujících pracovníků, a v souladu s přijímajícími postupy stanovenými vnitrostátními právními předpisy nebo mezinárodními úmluvami přistěhovat se na území smluvní strany k migrujícímu pracovníkovi za předpokladu, že tento migrující pracovník má pro svoji rodinu k dispozici ubytování považované za standardní pro vnitrostátní pracovníky v oblasti, kde je zaměstnaný. Každá smluvní strana může udělení tohoto oprávnění podmínit čekací dobou nepřesahující dvanáct měsíců.“ (neoficiální překlad)
23. Podle definice v článku 1 jsou jen státní příslušníci smluvních stran migrujícími pracovníky ve smyslu této úmluvy.
2. Mezinárodní dohody s celosvětovým dopadem
24. Mezinárodní pakt o občanských a politických právech ze dne 19. prosince 1966(13) obsahuje v článku 17 následující – s článkem 8 EÚLP srovnatelnou – záruku:
„(1) Nikdo nesmí být vystaven svévolnému zasahování do soukromého života, do rodiny, domova nebo korespondence ani útokům na svou čest a pověst.
(2) Každý má právo na zákonnou ochranu proti takovým zásahům nebo útokům.“
25. Článek 23 odst. 1 Paktu dále stanoví:
„Rodina je přirozenou a základní jednotkou společnosti a má právo na ochranu společnosti a státu.“
26. Pro doplnění je třeba uvést čl. 24 odst. 1 paktu:
„Každé dítě má bez jakékoli diskriminace podle rasy, barvy pleti, pohlaví, jazyka, náboženství, národnostního nebo sociálního původu, majetku nebo rodu právo na takovou ochranu, která mu přísluší s ohledem na jeho postavení nezletilce, ze strany jeho rodiny, společnosti a státu.“
27. Úmluva o právech dítěte(14) obsahuje rovněž ustanovení týkající se sloučení rodiny. Článek 9 odst. 1 stanoví základní zásadu, že dítě nesmí být odděleno od svých rodičů proti jejich vůli. Na to navazující čl. 10 odst. 1 věta první vyžaduje:
„Za účelem spojení rodiny a v souladu se závazkem podle čl. 9 odst. 1 státy, které jsou smluvní stranou úmluvy, posuzují žádosti dítěte nebo jeho rodičů o vstup na území státu, který je smluvní stranou úmluvy, nebo o jeho opuštění pozitivním, humánním a urychleným způsobem.“
28. Zohlednit je nutno také všeobecné požadavky čl. 3 odst. 1:
„Zájem dítěte musí být předním hlediskem při jakékoli činnosti týkající se dětí, ať už uskutečňované veřejnými nebo soukromými zařízeními sociální péče, soudy, správními nebo zákonodárnými orgány.“
29. Jak Rada Evropy, tak i Organizace spojených národů vypracovaly mezinárodní úmluvu o ochraně práv všech migrujících pracovníků a členů jejich rodin(15). Podle čl. 44 odst. 2 mají smluvní státy povinnost v rámci svých pravomocí přijmout všechna přiměřená opatření k ulehčení sloučení rodin s manželem popřípadě manželkou a nezletilými dětmi. Žádný členský stát Společenství tuto úmluvu doposud neratifikoval.
30. V poslední řadě budiž ještě poukázáno také na článek 13 úmluvy č. 143 Mezinárodní organizace práce (MOP) o zneužití při migraci a podpoře rovnosti šancí a rovného zacházení s migrujícími pracovníky ze dne 24. června 1975(16), který zní následovně:
„1. Každý člen může přijmout všechna nezbytná opatření, která patří do oblasti jeho působnosti, a spolupracovat s ostatními členy za účelem ulehčení sloučení rodin všech migrujících pracovníků, kteří se oprávněně zdržují na jeho území.
2. Rodinní příslušníci migrujících pracovníků, na které se tento článek vztahuje, jsou manžel nebo manželka a – má‑li vůči nim migrující pracovník vyživovací povinnost – děti, otec a matka.“ (neoficiální překlad)
III – Návrhová žádání účastníků řízení
31. Evropský parlament navrhuje, aby Soudní dvůr:
– na základě článku 230 ES zrušil čl. 4 odst. 1 poslední pododstavec a odstavec 6 a článek 8 směrnice Rady 2003/86/ES ze dne 22. září 2003 o právu na sloučení rodiny;
– uložil žalované náhradu všech nákladů řízení.
32. Rada navrhuje, aby Soudní dvůr:
– žalobu na neplatnost čl. 4 odst. 1 posledního pododstavce, čl. 4 odst. 6 a článku 8 směrnice Rady 2003/86/ES ze dne 22. září 2003 zamítl a
– uložil Evropskému parlamentu náhradu nákladů řízení.
33. Spolková republika Německo a Komise podporují návrhová žádání Rady jako vedlejší účastníci řízení.
IV – Posouzení
A – K přípustnosti
1. K existenci napadnutelného právního aktu
34. Žaloba na neplatnost podle článku 230 ES může směřovat jen proti právním aktům, a nikoliv proti opatřením bez právně závazných účinků(17). Právně závazné účinky směrnice jsou zpochybněny čl. 63 druhým pododstavcem Smlouvy. Podle tohoto ustanovení „opatření [jako dotčená směrnice] přijatá Radou podle bodů 3 a 4 [článku 63] nebrání členskému státu, aby v dotyčných oblastech zachoval nebo zavedl vnitrostátní předpisy, které jsou slučitelné s touto smlouvou a mezinárodními dohodami.“
35. Článek 63 druhý pododstavec Smlouvy je částí nauky chápán jako oprávnění k přijetí přísnějších ochranných opatření, která již jsou obsažena v čl. 95 odst. 5, čl. 137 odst. 5, čl. 153 odst. 3 a článku 176 ES(18). Tento výklad však není přesvědčivý, poněvadž čl. 63 druhý pododstavec ES neobsahuje na rozdíl od ustanovení o přísnějších ochranných opatřeních žádný účel, jímž by byla přísnější ochrana vázána. Mají‑li však členské státy volnost při výběru cílů těchto jiných opatření, pak právní úprava Společenství nepopisuje minimální standard závazný pro členské státy. Na rozdíl od úplné neexistence závazného účinku však možnost přísnějších ochranných opatření(19) takovýto minimální standard charakterizuje.
36. Z doslovného výkladu čl. 63 druhého pododstavce Smlouvy by vyplývalo, že sekundární právo přijaté na základě obou uvedených bodů, to znamená zejména předmětná směrnice, nemá v členském státě žádné účinky a žádnou aplikační přednost, pokud ve vnitrostátním právu existuje jiná právní úprava(20). V odpovědi na otázku Soudního dvora vyjádřila německá vláda přesvědčení, že čl. 63 druhý pododstavec členským státům umožňuje přijmout jednostranná opatření. Domyšleno do důsledku, byla by dokonce přípustná neexistence jakékoli právní úpravy, to znamená neprovedení [směrnice], poněvadž i v tom by spočívala „jiná“ právní úprava. V důsledku toho by byla opatření přijatá podle čl. 63 prvního pododstavce bodů 3 a 4 Smlouvy omezena ve svých právních účincích na doporučení(21). Tak daleko však německá vláda jít nechtěla.
