CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
NILS WAHL
prezentate la 19 iunie 2014(1)
Cauza C‑179/13
Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank
împotriva
L. F. Evans
[cerere de decizie preliminară formulată de
Centrale Raad van Beroep (Țările de Jos)]
„Regulamentul (CEE) nr. 1408/71 – Stabilirea legislației aplicabile unui lucrător în domeniul securității sociale – Aplicabilitate – Angajare în cadrul consulatului unui stat terț – Convenția de la Viena din 24 aprilie 1963 cu privire la relațiile consulare – Declarația unui lucrător prin care acesta optează să nu se afilieze la regimul de securitate socială al unui stat membru – Noțiunea «discriminare»”
1. Instituția competentă dintr‑un stat membru poate exclude, la calcularea prestațiilor acordate cu titlu de pensie pentru limită de vârstă la care are dreptul un lucrător, perioadele de încadrare în muncă la consulatul unui stat terț pentru motivul că, în aceste perioade, lucrătorul nu a fost afiliat la sistemul de securitate socială al statului membru? Aceasta este în esență problema în privința căreia instanța de trimitere solicită clarificări din partea Curții.
I – Cadrul juridic
A – Dreptul internațional
2. Articolul 1 din Convenția de la Viena cu privire la relațiile consulare (denumită în continuare „CVRC”)(2) conține următoarea definiție:
„1. În prezenta Convenție, expresiile următoare se înțeleg așa cum se precizează mai jos:
[…]
(e) prin expresia «angajat consular» se înțelege orice persoană angajată în serviciile administrative sau tehnice ale unui post consular;
[…]
3. Situația specială a membrilor consulatului care sunt cetățeni sau rezidenți permanenți ai statului de reședință este reglementată de articolul 71 al prezentei Convenții.”
3. Articolul 48 din CVRC („Scutirea de regimul de securitate socială”) are următorul cuprins:
„1. Sub rezerva dispozițiilor paragrafului 3 din prezentul articol, membrii postului consular și membrii familiei lor care locuiesc împreună cu ei sunt scutiți, în ceea ce privește serviciile aduse statului trimițător(3), de dispozițiile de securitate socială care pot fi în vigoare în statul de reședință(4).
2. Scutirea prevăzută la paragraful 1 al prezentului articol se aplică și membrilor personalului particular care sunt în serviciul exclusiv al membrilor postului consular, cu condiția:
(a) ca ei să nu fie cetățeni ai statului de reședință sau să nu‑și aibă reședința permanentă în acest stat și
(b) ca ei să fie supuși dispozițiilor de securitate socială care sunt în vigoare în statul trimițător sau într‑un stat terț.
3. Membrii postului consular care au în serviciul lor persoane cărora scutirea prevăzută la paragraful 2 din prezentul articol nu li se aplică trebuie să respecte obligațiile pe care dispozițiile de securitate socială ale statului de reședință le impun celui care angajează.
4. Scutirea prevăzută la paragrafele 1 și 2 din prezentul articol nu exclude participarea voluntară la regimul de securitate socială al statului de reședință, în măsura în care ea este admisă de acest stat.”
4. Articolul 71 din CVRC („Cetățeni ai statului de reședință și persoane care au reședința permanentă în acest stat”) prevede:
„1. Dacă statul de reședință nu acordă funcționarilor consulari, care sunt cetățeni ai statului de reședință sau care au reședința permanentă în acest stat, facilități, privilegii și imunități suplimentare, aceștia nu beneficiază decât de imunitatea de jurisdicție și de inviolabilitatea personală pentru actele oficiale îndeplinite în exercitarea funcțiilor lor și de privilegiul prevăzut în paragraful 3 al articolului 44. În ceea ce privește acești funcționari consulari, statul de reședință trebuie de asemenea să respecte obligația prevăzută în articolul 42. Dacă împotriva unui asemenea funcționar consular se angajează o acțiune penală, procedura trebuie să fie condusă, în afară de cazul când persoana în cauză se află în stare de arest sau de detențiune, în așa fel încât exercitarea funcțiilor consulare să fie stingherită cât mai puțin posibil.
2. Ceilalți membri ai postului consular care sunt cetățeni ai statului de reședință sau care au reședința permanentă în acest stat, membrii familiei lor, precum și membrii familiilor funcționarilor consulari menționați în paragraful 1 al prezentului articol nu beneficiază de facilități, privilegii și imunități decât în măsura în care acestea le sunt acordate de către statul de reședință. Membrii familiei unui membru al postului consular și membrii personalului particular care sunt ei înșiși cetățeni ai statului de reședință sau au reședința permanentă în acest stat nu beneficiază, de asemenea, de facilități, privilegii și imunități, decât în măsura în care acestea le sunt acordate de către statul de reședință. Totuși, statul de reședință trebuie să‑și exercite jurisdicția asupra acestor persoane astfel încât să nu împiedice în mod excesiv exercitarea funcțiilor postului consular.”
5. Regatul Țărilor de Jos a depus instrumentul de aderare la CVRC la Secretarul General al Organizației Națiunilor Unite la 17 decembrie 1985, aderarea producând efecte începând cu 16 ianuarie 1986(5).
B – Dreptul Uniunii
1. Regulamentul (CEE) nr. 1612/68(6)
6. Articolul 7 din Regulamentul nr. 1612/68 prevede:
„(1) Lucrătorul resortisant al unui stat membru nu poate fi tratat diferit, pe teritoriul celorlalte state membre, față de lucrătorii naționali, pe criterii de cetățenie, în ceea ce privește condițiile de încadrare în muncă și de muncă și în special în ceea ce privește remunerarea, concedierea și, în cazul în care rămâne fără un loc de muncă, reintegrarea profesională și reangajarea.
(2) Acesta beneficiază de aceleași avantaje sociale și fiscale ca și lucrătorii naționali.
