STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
ELEANOR SHARPSTON
přednesené dne 25. února 20101(1)
Věc C‑535/07
Evropská komise
proti
Rakouské republice
„Nesplnění povinnosti státem – Povinnost zavést zvláštní opatření ochrany týkající se stanovišť na základě čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice Rady 79/409/EHS o ochraně volně žijících ptáků – Povinnost zabránit poškozování a narušování přírodních stanovišť a stanovišť druhů ptáků a jejich vyrušování na základě čl. 6 odst. 2 a článku 7 směrnice Rady 92/43/EHS o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin“
1. V projednávané věci se jedná o druhou sérii řízení o nesplnění povinnosti státem(2), ve kterém je napadáno provedení směrnice o ochraně volně žijících ptáků(3) Rakouskem a které vznáší otázky ohledně rozsahu posuzovací pravomoci členského státu při provádění uvedené směrnice. Komise se na základě článku 226 ES(4) domáhá toho, aby bylo určeno, že Rakousko nesplnilo povinnosti, které pro ně vyplývají z čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně volně žijících ptáků a čl. 6 odst. 7 ve spojení s článkem 7 směrnice o ochraně přírodních stanovišť(5).
2. Komise uplatňuje dva žalobní důvody: zaprvé Rakousko řádně nevyhlásilo jako zvláště chráněné oblasti (dále jen „ZCHO“) podle čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně volně žijících ptáků dvě lokality, konkrétně Hanság ve spolkové zemi Burgenland a Niedere Tauern ve spolkové zemi Štýrsko; zadruhé, Rakousko nezavedlo odpovídající právní ochranu pro část ZCHO, které již vyhlásilo.
Příslušné předpisy Společenství
Směrnice o ochraně volně žijících ptáků
3. Směrnice o ochraně volně žijících ptáků se podle svého čl. 1 odst. 1 „týká ochrany všech druhů ptáků přirozeně se vyskytujících ve volné přírodě na evropském území členských států, na něž se vztahuje Smlouva. Článek 2 vyžaduje, aby členské státy „[přijaly] opatření nezbytná k tomu, aby populace druhů uvedených v článku 1 byly zachovány na úrovni nebo přivedeny na úroveň, která odpovídá zejména ekologickým, vědeckým a kulturním požadavkům, přičemž budou brát v úvahu hospodářské požadavky a požadavky rekreace“.
4. Článek 3 odst. 1 stanoví, že „[s] přihlédnutím k požadavkům uvedeným v článku 2 přijmou členské státy nezbytná opatření na ochranu, zachování nebo obnovení dostatečné rozmanitosti a rozlohy stanovišť pro všechny druhy ptáků, na které se vztahuje článek 1“. Článek 3 odst. 2 identifikuje „zřizování chráněných území“ jako jedno z opatření na „ochranu, zachování nebo obnovení dostatečné rozmanitosti a rozlohy stanovišť pro všechny druhy ptáků, na které se vztahuje článek 1“.
5. Článek 4 stanoví:
„1. Druhy uvedené v příloze I musí být předmětem zvláštních opatření týkajících se ochrany jejich stanovišť s cílem zajistit přežití těchto druhů a rozmnožování v jejich areálu rozšíření.
V této souvislosti musí být brány v úvahu:
a) druhy ohrožené vyhubením;
b) druhy citlivé vůči specifickým změnám na jejich stanovišti;
c) druhy pokládané za vzácné s ohledem na málo početné populace nebo prostorově omezené místní rozšíření;
d) ostatní druhy vyžadující zvláštní pozornost z důvodů specifického charakteru jejich stanoviště.
Trendy a kolísání početnosti populací musí být zohledněny jako podklady pro hodnocení.
Členské státy především označí území nejvhodnější z hlediska počtu druhů a rozlohy jako zvláště chráněné oblasti určené pro ochranu těchto druhů, přičemž vezmou v úvahu jejich požadavky na ochranu na pevnině a na moři v zeměpisné oblasti, na niž se tato směrnice vztahuje.