37. Takovýto výklad odpovídá předpokládané motivaci některých členských států k zavedení tohoto ustanovení. Ne všechny členské státy totiž bez dalšího souhlasily se zahrnutím pravomocí v oblasti přistěhovalecké politiky do Smlouvy o ES(22).
38. Uvedený výklad čl. 63 druhého pododstavce Smlouvy jako výhrady ve prospěch členských států by ovšem integraci legislativních pravomocí čl. 63 prvního pododstavce bodů 3 a 4 Smlouvy o ES provedenou současně se zavedením tohoto pododstavce dovedl ad absurdum a zbavil by ji jejího účinku. Cílem těchto nových legislativních pravomocí není vydávání doporučení. K tomu by nebylo potřeba právního základu ve Smlouvě o ES, poněvadž článek K.1 a K.3 Smlouvy o Evropské unii ve znění Maastrichtské smlouvy, které platilo předtím, již obsahoval příslušné a potenciálně dokonce ještě rozsáhlejší(23) pravomoci. Zavedení pravomocí uvedených v čl. 63 prvním pododstavci bodech 3 a 4 tedy mělo poskytnout nástroje práva Společenství mimo jiné také k úpravě otázek přistěhovalecké politiky.
39. Článek 63 Smlouvy tak obsahuje vnitřně rozporuplná ustanovení(24), jejichž účinnost může být zajištěna jen tím, že se jejich výklad snaží o přiměřenou rovnováhu – „praktische Konkordanz“ (praktický soulad) v řeči německého Bundesverfassungsgericht (Spolkový ústavní soud)(25). Jak na dotaz Soudního dvora uvedl Parlament, Rada a Komise, v důsledku toho není možné druhý pododstavec chápat tak, že zbavuje právní závaznosti opatření přijatá na základě bodů 3 a 4. Odkaz na slučitelnost se Smlouvou je naopak nutno – jako v ostatním právu Společenství – chápat tak, že vnitrostátní právní ustanovení musí být slučitelná se sekundárním právem včetně opatření přijatých na základě bodů 3 a 4(26).
40. Ve prospěch tohoto výkladu svědčí také to, že legislativní pravomoci podle čl. 63 prvního pododstavce bodů 3 a 4 ES je možno vykonávat jen jednomyslně(27). Členské státy si tedy mohou v legislativním procesu dostatečně zajistit své zájmy. Pokud by členský stát nejprve souhlasil s právním aktem přijatým na těchto právních základech, poté ale zachoval nebo přijal vnitrostátní právní předpisy, které jsou s ním v rozporu, jednal by neloajálně (venire contra factum proprium(28)).
41. Druhý pododstavec tedy není možné vykládat jako omezení právních účinků právních aktů, nýbrž – jak to zdůraznila zejména Rada – jako povinnost pro zákonodárce Společenství ponechat členským státům při přijímání opatření na základě bodů 3 a 4 dostatečně volný prostor. Tato povinnost je konkretizována rozličnými možnostmi, které předmětná směrnice členským státům poskytuje. Na základě této právně politické povinnosti není také možné v případě pochybností chápat sekundární právo přijaté na základě bodů 3 a 4 jako konečnou harmonizaci.
42. Z toho vyplývá, že směrnice je navzdory čl. 63 druhému pododstavci Smlouvy v zásadě napadnutelným právním aktem.
2. K právní povaze napadených ustanovení
43. Rada nicméně zpochybňuje, že žaloba směřuje proti napadnutelnému právnímu aktu. Namítá totiž, v rozporu s Parlamentem, že projednávaná žaloba nesměřuje proti ustanovením práva Společenství, nýbrž – což je přípustné – proti ustanovením vnitrostátního práva. Namítá, že čl. 4 odst. 1 poslední pododstavec a odstavec 6, jakož i článek 8 směrnice nezavazují členské státy k přijetí určité právní úpravy. Naopak odkazují jen na již existující vnitrostátní právo a připouštějí jeho zachování. Soudní dvůr není příslušný k přezkoumávání vnitrostátního práva, co se týče jeho slučitelnosti se základními právy Společenství.
44. Parlament a Komise naproti tomu zdůrazňují, že napadené normy jsou součástí práva Společenství a podléhají přezkumu Soudního dvora – zejména co se týče jejich slučitelnosti se základními právy Společenství. Ustanovení práva Společenství, která by členským státům dovolovala opatření, která jsou v rozporu se základními právy, jsou s těmito základními právy neslučitelná.
45. V tomto bodě sdílím názor Parlamentu a Komise. Námitka Rady není přesvědčivá. Rada ve svých argumentech nevzala v úvahu, že již potvrzení určitých možností volby pro zachování nebo přijetí vnitrostátních právních předpisů právem Společenství představuje – za určitých okolností s právem Společenství neslučitelnou – právní úpravu. Možnosti volby jednak potenciálně omezují rozsah směrnicí přiznaných nároků na sloučení rodin. Kromě toho obsahují konstitutivní prohlášení, že uvedené předpisy jsou slučitelné s právem Společenství. Není‑li takovéto konstatování zavčas napadeno žalobou na neplatnost, Společenství z vlastní iniciativy již nemůže zakročit proti vnitrostátním opatřením, která jen využívají stanovené možnosti volby(29). V důsledku toho musí být také odpovídající žaloba přípustná.
3. K žalobě na částečnou neplatnost směrnice
46. Německou vládou předložený posudek profesorky Langenfeld mimoto nepřímo vyvolává otázku, zda je v této věci navrhované zrušení některých ustanovení směrnice přípustným předmětem žaloby. Podle ustálené judikatury je částečné zrušení aktu Společenství nepřípustné, jsou‑li napadené části právního aktu neslučitelně spojeny s ostatními ustanoveními právního aktu a úplné zrušení by šlo nad rámec předmětu sporu (ultra petita)(30). Částečné zrušení takovýchto neoddělitelných částí by totiž pozměnilo podstatu dotčené právní úpravy(31). Takováto změna je vyhrazena jen zákonodárci Společenství(32).