[…]”
2. Regulamentul (CEE) nr. 1408/71(7)
7. În temeiul alineatului (1) al articolului 2 („Domeniul personal de aplicare”) din Regulamentul nr. 1408/71, acesta se aplică, inter alia, lucrătorilor salariați care se află ori s‑au aflat sub incidența legislației din unul sau mai multe state membre și care sunt resortisanți ai unuia dintre statele membre.
8. Alineatul (1) al articolului 3 („Egalitatea de tratament”) din Regulamentul nr. 1408/71 prevede că, sub rezerva dispozițiilor speciale ale regulamentului, persoanele care au reședința pe teritoriul unuia dintre statele membre cărora li se aplică acest regulament au aceleași obligații și se bucură de aceleași avantaje prevăzute de legislația oricărui stat membru ca și cetățenii acelui stat.
9. În temeiul alineatului (1) al articolului 4 („Probleme reglementate”) din Regulamentul nr. 1408/71, acesta se aplică tuturor legislațiilor referitoare la prestațiile pentru limită de vârstă.
10. Titlul II din Regulamentul nr. 1408/71 prevede dispoziții pentru stabilirea legislației aplicabile. Articolul 13 („Reguli generale”) prevede:
„(1) Sub rezerva articol[elor] 14c și 14f, persoanele cărora li se aplică prezentul regulament se află sub incidența legislației unui singur stat membru. Această legislație se stabilește în conformitate cu dispozițiile prezentului titlu.
(2) Sub rezerva articolelor 14-17:
(a) persoana care desfășoară o activitate salariată pe teritoriul unui stat membru se supune legislației statului respectiv chiar dacă are domiciliul pe teritoriul altui stat membru sau dacă întreprinderea sau angajatorul la care persoana este încadrată are sediul social sau adresa pe teritoriul altui stat membru;
[…]”
11. Articolul 16 („Reguli speciale privind personalul misiunilor diplomatice și oficiilor consulare, precum și personalul auxiliar al [Uniunii] Europene”) din Regulamentul nr. 1408/71 prevede:
„(1) Dispozițiile articolului 13 alineatul (2) litera (a) se aplică membrilor personalului misiunilor diplomatice și oficiilor consulare, precum și personalului casnic aflat în serviciul funcționarilor acestor misiuni și oficii.
(2) Cu toate acestea, lucrătorii prevăzuți la alineatul (1) care sunt resortisanți ai statului membru care acreditează sau ai celui care trimite reprezentanți pot opta pentru a li se aplica legislația statului respectiv. Acest drept de opțiune poate fi reînnoit la sfârșitul fiecărui an calendaristic și nu are efect retroactiv.”
C – Dreptul olandez
12. Articolul 6 alineatul (1) din Legea privind regimul general al asigurării pentru limită de vârstă (Algemene Ouderdomswet, denumită în continuare „AOW”) prevede, inter alia, că, în conformitate cu dispozițiile acestei legi, sunt considerate asigurate persoanele care nu au împlinit încă o anumită vârstă și care au reședința în Țările de Jos.
13. Cu toate acestea, dispoziția menționată a devenit mai permisivă, dată fiind puterea de apreciere pe care diferitele alineate ale articolului 6 din AOW au conferit‑o puterii executive de a adopta instrumente legale care înlătură aplicarea regulii menționate la punctul precedent în privința anumitor categorii bine delimitate de persoane(8).
14. Potrivit deciziei de trimitere, la momentul faptelor, au fost adoptate trei astfel de instrumente legale, care prevedeau norme speciale în ceea ce privește funcționarii consulari și personalul din statele terțe, dispozițiile relevante pentru prezenta cauză fiind următoarele:
– articolul 2 din Decretul din 19 octombrie 1976 privind extinderea și restrângerea categoriilor de persoane supuse asigurărilor sociale obligatorii (denumit în continuare „Decretul din 1976”)(9);
– articolele 11 și 12 din Decretul din 3 mai 1989 privind extinderea și restrângerea categoriilor de persoane supuse asigurărilor sociale obligatorii (denumit în continuare „Decretul din 1989”)(10) și
– articolul 13 din Decretul din 24 decembrie 1998 privind extinderea și restrângerea categoriilor de persoane supuse asigurărilor sociale obligatorii (denumit în continuare „Decretul din 1998”)(11).
15. În perioada cuprinsă între 1 octombrie 1976 și 1 iulie 1989, Decretul din 1976 prevedea că funcționarii consulari și personalul asistent nu erau asigurați în temeiul unui regim de securitate socială decât dacă aveau cetățenie olandeză.
16. La data la care a fost emis Decretul din 1976, Ministerul Afacerilor Externe olandez a considerat că angajații consulari de naționalitate străină care aveau reședința în Țările de Jos nu puteau fi considerați rezidenți permanenți în sensul articolului 71 din CVRC. Cu toate acestea, din decizia de trimitere reiese că, începând de la 1 august 1987, a fost adoptată o nouă politică (denumită în continuare „noua politică”). Potrivit noii politici, membrii personalului recrutați pe plan local erau considerați rezidenți permanenți dacă, la momentul recrutării, aceștia aveau deja reședința în Țările de Jos de mai mult de un an. Noua politică se aplica numai persoanelor angajate de la 1 august 1987 și nu trebuia să modifice drepturile și obligațiile dobândite anterior de persoanele care lucrau deja în cadrul unui consulat.
17. Din același motiv, între 1 iulie 1989 și 1 ianuarie 1999, în temeiul articolului 12 din Decretul din 1989, membrii unui oficiu consular care erau cetățeni olandezi sau care aveau reședința permanentă în Țările de Jos erau asigurați în temeiul unui regim de securitate socială.