2. Členské státy přijmou obdobná opatření pro pravidelně se vyskytující stěhovavé druhy, které nejsou uvedeny v příloze I, přičemž vezmou v úvahu potřebu jejich ochrany na moři a na pevnině v zeměpisné oblasti, na niž se tato směrnice vztahuje, pokud jde o zimoviště, místa zastávek na jejich tahových cestách, místa, kde se tažné druhy rozmnožují a pelichají. V této souvislosti věnují členské státy zvláštní pozornost ochraně mokřadů, a zejména mokřadů mezinárodního významu.
3. Členské státy zašlou Komisi veškeré příslušné informace, aby mohla vyvinout odpovídající iniciativu s ohledem na koordinaci nezbytnou k tomu, aby území uvedená v odstavci 1 a 2 vytvořila souvislý celek, který by splňoval požadavky těchto druhů na moři i na pevnině v zeměpisné oblasti, na niž se tato směrnice vztahuje.
4. S ohledem na ochranu oblastí uvedených v odstavcích 1 a 2 přijmou členské státy vhodná opatření pro předcházení znečišťování nebo poškozování stanovišť nebo jakýchkoli rušivých zásahů, které negativně ovlivňují ptáky, pokud by mohly být významné z hlediska cílů tohoto článku. Členské státy musí rovněž usilovat o předcházení znečišťování nebo poškozování stanovišť mimo tyto chráněné oblasti.“
6. Článek 18 směrnice o ochraně volně žijících ptáků stanoví:
„1. Členské státy přijmou právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí do dvou let ode dne jejího oznámení. Uvědomí o nich Komisi.
2. Členské státy sdělí Komisi znění hlavních ustanovení vnitrostátního práva, která přijmou v oblasti působnosti této směrnice.“
Směrnice o přírodních stanovištích
7. Následující body odůvodnění směrnice o ochraně přírodních stanovišť jsou relevantní pro projednávanou věc:
„[1.] […] zachovávání, ochrana a zlepšování kvality životního prostředí, včetně ochrany přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, je základním cílem v obecném zájmu Společenství, jak uvádí článek 130r(6) Smlouvy;
[…]
[5.] […] s ohledem na ohrožení určitých typů přírodních stanovišť a určitých druhů je nezbytné je klasifikovat tak, aby měly prioritu při včasném provádění opatření na jejich ochranu;
[6.] […] je nutno podle stanoveného časového rozvrhu vyhlásit zvláštní oblasti ochrany s cílem vytvořit spojitou evropskou ekologickou síť, aby byla zajištěna ochrana nebo zachování přírodních stanovišť a druhů v zájmu Společenství v odpovídajícím stavu z hlediska jejich ochrany;
[7.] […] všechny tyto vyhlášené oblasti včetně těch, které jsou nebo budou klasifikovány jako zvláště chráněná území podle směrnice o ochraně volně žijících ptáků [5], budou zařazeny do spojité evropské ekologické sítě;
[8.] […] je vhodné v každé vyhlášené oblasti ochrany provést nezbytná opatření beroucí ohled na cíle ochrany;
[…]“
8. V článku 1 jsou uvedeny následující definice:
a) „ochranou“ [se] rozumí všechna opatření, která jsou potřebná pro zachování nebo obnovu přírodních stanovišť a populací volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin v příznivém stavu […];
[…]
j) „lokalitou“ [se] rozumí zeměpisně určené území, jehož plocha je jasně vymezena;
[…]
l) „zvláštní oblastí ochrany“[(7)] [se] rozumí lokalita významná pro Společenství a vyhlášená členskými státy prostřednictvím právního, správního a/nebo smluvního aktu, u které jsou pro přírodní stanoviště a/nebo populace druhů, pro něž je lokalita určena, uplatněna ochranná opatření nezbytná k jejich zachování nebo obnově ve stavu z hlediska jejich ochrany příznivém;
[…]“
9. Účel směrnice o přírodních stanovištích je vymezen v článku 2, který stanoví, že cílem směrnice je „přispět k zajištění biologické rozmanitosti prostřednictvím ochrany přírodních stanovišť a volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin na evropském území členských států, na které se vztahuje Smlouva“; a že opatření, která mají být na základě směrnice přijata, mají mít za cíl „zachování nebo obnov[u] příznivého stavu z hlediska ochrany u přírodních stanovišť, druhů volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin v zájmu Společenství“, a „musí brát v úvahu hospodářské, sociální a kulturní požadavky a regionální a místní charakteristiky“.
