SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
vom 26. April 2018(1)
Rechtssache C‑629/16
CX,
Sonstiger Beteiligter:
Bezirkshauptmannschaft Schärding
(Vorabentscheidungsersuchen des Verwaltungsgerichtshofs [Österreich])
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Internationaler Straßenverkehr – Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei – Art. 9 – Zusatzprotokoll – Art. 41 und 42 – Freier Dienstleistungsverkehr – ,Stillhalteklausel‘ – Beschluss Nr. 1/95 des Assoziationsrates EG–Türkei – Art. 5 und 7 – Freier Warenverkehr – Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen – Türkischer Frächter, dessen Güter einen Mitgliedstaat im Transit durchqueren – Nationale Regelung, nach der für eine solche Beförderung entweder eine Genehmigung, die im Rahmen eines Kontingents erteilt wurde, das in einem zwischen dem Mitgliedstaat und der Türkei geschlossenen bilateralen Abkommen festgesetzt wurde, oder eine Einzelgenehmigung für eine Beförderung erforderlich ist, an der ein erhebliches öffentliches Interesse besteht“
I. Vorwort
1. Das Vorabentscheidungsersuchen des österreichischen Verwaltungsgerichtshofs ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen dem Geschäftsführer eines türkischen Transportunternehmens und einer österreichischen Verwaltungsbehörde, die gegen ihn wegen Durchführung einer gewerblichen Beförderung von Waren aus der Türkei über Österreich nach Deutschland, ohne über die hierfür erforderliche Genehmigung zu verfügen, eine Geldbuße verhängt hat.
2. Nach der österreichischen Regelung darf die gewerbliche Beförderung im internationalen Straßengüterverkehr in das, aus dem oder durch das österreichische Hoheitsgebiet nur im Rahmen einer Genehmigung erfolgen. Bei Frächtern mit Geschäftssitz in der Türkei (im Folgenden: türkische Frächter) kann diese Genehmigung entweder in Form einer Genehmigung erteilt werden, die im Rahmen eines Kontingents vergeben wurde, das in dem zwischen der Republik Österreich und der Türkischen Republik geschlossenen bilateralen Abkommen über den internationalen Straßentransport(2) (im Folgenden: türkisch-österreichisches Straßentransportabkommen) festgesetzt wurde, oder in Form einer Einzelgenehmigung für eine einzelne Beförderung, an der ein erhebliches öffentliches Interesse besteht. Eine solche Genehmigung wird nur dann erteilt, wenn der Antragsteller glaubhaft macht, dass die Fahrt weder durch organisatorische Maßnahmen noch durch die Wahl eines anderen Verkehrsmittels vermieden werden kann.
3. Das vorlegende Gericht wirft die Frage auf, ob die für türkische Frächter eingeführte österreichische Genehmigungsregelung vereinbar ist mit den Vorschriften über die Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei (im Folgenden: Assoziation EWG–Türkei), insbesondere mit dem Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei(3) (im Folgenden: Assoziierungsabkommen EWG–Türkei), dem Zusatzprotokoll zum Assoziierungsabkommen EWG–Türkei(4) (im Folgenden: Zusatzprotokoll) und mit dem Beschluss Nr. 1/95 des Assoziationsrates EG–Türkei(5) (im Folgenden: Beschluss Nr. 1/95 des Assoziationsrates).
4. Das vorlegende Gericht möchte zunächst wissen, ob sich der Kläger des Ausgangsverfahrens auf die Vorschriften über den freien Warenverkehr zwischen der Union und der Türkei berufen kann, um geltend zu machen, dass die österreichische Genehmigungsregelung eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen im Sinne von Art. 5 des Beschlusses Nr. 1/95 des Assoziationsrates darstelle, oder ob die genannte Regelung eher die Erbringung von Beförderungsdienstleistungen betrifft. Es möchte ferner wissen, ob die österreichische Genehmigungsregelung türkische Frächter unter Verstoß gegen Art. 9 des Assoziierungsabkommens EWG–Türkei diskriminiert.
5. Ich werde in den vorliegenden Schlussanträgen die Gründe erläutern, aus denen ich der Ansicht bin, dass die fragliche österreichische Regelung dem Bereich der Erbringung von Beförderungsdienstleistungen zuzurechnen ist und dass die Vorschriften über das Assoziierungsabkommen EWG–Türkei dieser Regelung nicht entgegenstehen, sofern das vorlegende Gericht sich dessen vergewissert, dass sie nicht zu einer neuen Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs im Sinne von Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls führt.
II. Rechtlicher Rahmen
A. Unionsrecht
1. Assoziierungsabkommen EWG–Türkei
6. Nach Art. 9 des Assoziierungsabkommens EWG–Türkei erkennen „[d]ie Vertragsparteien … an, dass für den Anwendungsbereich des Abkommens unbeschadet der besonderen Bestimmungen, die möglicherweise aufgrund von Artikel 8 noch erlassen werden, dem in Artikel 7 des Vertrages zur Gründung der Gemeinschaft verankerten Grundsatz entsprechend jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit verboten ist“.
7. Art. 10 dieses Abkommens lautet:
„(1) Die in Artikel 2 Absatz (2) vorgesehene Zollunion erstreckt sich auf den gesamten Warenaustausch.
(2) Die Zollunion umfasst
– bei der Ein- und Ausfuhr für die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft und die Türkei untereinander das Verbot von Zöllen, Abgaben gleicher Wirkung, mengenmäßigen Beschränkungen sowie sonstigen Maßnahmen gleicher Wirkung, welche die eigene Erzeugung in einer den Zielen des Abkommens widersprechenden Weise schützen sollen;
…“
8. Art. 14 des Abkommens bestimmt, dass „[d]ie Vertragsparteien vereinbaren, sich von den Artikeln 55, 56 und 58 bis 65 des Vertrages zur Gründung der Gemeinschaft leiten zu lassen, um untereinander die Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs aufzuheben“.
9. Art. 15 des Abkommens sieht vor, dass „[d]ie Bedingungen und Einzelheiten der Ausdehnung der den Verkehr betreffenden Bestimmungen des Vertrages zur Gründung der Gemeinschaft und der aufgrund dieser Bestimmungen ergangenen Maßnahmen auf die Türkei unter Berücksichtigung der geografischen Lage der Türkei festgelegt [werden]“.
2. Zusatzprotokoll
10. Art. 41 in Titel II Kapitel II („Niederlassungsrecht, Dienstleistungen und Verkehr“) des Zusatzprotokolls lautet:
„(1) Die Vertragsparteien werden untereinander keine neuen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs einführen.
(2) Der Assoziationsrat setzt nach den Grundsätzen der Artikel 13 und 14 des Assoziierungsabkommens die Zeitfolge und die Einzelheiten fest, nach denen die Vertragsparteien die Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs untereinander schrittweise beseitigen.