18. Cu toate acestea, instanța de trimitere precizează că noua politică nu a fost suficient de clară și, în consecință, a fost modificată. Începând din 1 ianuarie 1999, articolul 13 alineatul (3) din Decretul din 1998 prevede:
„Nu sunt asigurați în sistemul de securitate socială membrii personalului administrativ, ai personalului tehnic sau ai personalului de serviciu al misiunii diplomatice sau al oficiilor consulare ale unui stat dacă își desfășurau deja activitatea în această calitate înainte de 1 august 1987 și dacă și‑au păstrat postul fără întrerupere și după [1 august 1987], cu excepția cazului în care aceștia:
a) desfășoară în Țările de Jos o altă muncă decât activitățile descrise în prima frază sau
b) beneficiază de prestații din asigurările sociale olandeze.
Prin derogare de la prima teză, membrii menționați în aceasta și personalul casnic aflat în serviciu privat sunt asigurați în sistemul asigurărilor sociale dacă erau asigurați la data de 31 iulie 1987.”
19. În acest sens, Ministerul Afacerilor Externe olandez a permis personalului consulatelor străine, care lucra deja în cadrul acestora anterior datei de 1 august 1987, să aleagă, înainte de 15 decembrie 1999, dacă dorea să rămână neafiliat la sistemul de securitate socială olandez.
II – Situația de fapt, procedura și întrebările preliminare
20. Doamna Evans, născută în anul 1955, este resortisant britanic. În anii 1972 și 1973, aceasta a lucrat în Regatul Unit, unde avea reședința la acel moment.
21. În anul 1973, doamna Evans s‑a stabilit în Țările de Jos. Între 7 noiembrie 1973 și 31 martie 1977, aceasta a lucrat succesiv în cadrul a două întreprinderi care aveau sediul în Țările de Jos. Începând din 18 aprilie 1977 și până la sfârșitul lunii mai 1980, a lucrat pentru Consulatul General britanic din Rotterdam, iar, la încetarea activității, a primit ajutor de șomaj în Țările de Jos.
22. De la 17 noiembrie 1980, doamna Evans a fost angajată ca membru al personalului administrativ al Consulatului General al Statelor Unite ale Americii din Amsterdam (denumit în continuare „consulatul SUA”). Ulterior recrutării sale, aceasta a fost asigurată printr‑un contract de asigurare de sănătate colectiv încheiat de angajatorul său, consulatul SUA, cu o companie privată de asigurări cu sediul în Țările de Jos.
23. La angajarea sa în cadrul consulatului SUA, Ministerul Afacerilor Externe al Țărilor de Jos a acordat doamnei Evans un statut privilegiat („geprivilegieerdenpas”, denumit în continuare „statutul privilegiat”). În virtutea acestui statut, ea a fost scutită, inter alia, de plata majorității impozitelor și taxelor. Potrivit informațiilor furnizate de consulatul SUA instanței de trimitere, după ce doamna Evans a fost angajată, nu s‑au reținut din salariul său niciun fel de contribuții de securitate socială.
24. În exercitarea alegerii menționate la punctul 19 de mai sus, doamna Evans a optat – printr‑o declarație din data de 5 decembrie 1999 (denumită în continuare „declarația din 5 decembrie 1999”) – pentru statutul de „detașat”, care însemna că „nu este asigurată în temeiul sistemului de asigurări sociale din [Țările de Jos] și că, în consecință, nu [ar avea] dreptul la acoperirea pe care acesta o oferă”.
25. La 27 martie 2008, în răspuns la o cerere depusă de doamna Evans în acest sens, Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (consiliul de administrație al Casei de Asigurări Sociale, denumit în continuare „Svb”) a informat‑o despre perioadele în care aceasta a fost asigurată în temeiul AOW, în scopul constituirii pensiei pentru limită de vârstă. Svb a precizat că perioada cuprinsă între 7 noiembrie 1973 și 18 noiembrie 1980 urmează să fie luată în considerare, dar că, în opinia sa, ea nu fusese asigurată de la data la care începuse să lucreze pentru consulatul Statelor Unite.
26. Doamna Evans a contestat această decizie în fața Rechtbank Amsterdam (Tribunalul Districtual din Amsterdam). Prin hotărârea din 15 martie 2011, Rechtbank Amsterdam a statuat că, în conformitate cu articolul 3 din Regulamentul nr. 1408/71 și cu hotărârea pronunțată de Curte în cauza Boukhalfa(12), doamna Evans trebuia considerată ca fiind asigurată în temeiul AOW pe perioada cuprinsă între 18 noiembrie 1980 și 12 martie 2008. În plus, această instanță a considerat că doamna Evans avea reședința permanentă în Țările de Jos și că statutul său privilegiat nu avea nicio relevanță în această privință.
27. Svb a formulat apel împotriva acestei hotărâri la Centrale Raad van Beroep (Curtea de Apel pentru Litigii Sociale). Având îndoieli cu privire la interpretarea corectă a Regulamentului nr. 1612/68 și a Regulamentului nr. 1408/71, această instanță a decis să suspende procedura și să adreseze următoarele întrebări preliminare:
„1) Articolul 2 și/sau articolul 16 din Regulamentul nr. 1408/71 trebuie interpretate în sensul că o persoană precum doamna Evans, care este resortisant al unui stat membru care și‑a exercitat dreptul la libera circulație a lucrătorilor, care a fost supusă legislației olandeze în materia securității sociale și care a desfășurat ulterior o activitate salariată în calitate de membru al personalului de serviciu al Consulatului General al Statelor Unite ale Americii în Țările de Jos, nu se mai încadrează în domeniul de aplicare ratione personae al regulamentului menționat după începerea acestei activități salariate?
În cazul în care răspunsul la prima întrebare este negativ:
2) a) Articolul 3 din Regulamentul 1408/71 și/sau articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1612/68 trebuie interpretate în sensul că aplicarea în privința doamnei Evans a statutului privilegiat, care constă în speță printre altele în scutirea de obligația de afiliere la asigurările sociale și de la plata contribuțiilor la asigurările sociale, este o justificare suficientă pentru distincția efectuată în funcție de cetățenie?