10. Článek 3 odst. 1 stanoví: „Pod názvem NATURA 2000 bude vytvořena spojitá evropská ekologická síť zvláštních oblastí ochrany“. Uvedená síť má zahrnovat zvláštní chráněná území vymezená členskými státy na základě směrnice o ochraně volně žijících ptáků.
11. Ochranná opatření, která mají být stanovena pro ZOO, jsou vymezena v čl. 6 odst. 1 a 2:
„1. Pro zvláštní oblasti ochrany stanoví členské státy nezbytná ochranná opatření zahrnující v případě potřeby odpovídající plány péče vypracované speciálně pro dané lokality nebo integrované do jiných plánů rozvoje a vhodná opatření právního, správního nebo smluvního charakteru, která odpovídají ekologickým požadavkům typů přírodních stanovišť uvedených v příloze I a druhů uvedených v příloze II, jež se na těchto lokalitách vyskytují.
2. Členské státy přijmou vhodná opatření, aby v oblastech zvláštní ochrany vyloučily poškozování přírodních stanovišť a stanovišť druhů ani k [a] vyrušování druhů, pro něž jsou tato území určena, pokud by takové vyrušování mohlo být významné ve vztahu k cílům této směrnice.“
12. Článek 7 stanoví:
„Povinnosti vyplývající z ustanovení čl. 6 odst. 2, 3 a 4 této směrnice nahrazují povinnosti vyplývající z první věty čl. 4 odst. 4 [směrnice o ochraně volně žijících ptáků], pokud jde o území označená podle čl. 4 odst. 1 nebo obdobně uznaná podle čl. 4 odst. 2 uvedené směrnice, a to ode dne provádění této směrnice nebo ode dne označení nebo uznání členským státem podle [směrnice o ochraně volně žijících ptáků], podle toho, které datum je pozdější.“
13. Podle článku 23 byly členské státy povinny provést směrnici o přírodních stanovištích do dvou let od jejího oznámení.
Relevantní skutkové okolnosti a řízení
14. V návaznosti na vyhodnocení sítě chráněných území v Rakousku v průběhu let 1999 a 2000 dospěla Komise k závěru, že existují mezery ve vyhlašování chráněných území a v právním režimu ochrany volně žijících ptáků a jejich stanovišť, jež se nachází v takových lokalitách. Dne 23. října 2001 zaslala Komise Rakousku výzvu dopisem, na kterou rakouské orgány odpověděly v letech 2002 a 2003.
15. Komise dne 18. října 2004 zaslala dodatečnou výzvu dopisem, ve které tvrdila, že Hanság ve spolkové zemi Burgenland nebyl vyhlášen za ornitologické chráněné území a že rozloha lokality Niedere Tauern ve spolkové zemi Štýrsko byla protiprávně zmenšena. Rakousko odpovědělo dopisem ze dne 21. prosince 2004 a předložilo řadu dodatečných vyjádření v letech 2005 a 2006.
16. Komise byla toho názoru, že Rakousko nadále porušovalo své povinnosti vyplývající z práva Společenství. Proto dne 15. prosince 2006 vydala odůvodněné stanovisko. Lhůta pro odpověď na toto odůvodněné stanovisko uplynula dne 15. února 2007. Rakouské orgány odpověděly dne 20. února 2007 a dne 24. září 2007 zaslaly doplňující dopis.
17. Jelikož Komise měla za to, že odpověď Rakouska není uspokojivá, podala dne 27. listopadu 2007 projednávanou žalobu. Navrhuje, aby Soudní dvůr:
určil, že Rakouská republika tím, že
a) nevyhlásila (v případě lokality Hanság ve spolkové zemi Burgenland) nebo nevymezila správně (v případě lokality „Niedere Tauern“ ve spolkové zemi Štýrsko) v souladu s ornitologickými kritérii nejvhodnější území v Rakousku co do počtu a velikosti, jako zvláště chráněné oblasti druhů ptáků v souladu s čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně volně žijících ptáků a
b) neposkytla právní ochranu v souladu s čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně volně žijících ptáků nebo čl. 6 odst. 2 ve spojení s článkem 7 směrnice o ochraně přírodních stanovišť části zvláště chráněných oblastí, které již byly vyhlášeny;
nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně volně žijících ptáků a čl. 6 odst. 2 ve spojení s článkem 7 směrnice o ochraně přírodních stanovišť, a
uložil Rakouské republice náhradu nákladů řízení.