47. Jak na otázky Soudního dvora uvedly Rada a německá vláda, je podle těchto kritérií nepřípustná také projednávaná žaloba. Parlamentem vytýkaná ustanovení není možné – v rozporu s jeho názorem a názorem Komise předneseným při jednání – objektivně oddělit od zbývající části směrnice. Nezáleží přitom na tom, že zbylá ustanovení směrnice mohou být sama o sobě použita. Naopak, napadená ustanovení obsahují potenciální omezení ze směrnice vyplývajících povinností členských států, které mají umožnit sloučení rodiny. Byl‑li by čl. 4 odst. 1 poslední pododstavec a odstavec 6, jakož i článek 8 směrnice Soudním dvorem zrušen, platilo by právo na sloučení rodiny bez zvláštního omezení také pro nezletilé děti ve věku nad 12 nebo 15 let a nezávisle na čekací lhůtě. V důsledku toho by v případě zrušení příslušných částí právní úpravy byla změněna podstata směrnice a Soudní dvůr by zasáhl do pravomocí zákonodárce Společenství.
48. V projednávaném případě je také vyloučeno zrušit ostatní neoddělitelná ustanovení, to znamená celou směrnici. Takové zrušení by šlo nad rámec předmětu sporu tak, jak byl vymezen Parlamentem, a bylo by neslučitelné se zájmy, které jsou sledovány žalobou, poněvadž pak by v právu Společenství neexistovalo vůbec žádné právo na sloučení rodiny(33).
49. V důsledku toho je žaloba nepřípustná.
50. Z tohoto důvodu přezkoumám opodstatněnost žaloby jen podpůrně.
B – K opodstatněnosti žaloby
51. Parlament zakládá svou žalobu na žalobním důvodu vycházejícím z porušení základního práva na ochranu rodiny a zásady rovného zacházení. Nejprve je nutno zkoumat případné vady v legislativním procesu.
1. K legislativnímu procesu se zřetelem na čl. 4 odst. 6 směrnice
52. Legislativní proces je nutno zkoumat se zřetelem na čl. 4 odst. 6 směrnice. Parlament poznamenává, že mu Rada nepředložila tuto změnu, aby k ní zaujal stanovisko.
53. Parlament nezakládá svoji žalobu na skutečnosti, že nebyl konzultován. Proto vyvstává otázka, zda Soudní dvůr musí zkoumat i bez návrhu případnou, v tomto spočívající procesní vadu. U žalob na neplatnost podle článku 33 Smlouvy o ESUO se Soudní dvůr již zabýval procesními vadami z vlastní iniciativy(34). Generální advokát Ruiz‑Jarabo Colomer chápe tuto judikaturu tak, že i bez návrhu je v rámci článku 230 ES nutno přihlédnout alespoň k nedostatku pravomoci a porušení podstatných formálních náležitostí(35). Co se týče pravomoci jednajícího orgánu, odpovídá to také judikatuře Soudního dvora(36). Zásady hospodárnosti řízení a právní jistoty zde vyžadují, aby se s procesními vadami nakládalo stejně, v každém případě tehdy, pokud se o nich Soudní dvůr dozví v rámci žaloby na neplatnost, která je projednávána. Proto je zde nutno zkoumat, zda byl Parlament v souvislosti s čl. 4 odst. 6 směrnice dostatečně konzultován.
54. Podle článku 63 ve vzájemném spojení s čl. 67 odst. 1 Smlouvy rozhoduje Rada po konzultaci s Parlamentem. Opětovná konzultace s Evropským parlamentem je nezbytná pokaždé, pokud se konečný text, který byl přijat, ve své podstatě odchyluje od toho, ke kterému již byl Parlament konzultován, ledaže by změny v podstatě odpovídaly přání, které vyslovil samotný Parlament(37).
55. Není možné prokázat, že Parlament byl konzultován ohledně čl. 4 odst. 6 směrnice. Rada konzultovala Evropský parlament naposledy dopisem ze dne 23. května 2002. Podle dostupných informací se čl. 4 odst. 6 směrnice objevuje poprvé v dokumentu Rady ze dne 25. února 2003, když předsednictvo na základě výhrad rakouské delegace navrhlo příslušnou změnu(38). Parlament se sice naposledy ke směrnici vyjádřil až dne 9. dubna 2003(39), ovšem nic nenasvědčuje tomu, že Rada Parlamentu změnu návrhu směrnice oznámila a že se jí konzultace týkala. Poněvadž Rada Parlamentu v tomto bodu ani neodporuje, je v důsledku toho nutno vycházet z toho, že Parlament neměl žádnou příležitost vyjádřit se k čl. 4 odst. 6 směrnice.
56. Oproti systému, který byl předložen Parlamentu ke konzultaci, dovoluje čl. 4 odst. 6 směrnice omezit členským státům právo na přistěhování nezletilých dětí. Bez čl. 4 odst. 6 by totiž existovalo právo na sloučení rodiny v zásadě i pro děti, které dovršily patnáctý rok života. Zavedení tohoto ustanovení tedy podstatně změnilo znění směrnice.
57. Omezení práva na sloučení rodiny spočívající v čl. 4 odst. 6 směrnice je v rozporu s výslovným přáním Parlamentu upravit sloučení rodiny velkoryseji, než jak to upravoval návrh, který mu byl předložen(40), a zejména umožnit přistěhování všem nezletilým dětem ve stejném rozsahu(41).
58. Parlament tedy měl být před přijetím směrnice znovu konzultován. V důsledku toho byl při přijetí směrnice, zejména jejího čl. 4 odst. 6, porušen postup, který měl být uplatněn.
2. K ochraně rodiny jakožto základnímu právu
a) K pravidlům ochrany použitelným v oblasti základních práv
59. Soudní dvůr v ustálené judikatuře, která byla potvrzena preambulí Jednotného evropského aktu a čl. 6 odst. 2 EU, zdůrazňuje, že právo Společenství chrání základní práva zaručená Evropskou úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod podepsanou v Římě dne 4. listopadu 1950 a ta, jež vyplývají z ústavních tradic společných členským státům, jako obecné zásady práva Společenství. To zahrnuje ochranu rodiny stanovenou v článku 8 EÚLP(42).
60. V rozsahu, v němž je to v projednávaném případě relevantní, je článek 7 Listiny základních práv, na který druhý bod odůvodnění směrnice výslovně odkazuje, shodný s článkem 8 EÚLP. Také podle čl. 52 odst. 3 první věty Listiny (článek II‑112 Smlouvy o Ústavě pro Evropu) má mít stejný smysl a rozsah.
61. Při ochraně rodiny Soudní dvůr v oblasti týkající se práva pobytu dále postupoval v souladu s výkladem článku 8 EÚLP Evropským soudem pro lidská práva (dále jen „ESLP“). Na tomto základě Soudní dvůr konstatoval, že článek 8 EÚLP sice nezaručuje právo cizince vstoupit do určité země nebo se tam zdržovat jako takové. Může však představovat zásah do práva na respektování rodinného života, tak jak je chráněno v čl. 8 odst. 1 EÚLP, je‑li osobě zamezen vstup do země, v níž žijí její úzcí příbuzní, nebo pobyt v ní. Tento zásah porušuje EÚLP, pokud nesplňuje požadavky jejího čl. 8 odst. 2, to znamená, pokud není „v souladu se zákonem“, nesleduje jeden nebo více s ohledem na tento odstavec legitimních cílů a není „v demokratické společnosti nezbytný“, to znamená, že je „odůvodněn nevyhnutelnou společenskou potřebou“ a zejména je v přiměřeném poměru k legitimnímu cíli, který je jím sledován(43).