2) b) Ce semnificație trebuie acordată în acest context faptului că, întrebată fiind, doamna Evans a optat în luna decembrie 1999 pentru menținerea statutului privilegiat?”
28. Doamna Evans, Svb, guvernele olandez și portughez, precum și Comisia au depus observații scrise. Cu excepția guvernului portughez, aceste părți au prezentat și observații orale în ședința din 9 aprilie 2014.
III – Analiză
A – Considerații introductive
29. Cu titlu introductiv, având în vedere că prezenta cauză se referă la asigurarea obligatorie încheiată în urma unui raport de muncă ce a încetat anterior datei de 1 mai 2010, rezultă că aceasta trebuie să se analizeze în temeiul Regulamentului nr. 1408/71.
30. Prima întrebare privește aspectul dacă o persoană aflată în situația doamnei Evans se încadrează în domeniul de aplicare ratione personae al Regulamentului nr. 1408/71, astfel cum este prevăzut la articolul 2 din acesta, pentru perioada în care a fost angajată în cadrul consulatului SUA(13). Svb nu contestă faptul că perioadele de activitate pe care doamna Evans le‑a efectuat în Țările de Jos înainte de a lucra la consulatul SUA trebuie incluse în vederea calculării pensiei sale pentru limită de vârstă, și pe bună dreptate. Asemenea Comisiei, considerăm că este greu de imaginat că doamna Evans ar putea să nu se încadreze în domeniul de aplicare ratione personae al Regulamentului nr. 1408/71 în ceea ce privește aceste perioade.
31. A doua întrebare, care este adresată pentru cazul în care Curtea constată că Regulamentul nr. 1408/71 se aplică perioadei în care doamna Evans a fost angajată în cadrul consulatului SUA, vizează aspectul dacă refuzul de a include această perioadă în vederea calculării pensiei sale pentru limită de vârstă, ca urmare a statutului său privilegiat, precum și declarația din 5 decembrie 1999 constituie o discriminare nejustificată pe motive de cetățenie.
32. Ambele întrebări necesită luarea în considerare a dispozițiilor CVRC referitoare la privilegii și scutiri. Însă aceste dispoziții nu au intrat în vigoare în Țările de Jos decât la 16 ianuarie 1986, și anume la mai mult de cinci ani de la data la care doamna Evans a început să lucreze pentru consulatul SUA. Cu titlu introductiv, trebuie astfel să se examineze dacă, la momentul faptelor, CVRC ar putea fi considerată ca făcând parte din dreptul internațional cutumiar.
B – Considerații introductive: aplicabilitatea ratione temporis a CVRC
33. Guvernul olandez invocă anumite dispoziții ale CVRC referitoare la privilegiile și imunitățile consulare, în special în sprijinul afirmației sale conform căreia, pe durata angajării sale la consulatul SUA, doamna Evans nu s‑a încadrat în domeniul de aplicare ratione personae al Regulamentului nr. 1408/71. Din punct de vedere formal însă, atunci când doamna Evans a fost recrutată în cadrul consulatului, această convenție nu era în vigoare în Țările de Jos, unde nu a produs efecte decât de la 16 ianuarie 1986. Dispozițiile menționate ar putea fi totuși relevante în măsura în care se limitează să codifice normele cutumiare de drept internațional cu privire la această problemă. În acest caz, ele trebuie luate în considerare atunci când se interpretează dispozițiile de drept al Uniunii (a se vedea punctul 52 de mai jos).
34. Potrivit informațiilor de care dispunem, Curtea nu a avut încă ocazia să abordeze chestiuni relative la CVRC. Cu toate acestea, există o jurisprudență bogată referitoare la „convenția‑soră” a CVRC, și anume Convenția de la Viena cu privire la relațiile diplomatice (denumită în continuare „CVRD”)(14).
35. Curtea a statuat că CVRD este un acord de drept internațional încheiat de statele membre și de state terțe în exercitarea competenței lor în domeniul relațiilor diplomatice. CVRD reglementează în principiu relațiile bilaterale dintre state, iar nu relațiile dintre state și Uniunea Europeană, care de altfel nu este parte la această convenție(15). Curtea a precizat ulterior că statele sunt reprezentate, în țara în care un funcționar este detașat, de ambasadele sau de misiunile diplomatice, precum și de reprezentanțele permanente pe lângă organizațiile internaționale în conformitate cu normele de drept internațional cutumiar. Astfel de norme sunt „codificate în special” de CVRD(16).
36. În ceea ce privește dispozițiile CVRC referitoare la privilegiile și imunitățile funcționarilor și angajaților consulari, Curtea Internațională de Justiție (denumită în continuare „CIJ”) a statuat că acestea sunt principii care sunt adânc înrădăcinate în dreptul internațional(17). Cu toate că nu a mers până la a declara că CVRC echivalează cu o codificare a normelor din dreptul internațional cutumiar, CIJ și‑a exprimat totuși punctul de vedere conform căruia „ambele Convenții de la Viena, care codifică dreptul relațiilor diplomatice și consulare, prevăd principii și norme esențiale pentru menținerea relațiilor pașnice între state și care sunt acceptate în întreaga lume de către națiuni de toate crezurile, culturile și apartenențele politice(18).”
37. În consecință, în lumina jurisprudenței Curții cu privire la CVRD, precum și a jurisprudenței CIJ referitoare la ambele convenții, considerăm, astfel cum sugerează și guvernul olandez, că, în calitate de dispoziții referitoare la privilegii și imunități, articolele 48 și 71 din CVRC (la care toate statele membre sunt în prezent parte) codifică dreptul internațional cutumiar.