18. Komise, Rakousko a německá vláda (která do řízení vstoupila jako vedlejší účastník) přednesly své argumenty na jednání.
Přípustnost
19. Rakousko zpochybňuje přípustnost žaloby a tvrdí, že předmět žaloby jde nad rámec toho, co bylo předmětem postupu před zahájením soudního řízení, a že žaloba není ucelená a přesná.
Předmět žaloby
20. Rakousko tvrdí, že předmět žaloby jde nad rámec toho, co bylo předmětem postupu před zahájením soudního řízení ve třech ohledech. Zaprvé Komise v odůvodněném stanovisku zjevně vyloučila rakouské vnitrostátní předpisy o evropských chráněných územích(8) z předmětu řízení, ale uvedla je ve své žalobě. Zadruhé žalobní důvod Komise, podle kterého ZCHO nepožívají žádné nebo požívají nedostatečné právní ochrany, není totožný s výtkou, kterou uplatnila v postupu před zahájením soudního řízení; naopak žaloba obsahuje nové tvrzení, podle kterého prováděcí pravidla musí obsahovat specifické povinnosti a zákazy pro specifické ZCHO a konkrétní druhy a stanoviště. Zatřetí údajné neposkytnutí právní ochrany ve spolkové zemi Salcbursko – ačkoliv je uvedeno v odůvodněném stanovisku – není zahrnuto do výzvy dopisem, a údajné neposkytnutí právní ochrany v Dolních Rakousích je poprvé uvedeno teprve v žalobě.
21. Žaloba Komise je podle mého názoru konsistentní s výtkami vznesenými v postupu před zahájením soudního řízení, pokud jde o údajné neposkytnutí právní ochrany v Rakousku.
22. V souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora je předmět žaloby podané na základě článku 226 ES vymezen postupem před zahájením soudního řízení a žaloba Komise musí být založena na stejných žalobních důvodech(9). Tato zásada nebrání Komisi v tom, aby v žalobě upřesnila své původní výtky za předpokladu, že nezmění předmět sporu(10).
23. Pokud jde o první argument Rakouska, zdá se mi, že Komise ve svém odůvodněném stanovisku vysvětluje, že evropská chránění území (lokality, které spadají do působnosti orgánů spolkových zemí(11)) mohou být rovněž vyhlášena jako ZCHO. Tvrdí však, že pro mnoho takových oblastí nebyla zavedena konkrétní opatření právní ochrany. Z toho vyplývá, že Komise v odůvodněném stanovisku odkazuje na lokality vyhlášené za evropské chráněné oblasti na celostátní nebo regionální úrovni, které jsou rovněž prohlášeny za ZCHO podle směrnice o ochraně volně žijících ptáků, jako na oblasti spadající do řízení. Proto nesouhlasím s argumentem Rakouska, že se jedná o žalobní důvod, který byl do žaloby vložen, aniž byl nejprve uplatněn ve výměně korespondence před zahájením soudního řízení.
24. Pokud jde o druhý a třetí argument Rakouska, výtka Komise, že právní ochrana ZCHO musí být cílená a specifická, rozvíjí její předchozí tvrzení, podle kterého je právní ochrana vyhlášených lokalit nedostatečná. Komise tak nemění předmět své žaloby tím, že by uplatnila nový žalobní důvod. Komise jak v odůvodněném stanovisku, tak v žalobě potvrzuje, že se žalobní důvody neomezují na konkrétní lokality uvedené příkladmo v postupu před zahájením soudního řízení, ale vztahují se na celé Rakousko.
25. Proto se mi zdá, že ačkoliv je žaloba podrobnější nežli výzva dopisem a odůvodněné stanovisko, předmět sporu vymezený v postupu před zahájením soudního řízení a v žalobě je stejný. Proto nejsem toho názoru, že projednávaná žaloba je z uvedených důvodů nepřípustná.