62. Soudní dvůr vytvořil tuto judikaturu na základě případů, ve kterých šlo o právo pobytu rodinných příslušníků občanů Unie, kteří se v rámci uplatnění základních svobod usadili v jiných členských státech. V případech, které byly projednány, vede střet práva občana Unie na pobyt vycházející z práva Společenství s ochranou rodiny, tak jak je konkretizována zejména právem Společenství, k právu pobytu, které může být omezeno jen ve výjimečných případech a za přísných podmínek(44). Další zvláštní úprava může vyplývat z dohod o přidružení(45).
63. Naproti tomu, co se týče sloučení rodin, jejichž členové jsou výlučně státními příslušníky třetích států, žádné obdobné povolení k pobytu v právu Společenství neexistuje. Není proto možné přímo přenést výše uvedené výroky Soudního dvora, nýbrž je potřeba použít judikaturu ESLP. Rozhodující je přitom v tomto ohledu charakter lidského práva, kterým je ochrana rodiny, a skutečnost, že právě co se týče přistěhovalectví a pobytu, toto právo je odlišné od základních práv státních příslušníků Společenství v tom smyslu, že má obvykle omezenější dosah.
64. ESLP uznal vzájemné užívání si společnosti jiných členů rodiny za základní prvek rodinného života ve smyslu článku 8 EÚLP. Státní opatření, která brání spolužití, například odnětí práva rodičovské péče(46), zákaz styku(47) nebo vyhoštění rodinných příslušníků(48), zasahují do tohoto lidského práva. Takovýto zásah si vyžaduje odůvodnění podle čl. 8 odst. 2 EÚLP.
65. Odepření sloučení rodiny však podle názoru ESLP v zásadě není zásahem do článku 8 EÚLP, který by si vyžadoval odůvodnění. ESLP totiž při sloučení rodiny nepovažuje článek 8 EÚLP za právo na ochranu, které by bylo dotčeno, nýbrž za možný právní základ tohoto práva.
66. ESLP zejména výslovně odmítá vyvodit z článku 8 EÚLP všeobecnou povinnost sloučit rodiny jen s cílem vyhovět přání rodin žít v určité zemi. Sloučení rodin se týká jak rodinného života, tak i přistěhovalectví. Rozsah povinnosti státu umožnit přistěhování příbuzných usazených přistěhovalců závisí na zvláštních okolnostech zúčastněných osob a na obecném zájmu. Podle ustálené zásady mezinárodního práva veřejného a s výhradou jeho smluvních závazků má stát právo kontrolovat přistěhování cizinců na své státní území. Disponuje přitom rozsáhlým prostorem pro uvážení(49).
67. Na tomto základě ESLP ve třech ze čtyř případů, ve kterých bylo rozhodnuto ve věci samé, zamítl nárok na sloučení rodiny v hostitelském státě, mimo jiné proto, že společný rodinný život byl možný i v zemi původu(50). Pozdější rozhodnutí, ve kterých byly stížnosti odmítnuty jako nepřípustné, tuto judikaturu potvrdila(51).
68. Rozsudek Sen však ukazuje, že nutné porovnání proti sobě stojících zájmů může v konkrétním případě odůvodňovat nárok na přistěhování dětí. V tomto rozsudku spatřoval ESLP překážky pro návrat do země původu. Opíral se přitom o okolnost, že manželé Sen měli kromě dítěte, které se mělo přistěhovat, ještě další děti, které se narodily, vyrostly a integrovaly se v hostitelském státě(52). Další rozhodnutí o přípustnosti stížností ponechávají otevřenou možnost, že i jiné okolnosti vedou k nároku na přistěhování rodinných příslušníků(53). V tomto smyslu by přicházelo v úvahu například politické pronásledování(54) nebo zvláštní zdravotní potřeby jednotlivých členů rodiny, které by nebylo možno splnit ve státě původu.
69. Rozsudek Sen zejména ukazuje, že především zájmy dotčených dětí jsou způsobilé odůvodnit nárok na sloučení rodiny v hostitelském státě. Tato tendence se projevuje také v rozhodnutí Winata Výboru pro lidská práva k použití článků 17, 23 a 24 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech(55). Podobné závěry je možno vyvodit z článků 3, 9 a 10 Úmluvy o právech dítěte.
70. Otázkou odůvodnění odmítnutí přistěhování rodiny se ESLP v rozsudku Sen už dále odděleně nezabýval. Naopak se zdá, že vycházel z toho, že porovnání proti sobě stojících zájmů, které má proběhnout v rámci odůvodnění, je v případě pozitivního nároku na přistěhování rodiny již součástí odůvodnění nároku(56).
71. Právě tak je nutno postupovat v právu Společenství. Soudní dvůr v rozsudcích Akrich a Carpenter sice výslovně zmínil potřebu odůvodnění odmítnutí sloučení rodiny, avšak toto je nutný důsledek rozsáhlejších práv občanů Unie vyplývajících z práva Společenství(57). Naopak, jsou‑li podmínky nároku pojaty tak úzce, jako v judikatuře ESLP, nezůstává pro odůvodnění zásahu ve formě odmítnutí zpravidla žádný další prostor. Relevantní úvahy jsou totiž potom již součástí zkoumání nároku(58). Na rozdíl od stanoviska Parlamentu tedy odmítnutí přistěhování nezletilých členů rodiny nevyžaduje odůvodnění podle čl. 8 odst. 2 EÚLP.
72. Jako předběžný závěr je nutno konstatovat, že ochrana rodiny podle článku 8 EÚLP může po porovnání všech proti sobě stojících relevantních zájmů jednotlivce a veřejnosti výjimečně vést k nároku na sloučení rodiny v hostitelském státě.
73. Rozsáhlejší nároky na sloučení rodiny v hostitelském státě není možno odvodit ani při zohlednění čl. 19 odst. 6 Evropské sociální charty a dalších ustanovení mezinárodního práva veřejného v oblasti lidských práv týkajících se ochrany rodiny(59).