38. Întrucât prezenta cauză privește în parte o perioadă (începând din 17 noiembrie 1980 până la 16 ianuarie 1986) anterioară intrării în vigoare a CVRC în Țările de Jos, dar ulterioară hotărârilor CIJ mai sus menționate pronunțate în cauza privind ostaticii din Teheran, normele CVRC în materie de privilegii și imunități se aplică, în temeiul cutumei, și acestei perioade.
C – Prima întrebare: domeniul de aplicare ratione personae al Regulamentului nr. 1408/71
39. Încă de la început, aspectul pe care Curtea trebuie să îl stabilească este acela dacă, în temeiul articolului 2 din Regulamentul nr. 1408/71, doamna Evans a fost supusă legislației unui stat membru(19).
40. Din informațiile pe care le deținem, Curtea nu a fost sesizată anterior cu situația specifică a unui raport de muncă stabilit între un lucrător și o putere străină(20), la ambasada sau la consulatul său dintr‑un stat membru al cărui lucrător nu este cetățean(21). Pot fi concepute diferite abordări.
41. De exemplu, pentru a ajunge la concluzia că doamna Evans se încadrează în domeniul de aplicare al Regulamentul nr. 1408/71, Rechtbank Amsterdam s‑a bazat, inter alia, pe Hotărârea Boukhalfa(22). Cu toate acestea, jurisprudența în care se înscrie Hotărârea Boukhalfa(23) se referă la cauze în care activitatea a fost desfășurată în afara teritoriului propriu‑zis al Uniunii Europene sau în care nu reieșea cu claritate dacă locul desfășurării activității ar fi trebuit considerat ca fiind teritoriu al Uniunii Europene.
42. În schimb, prezenta cauză privește o situație în care lucrătorul a desfășurat, fără îndoială, o activitate pe teritoriul Uniunii(24). Prin urmare, Curtea nu trebuie să aleagă între principiul teritorialității și cel al unei „legături suficient de strânse” cu [teritoriul] Uniunii Europene, astfel cum s‑a constatat în Hotărârea Boukhalfa(25): pur și simplu se aplică primul principiu.
43. În consecință, nu ar fi nefiresc să susținem că, strict pe baza principiului teritorialității, doamna Evans se supune legislației unui stat membru și, prin urmare, Regulamentul nr. 1408/71 este aplicabil situației sale. În sprijinul unei astfel de opinii, este tentant să ne bazăm pe jurisprudența conform căreia un cetățean al Uniunii care lucrează în alt stat membru decât statul său de origine nu își pierde calitatea de lucrător, în sensul articolului 45 TFUE, ca urmare a faptului că ocupă un loc de muncă în cadrul unei organizații internaționale (precum Agenția Spațială Europeană, Eurocontrol sau Organizația Europeană de Brevete). Aceasta este situația, chiar dacă condițiile referitoare la intrarea și la șederea sa în țara în care este angajat sunt în mod special reglementate de o convenție internațională încheiată între organizația internațională și statul în care aceasta are sediul(26).
44. Cu toate acestea, nu considerăm că acest punct de vedere este satisfăcător, pentru motivele care urmează.
45. Prezenta cauză implică o situație specială, în care dreptul internațional permite statelor de reședință posibilitatea de a aplica – sau de a lăsa neaplicate – dispozițiile lor de securitate socială angajaților consulari care sunt rezidenți permanenți în acest stat. Astfel, în temeiul articolului 48 alineatul (1) din CVRC, statul de primire nu are, în general, dreptul să impună angajaților consulari ai unei puteri străine să plătească contribuții la asigurările sociale(27). Prin derogare de la această dispoziție, articolul 71 alineatul (2) din CVRC prevede că angajații consulari care au reședința permanentă în statul de primire trebuie să beneficieze de facilități, privilegii și imunități numai în măsura în care acestea sunt acordate de către acest stat.
46. Cu alte cuvinte, dreptul internațional nici nu obligă, nici nu interzice statelor individuale să excludă angajații consulari cu reședința permanentă, ci lasă acestor state libertatea de a opta pentru una dintre soluții, în conformitate cu dreptul național.
47. În speța de față, în temeiul Decretului din 1976, Țările de Jos au scutit inițial toți angajații consulari cu reședința permanentă care nu aveau cetățenie olandeză de obligația de a plăti contribuții de asigurare socială. Cu toate acestea, începând din 1 august 1987, odată cu adoptarea noii politici, Țările de Jos au asigurat tratament egal angajaților consulari olandezi și al celor străini cu reședința permanentă, impunând ambelor categorii să contribuie la sistemul de asigurare socială al Țărilor de Jos.
48. Întrucât a fost angajată la Consulatul SUA anterior acestei date, doamna Evans nu a fost asigurată obligatoriu în temeiul sistemului de securitate socială olandez.
49. Totuși – ca și altor persoane într‑o situație similară –, în anul 1999, doamnei Evans i s‑a acordat posibilitatea de a opta pentru sistemul de securitate socială olandez, ceea ce a refuzat. Prin urmare, ea a ales să nu fie afiliată la sistemul de securitate socială olandez și nici nu a contribuit la acest sistem. În plus, datorită statutului său privilegiat, doamna Evans a fost scutită de plata impozitelor în Țările de Jos.
50. Rezultă că doamna Evans nu s‑a aflat sub incidența legislației unui stat membru pe durata angajării sale la Consulatul SUA. Cu alte cuvinte, în această perioadă, Regulamentul nr. 1408/71 nu i s‑a aplicat(28), întrucât nu erau îndeplinite toate condițiile prevăzute la articolul 2 din acesta.
51. Din această perspectivă, nu putem reproșa statului membru în discuție faptul că și‑a exercitat, în mod legal, puterea conferită în temeiul dreptului internațional de a impune angajaților consulari cu reședința permanentă să contribuie, începând de la 1 august 1987, la sistemul său de securitate socială.