Der Assoziationsrat berücksichtigt bei der Festsetzung der Zeitfolge und der Einzelheiten für die verschiedenen Arten von Tätigkeiten die entsprechenden Bestimmungen, welche die Gemeinschaft auf diesen Gebieten bereits erlassen hat, sowie die besondere wirtschaftliche und soziale Lage der Türkei. Die Tätigkeiten, die in besonderem Maße zur Entwicklung der Erzeugung und des Handelsverkehrs beitragen, werden vorrangig behandelt.“
11. Im selben Kapitel des Zusatzprotokolls bestimmt dessen Art. 42:
„(1) Der Assoziationsrat dehnt die Bestimmungen des Vertrages zur Gründung der Gemeinschaft, die den Verkehr betreffen, entsprechend den von ihm vor allem unter Berücksichtigung der geografischen Lage der Türkei festgelegten Einzelheiten auf die Türkei aus. Er kann unter den gleichen Bedingungen die Akte, welche die Gemeinschaft zur Durchführung dieser Bestimmungen für den Eisenbahn‑, Straßen‑ und Binnenschiffsverkehr erlassen hat, auf die Türkei ausdehnen.
…“
3. Beschluss Nr. 1/95 des Assoziationsrates
12. Art. 1 des Beschlusses Nr. 1/95 des Assoziationsrates lautet:
„Unbeschadet des Abkommens von Ankara sowie der zugehörigen Zusatz- und Ergänzungsprotokolle legt der Assoziationsrat hiermit die Vorschriften für die in den Artikeln 2 und 5 des genannten Abkommens festgelegte Durchführung der Endphase der Zollunion fest.“
13. Art. 5 in Kapitel I Abschnitt II („Beseitigung der mengenmäßigen Beschränkungen oder der Maßnahmen gleicher Wirkung“) des Beschlusses Nr. 1/95 des Assoziationsrates bestimmt:
„Mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung sind zwischen den Vertragsparteien verboten.“
14. Nach Art. 7 dieses Beschlusses stehen „[d]ie Artikel 5 und 6 … Einfuhr‑, Ausfuhr‑ und Durchfuhrverboten oder ‑beschränkungen nicht entgegen, die aus Gründen der öffentlichen Sittlichkeit, Ordnung und Sicherheit, zum Schutze der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren oder Pflanzen, des nationalen Kulturguts von künstlerischem, geschichtlichem oder archäologischem Wert oder des gewerblichen und kommerziellen Eigentums gerechtfertigt sind. Diese Verbote oder Beschränkungen dürfen jedoch weder ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Vertragsparteien darstellen.“
B. Österreichisches Recht
1. Güterbeförderungsgesetz
15. Gemäß § 1 des Güterbeförderungsgesetzes 1995 (BGBl. Nr. 593/1995 in der Fassung BGBl. Nr. 96/2013, im Folgenden: GütbefG) gilt dieses Gesetz insbesondere für „die gewerbsmäßige Beförderung von Gütern mit Kraftfahrzeugen des Straßenverkehrs oder solchen mit Anhängern, bei denen die Summe der höchsten zulässigen Gesamtgewichte insgesamt 3 500 kg übersteigt, durch Beförderungsunternehmen …“.
16. In § 2 („Konzessionspflicht und Arten der Konzessionen“) GütbefG heißt es:
„(1) Die gewerbsmäßige Beförderung von Gütern mit Kraftfahrzeugen darf nur aufgrund einer Konzession ausgeübt werden, sofern dieses Bundesgesetz nichts anderes bestimmt (§ 4).
…“
17. § 7 („Verkehr über die Grenze“) GütbefG lautet:
„(1) Die gewerbsmäßige Beförderung von Gütern mit Kraftfahrzeugen von Orten, die außerhalb des Bundesgebietes liegen, in das Bundesgebiet oder durch das Bundesgebiet hindurch, oder von innerhalb des Bundesgebietes liegenden Orten in das Ausland ist außer Inhabern von Konzessionen nach § 2 auch Unternehmern gestattet, die nach den im Staat des Standortes ihres Unternehmens geltenden Vorschriften zur Beförderung von Gütern mit Kraftfahrzeugen befugt sind und Inhaber einer der folgenden Berechtigungen sind:
1. Gemeinschaftslizenz gemäß der Verordnung [(EG) Nr. 1072/09(6)],
2. Genehmigung aufgrund der Resolution des Rates der Europäischen Konferenz der Verkehrsminister (CEMT) vom 14. Juni 1973,
3. Bewilligung der Bundesministerin/des Bundesministers für Verkehr, Innovation und Technologie für den Verkehr nach, durch oder aus Österreich,
4. aufgrund zwischenstaatlicher Abkommen vergebene Genehmigung der Bundesministerin/des Bundesministers für Verkehr, Innovation und Technologie.“
18. In § 8 („Erlangung der Berechtigungen“) GütbefG heißt es:
„(1) Die Bewilligung nach § 7 Abs. 1 Z 3 wird für einzelne Güterbeförderungen erteilt. Die Bewilligung ist nur zu erteilen, wenn daran ein erhebliches öffentliches Interesse besteht. Der Antragsteller hat glaubhaft zu machen, dass die Fahrt weder durch organisatorische Maßnahmen noch durch die Wahl eines anderen Verkehrsmittels vermieden werden kann. Die Bewilligung ist zu versagen, wenn (insbesondere auch im Hinblick auf die im Bundesgebiet bereits bestehenden Verkehrseinrichtungen) ein Bedürfnis für die beantragte Güterbeförderung nicht besteht. Dabei sind die verkehrsmäßigen und volkswirtschaftlichen Interessen Österreichs, der Schutz der Bevölkerung und der Umwelt sowie die Möglichkeit der Durchführung der Güterbeförderung im Wege anderer Verkehrseinrichtungen zu berücksichtigen.
…
(3) Auf Grundlage dieses Bundesgesetzes können Vereinbarungen über die grenzüberschreitende Beförderung von Gütern gemäß § 7 geschlossen werden, wenn der Umfang des zwischenstaatlichen Güterverkehrs dies erfordert. In den Vereinbarungen ist vorzusehen, dass Kraftfahrzeuge mit ausländischem Kennzeichen auf der Grundlage der Gegenseitigkeit Fahrten nach, durch und aus Österreich durchführen können. Dabei können auch zwischenstaatliche Kontingente festgelegt werden, bei deren Ausmaß die verkehrsmäßigen und volkswirtschaftlichen Interessen Österreichs sowie der Schutz der Bevölkerung und der Umwelt zu berücksichtigen sind. …
(4) Die Vergabe der vereinbarten Kontingente erfolgt in einem vereinfachten Verfahren. Die zuständige Behörde kann Bestätigungen darüber ausgeben, dass die in der Vereinbarung festgelegten Voraussetzungen, insbesondere die Einhaltung des vereinbarten Kontingents, gegeben sind (Kontingenterlaubnis). …“
19. In § 9 GütbefG heißt es:
„(1) Der Unternehmer hat dafür zu sorgen, dass die Nachweise über die in § 7 Abs. 1 angeführten Berechtigungen bei jeder Güterbeförderung über die Grenze während der gesamten Fahrt vollständig ausgefüllt und erforderlichenfalls entwertet mitgeführt werden.