Nedostatek ucelenosti a přesnosti
26. Rakousko tvrdí, že Komise ve svých žalobních důvodech neupřesňuje, které právní předpisy vztahující se k označeným ZCHO neposkytují náležitou právní ochranu. Rakousko tvrdí, že proto nelze určit konkrétní opatření, o nichž Komise tvrdí, že by měla být přijata k nápravě údajného porušení.
27. Z ustálené judikatury vyplývá, že odůvodněné stanovisko a žaloba musí vymezovat žalobní důvody uceleně a přesně tak, aby žalovanému členskému státu bylo umožněno posoudit rozsah údajného porušení a připravit svoji obranu(12).
28. Pokud tedy Komise uplatňuje nedostatek právní ochrany, musí uvést, jaká právní ochrana – a zda vůbec – existuje, a vysvětlit, proč takovou právní ochranu považuje za nedostatečnou. Pokud však Komise neuvedla podrobnosti týkající se například konkrétní ZCHO, nečiní tato skutečnost nutně její žalobu nepřesnou nebo neucelenou.
29. Není pochyb o tom, že předmětem druhého žalobního důvodu Komise je údajně nedostatečná právní ochrana ZCHO v Rakousku. Argument Komise, podle kterého má být právní ochrana cílená a specifická, není ani nejasný, ani nesrozumitelný.
30. Zdá se mi tudíž, že Rakousko mělo k dispozici dostatečné údaje ohledně žaloby Komise, aby si připravilo svou obranu.
Návrhová žádání
31. Judikatura Soudního dvora uvádí, že pouze oblasti již vyhlášené jako ZCHO spadají do působnosti čl. 6 odst. 2 až 4 a článku 7 směrnice o přírodních stanovištích, které nahrazují ustanovení první věty čl. 4 odst. 4 směrnice o ochraně volně žijících ptáků(13). Lokality, které ještě za ZCHO vyhlášeny nebyly, ale které vyhlášeny být měly, nadále spadají do působnosti první věty čl. 4 odst. 4 směrnice o ochraně volně žijících ptáků(14). Bylo by proto možné očekávat, že Komise při uplatnění druhého žalobního důvodu jasně identifikuje konkrétní lokality(15), které za ZCHO vyhlášeny nebyly, vysvětlí, proč je toho názoru, že takto vyhlášeny být měly, a poté uplatní argumenty na podporu názoru, že nebyla dodržena první věta čl. 4 odst. 4 směrnice o ochraně volně žijících ptáků(16).
32. Komise neuvedla oblasti, které měly být vyhlášeny jako ZCHO na základě informací o vymezení relevantních oblastí nebo ornitologických kritérií, podle kterých má být posouzena vhodnost pro vyhlášení(17). Krom toho neposkytla konkrétní vyjádření ohledně skutečnosti, zda se první věta čl. 4 odst. 4 směrnice o ochraně volně žijících ptáků na takové oblasti použije, a pokud ano, proč je toho názoru, že Rakousko nesplnilo své povinnosti vyplývající z uvedeného ustanovení.
33. V důsledku toho Soudní dvůr není schopen posoudit, zda se první věta čl. 4 odst. 4 použije na lokality v Rakousku, které nejsou vyhlášeny jako ZCHO, ale takto vyhlášeny být měly.
34. Soudní dvůr zdůraznil, že povinnost členských států věrně provést směrnici o ochraně volně žijících ptáků je obzvláště významná, jelikož je jim svěřena správa společného dědictví(18). V případě, kdy je uplatňováno nedostatečné provedení, je v důsledku toho důležité, aby Komise zajistila, že Soudní dvůr bude mít k dispozici veškeré nezbytné poznatky, které mu umožní zkoumat a posoudit, zda žalovaný členský stát splnil povinnosti vyplývající z práva Společenství. Komise tak zjevně neučinila.