52. În primul rând, am dori să amintim faptul că Uniunea Europeană este obligată să respecte normele de drept internațional cutumiar(29) și că dreptul Uniunii – inclusiv Regulamentul nr. 1408/71 – trebuie să fie interpretat în conformitate cu aceste norme(30), precum articolul 71 alineatul (2) din CVRC. Curtea este perfect conștientă de acest lucru, întrucât a interpretat deja Regulamentul nr. 1408/71 în lumina principiilor generale ale dreptului internațional(31). Cu toate că articolul 73 din CVRC(32) menționat de instanța de trimitere acordă prioritate celorlalte acorduri internaționale în vigoare – cum ar fi tratatele fondatoare ale Uniunii Europene(33) –, această ordine de prioritate se aplică numai în caz de conflict și nu exclude obligația de a interpreta dreptul Uniunii în conformitate cu normele CVRC privind imunitățile și privilegiile(34). În acest context, noțiunea de a se afla sub incidența legislației unui stat membru, astfel cum este prevăzută la articolul 2 din Regulamentul nr. 1408/71, trebuie să fie interpretată în lumina articolului 71 alineatul (2) din CVRC.
53. În al doilea rând, orice reformă – precum adoptarea unei noi politici – implică, prin definiție, o schimbare a statu‑quoului, cu privire la care trebuie să fie prevăzute dispoziții tranzitorii. Ele trebuie acceptate, cu condiția ca aceste norme să nu interfereze în mod nejustificat cu drepturile bine stabilite.
54. În sfârșit, puterea de apreciere cu privire la aplicabilitatea legislației naționale vizează în esență persoanele aflate în situația doamnei Evans, întrucât acestora li s‑a oferit posibilitatea de a alege între menținerea statutului lor privilegiat și aderarea la sistemul de securitate socială olandez. Trebuie totuși subliniat că o astfel de alegere nu poate afecta legalitatea puterii de apreciere pe care statele o păstrează cu privire la acest aspect în temeiul dreptului internațional.
55. Rămâne să se stabilească dacă acest lucru este afectat în vreun fel de articolul 16 din Regulamentul nr. 1408/71, dispoziție menționată în mod expres de instanța de trimitere. Această dispoziție prevede o normă specială care se referă la persoanele angajate de misiunile diplomatice sau de oficiile consulare. Această normă trebuie interpretată în sensul că toți cetățenii Uniunii angajați la misiunile diplomatice sau la oficiile consulare, inclusiv cei aparținând țărilor terțe, se încadrează în domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 1408/71?
56. Considerăm că răspunsul este negativ.
57. Prin derogare de la regula generală stabilită la articolul 13 alineatul (2) litera (a) din Regulamentul nr. 1408/71 (care, în conformitate cu principiul lex loci laboris, acordă prioritate statului membru al locului de muncă înaintea statului membru de reședință sau a statului membru în care angajatorul are sediul) – dispoziție care, în temeiul articolului 16 alineatul (1) din acest regulament, se aplică și „personalului de serviciu al misiunilor diplomatice sau oficiilor consulare și personalului casnic privat în serviciul agenților acestor misiuni sau posturi” –, articolul 16 alineatul (2) acordă persoanelor asigurate care sunt resortisanți ai „statului membru care acreditează sau ai celui care trimite reprezentanți” dreptul de a li se aplica legislația „statului respectiv”(35). În opinia noastră, alineatele (1) și (2) ale articolului 16 trebuie interpretate coroborat, în măsura în care articolul 16 alineatul (1) nu pare că reglementează, de sine stătător, un aspect neacoperit încă de principiul lex loci laboris consacrat la articolul 13 alineatul (2) litera (a)(36). Articolul 16 are, așadar, ca efect să asigure personalului diplomatic și consular posibilitatea de a opta între aplicarea legislației de la locul în care lucrează sau a celei de la locul de origine.
58. În aceste condiții, modul de redactare a versiunii în limba engleză a articolului 16 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1408/71 nu precizează dacă această dispoziție se aplică numai angajaților misiunilor diplomatice sau oficiilor consulare din interiorul Uniunii sau dacă se aplică și angajaților care lucrează în Uniunea Europeană pentru misiunile diplomatice sau pentru oficiile consulare ale puterilor străine(37). O comparație de natură lingvistică relevă însă faptul că versiunile daneză, olandeză și germană ale articolului 16 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1408/71 utilizează o structură oarecum diferită și mai precisă decât multe alte versiuni, întrucât se referă numai la lucrătorii care sunt resortisanții statului membru care trimite reprezentanți(38). Prin urmare, aceste versiuni lingvistice arată în mod clar faptul că articolul 16 alineatul (2) nu se aplică situațiilor în care statul care trimite reprezentanți este o putere străină, precum în speță.
59. Cu toate acestea, în afară de aceste aspecte lingvistice, structura și obiectivul Regulamentului nr. 1408/71 par să excludă atât raporturile de muncă stabilite cu ambasadele sau consulatele statelor membre situate în țări terțe, cât și raporturile de muncă stabilite cu ambasadele sau consulatele puterilor străine situate pe teritoriul Uniunii.
60. Astfel, în ceea ce privește structura Regulamentului nr. 1408/71, după cum am menționat mai sus, articolul 2 se referă mai degrabă la „legislați[a] unuia sau mai multor state membre” decât la legislația unei țări terțe.
61. În plus, articolele 6-9 din Regulamentul nr. 1408/71, care stabilesc norme privind raportul dintre acest regulament și anumite convenții internaționale, ar fi lipsite de sens în cazul în care regulamentul (sau anumite dispoziții ale acestuia) s‑ar considera aplicabil unor astfel de situații(39).