74. Mnohé přitom svědčí pro to, že čl. 19 odst. 6 Sociální charty stanoví pro sloučení rodiny migrujících pracovníků v hostitelském státě velkorysejší požadavky než EÚLP. V rámci uvážení by přinejmenším nemohlo postačovat objasnit možnost rodinného života ve státě původu. Naopak by bylo nutno prokázat, že sloučení v hostitelském státě brání objektivní překážky. Pro projednávaný případ se zdá být podstatné také to, že podle čl. 19 odst. 6 Sociální charty ve spojení s definicí oprávněných rodinných příslušníků nacházející se v příloze brání při přistěhování nezletilých dětí věková hranice(60). Krom toho Evropský výbor pro sociální práva, který na provádění Sociální charty dohlíží ve své rozhodovací praxi doposud uznal čekací doby jen do doby jednoho roku, dobu tří let nebo delší naproti tomu zamítl(61). Konečně ESLP v novější judikatuře při výkladu a použití EÚLP a zejména článku 8 zohlednil ustanovení Sociální charty a rozhodovací praxi uvedeného výboru(62).
75. Ovšem ESLP na článek 19 odst. 6 Sociální charty ještě nikdy neodkázal, zejména ne v souvislosti se svou judikaturou ke sloučení rodiny. To je logické, je‑li toto ustanovení čteno společně s částí I bodem 19 Sociální charty, podle kterého úprava sloučení rodiny zakládá práva jen pro státní příslušníky příslušných smluvních stran(63). Rozhodovací praxe Výboru proto na základě tohoto ustanovení nemůže prostřednictvím zevšeobecnění sloužit k odůvodnění všeobecné právní zásady a lidského práva na sloučení rodiny pro, jako zde, státní příslušníky třetích států. Článek 19 odst. 6 Sociální charty, stejně jako i ještě dále jdoucí záruky práva Společenství pro občany Unie proto nemůžou zakládat v oblasti lidských práv nárok na sloučení rodiny, který by šel dále, než judikatura ESLP.
76. Stejné důvody svědčí proti zohlednění ustanovení Evropské úmluvy o migrujících pracovnících. Také tato úmluva opravňuje jen státní příslušníky smluvních stran. Na rozdíl od čl. 19 odst. 6 Sociální charty, který byl při rozhodnutí o přijetí směrnice přijat všemi tehdejšími členskými státy, je Evropská úmluva dosud ratifikována jen částí členských států.
77. Naopak se zdá, že Mezinárodní úmluva o právech migrujících pracovníků universální nárok obsahuje, nebyla však doposud ratifikována žádným členským státem. Konečně Úmluva MOP č. 143 o zneužití při migraci a podpoře rovnosti šancí a rovného zacházení s migrujícími pracovníky neobsahuje, co se týče sloučení rodiny, žádnou kogentní úpravu, nýbrž jen odkaz na možnost smluvních států sloučení rodiny ulehčit.
78. Ani při zohlednění Evropské sociální charty a dalších mezinárodních dohod tedy není možné vyvodit právo státních příslušníků třetí země na sloučení jejich rodiny v hostitelském státě. Rada a také Komise však připouštějí, že takovéto právo může být výjimečně uznáno na základě úplného posouzení všech okolností konkrétního případu. Komise z toho právem vyvozuje, že právo Společenství nesmí připustit žádná systematická omezení přistěhování dětí, nýbrž musí ponechat dostatek prostoru pro takovéto výjimečné případy(64).
b) Přezkum napadených ustanovení
79. V důsledku toho je nutno zkoumat napadená ustanovení za účelem zjištění, zda ponechávají dostatečný prostor pro své použití, které je v souladu s lidskými právy, otevírá‑li výjimečně ochrana rodinného života nárok na sloučení rodiny v hostitelském státě.
80. Na rozdíl od stanoviska částečně zastávaného Parlamentem však tato výjimka nemusí být výslovně stanovena v příslušných ustanoveních. Jak totiž Parlament na jiném místě uznává a jak to uplatňují také jiní zúčastnění, ustanovení práva Společenství jsou slučitelná se základními právy, je‑li možné je vykládat v souladu s požadavky vyplývajícími z ochrany základních práv v právním řádu Společenství(65).
81. Konformní výklad váže samozřejmě také členské státy při provádění směrnic. Musí dbát na to, aby se neopíraly o výklad směrnice, který koliduje se základními právy chráněnými právním řádem Společenství nebo s jinými všeobecnými zásadami práva Společenství(66). Zákonodárce Společenství toto výslovně vyjádřil ve druhém bodě odůvodnění předmětné směrnice, když uvedl, že vydává právní akt, který je v souladu s lidským právem na ochranu rodiny.
82. Na rozdíl od názoru zastávaného v určitých částech spisů Parlamentu není tedy v projednávané věci rozhodné, jakou úpravu členské státy případně chtějí přijmout, aby využily volný prostor pro uvážení, který jim ponechávají napadená ustanovení, nýbrž to, která úprava členských států je legální s ohledem na výklad těchto ustanovení práva Společenství, který je konformní se základními právy.
i) K čl. 4 odst. 1 poslednímu pododstavci směrnice
83. Článek 4 odst. 1 poslední pododstavec směrnice stanoví, že u dítěte staršího 12 let, které přichází nezávisle na zbytku své rodiny, může členský stát před vydáním povolení ke vstupu a pobytu podle této směrnice ověřit, zda toto dítě splňuje podmínku integrace. Tato úprava je slučitelná s ochranou rodiny, připouští‑li podmínka integrace sloučení rodiny v rozsahu, ve kterém je to po úplném posouzení konkrétního případu vyžadovaném ESLP třeba.
84. Parlament to považuje za vyloučené, poněvadž pojem podmínka integrace neponechává žádný prostor pro zohlednění zájmů rodiny(67). Jeho názor je však chybný. Podmínka integrace popisuje, do jaké míry je přistěhovalec v hostitelském státě integrován, případně do jaké míry může být integrován. Jde přitom o zájmy hostitelského státu na integraci přistěhovalců do vlastní společnosti, ale také o zájem přistěhovalce nežít v izolaci. Rodina může hrát roli v obou těchto perspektivách, zejména žije‑li již v hostitelském státě dobře integrovaných rodinných příslušníků.
85. Podmínka integrace dovoluje zejména zohlednění nároku na sloučení rodiny existujícího ve výjimečném případě. Členské státy totiž musí pojem podmínka integrace konkretizovat, aby ho mohly používat. Konkretizace nemůže být svévolná, nýbrž musí brát v potaz požadavky vyplývající z lidských práv v oblasti sloučení rodiny.
86. Dostatečně široká definice podmínky integrace ostatně odpovídá také systematickým souvislostem směrnice, která směřuje k tomu, aby při nutných rozhodnutích byly důkladně zohledněny zájmy rodiny a zejména dětí. Podle článku 17 směrnice berou členské státy náležitě v úvahu povahu a pevnost rodinných vztahů dotyčné osoby a dobu trvání jejího pobytu v členském státě, jakož i existenci rodinných, kulturních a sociálních vazeb se zemí původu v případě, že žádost zamítnou, odejmou povolení k pobytu či zamítnou prodloužení jeho doby platnosti nebo rozhodnou o navrácení osoby usilující o sloučení rodiny nebo jejích rodinných příslušníků. Krom toho podle čl. 5 odst. 5 směrnice dbají členské státy na to, aby byl při posuzování žádosti brán náležitý ohled na nejlepší zájmy nezletilých dětí. Proto je nutno v případě pochybností vykládat právní pojmy směrnice tak, že podoba jejich provedení [do vnitrostátního právního řádu] otevírá prostor pro uvážení, který odpovídá výše uvedeným ustanovením.