Právní otázky
První žalobní důvod – Nevyhlášení Hanság jako ZCHO a zmenšení ZCHO Niedere Tauern
Hanság
35. Komise tvrdí, že směrnice o ochraně volně žijících ptáků od členských států vyžaduje, aby za ZCHO vyhlásily lokality nejvhodnější z hlediska počtu a velikosti pro ochranu druhů uvedených v příloze I a přijaly obdobná opatření pro pravidelně se vyskytující stěhovavé druhy (neuvedené v příloze I), pokud jde o místa, kde se tažné druhy rozmnožují a pelichají a o jejich zimoviště a místa zastávek na jejich tahových cestách. Hanság byl identifikován jako nejvhodnější oblast pro ochranu některých druhů ptáků, jmenovitě otis tarda (drop velký), circus pyargus (moták lužní) a asio flammeus (kalous pustovka).
36. Rakousko potvrdilo že Hanság byl vyhlášen jako ZCHO dne 3. srpna 2008.
37. Rakousko zjevně nevyhlásilo Hanság jako ZCHO ve lhůtě stanovené v odůvodněném stanovisku, která uplynula dne 15. února 2007. Žaloba Komise je tudíž v tomto ohledu opodstatněná.
Niedere Tauern
38. Komise je toho názoru, že původní rozhodnutí Rakouska ze dne 3. listopadu 1997 vyhlásit lokalitu o rozloze 169 000 hektarů bylo v souladu s čl. 4 odst. 1 směrnice o ochraně volně žijících ptáků. Nicméně Komise tvrdí, že tím, že Rakousko následně dvakrát rozhodlo o zmenšení rozlohy ZCHO Niedere Tauern (o 31 258 hektarů v roce 1999 a poté o dalších 50 600 hektarů v roce 2001) způsobem, který nebyl v souladu s dostupnými ornitologickými údaji, nesplnilo své povinnosti. Komise tvrdí, že obě zmenšení měla negativní dopad na některé lesní druhy ptáků, které obvykle hnízdí v nadmořské výšce do 1500 metrů – aegolius funereus (sýc rousný), galucidium passerinum (kulíšek nejmenší), dryocopus martius (datel černý) a picoides tridactylus (datlík tříprstý) – a na hnízdní oblasti pro odchov mláďat druhů charadrius morinellus (kulík hnědý), bonasa bonasia (jeřábek lesní) a picus canus (žluna šedá).
39. Rakousko uznává, že zmenšené území je nedostatečné pro ochranu tří druhů ptáků (mláďata druhů charadrius morinellus, bonasa bonasia a picus canus), a mělo by tudíž být zvětšeno. Nicméně nesouhlasí s tím, že ZCHO musí být rozšířena na svou původní výměru tak, aby zahrnovala lesní druhy aegolius funerus, glaucidium passerinum, dryocopus martius a picoides tridactylus.
40. Členské státy jsou podle ustálené judikatury(19) povinny vyhlásit jako ZCHO všechna území, která se – při použití ornitologických kritérií – jeví jako nejvhodnější pro ochranu druhů uvedených v příloze I, a podobná opatření musí být přijata, v souladu s čl. 4 odst. 2, pro stěhovavé druhy. Soudní dvůr též rozhodl, že diskreční pravomoc, kterou požívají členské státy ve vztahu k výběru nejvhodnějších území pro vyhlášení jako ZCHO, se netýká vhodnosti vyhlásit jako ZCHO území, která se zdají být jako nejvhodnější podle ornitologických kritérií, ale pouze použití těchto kritérií za účelem identifikace území nejvhodnějších pro ochranu druhů vyjmenovaných v příloze I(20).
41. Komise se na podporu svého tvrzení, že musí být obnoveny původní hranice oblasti, opírá o ornitologickou zprávu(21) (vypracovanou na žádost spolkové země Štýrsko).
42. Rakousko připouští, že vědecké a ornitologické údaje ukazují, že lokalita Niedere Tauern patří mezi nejvýznamnější oblasti ve státu coby stanoviště přinejmenším devíti druhů lesních a alpských ptáků(22). Rakousko uznává, že studie, o kterou se opírá Komise, zahrnuje ornitologická kritéria, ale zpochybňuje to, co označuje jako „neexistenci dostatečných údajů, které by mohly sloužit jako základ pro vymezení, které je po odborné stránce jisté“, na kterých je zpráva založena(23). Rakousko konečně tvrdí, že ačkoliv uznává, že alpské lesy poskytují stanoviště pro druhy identifikované Komisí, nejedná se samo o osobě o dostatečný základ pro zahrnutí uvedených oblastí do ZCHO.