62. În ceea ce privește obiectivul general urmărit de Regulamentul nr. 1408/71, acesta se referă la coordonarea legislației în materie de securitate socială a statelor membre în contextul intern al Uniunii. Acest lucru reiese din mai multe considerente ale regulamentului(40). Trebuie menționat că, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, „dispozițiile Regulamentului nr. 1408/71 ce determină legislația aplicabilă formează un sistem de norme conflictuale al cărui caracter complet are ca efect deposedarea legiuitorilor naționali de puterea de a stabili întinderea și condițiile de aplicare a legislației naționale în acest domeniu cu privire la persoanele supuse acesteia și la teritoriul în interiorul căruia dispozițiile naționale își produc efectele” (sublinierea noastră)(41). Nu ar avea sens să interpretăm această jurisprudență ca incluzând autoritățile legislative ale țărilor terțe, în privința cărora Uniunea Europeană nu are niciun fel de competențe. În plus, acest lucru este confirmat de faptul că statele terțe sunt implicate în sistemul de coordonare a legislațiilor privind securitatea socială prevăzut de Regulamentul nr. 1408/71 doar atunci când acest lucru a fost autorizat în mod expres de către legiuitorul Uniunii(42).
63. Hotărârea Aldewereld pare să confirme punctul de vedere conform căruia articolul 16 din Regulamentul nr. 1408/71 este destinat să soluționeze o problemă internă a Uniunii Europene. Astfel, fără opțiunea pe care o oferă articolul 16, ar fi greu pentru un stat membru să evite dificultățile de recrutare din rândul propriilor resortisanți care pot rezulta din aplicarea legislației statului membru în care lucrează în cazul în care legislația în domeniul securității sociale a statului membru de origine le‑ar fi mai favorabilă(43). În schimb, acesta nu pare să fie chiar același obiectiv ca cel urmărit de articolul 48 din CVRC(44).
64. Din această perspectivă, includerea automată a persoanelor care lucrează în cadrul ambasadelor sau consulatelor unor puteri străine în domeniul de aplicare al coordonării sistemelor de securitate socială prevăzute de Regulamentul nr. 1408/71 (sau doar o simplă prezumție în acest sens) ar fi greu de conciliat cu excepțiile prevăzute la articolul 33 alineatul (1) din CVRD și la articolul 48 alineatul (1) din CVRC.
65. În consecință, articolul 16 din Regulamentul nr. 1408/71 nu schimbă punctul nostru de vedere inițial conform căruia, pe parcursul angajării sale la Consulatul SUA, doamna Evans nu a fost supusă legislației unui stat membru și, prin urmare, regulamentul nu a fost aplicabil. Faptul că doamna Evans pretinde a fi victima unei discriminări ilegale pe motive de cetățenie nu poate, în sine, să includă această situație în domeniul de aplicare al regulamentului.
66. În sfârșit, după cum susține în mod întemeiat Comisia, faptul că doamna Evans a fost asigurată în cadrul unui regim de asigurare de sănătate colectiv încheiat de consulatul SUA cu o companie de asigurări olandeză nu are relevanță, întrucât convențiile încheiate la locul de muncă nu intră, indiferent de situație, în domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 1408/71 [a se vedea articolul 1 litera (j) din acesta](45).
67. Pe această bază, propunem Curții să răspundă la prima întrebare că articolele 2 și 16 din Regulamentul nr. 1408/71 trebuie interpretate în sensul că acest regulament nu se aplică, în niciun moment în cursul raportului de muncă, unui resortisant al unui stat membru care lucrează în alt stat membru în calitate de membru al personalului tehnic și administrativ al consulatului unui stat terț dacă, în temeiul legislației statului membru gazdă, adoptată în conformitate cu articolul 71 alineatul (2) din Convenția de la Viena cu privire la relațiile consulare, această persoană este exclusă din de sistemul său de securitate socială.
D – A doua întrebare: problema discriminării
68. A doua întrebare a fost adresată cu titlu subsidiar. Vom răspunde pe scurt la aceasta, în cazul în care Curtea nu împărtășește punctul nostru de vedere conform căruia Regulamentul nr. 1408/71 nu se aplică situației cu care este sesizată instanța de trimitere.
69. Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere dorește în esență să afle dacă, în prezenta cauză, în virtutea statutului său privilegiat și a declarației din 5 decembrie 1999, doamna Evans nu poate fi considerată de fapt victima unei discriminări pe motive de cetățenie(46).
70. Dacă ar trebui să concluzionăm că doamna Evans a fost supusă legislației unui stat membru în perioada angajării sale în cadrul consulatului SUA, atunci, în aceeași modalitate, ar trebui să se aplice principiul nediscriminării prevăzut la articolul 45 TFUE, la articolul 7 din Regulamentul nr. 1612/68 și la articolul 3 din Regulamentul nr. 1408/71.
71. Cu toate acestea, principiul nediscriminării prevăzut de aceste dispoziții nu impune doar ca situații comparabile să nu fie tratate în mod diferit, dar și ca situații diferite să nu fie tratate în același mod. Un astfel de tratament nu ar putea fi justificat decât dacă s‑ar întemeia pe considerații obiective, independente de cetățenia persoanelor vizate și proporționale cu obiectivul legitim urmărit(47).
72. În prezenta cauză, instanța de trimitere solicită, în esență, clarificări cu privire la faptul dacă statutul special al doamnei Evans este suficient de diferit pentru a o distinge de o persoană care lucrează la consulatul unei puteri străine și care este fie (i) un cetățean al Uniunii având reședința permanentă în Țările de Jos ulterior datei de 1 august 1987, fie (ii) un cetățean olandez (denumiți în continuare „celelalte două tipuri de angajați consulari”).
73. În acest sens, Svb și guvernul olandez susțin că situația doamnei Evans nu poate fi comparată cu cea a celorlalte două tipuri de angajați consulari. Cu titlu subsidiar, aceste părți susțin că dispozițiile prevăzute în Decretul din 1976, în Decretul din 1989 și în Decretul din 1998 nu fac deosebire între persoane pe motiv de cetățenie și că acestea sunt în orice caz justificate pe baza dreptului internațional public.