87. Cíle čl. 4 odst. 1 posledního pododstavce směrnice takovémuto výkladu nebrání. Podmínka integrace by sice podle dvanáctého bodu odůvodnění směrnice měla zohlednit schopnost integrace dětí v raném věku a podporovat získání základního vzdělání a jazykových znalostí ve škole. To však nevylučuje opřít ve zvláštních případech splnění podmínky integrace také o jiná hlediska.
88. V důsledku toho pojem podmínka integrace dovoluje zohlednit také zvláštní případy, ve kterých výjimečně existuje nárok na přistěhování dětí starších 12 let za účelem sloučení rodiny. Vnitrostátní [směrnici] provádějící opatření jsou slučitelná s právem Společenství jen tehdy, stanoví‑li rovněž tuto možnost.
89. Takto vyložený čl. 4 odst. 1 poslední pododstavec směrnice respektuje základní právo na ochranu rodiny. V důsledku toho není možno žalobě podané Parlamentem vyhovět.
ii) K čl. 4 odst. 6 směrnice
90. Členské státy mohou podle čl. 4 odst. 6 směrnice v rámci odchylné úpravy požadovat, aby žádosti týkající se sloučení rodiny s nezletilými dětmi byly podávány do 15 let jejich věku, jak stanoví jejich právní předpisy platné ke dni provedení této směrnice(68). Pokud je žádost podána později, povolí členské státy, které rozhodují o použití této odchylky, vstup a pobyt těchto dětí z jiného důvodu, než je sloučení rodiny.
91. Na rozdíl od Parlamentu zastává Rada názor, že také tuto úpravu je možno vykládat v souladu se základními právy. Podobně jako čl. 4 odst. 1 poslední pododstavec směrnice má také čl. 4 odst. 6 za cíl co možná nejčasnější přistěhování dítěte, aby se podpořila integrace dítěte v hostitelském státě. Věková hranice se orientuje podle školní docházky, která napomáhá integraci.
92. Krom toho mohou podle názoru Rady žít děti i po dovršení patnáctého roku života společně s jejich rodinami, neboť členské státy, které uplatňují tuto výjimku, povolí podle čl. 4 odst. 6 věty druhé směrnice vstup a pobyt těchto dětí z jiných důvodů, než je sloučení rodiny. Rada má za to, že podle znění tohoto ustanovení je při rozhodování vnitrostátních orgánů o pobytu z jiných důvodů vyloučen jakýkoliv volný prostor („marge de manoeuvre“). Vzhledem k tomu, že je nutno zohlednit všechny ostatní důvody, je třeba počítat s tím, že většina takovýchto žádostí bude schválena.
93. Parlament sám připouští, že „jiné důvody“ by zahrnovaly i humanitární úvahy. Pod ně by spadaly – jak Komise správně zdůrazňuje – nejen typické případy válečných uprchlíků a uprchlíků z důvodu občanské války, nýbrž i nároky na sloučení rodiny založené na lidských právech. Odpovídající povolení k pobytu pravděpodobně existují ve většině, ne‑li dokonce ve všech členských státech. Nejsou však zaručena právem Společenství. Je tedy představitelné, že jednotlivé členské státy ve svém přistěhovaleckém právu takovouto možnost neznají a tím pádem není k dispozici žádný „jiný důvod“, který by umožnil přistěhování starších dětí požadované na základě lidských práv. Možná i z tohoto důvodu se na rozdíl od Komise Rada vyhýbá tvrzení o takovémto vnitrostátním nároku.
94. Nicméně výklad čl. 4 odst. 6 směrnice v souladu s lidskými právy je také možný. Větu druhou je totiž možno chápat tak, že při sloučení rodiny, které je vyžadováno na základě lidských práv, zavazuje členské státy, aby umožnily odpovídající možnost přistěhování.
95. Podobně jako výše navržený výklad čl. 4 odst. 1 posledního pododstavce směrnice by také výklad čl. 4 odst. 6 přispěl k tomu ponechat prostor pro použití čl. 5 odst. 5 a článku 17(69).
96. V důsledku toho může být také čl. 4 odst. 6 směrnice vykládán v souladu s lidskými právy. Parlament tedy neuspěje ani s tímto žalobním důvodem.
iii) K článku 8 směrnice
97. Článek 8 první pododstavec směrnice ponechává členským státům možnost, vyžadovat před spojením s rodinnými příslušníky oprávněný pobyt po dobu dvou let. Druhý pododstavec dokonce dovoluje tříletou čekací lhůtu od podání žádosti o sloučení rodiny, pokud právní předpisy členského státu týkající se sloučení rodiny platné ke dni přijetí této směrnice berou v úvahu přijímací kapacitu.
98. Rada se dovolává toho, že čekací doby jsou všeobecně obvyklým nástrojem přistěhovalecké politiky. K tomu je třeba dodat, že čekací doby mohou být přípustné skoro ve všech případech sloučení rodiny. Nárok na sloučení rodiny v hostitelském státě, založený na lidských právech se však vyznačuje právě tím, že vzniká ve výjimečném případě na základě zvláštních okolností. Takové okolnosti mohou vést také k tomu, že další čekání již není dále únosné(70). V důsledku toho je třeba zkoumat, zda článek 8 směrnice takovýto případ dostatečně zohledňuje.
99. Toto považuje Parlament za vyloučené, zatímco zejména Komise předkládá velmi podrobné návrhy konformního výkladu. Potud je nejprve nutno konstatovat, že úprava čekacích dob – na rozdíl od již zkoumaných ustanovení o věkových hranicích – neobsahuje žádné indicie pro zohlednění požadavků v oblasti lidských práv v souvislosti se sloučením rodiny.
100. V návaznosti na neurčité právní pojmy „mohou“ (první pododstavec) a „může“ (druhý pododstavec) by však přicházel v úvahu výklad směrnicí ponechaných možností volby, který by byl v souladu s lidskými právy.
101. To vyvolává otázku, zda stačí, ponechá-li právo Společenství vnitrostátním zákonodárcům volný prostor pro to, aby z vlastní iniciativy umožnily lidskými právy požadované přezkoumání konkrétního případu, nebo zda znění příslušného ustanovení práva Společenství musí obsahovat alespoň nějakou indicii pro takovýto přezkum. Rozhodující jsou v tomto ohledu úvahy týkající se příslušné odpovědnosti zákonodárce Společenství a vnitrostátních parlamentů za dodržování lidských práv a jasnosti práva.