(2) Der Lenker hat die Nachweise über die in § 7 Abs. 1 angeführten Berechtigungen bei jeder Güterbeförderung über die Grenze während der gesamten Fahrt vollständig ausgefüllt und erforderlichenfalls entwertet im Kraftfahrzeug mitzuführen und den Aufsichtsorganen (§ 21) auf Verlangen auszuhändigen.
…“
20. § 23 („Strafbestimmungen“) GütbefG sieht vor:
„(1) … begeht eine Verwaltungsübertretung, die mit einer Geldstrafe bis zu 7 267 Euro zu ahnden ist, wer als Unternehmer
…
3. Beförderungen gemäß §§ 7 bis 9 ohne die hierfür erforderliche Berechtigung durchführt oder Gebote oder Verbote von zwischenstaatlichen Vereinbarungen nicht einhält;
…“
2. Türkisch-österreichisches Straßentransportabkommen
21. Nach Art. 4 Abs. 1 des türkisch-österreichischen Straßentransportabkommens ist „[f]ür Kraftfahrzeuge einschließlich Anhängern, die in einem der beiden Staaten zugelassen sind und für Güterbeförderungen zwischen diesen Staaten oder im Transitverkehr durch die beiden Staaten verwendet werden, … ein Ausweis erforderlich“. Nach Art. 4 Abs. 2 dieses Abkommens ist „[k]ein Ausweis bei Leerfahrten und für Fahrzeuge mit einer Nutzlast bis 2 Tonnen erforderlich“.
22. Art. 6 dieses Abkommens sieht vor:
„1. Die Ausweise werden den Beförderungsunternehmern ausgestellt. Sie berechtigen zur Beförderung mit Kraftfahrzeugen einschließlich Anhänger.
2. Ein Ausweis eines Staates berechtigt zur Ausübung von Beförderungen nach und aus dem anderen Staat sowie zum Transit durch diesen Staat.
3. Ausweise müssen im Fahrzeug während der Dauer der Fahrt durch das Gebiet des Staates, für den der Ausweis gilt, mitgeführt werden und sind auf Verlangen den zuständigen Überwachungsorganen dieses Staates vorzuweisen.“
23. Art. 7 dieses Abkommens bestimmt:
„1. Die Ausweise werden von den zuständigen Behörden des Staates, in dem das Fahrzeug zugelassen ist, namens der zuständigen Behörde des anderen Staates im Rahmen des Kontingentes, das jedes Jahr einvernehmlich bis 30. November für das folgende Jahr durch die zuständigen Behörden der beiden Staaten festgesetzt wird, ausgegeben.
2. Die zuständigen Behörden der beiden Staaten tauschen die erforderliche Anzahl von Formularen für die Beförderungen nach diesem Abkommen aus.“
III. Ausgangsverfahren, Vorlagefrage und Verfahren vor dem Gerichtshof
24. CX ist Geschäftsführer der FU, einer Gesellschaft mit Sitz in der Türkei, die Gütertransporte betreibt.
25. Mit Straferkenntnis vom 17. Juni 2015 verhängte die Bezirkshauptmannschaft Schärding (Österreich) gegen CX eine Geldstrafe in Höhe von 1 453 Euro (Ersatzfreiheitsstrafe von 67 Stunden), weil FU am 2. April 2015 eine gewerbsmäßige Beförderung von Gütern (Textilien) von der Türkei durch Österreich mit einem Zielort in Deutschland durchgeführt habe, ohne über eine hierfür erforderliche Bewilligung zu verfügen.
26. Dagegen erhob CX Beschwerde an das Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (Österreich), das die Beschwerde mit Urteil vom 28. Dezember 2015 mit der Begründung zurückwies, dass CX dadurch gegen § 23 Abs. 1 Z 3 und § 7 Abs. 1 Z 4 GütbefG in Verbindung mit Art. 4 Z 1, Art. 6 und Art. 7 des türkisch-österreichischen Straßentransportabkommens verstoßen habe, dass der Fahrzeugführer nicht die erforderliche Genehmigung für den internationalen Straßengüterverkehr zwischen Österreich und der Türkei habe vorweisen können.
27. CX legte gegen dieses Erkenntnis Revision zum Verwaltungsgerichtshof ein.
28. Dieser hat mit Beschluss vom 22. November 2016, beim Gerichtshof eingegangen am 7. Dezember 2016, das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:
Steht das Unionsrecht, und zwar insbesondere das Assoziierungsabkommen EWG–Türkei, das Zusatzprotokoll sowie der Beschluss Nr. 1/95 des Assoziationsrates, einer nationalen Regelung entgegen, nach der Güterbeförderungsunternehmer mit Sitz in der Republik Türkei eine grenzüberschreitende gewerbsmäßige Güterbeförderung mit Kraftfahrzeugen nach oder durch das Gebiet der Republik Österreich nur durchführen dürfen, wenn sie für die Kraftfahrzeuge über Ausweise verfügen, die im Rahmen eines zwischen Österreich und der Türkei aufgrund eines bilateralen Abkommens festgesetzten Kontingents vergeben werden, oder ihnen eine Genehmigung für die einzelne Güterbeförderung erteilt wird, wobei an der einzelnen Güterbeförderung ein erhebliches öffentliches Interesse bestehen und der Antragsteller glaubhaft machen muss, dass die Fahrt weder durch organisatorische Maßnahmen noch durch die Wahl eines anderen Verkehrsmittels vermieden werden kann?
29. CX, die österreichische und die ungarische Regierung sowie die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen abgegeben und waren jeweils in der mündlichen Verhandlung vom 31. Januar 2018 vertreten.
IV. Prüfung
A. Einführende Bemerkungen
30. Nach der fraglichen österreichischen Regelung darf eine gewerbliche Beförderung im internationalen Straßengüterverkehr in das, aus dem oder durch das österreichische Hoheitsgebiet nur im Rahmen einer Genehmigung erfolgen. Bei Frächtern mit Geschäftssitz in einem Mitgliedstaat der Union kann diese Genehmigung in Form einer Gemeinschaftslizenz gemäß der Verordnung Nr. 1072/2009(7) erteilt werden. Bei Frächtern mit Geschäftssitz in einem Drittland, einschließlich der Türkei, kann diese Genehmigung jedoch in einer der beiden nachstehend genannten Formen ergehen.