74. În opinia noastră, în prezenta speță nu există un caz de discriminare, întrucât situația doamnei Evans nu este comparabilă cu cea a celorlalte două tipuri de angajați consulari.
75. În temeiul articolului 71 alineatul (2) din CVRC, afilierea doamnei Evans la sistemul de securitate socială olandez a fost reglementată de dreptul național. În eventualitatea în care Curtea constată că acest factor nu poate, în sine, să excludă situația doamnei Evans din domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 1408/71, subliniem că situația doamnei Evans a fost în mod obiectiv diferită, în fapt și în drept, de cea a celorlalte două tipuri de angajați consulari.
76. Astfel, situația doamnei Evans este diferită în drept întrucât, spre deosebire de celelalte două tipuri de angajați consulari, care sunt asigurați obligatoriu și care sunt obligați să contribuie la sistemul de securitate socială olandez, ea a fost inițial exceptată de la acest sistem, iar ulterior s‑a aflat într‑o poziție în care afilierea la acest sistem ar fi fost la libera sa alegere(48). Situația doamnei Evans este diferită în fapt, în sensul că, în virtutea acestei diferențe juridice și a alegerii pe care a făcut‑o, ea a continuat, și după 17 noiembrie 1980, să nu plătească niciun fel de contribuții la sistemul de securitate socială olandez. În consecință, un lucrător în situația doamnei Evans nu poate, în mod rațional, să nutrească aceleași așteptări în materie de securitate socială ca celelalte două tipuri de angajați consulari.
77. Pentru aceste motive, în situația în care Curtea ar decide că Regulamentul nr. 1408/71 este aplicabil în acest caz, ne exprimăm în favoarea constatării că în împrejurările prezentei cauze nu există un caz de discriminare nejustificată.
78. În cazul în care întrebarea 2 litera (b) ar fi înțeleasă ca urmărind să se stabilească dacă, având în vedere declarația din 5 decembrie 1999, doamna Evans a fost victima unei discriminări ilegale, în acord cu poziția pe care am adoptat‑o la punctul 76 de mai sus, rezultă că răspunsul nostru ar trebui să fie „nu”. Cu toate acestea, dacă, prin intermediul întrebării 2 litera (b), instanța de trimitere solicită Curții – în cazul în care aceasta constată că situația doamnei Evans este comparabilă cu cea a celorlalte două tipuri de angajați consulari și decide că a fost tratată în mod diferențiat din cauza cetățeniei sale – să clarifice dacă declarația din 5 decembrie 1999 ar putea remedia o astfel de situație ilegală, ne exprimăm opinia în cele ce urmează.
79. Normele esențiale privind libera circulație prevăzute de Tratatul FUE, inclusiv articolul 45 TFUE, sunt norme de drept primar care creează pentru persoane drepturi pe care instanțele naționale trebuie să le protejeze(49). Aceste norme sunt în mod incontestabil o piatră de temelie a pieței interne. În această privință, am dori să reamintim că statele membre au fost chiar trase la răspundere atunci când nu au făcut suficient pentru a asigura libera circulație(50). În anumite condiții, interzicerea discriminării pe motiv de cetățenie, enunțată la articolul 45 TFUE, se aplică și persoanelor private(51).
80. Pe de altă parte, noțiunea „discriminare” reflectată la articolul 45 TFUE reprezintă o noțiune obiectivă. Potrivit Curții, libera circulație a lucrătorilor în cadrul Uniunii Europene implică abolirea oricărei discriminări pe motiv de cetățenie între lucrătorii statelor membre în ceea ce privește încadrarea în muncă, remunerarea și celelalte condiții de muncă(52).
81. În consecință, în opinia noastră, circumstanțele subiective au puțină importanță în această cauză. Cu alte cuvinte, faptul că o persoană a acceptat sau nu a acceptat să fie tratată diferențiat nu poate să determine sau să nu determine un caz de discriminare. Prin urmare, nu suntem dispuși să acceptăm că, din cauza declarației din 5 decembrie 1999, potrivit principiului venire contra factum proprium, doamna Evans ar putea fi împiedicată să susțină că a fost discriminată.
82. A susține punctul de vedere contrar ar însemna încurajarea statelor membre să pună presiune asupra persoanelor private pentru ca acestea să accepte o situație nelegală și, astfel cum s‑a susținut de către doamna Evans în cadrul ședinței, să le împiedice să își exercite drepturile pe care dispozițiile privind libera circulație prevăzute în tratat le conferă în mod direct acestora(53). În consecință, în ipoteza în care Curtea ar constata că Regulamentul nr. 1408/71 este aplicabil și ar decide că dispozițiile olandeze în cauză încalcă principiul nediscriminării pe motive de cetățenie, ne îndoim că declarația din 5 decembrie 1999 ar putea‑o împiedica pe doamna Evans să invoce dreptul de a nu fi discriminată, pe care i‑l conferă în mod direct articolul 45 TFUE.
IV – Concluzie
83. În lumina considerațiilor de mai sus, propunem Curții să răspundă la întrebările adresate de Centrale Raad van Beroep (Țările de Jos) după cum urmează:
„Articolele 2 și 16 din Regulamentul (CEE) nr. 1408/71 al Consiliului din 14 iunie 1971 privind aplicarea regimurilor de securitate socială în raport cu lucrătorii salariați, cu lucrătorii care desfășoară activități independente și cu membrii familiilor acestora care se deplasează în cadrul Comunității trebuie interpretate în sensul că regulamentul nu se aplică, în niciun moment în cursul raportului de muncă, unui resortisant al unui stat membru care lucrează în alt stat membru în calitate de membru al personalului tehnic și administrativ al consulatului unui stat terț dacă, în temeiul legislației statului membru gazdă, adoptată în conformitate cu articolul 71 alineatul (2) din Convenția de la Viena cu privire la relațiile consulare din 24 aprilie 1963, această persoană este exclusă din sistemul său de securitate socială.”