43. Zdá se, že není sporu o tom, že se původní vymezení lokality zakládalo na ornitologických kritériích, a tudíž bylo provedeno v souladu s čl. 4 odst. 1 směrnice o ochraně volně žijících ptáků. Účastnící řízení se však neshodují ohledně toho, zda je zmenšení rozlohy lokality v souladu se směrnicí.
44. Směrnice o ochraně volně žijících ptáků sama o sobě neupravuje postup pro případ, že si členský stát přeje zmenšit rozlohu existující oblasti. Je proto nutné postup dovodit s přihlédnutím k účelu a cílům jak směrnice o ochraně volně žijících ptáků, tak směrnice o přírodních stanovištích.
45. Zdá se mi, že jakmile byla ZCHO, která se v souladu s ornitologickou dokumentací jeví jako nejvhodnější pro dotčené druhy, vyhlášena(24), členský stát, který hodlá následně zmenšit zeměpisnou rozlohu takové ZCHO, musí disponovat aktualizovanými vědeckými důkazy a ornitologické důkazy na podporu svého (předpokládaného) záměru, že tak může učinit, aniž ohrozí požadovanou úroveň ochrany(25). Je-li taková podmínka splněna, jsem toho názoru, že členský stát může upravit zeměpisnou rozlohu ZCHO. Bylo by pak nezbytné, aby Komise, která nese důkazní břemeno v kontextu jakéhokoliv následného řízení pro nesplnění povinnosti státem(26), poskytla nezbytné podklady prokazující, že důkazy, o které se členský stát opíral, byly nedostatečné nebo nesprávné(27).
46. Rakousko v projednávané věci nepředložilo Soudnímu dvoru žádné ornitologické podklady, které by prokazovaly, že zmenšení rozlohy ZCHO Niedere Tauern v roce 1999 nebo v roce 2001 bylo odůvodněné v době, kdy k takovým zmenšením došlo. Podle ustálené judikatury Soudního dvora členské státy musí za účelem vyhlášení nejvhodnějších oblastí jako ZCHO použít nejnovější dostupné vědecké informace – v případech, kdy bylo zahájeno řízení pro nesplnění povinnosti státem, musí být tyto podklady dostupné nejpozději na konci lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku(28).
47. Rakousko se nyní snaží opírat o Eisnerovu zprávu z roku 2007, aby zpochybnilo vědecké podklady předložené Komisí. Podle mého názoru se však studie, která byla dokončena 6. prosince 2007, značnou dobu po uplynutí lhůty pro vyhovění odůvodněnému stanovisku (15. února 2007) – nelze nyní dovolávat za účelem nápravy zjevného nedostatku odborného odůvodnění zmenšení z let 1999 a 2001. Rakousko tak neposkytlo žádné relevantní vědecké informace, které by prokazovaly, že povinnost stanovená v čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně volně žijících ptáků byla zmenšením ZCHO Niedere Tauern splněna.
48. Dodávám, že argument Rakouska, podle kterého povinnost rozšířit lokalitu na její původní rozlohu musí být založena na věrohodných údajích, není podložen zněním směrnice o ochraně volně žijících ptáků, a Soudnímu dvoru nebyly předloženy žádné vědecké informace, které by prokazovaly, že čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně volně žijících ptáků by mohl být splněn vyhlášením jiných lokalit za ZCHO pro druhy ptáků, které byly stanoveny Komisí.
49. Považuji proto tento žalobní důvod za opodstatněný.
Druhý žalobní důvod – Nezavedení účinného právního režimu pro ZCHO
50. V zájmu jasnosti rozdělím svou analýzu druhého žalobního důvodu na dvě části. Nejprve se budu zabývat obecným principiálním argumentem Komise, jenž se týká prostoru pro uvážení, kterým disponují členské státy ohledně způsobu, kterým provádějí směrnice o ochraně volně žijících ptáků a o přírodních stanovištích (otázka, která vedla ke vstupu Německa jako vedlejšího účastníka do tohoto řízení). Následně budu zkoumat konkrétní výtky Komise podle jednotlivých spolkových zemích.