31. Erstens können Frächter mit Sitz in einem Drittland gemäß § 7 Abs. 1 Z 4 GütbefG eine im Rahmen eines internationalen Abkommens vergebene Genehmigung erhalten. Was türkische Frächter angeht, sieht das türkisch-österreichische Straßentransportabkommen vor, dass die zuständigen Behörden der beiden Staaten für die Beförderungen einvernehmlich ein jährliches Kontingent festsetzen(8). Diese Genehmigungen werden türkischen Frächtern von den zuständigen türkischen Behörden im Rahmen des festgelegten Kontingents erteilt. Die österreichische Regierung weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass die Republik Österreich mit der Republik Türkei gegenwärtig ein jährliches Kontingent von 21 000 Genehmigungen (Grundkontingent) vereinbart habe(9), zuzüglich einer variablen Zahl von Belohnungsgenehmigungen(10) und der Genehmigungen, die im Rahmen der Europäischen Konferenz der Verkehrsminister (CEMT) erteilt würden (CEMT‑Genehmigungen)(11). Insgesamt stünden der Türkei jährlich etwa 90 000 bis 100 000 Transitfahrten auf der Straße durch Österreich zur Verfügung.
32. Zweitens haben die türkischen Frächter die Möglichkeit, eine Genehmigung gemäß § 7 Abs. 1 Z 3 und § 8 Abs. 1 GütbefG (Einzelgenehmigung) zu beantragen. Diese Genehmigung wird nur für eine einzelne Beförderung erteilt, an der ein erhebliches öffentliches Interesse besteht, und sofern der Antragsteller glaubhaft macht, dass die Fahrt weder durch organisatorische Maßnahmen noch durch die Wahl eines anderen Verkehrsmittels vermieden werden kann(12).
33. Das vorlegende Gericht möchte mit seiner Vorlagefrage wissen, ob die im Hinblick auf türkische Frächter eingeführte österreichische Genehmigungsregelung mit den Vorschriften über die Assoziation EWG–Türkei vereinbar ist.
34. CX macht geltend, dass dies nicht der Fall sei. Erstens beschränke diese Regelung unter Verstoß gegen Art. 5 des Beschlusses Nr. 1/95 des Assoziationsrates den freien Warenverkehr zwischen der Union und der Türkei, indem sie nur einer begrenzten Zahl türkischer Frächter die Durchfuhr erlaube. Das für türkische Frächter festgelegte Kontingent sei unzureichend, so dass diese gezwungen seien, die „Rollende Landstraße“(13) zu verwenden, was zeit- und kostenintensiver als die Benutzung der Straße sei(14). Das führe dazu, dass Waren aus der Türkei teurer würden und letztlich weniger wettbewerbsfähig seien. Die mit der Kontingentierung der Beförderungen verbundenen Beschränkungen hätten demnach für die Hersteller und die Käufer dieser Waren erhebliche wirtschaftliche Auswirkungen und beeinträchtigten die Wirksamkeit der Zollunion. Zweitens laufe die österreichische Regelung einer Kontingentierung der Beförderungen unter Verstoß gegen Art. 9 des Assoziierungsabkommens EWG–Türkei auf eine Diskriminierung türkischer Frächter hinaus, da die mit der Kontingentierung verbundenen Beschränkungen nicht für Frächter der Union gälten.
35. Das vorlegende Gericht wirft zunächst die Frage auf, ob sich CX auf den freien Warenverkehr zwischen der Union und der Türkei berufen kann, obwohl FU ein Unternehmen für die Beförderung von Waren ist, das diese nicht selbst herstellt, und insbesondere, ob CX geltend machen kann, dass es sich bei den für FU geltenden Voraussetzungen für die Erlangung der nach dem GütbefG erforderlichen Genehmigung um eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen im Sinne von Art. 5 des Beschlusses Nr. 1/95 des Assoziationsrates handelt. Der vorliegende Fall sei im jetzigen Stadium nicht unter dem Gesichtspunkt des freien Warenverkehrs zu prüfen, weil das Assoziierungsabkommen EWG–Türkei den freien Warenverkehr, den freien Dienstleistungsverkehr und den Verkehrssektor als voneinander getrennte Bereiche ansehe, die von der Assoziation in unterschiedlicher Intensität und Geschwindigkeit verwirklicht werden sollten. Es sprächen gewichtige Anhaltspunkte dafür, dass der Verkehrsbereich bewusst ausgeklammert sein und nicht über die Warenverkehrsfreiheit verwirklicht werden solle(15).
36. Falls der Gerichtshof befinden sollte, dass sich CX auf den freien Warenverkehr berufen könne, um geltend zu machen, dass die in Rede stehende österreichische Regelung auf eine Beschränkung dieser Freiheit hinauslaufe oder zumindest auf eine Diskriminierung türkischer Staatsangehöriger im Sinne von Art. 9 des Assoziierungsabkommens EWG–Türkei, stelle sich, so das vorlegende Gericht, die Frage, ob diese Beschränkung aufgrund von Art. 7 des Beschlusses Nr. 1/95 des Assoziationsrates gerechtfertigt sei.
37. In der nachstehenden Prüfung werde ich mich zunächst mit der Frage der Beurteilung der fraglichen österreichischen Regelung im Licht der Vorschriften über die Assoziation EWG–Türkei befassen. Ich werde in diesem Zusammenhang erläutern, weshalb ich so wie die österreichische und die ungarische Regierung und auch die Kommission der Ansicht bin, dass diese Regelung in den Bereich der Beförderungsdienstleistungen fällt und dass die Vorschriften des Beschlusses Nr. 1/95 des Assoziationsrates über den freien Warenverkehr zwischen der Union und der Türkei auf eine solche Regelung nicht anwendbar sind (Abschnitt B.1). Als Zweites werde ich die von CX angeführten Gegenargumente bezüglich der Rechtsprechung des Gerichtshofs zum freien Warenverkehr zurückweisen (Abschnitt B.2). Als Drittes werde ich die fragliche Regelung anhand der „Stillhalteklausel“ in Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls prüfen, nach der die Einführung neuer Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs untersagt ist (Abschnitt B.3). Schließlich werde ich kurz auf die Frage einer etwaigen Diskriminierung türkischer Frächter im Sinne von Art. 9 des Assoziierungsabkommens EWG–Türkei (Abschnitt B.4) eingehen.
B. Zur Vorlagefrage
1. Zur Beurteilung der fraglichen Regelung und zu den auf eine solche Regelung anwendbaren Vorschriften
38. Die Vorlagefrage des Verwaltungsgerichtshofs ist zunächst auf die Beurteilung der fraglichen Regelung im Licht der Vorschriften über die Assoziation EWG–Türkei(16) gerichtet. Fällt diese Regelung unter die Vorschriften über den freien Warenverkehr zwischen der Union und der Türkei oder unter die Vorschriften über die Erbringung von Beförderungsdienstleistungen?
39. Wie die österreichische und die ungarische Regierung sowie die Kommission tendiere ich zur zweiten Hypothese.
40. Dies stütze ich auf folgende Erwägungen.
41. Erstens ist festzustellen, dass es sich im Rahmen der Assoziation EWG–Türkei beim freien Warenverkehr, dem freien Dienstleistungsverkehr und dem Verkehr um verschiedene Bereiche handelt, für die unterschiedliche Regeln gelten(17). In diesen Regeln kommt der unterschiedliche Grad der Liberalisierung der betroffenen Märkte zum Ausdruck. Während der freie Verkehr von Waren zwischen der Union und der Türkei insbesondere durch die Bestimmungen des Beschlusses Nr. 1/95 des Assoziationsrates über die Zollunion gewährleistet ist(18), sind der Bereich der Dienstleistungen und der des Verkehrs beim gegenwärtigen Stand der Entwicklung der Assoziation EWG–Türkei im Wesentlichen weiterhin nicht liberalisiert(19).