102. Vyložené ve světle čl. 63 druhého pododstavce ES jako součásti zmocňovacího základu, který odkazuje na mezinárodní závazky, a druhého bodu odůvodnění směrnice, podle kterého směrnice ctí základní práva a řídí se zásadami uznanými zejména v článku 8 EÚLP a Listině základních práv, jakož i ve světle všeobecných právních zásad Společenství, by výrazy „mohou“ a „může“ znamenaly, že členské státy smí vyžadovat čekací doby jen při respektování výjimek v případě tvrdosti, které je nutno zohlednit podle článku 8 EÚLP.
103. Takovýto výklad výrazů „mohou“ a „může“ je sice možný, ale ne očividný. Článek 8 směrnice totiž v první řadě definuje volný prostor zákonodárců členských států ve vztahu k zákonodárci Společenství tím, že upravuje výjimky z práva na sloučení rodiny zavedeného sekundárním právem. Výrazy „mohou“ a „může“ tedy znamenají, že členské státy jsou vůči zákonodárci Společenství oprávněny stanovit čekací doby nepřesahující dva nebo dokonce tři další roky. Provede‑li členský stát toto takříkajíc jednodimenzionálně – aniž by respektoval své závazky vyplývající z lidských práv – budou právní úpravy členských států týkající se čekacích dob přijaty rovněž bez možnosti zohlednit případy tvrdosti, kterou vyžaduje judikatura ESLP. Vnitrostátní správa by musela takováto pravidla uplatňovat. Také pro použití čl. 5 odst. 5 a článku 17 směrnice by přitom nezůstal žádný prostor. Porušení základních a lidských práv by bylo v příslušných případech tvrdosti možno zabránit jen prostřednictvím soudní ochrany – podle okolností po předložení věci Soudnímu dvoru. Pokus o výklad článku 8 směrnice, který by byl v souladu s lidskými právy, proto problémy nanejvýš přesouvá.
104. Odkaz na lidská práva ve druhém bodu odůvodnění směrnice dokonce přispívá k takovémuto nesprávnému jednodimenzionálnímu provedení. Namísto toho, aby členským státům byly připomenuty jejich závazky vůči základním a lidským právům, totiž tento bod odůvodnění konstatuje, že směrnice – tak, jak je formulována – je slučitelná se základními a lidskými právy. Spolehnou‑li se členské státy na posouzení zákonodárce Společenství, nemají žádný důvod zabývat se úvahami o základních a lidských právech, která nejsou obsažena v textu směrnice.
105. V důsledku toho je článek 8 směrnice, tak jak je formulován, přinejmenším dvojsmyslný. Tato dvojsmyslnost zvyšuje kvůli chybějícímu zohlednění případů tvrdosti riziko porušení lidských práv. Za toto porušení by nebyl zodpovědný jen provádějící zákonodárce členského státu, nýbrž i zákonodárce Společenství. Požadavky efektivní ochrany lidských práv a právní jistoty tak vedou k rozporu článku 8 směrnice s právem Společenství.
3. K rovnému zacházení
106. Parlament uplatňuje, že rozlišování mezi mladšími a staršími dětmi, mezi dětmi a manžely, jakož i podle směrnice přípustné rozdíly při provedení směrnice v různých členských státech porušují zásadu rovného zacházení.
107. Nezávisle na článku 14 EÚLP, kterého se Parlament dovolává, vytvořil Soudní dvůr obecnou zásadu rovnosti v právu Společenství, v judikatuře označované také jako obecná zásada rovnosti, zásada rovného zacházení nebo zákaz diskriminace. Tato stanoví, že se srovnatelnými situacemi nesmí být zacházeno odlišně a s různými situacemi stejně, pokud takové zacházení není objektivně odůvodněno(71). Rozdílné zacházení přitom musí být s ohledem na sledovaný cíl přiměřené(72).
108. Článek 21 Listiny základních práv výslovně zakazuje zvláštní formy diskriminace, mezi nimi zejména diskriminaci založenou na věku. Ačkoliv Listina základních práv ještě nemá závazné právní účinky srovnatelné s primárním právem(73), dává přece jen alespoň jako pramen poznání práva výčet základních práv zaručených právním řádem Společenství(74). Pro tuto směrnici se k tomu dále pojí to, že podle svého druhého bodu odůvodnění má být slučitelná se základními právy, tak jak byly uznány mimo jiné v Listině základních práv. Také v pátém bodě odůvodnění směrnice jsou členské státy výslovně nabádány k tomu provádět tuto směrnici bez diskriminace na základě věku. Na zákaz diskriminace na základě věku je tedy při použití zásady rovnosti na směrnici nutno klást zvláštní důraz.
109. Ovšem ne každé rozlišování na základě věku je zároveň zakázanou diskriminací na základě věku. Důraz na nutnou ochranu dětí ukazuje, že věk může být objektivním znakem různých situací, se kterými nesmí být zacházeno stejně. I věkové hranice tedy mohou být přípustné(75).
a) K dětem starším 12 let
110. Pokud jde o čl. 4 odst. 1 poslední pododstavec směrnice, je nejprve nutno poukázat na to, že toto ustanovení obecně nerozlišuje mezi mladšími a staršími dětmi, nýbrž otevírá možnost podrobit děti starší 12 let dodatečným požadavkům, totiž podmínce integrace, přicházejí‑li nezávisle na zbytku rodiny. Nejedná se tedy o čistě věkovou hranici, nýbrž o jiný druh rozlišování, v němž věk tvoří jedno z více rozlišovacích kritérií, kterých se použije kumulativně.
111. Přejí-li si rodiny přistěhování jednotlivých dětí starších 12 let, spočívá to zpravidla na jejich svobodném rozhodnutí. Nejsou nuceny vystavit své dítě použití podmínky integrace. Dítě se totiž může přistěhovat v mladším věku nebo společně s jedním rodičem nebo s jiným dítětem.
112. Nerovné zacházení s dětmi staršími 12 let přicházejícími samostatně a s jinými dětmi může být odůvodněno objektivními důvody. Podle dvanáctého bodu odůvodnění směrnice je účelem čl. 4 odst. 1 posledního pododstavce umožnit dětem přistěhovat se do hostitelského státu v co možná nejmladším věku, aby se zlepšily jejich šance na integraci. Za tím stojí legitimní cíl členských států přistěhovalce pokud možno dobře integrovat. Úsudek, že mladší děti je možno snáze integrovat, je pokryt určitým prostorem pro uvážení zákonodárce Společenství.