42. Insbesondere was den Verkehrssektor angeht, sieht Art. 15 des Assoziierungsabkommens EWG–Türkei vor, dass „[d]ie Bedingungen und Einzelheiten der Ausdehnung der den Verkehr betreffenden Bestimmungen des Vertrages zur Gründung der Gemeinschaft und der aufgrund dieser Bestimmungen ergangenen Maßnahmen auf die Türkei … unter Berücksichtigung der geografischen Lage der Türkei festgelegt [werden]“. Außerdem bestimmt Art. 42 des Zusatzprotokolls, dass der Assoziationsrat die Bestimmungen des Vertrags zur Gründung der Gemeinschaft, die den Verkehr betreffen, entsprechend den von ihm unter Berücksichtigung der geografischen Lage der Türkei festgelegten Einzelheiten auf die Türkei ausdehnt und dass er die Akte, welche die Gemeinschaft zur Durchführung dieser Bestimmungen u. a. für den Straßenverkehr erlassen hat, unter den gleichen Bedingungen auf die Türkei ausdehnen kann.
43. Allerdings ist festzustellen, dass der Assoziationsrat hierzu bislang keine Einzelheiten festgelegt hat. Beim gegenwärtigen Entwicklungsstand der Assoziation EWG–Türkei gibt es also keine spezielle Regelung für den Verkehr(20).
44. Zweitens ist bei der Frage, ob eine nationale Rechtsvorschrift unter die eine oder die andere Verkehrsfreiheit fällt, nach ständiger Rechtsprechung auf den Gegenstand der betreffenden Regelung abzustellen(21). Ich meine, dass dies entsprechend auch für die Beurteilung einer nationalen Regelung im Licht der Vorschriften über die Assoziation EWG–Türkei gilt.
45. Die im Ausgangsverfahren in Rede stehende österreichische Regelung dient meines Erachtens im Wesentlichen dazu, die Voraussetzungen festzulegen, die erfüllt sein müssen, um gewerbliche internationale Gütertransporte auf der Straße in das, durch das oder aus dem österreichischen Hoheitsgebiet durchführen zu können(22). Diese Regelung sieht hierzu insbesondere vor, dass derartige Transporte nur im Rahmen einer Genehmigung durchgeführt werden dürfen, die bei türkischen Frächtern entweder die Form einer im Rahmen des türkisch-österreichischen Straßentransportabkommens festgelegten Kontingents erteilten Genehmigung oder die Form einer Einzelgenehmigung für eine einzelne Beförderung annimmt, an der ein erhebliches öffentliches Interesse besteht(23). Anders gesagt, die in Rede stehende österreichische Regelung beschränkt den Zugang türkischer Frächter zum Markt für internationale Straßengütertransporte.
46. Ich bezweifele nicht, dass diese Regelung in den Bereich der Beförderungsdienstleistungen fällt.
47. Zum einen ergibt sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs, dass die Freiheit des Straßengütertransports im Rahmen der allgemeinen Systematik des Vertrags unter die Regelung über Dienstleistungen auf dem Gebiet des Verkehrs fällt(24). Ich sehe keinen Grund, warum dies im Rahmen der Vorschriften über die Assoziation EWG–Türkei anders sein sollte.
48. Zum anderen ist festzustellen, dass für internationale Straßengütertransporte zwischen Mitgliedstaaten früher ähnliche Genehmigungsregelungen galten wie die in Rede stehende derzeitige österreichische Regelung für türkische Frächter. Diese Regelungen beruhten teils auf bilateralen Kontingenten zwischen Mitgliedstaaten, teils auf Gemeinschaftskontingenten(25).
49. Der Gerichtshof hat im Urteil Parlament/Rat(26) festgestellt, dass der Rat seine Verpflichtungen aus Art. 75 EWG-Vertrag (jetzt Art. 91 AEUV) dadurch verletzt hatte, dass er es u. a. unterlassen hatte, die Dienstleistungsfreiheit auf dem Gebiet des internationalen Verkehrs sicherzustellen. Die bilateralen und gemeinschaftlichen Kontingente wurden infolge dieses Urteils schrittweise aufgehoben, bevor sie mit Wirkung vom 1. Januar 1993 durch das derzeit geltende System der nicht kontingentierten Gemeinschaftslizenz ersetzt wurden(27). Die das Gemeinschaftskontingent und die Gemeinschaftslizenz betreffenden Rechtsakte wurden gestützt auf die Vertragsvorschriften über die gemeinsame Verkehrspolitik erlassen(28).
50. Diese Entwicklung der Gesetzgebung und der Rechtsprechung zu internationalen Transporten zwischen den Mitgliedstaaten spricht meines Erachtens dafür, dass eine nationale Regelung wie die hier in Rede stehende, die ein System zur Genehmigung internationaler Straßengütertransporte vorsieht, als eine Maßnahme anzusehen ist, die in den Bereich der Beförderungsdienstleistungen fällt.
51. In diesem Zusammenhang kommt meines Erachtens dem Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Lambregts Transportbedrijf(29) besondere Bedeutung zu. Der Gerichtshof hat in jenem Urteil festgestellt, dass Art. 75 Abs. 1 Buchst. a und b EWG-Vertrag (jetzt Art. 91 Abs. 1 Buchst. a und b AEUV) in Bezug auf die Verwirklichung der gemeinsamen Verkehrspolitik durch den Rat den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten keine Rechte gewähre, auf die sie sich gegenüber Entscheidungen, die von nationalen Behörden im Jahr 1982 getroffen wurden, vor den nationalen Gerichten berufen könnten. Er hat mit anderen Worten darauf hingewiesen, dass diese Vorschrift keine unmittelbare Wirkung hat, die es einem in einem Mitgliedstaat ansässigen Beförderungsunternehmen erlaubt, sich auf diese Vorschrift zu berufen, um die Entscheidung einer nationalen Verwaltungsbehörde über nationale und internationale Transportgenehmigungen anfechten zu können.
52. Der Gerichtshof hat dazu in Rn. 14 des Urteils darauf hingewiesen, dass „im Jahre 1982 … der freie Dienstleistungsverkehr im Bereich des internationalen Verkehrs … nur innerhalb des Mitgliedstaats, in dem das Unternehmen ansässig war, sowie von dort aus und dorthin und vorbehaltlich der Erlangung einer Genehmigung für den Verkehr gemäß den in diesem Mitgliedstaat geltenden bilateralen oder gemeinschaftlichen Kontingenten gewährleistet war“(30). Daraufhin hat der Gerichtshof festgestellt, dass derartige Dienstleistungen – mangels einer Umsetzung des Grundsatzes des freien Dienstleistungsverkehrs im Bereich des internationalen und innerstaatlichen Verkehrs durch den Rat entsprechend der ihm gemäß Art. 75 Abs. 1 Buchst. a und b EWG-Vertrag obliegenden Verpflichtungen – nur im Rahmen der bilateralen und der gemeinschaftlichen Kontingente erbracht werden konnten. Der Gerichtshof hat in diesem Kontext nicht geprüft, welche Auswirkungen diese Kontingente möglicherweise auf den freien Warenverkehr haben können.
53. Meiner Ansicht nach gilt die gleiche Erwägung erst recht für internationale Transporte, die von türkischen Frächtern im Rahmen der Assoziation EWG–Türkei durchgeführt werden. Dabei ist zu berücksichtigen, dass sich – während Art. 75 Abs. 1 Buchst. a und b EWG-Vertrag die Verpflichtung des Rates zur Einführung einer gemeinsamen Verkehrspolitik vorsah(31) – aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergibt, dass die Ausweitung der Bestimmungen des Vertrags im Bereich des Verkehrs auf die Republik Türkei nicht zwingend ist(32). In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof festgestellt, dass der Assoziationsrat „auf dem Gebiet des Verkehrs über einen erheblich größeren Ermessensspielraum verfügt“(33). Davon ausgehend meine ich, dass, nachdem der Gerichtshof Art. 30 EWG-Vertrag (jetzt Art. 34 AEUV) in der Rechtssache Lambregts Transportbedrijf(34) nicht angewandt hat, in der vorliegenden Rechtssache erst recht kein Grund besteht, Art. 5 des Beschlusses Nr. 1/95 des Assoziationsrates anzuwenden.
54. Daraus schließe ich, dass, solange der Assoziationsrat keine Regeln für den Verkehr gemäß Art. 15 des Assoziierungsabkommens EWG–Türkei und Art. 42 des Zusatzprotokolls erlassen hat(35), der Zugang türkischer Frächter zum Markt des internationalen Verkehrs weiterhin den Bedingungen unterliegt, die sowohl in den nationalen Regelungen der Mitgliedstaaten als auch in den bilateralen Abkommen zwischen den Mitgliedstaaten und der Republik Türkei festgelegt sind(36). Die Zahl der türkischen Frächtern erteilten Transportgenehmigungen hängt in diesem Zusammenhang insbesondere von den Verhandlungen ab, die von den betroffenen Staaten im Rahmen dieser Abkommen geführt wurden. Ich möchte darauf hinweisen, dass die meisten Mitgliedstaaten gestützt auf die von ihnen mit der Republik Türkei geschlossenen bilateralen Abkommen ähnliche Transportgenehmigungsregelungen eingeführt haben wie die im Ausgangsverfahren(37).
55. Die Entscheidung, im Rahmen der Assoziation EWG–Türkei den Bereich der Beförderungsdienstleistungen zu liberalisieren, ist allein Sache der Vertragsparteien, wenn sie dies für zweckmäßig erachten, und zwar nach einer gründlichen Prüfung der konkreten Auswirkungen, die diese Liberalisierung haben könnte, namentlich im Hinblick auf die Wettbewerbsbedingungen auf dem Markt für internationale Beförderungen. In diesem Kontext zeigt sich bei der schrittweisen Liberalisierung des internationalen Verkehrs zwischen den Mitgliedstaaten die Notwendigkeit, eine solche Liberalisierung mit der Einführung gemeinsamer Regeln insbesondere auf dem Verkehrssektor einhergehen zu lassen(38).
56. Unter diesen Umständen bin ich der Ansicht, dass, wenn der Gerichtshof die Vorschriften über den freien Warenverkehr zwischen der Union und der Türkei auf eine Regelung wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende anwenden würde, dies zu einer von den Vertragsparteien des Assoziierungsabkommens EWG–Türkei bislang nicht gewollten Liberalisierung im Bereich des internationalen Verkehrs führen könnte(39).
57. Nach alledem stelle ich fest, dass eine Regelung wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende in den Bereich der Beförderungsdienstleistungen fällt und dass die Bestimmungen des Beschlusses Nr. 1/95 des Assoziationsrates über den freien Warenverkehr zwischen der Union und der Türkei auf eine solche Regelung nicht anwendbar sind.
58. Das Vorbringen von CX hinsichtlich der Rechtsprechung des Gerichtshofs zum freien Warenverkehr kann diesem Ergebnis nicht entgegenstehen. Ich werde auf dieses Vorbringen nachstehend eingehen.
2. Zu den geltend gemachten Gegenargumenten
59. CX stützt seine Auffassung, dass die Vorschriften über den freien Warenverkehr zwischen der Union und der Türkei auf eine Regelung wie die hier in Rede stehende anwendbar seien, auf eine Reihe von Urteilen des Gerichtshofs zu dieser Freiheit.
60. Als Erstes beruft sich CX auf das Urteil in der Rechtssache Istanbul Lojistik(40). Darin hat der Gerichtshof festgestellt, dass eine Kraftfahrzeugsteuer, die Halter von in der Türkei zugelassenen Lastkraftwagen, die das ungarische Hoheitsgebiet durchqueren, entrichten müssen, eine Abgabe mit gleicher Wirkung wie Zölle im Sinne von Art. 4 des Beschlusses Nr. 1/95 des Assoziationsrates darstelle(41).
61. CX macht geltend, wenn die ungarische Transitgebühr gegen den freien Warenverkehr verstoße, müsse dasselbe für die fragliche österreichische Regelung gelten, zumal die in dieser vorgesehene Kontingentierung von Fahrten einen stärkeren Eingriff in den freien Warenverkehr darstelle als eine Transitgebühr.
62. Dieses Argument kann mich nicht überzeugen.
63. Die in Rede stehende österreichische Regelung kann meines Erachtens der, um die es in der Rechtssache Istanbul Lojistik ging, nicht gleichgestellt werden. Zum einen unterscheiden sich die beiden Regelungen ihrem Wesen nach. In der Rechtssache Istanbul Lojistik handelte es sich um eine fiskalische Maßnahme (eine Steuer), während die vorliegende Rechtssache eine Kontingentierungsmaßnahme betrifft.
64. Zum anderen unterscheiden sie sich auch nach ihrem Gegenstand. In der Rechtssache Istanbul Lojistik hat der Gerichtshof nämlich festgestellt, dass „mit der Kraftfahrzeugsteuer, obschon sie nicht auf Erzeugnisse als solche erhoben wird, die Waren, die von in einem Drittland – namentlich der Türkei – zugelassenen Fahrzeugen befördert werden, bei der Überquerung der ungarischen Grenze belastet werden und nicht … die Beförderungsdienstleistung“(42). Demgegenüber geht es bei der österreichischen Regelung in der vorliegenden Rechtssache, wie erwähnt, gerade darum, die Bedingungen festzulegen, die für die Durchführung von Beförderungsdienstleistungen erfüllt sein müssen(43). Ich möchte betonen, dass sich der Gerichtshof in der Rechtssache Istanbul Lojistik darauf beschränkt hat, die Steuer als solche zu prüfen, und keine Prüfung der Kontingentierungsregelung vorgenommen hat, mit der diese Steuer zusammenhing(44).