113. Rozlišné zacházení je také přiměřené. Zvolený prostředek je vhodný k podpoře účelu integrace, poněvadž při sloučení znevýhodňuje rodiny, které nechávají vyrůstat svoje děti v zemi původu a přivádějí je teprve později. Existence mírnějšího prostředku není zjevná. Úprava také není ve vztahu ke svým cílům nepřiměřená, zejména zohlední‑li se možnosti rodin nechat děti přistěhovat se bez použití podmínky integrace.
114. Existují-li výjimečně zvláštní okolnosti, které by bránily přistěhování dítěte v dřívějším okamžiku nebo společně s jinými členy rodiny, bylo by nutno je zohlednit při výkladu, úpravě a použití podmínky integrace. V opačném případě by byly nesrovnatelné situace podrobeny bez objektivních důvodů stejným požadavkům.
115. Takto vykládán je tedy čl. 4 odst. 1 poslední pododstavec směrnice slučitelný se zásadou rovnosti.
b) K dětem starším 15 let
116. Věková hranice podle čl. 4 odst. 6 směrnice je jiného druhu než hranice čl. 4 odst. 1 posledního pododstavce. Zahrnuje totiž každé přistěhování dětí, které dovršily patnáctý rok života dříve, než pro ně byla podána žádost o sloučení rodiny. Dotčeny jsou proto také rodiny, které se vědomě nemohly rozhodnout nechat přistěhovat dítě před dovršením věkové hranice, například rodiny, které vůbec mohly být sloučeny teprve k tomuto okamžiku.
117. Názor Komise, že i zde mohou rodiny prostřednictvím podání včasné žádosti o sloučení rodiny zamezit hrozícímu riziku, není přesvědčivý. Směrnice totiž podrobuje žádost o přistěhování rodinných příslušníků různorodým požadavkům. Osoba usilující o sloučení rodiny tak podle čl. 3 odst. 1 musí být držitelem povolení k pobytu s dobou platnosti alespoň jeden rok a lze odůvodněně předpokládat, že získá právo trvalého pobytu. Podle článku 7 musí také mít dostatečné ubytování, zdravotní pojištění pro rodinné příslušníky a stálé dostatečné příjmy. Nejsou‑li tyto předpoklady splněny, může být žádost zamítnuta. V důsledku toho není přistěhování dotčených dětí zpravidla v dispozici příslušných rodin. Jedná se tedy o věkovou hranici, která není relativizována dodatečnými kritérii.
118. Také v takovýchto případech však může zájem hostitelského státu na integraci odůvodňovat nerovné zacházení vyplývající z věkové hranice. Zákonodárce totiž může vycházet z předpokladu, že integrace těchto mladistvých je s vysokou pravděpodobností podstatně obtížnější než integrace mladších dětí.
119. K tomu se váže skutečnost, že dotčení mladiství by po sloučení rodiny žili jen krátkou dobu jako nezletilí u svých rodičů, tímto způsobem by však mohli získat oprávnění k pobytu, aniž by museli splnit požadavky pro dospělé. I v případě vstupu do země okamžitě po podání žádosti by v případě, že hranice plnoletosti je 18 let, byli jen tři roky nezletilí. Směrnice však připouští devítiměsíční dobu zpracování žádosti, kterou je možno ve výjimečných případech dokonce ještě dále prodloužit. Přestěhovávající se mladiství tak při vstupu mohou být téměř plnoletí. V důsledku toho by nebylo možno vyloučit, že by děti s minimálním pobytem jako rodinní příslušníci získaly vlastní povolení k pobytu – ať už proto, že členský stát při dovršení plnoletosti neukončí pobyt podle čl. 16 odst. 1 písm. a) směrnice, nebo proto, že judikatura ESLP k rozdělení rodin, které spolu žijí v hostitelském státě, brání ukončení pobytu(76).
120. V tomto kontextu je nutno považovat věkovou hranici za vhodný a nezbytný rozlišovací znak. Zohlední‑li se, že děti po dovršení patnáctého roku života jsou zpravidla méně odkázány na svoje rodiče než mladší děti, neexistuje žádná pochybnost o tom, že to je s ohledem na jeho cíle přiměřené.
121. Pokud by však zvláštní okolnosti konkrétního případu přesto vyžadovaly přistěhování v rámci sloučení rodiny, uplatní se nárok na přistěhování založený na lidských právech(77).
122. V důsledku toho je při výkladu, který je v souladu s lidskými právy, odůvodněno rozlišování čl. 4 odst. 6 směrnice objektivními důvody.
c) K rozlišování mezi manželem/manželkou a dětmi
123. Parlament napadá také to, že děti starší 12 let musí splnit podmínku integrace, zatímco manžel nebo manželka nemusí. Nezletilé děti potřebují zpravidla ochranu více, než dospělí manželé. Rada naproti tomu zdůrazňuje, že cílem této úpravy je využít lepších šancí mladších dětí na integraci.
124. Zákonodárce Společenství však byl oprávněn vycházet z toho, že situace manželů a dětí není srovnatelná. Manželství například předpokládá celoživotní sdílení domu. Rozlišování mezi manželi a dětmi proto neporušuje zásadu rovnosti.
d) Ke kritice úpravy možností volby
125. Konečně v možnostech volby, které byly členským státům poskytnuty, spatřuje Parlament porušení zásady rovného zacházení. Díky úpravám možností volby a různé doby stanovené na jejich využití může být se srovnatelnými případy v různých členských státech zacházeno různě.
126. Parlament však přehlédl, že Společenství není povinno plně harmonizovat právo na sloučení rodiny. Naopak může ponechat členským státům volný prostor, který mohou samy vyplnit. Článek 63 druhý pododstavec Smlouvy v této souvislosti dokonce obsahuje právně politické pověření(78). Otevření volného prostoru ale má za nutný důsledek to, že se právní úpravy v různých členských státech odlišují. Toto nemůže představovat porušení zásady rovného zacházení(79).
C – Shrnutí
127. Shrneme-li, je nutno konstatovat, že žaloba je nepřípustná, protože není možné oddělené napadnutí ustanovení vytýkaných Parlamentem. Měl‑li by však Soudní dvůr zkoumat meritum věci, bylo by nutno zrušit čl. 4 odst. 6 směrnice pro neuskutečněnou konzultaci Parlamentu a článek 8 směrnice pro porušení lidského práva na ochranu rodinného života.
V – K nákladům řízení
128. Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Poněvadž je nutno žalobu odmítnout jako nepřípustnou, je namístě uložit Parlamentu náhradu nákladů řízení Rady a jeho vlastních nákladů řízení.
129. Podle čl. 69 odst. 4 jednacího řádu ponesou Komise a Spolková republika Německo, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, vlastní náklady řízení.
VI – Závěry
130. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru rozhodnout následovně:
1. Žaloba se odmítá.
2. Evropský parlament ponese náklady řízení Rady Evropské unie a vlastní náklady řízení.
3. Spolková republika Německo a Komise Evropských společenství ponesou vlastní náklady řízení.