65. Als Zweites beruft sich CX auf eine Reihe von Urteilen, in denen der Gerichtshof eine Verknüpfung zwischen der Güterbeförderung und dem freien Warenverkehr innerhalb der Union anerkannt habe. Der Gerichtshof hat in den betreffenden Urteilen festgestellt, dass ein Fahrverbot für Kraftfahrzeuge von über 7,5 t, die bestimmte Waren befördern, auf einem Autobahnabschnitt, der eine der wichtigsten Landverbindungen in der betreffenden Region darstellt(45), und eine Regelung, die eine kurze Höchstdauer und eine kurze Höchstwegstrecke für Schlachttiertransporte vorsieht, eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung im Sinne von Art. 34 AEUV darstellten(46).
66. Dieser Rechtsprechung sei zu entnehmen, dass eine Regelung wie die im Ausgangsverfahren fragliche, soweit sie technisch an die Warenbeförderung anknüpfe, den Warenverkehr notwendigerweise beschränke, indem sie die freie Durchfuhr nur einer beschränkten Anzahl von Frächtern erlaube und dadurch Handelsströme auf andere zeit‑ und kostenintensivere Ausweichrouten oder Verkehrsträger lenke(47).
67. Dem kann nicht gefolgt werden.
68. Die von CX angeführte Rechtsprechung betraf nämlich nationale Regelungen ganz anderer Art als die österreichische Regelung in der vorliegenden Rechtssache.
69. Zum einen bezogen sich die fraglichen Regelungen nicht auf die Bedingungen, die – wie im vorliegenden Fall – für die Durchführung von Beförderungsdienstleistungen (Voraussetzungen für den Zugang zum Verkehrsmarkt) erfüllt sein müssen, sondern vielmehr auf die Bedingungen für die Beförderung bestimmter Waren (Voraussetzungen für den Warentransport)(48). Der Gerichtshof hat in diesem Zusammenhang festgestellt, dass die vorgeschriebenen Bedingungen hinsichtlich des Verkehrsträgers, der Dauer des Transports und der Länge des Transportwegs geeignet sind, den freien Warenverkehr zu beschränken(49).
70. Zum anderen betrafen die Vorschriften, auf die sich die von CX geltend gemachte Rechtsprechung bezieht, im Gegensatz zu der in Rede stehenden österreichischen Regelung nicht bestimmte Verkehrsunternehmer, sondern galten ganz allgemein für jede Beförderung von Waren, die unter diese Vorschriften fielen. Deshalb hat der Gerichtshof festgestellt, dass die vorgeschriebenen Beförderungsbedingungen geeignet waren, den freien Verkehr der betroffenen Waren und insbesondere die freie Warendurchfuhr zu beeinträchtigen(50).
71. Es ist festzustellen, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehende österreichische Regelung im Hinblick auf die Voraussetzungen für die Beförderung von Waren aus der Türkei keine Beschränkungen vorsieht. Nach dieser Regelung können diese Waren nämlich frei nach, durch und aus dem österreichischen Hoheitsgebiet befördert werden. Für türkische Frächter ist lediglich die Möglichkeit, diese Waren zu befördern, beschränkt. Anders gesagt, die türkischen Waren können in Österreich frei verkehren, jedoch nicht unbedingt in türkischen Lastkraftwagen. Außerdem richtet sich diese Regelung nicht gegen Waren aus der Türkei, denn sie gilt auch für die von türkischen Frächtern durchgeführte Beförderung von Waren aus den Mitgliedstaaten, einschließlich Österreich.
72. Daraus folgt meines Erachtens, dass die fragliche österreichische Regelung, selbst wenn sie unter die Vorschriften über den freien Warenverkehr fallen sollte, mit dem allgemeinen Grundsatz der Freiheit der Warendurchfuhr innerhalb der Union, den der Gerichtshof als eine Folge des freien Warenverkehrs anerkannt hat(51), nicht unvereinbar ist.
73. Im Ergebnis bin ich der Ansicht, dass das Vorbringen von CX die Beurteilung der betreffenden österreichischen Regelung als eine Maßnahme, die in den Bereich der Beförderungsdienstleistungen fällt, nicht in Frage stellen kann. Demzufolge sind die Vorschriften über den freien Warenverkehr zwischen der Union und der Türkei in dem Beschluss Nr. 1/95 des Assoziationsrates auf diese Regelung nicht anwendbar.
74. Allerdings muss eine solche Regelung die „Stillhalteklausel“ in Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls berücksichtigen(52). Auf diesen Punkt werde ich im folgenden Abschnitt eingehen.
3. Zur „Stillhalteklausel“ in Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls
75. Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls sieht eine „Stillhalteklausel“ vor, nach der die Vertragsparteien untereinander keine neuen Beschränkungen einführen werden, insbesondere nicht für den freien Dienstleistungsverkehr. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs kann diese Klausel auf den Bereich der Beförderungsdienstleistungen angewandt und von einem Unternehmen mit Sitz in der Türkei, das rechtmäßig Dienstleistungen in einem Mitgliedstaat erbringt, geltend gemacht werden(53).
76. Die „Stillhalteklausel“ verbietet allgemein die Einführung neuer Maßnahmen, die den Zweck oder die Wirkung haben, die Ausübung insbesondere der Dienstleistungsfreiheit durch einen türkischen Staatsangehörigen im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats restriktiveren Bedingungen als denen zu unterwerfen, die galten, als das Zusatzprotokoll in diesem Mitgliedstaat in Kraft trat(54). Um feststellen zu können, ob die genannte Klausel einer nationalen Regelung wie der hier fraglichen entgegensteht, ist daher zu prüfen, ob sie eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs beinhaltet und, falls das zu bejahen ist, ob es sich um eine neue Beschränkung handelt(55).
77. Als Erstes ist die Frage, ob die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regelung eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs beinhaltet, meiner Ansicht nach zu bejahen. Hierzu weise ich darauf hin, dass nach ständiger Rechtsprechung eine nationale Regelung, die die Ausübung von Dienstleistungen im Inland durch ein in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenes Unternehmen von der Erteilung einer behördlichen Erlaubnis abhängig macht, eine Beschränkung des in Art. 56 AEUV verankerten elementaren Grundsatzes darstellt(56).
78. Als Zweites ist bei der Frage, ob die in Rede stehende Regelung eine neue Beschränkung darstellt, zu prüfen, ob diese Regelung in dem Sinne neu ist, dass sie die Situation der türkischen Frächter gegenüber derjenigen erschwert, die sich aus den Vorschriften ergab, die für sie in Österreich in Bezug auf diesen Mitgliedstaat zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Zusatzprotokolls galten(57).
79. Die österreichische Regierung weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass das in dem türkisch-österreichischen Straßentransportabkommen vorgesehene Kontingentierungssystem bereits gegolten habe, als das Zusatzprotokoll für die Republik Österreich mit ihrem Beitritt zur Union am 1. Januar 1995 in Kraft getreten sei(58).
80. Vorbehaltlich einer Prüfung dieses Punktes, die Sache des vorlegenden Gerichts ist, sieht es daher so aus, dass die fragliche österreichische Regelung keine neue Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs im Sinne von Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls enthält(59).
4. Zum Grundsatz der Nichtdiskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit im Hinblick auf Art. 9 des Assoziierungsabkommens EWG–Türkei
81. Nach Ansicht von CX läuft die österreichische Regelung unter Verstoß gegen Art. 9 des Assoziierungsabkommens EWG–Türkei, wonach im Rahmen des Anwendungsbereichs dieses Abkommens jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit verboten ist, auf eine Diskriminierung türkischer Frächter hinaus, weil die Beschränkungen im Zusammenhang mit dem System einer Kontingentierung der Beförderungen nicht für Frächter mit Sitz in der Union gälten(60).
82. Ich bin ebenso wie die österreichische und die ungarische Regierung sowie die Kommission der Auffassung, dass Art. 9 des Assoziierungsabkommens EWG–Türkei einer Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen nicht entgegensteht, und zwar aus folgenden Gründen.
83. Erstens ist Art. 9 des Assoziierungsabkommens EWG–Türkei meines Erachtens auf eine solche Regelung nicht anwendbar. Diese Vorschrift gilt nämlich ihrem Wortlaut nach „unbeschadet der besonderen Bestimmungen, die möglicherweise aufgrund von Artikel 8 [dieses Abkommens] noch erlassen werden“(61). Beim gegenwärtigen Stand der Entwicklung der Assoziation EWG–Türkei gibt es zwar keine besonderen Bestimmungen für den Verkehr(62), doch ist nicht auszuschließen, dass der Assoziationsrat derartige Bestimmungen gemäß Art. 15 des Assoziierungsabkommens EWG–Türkei und Art. 42 des Zusatzprotokolls erlässt. Würde Art. 9 des Assoziierungsabkommens EWG–Türkei auf eine Regelung wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende angewandt, so würde dies, wie die Kommission zu Recht hervorhebt, dem Inhalt einer etwaigen Regelung auf dem Gebiet des Verkehrs vorgreifen.
84. Zweitens bin ich der Ansicht, dass, selbst wenn Art. 9 des Assoziierungsabkommens EWG–Türkei auf eine Regelung wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende anwendbar wäre, eine solche Regelung nicht auf eine Diskriminierung im Sinne dieser Vorschrift hinausläuft.
85. Dazu ist festzustellen, dass die fragliche österreichische Regelung nicht nach dem Ort des Sitzes des Transportunternehmens unterscheidet(63). Die von CX geltend gemachte unterschiedliche Behandlung der Frächter, je nachdem, ob sie in einem Mitgliedstaat oder einem Drittland ansässig sind, ist lediglich die Folge der unterschiedlichen Rechtsrahmen für Transportunternehmen mit Sitz in der Union auf der einen und Transportunternehmen mit Sitz in der Türkei auf der anderen Seite. Für die Erstgenannten gelten die gemeinsamen Regeln für den internationalen Verkehr wie sie u. a. in der Verordnung Nr. 1072/2009 festgelegt sind, während die Letztgenannten diesen Regeln nicht unterliegen.
86. Daraus folgt, dass nur Frächter mit Sitz in der Union die Möglichkeit haben, sich auf eine gemäß der Verordnung Nr. 1072/2009 ausgestellte Gemeinschaftslizenz zu berufen, welche eine der Formen einer Genehmigung darstellt, die den Anforderungen der fraglichen österreichischen Regelung entspricht. Für türkische Frächter, deren Tätigkeit nicht in den Anwendungsbereich dieser Verordnung fällt, besteht diese Möglichkeit nicht, und sie müssen deshalb auf andere Formen einer Genehmigung zurückgreifen, um die Anforderungen der in Rede stehenden österreichischen Regelung zu erfüllen(64). Dieser Unterschied, der darauf zurückzuführen ist, dass für Frächter der Union auf der einen und für türkische Frächter auf der anderen Seite unterschiedliche Regeln gelten, kann nicht auf dem Weg über Art. 9 des Assoziierungsabkommens EWG–Türkei beseitigt werden. Ich bin mit anderen Worten der Ansicht, dass diese Vorschrift nicht geltend gemacht werden kann, um eine von den Vertragsparteien des Assoziierungsabkommens EWG–Türkei bislang nicht gewollte Liberalisierung im Bereich des internationalen Verkehrs herbeizuführen(65).
87. Auf dieser Grundlage schlage ich dem Gerichtshof vor, festzustellen, dass Art. 9 des Assoziierungsabkommens EWG–Türkei einer Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen nicht entgegensteht.
V. Ergebnis
88. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die Vorlagefrage des österreichischen Verwaltungsgerichtshofs wie folgt zu antworten:
Das Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei, unterzeichnet am 12. September 1963 in Ankara von der Republik Türkei einerseits sowie von den Mitgliedstaaten der EWG und der Gemeinschaft andererseits, sowie geschlossen, gebilligt und bestätigt im Namen der Gemeinschaft durch den Beschluss 64/732/EWG des Rates vom 23. Dezember 1963, das Zusatzprotokoll, unterzeichnet am 23. November 1970 in Brüssel und geschlossen, gebilligt und bestätigt im Namen der Gemeinschaft durch die Verordnung (EWG) Nr. 2760/72 des Rates vom 19. Dezember 1972, sowie der Beschluss Nr. 1/95 des Assoziationsrates EG–Türkei vom 22. Dezember 1995 über die Durchführung der Endphase der Zollunion stehen einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen nicht entgegen, nach der Güterbeförderungsunternehmer mit Sitz in der Republik Türkei eine grenzüberschreitende gewerbsmäßige Güterbeförderung mit Kraftfahrzeugen nach oder durch das Gebiet der Republik Österreich nur durchführen dürfen, wenn sie für die Kraftfahrzeuge über Ausweise verfügen, die im Rahmen eines zwischen der Republik Österreich und der Republik Türkei aufgrund eines bilateralen Abkommens festgesetzten Kontingents vergeben werden, oder ihnen eine Genehmigung für die einzelne Güterbeförderung erteilt wird, wobei an der einzelnen Güterbeförderung ein erhebliches öffentliches Interesse bestehen und der Antragsteller glaubhaft machen muss, dass die Fahrt weder durch organisatorische Maßnahmen noch durch die Wahl eines anderen Verkehrsmittels vermieden werden kann, sofern sich das vorlegende Gericht dessen vergewissert, dass diese Regelung keine neue Beschränkung für den freien Dienstleistungsverkehr im Sinne von Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls beinhaltet.