Prostor pro uvážení
51. Komise tvrdí, že řádné provedení směrnic o ochraně volně žijících ptáků a o přírodních stanovištích předpokládá přijetí zvláštních opatření ochrany ve formě, která zajistí, že budou zavedeny právně závazné povinnosti a zákazy k ochraně ZCHO; taková opatření musí být přijata stejným aktem, kterým se oblast vyhlašuje jako ZCHO.
52. Rakousko tvrdí, že znění směrnic o ochraně volně žijících ptáků a o přírodních stanovištích nestanoví formu opatření požadovaných k jejich provedení. Je pouze nezbytné zvážit zavedení konkrétních zákazů, existují-li náznaky, že je možné zhoršení existujícího stavu oblasti. Krom toho, podléhají-li lokality existujícím obecným ochranným opatřením podle vnitrostátních předpisů, které chrání všechny druhy, faktická ochrana existuje vedle a nad rámec ochrany, která je požadována směrnicí o ochraně volně žijících ptáků.
53. Německá vláda tvrdí, že není nutné zavádět prostřednictvím závazného právního aktu zvláštní povinnosti a zákazy pro každou ZCHO.
54. Hlavní argument Komise, podle kterého musí být zvláštní opatření ochrany přijata ve formě závazných povinností nebo zákazů, nenachází podle mého názoru oporu v základních zásadách práva Společenství ani ve znění směrnice o ochraně volně žijících ptáků nebo směrnice o přírodních stanovištích(29).
55. Je obecně známo, že směrnice je podle třetího pododstavce článku 249 ES(30) závazná pro každý členský stát, kterému je adresována, co do výsledku, kterého má být dosaženo, ale ponechává na vnitrostátních orgánech, aby zvolily formu a metody provedení(31). Z uvedeného vyplývá, že Rakousko, stejně jako každý jiný členský stát, může zvolit formu a metody provedení směrnice o ochraně volně žijících ptáků a směrnice o přírodních stanovištích.
56. Komise na jednání uznala, že ani ve znění směrnice o ochraně volně žijících ptáků, ani ve znění směrnice o přírodních stanovištích nic nenaznačuje tomu, že by právní ochrana ZCHO musela být začleněna do stejného aktu, kterým se lokalita vyhlašuje jako ZCHO. Obdobně znění směrnic nestanoví, že zvláštní opatření ochrany mohou mít pouze formu specifických povinností a zákazů.
57. Zdá se mi tudíž, že přístup, jehož účelem je stanovení formy a metody provádění, není v souladu ani se zněním zvláštní právní úpravy, o kterou se zde jedná, ani s obecnými zásadami práva Společenství.
58. V neprospěch přístupu zastávaného Komisí hovoří řada dalších důvodů.
59. Směrnice o volně žijících ptácích a směrnice o přírodních stanovištích mají podobné cíle, a sice přispívat k zajištění biologické rozmanitosti prostřednictvím ochrany přírodních stanovišť a – v případě ptáků – všech druhů, které se přirozeně vyskytují ve volné přírodě(32). ZCHO vyhlášené podle směrnice o ochraně volně žijících ptáků jsou začleněny do Natura 2000, která byla zřízena jako soudržná evropská ekologická síť podle směrnice o přírodních stanovištích(33). Zdá se mi tedy, že – jak jsem uvedla ve věci Stadt Papenburg(34), mezi těmito dvěma směrnicemi existuje úzká spojitost, a musí být tudíž vykládány koherentně.
60. Článek 6 odst. 1 směrnice o přírodních stanovištích uvádí řadu možných opatření, která mohou být přijata pro zvláštní oblasti ochrany, včetně opatření právního, správního nebo smluvního charakteru, která odpovídají ekologickým požadavkům typů přírodních stanovišť dotčených druhů. Zdá se mi, že by členské státy měly mít možnost využít stejného okruhu opatření při přijímání opatření zvláštní ochrany podle směrnice o ochraně ptáků(35).
61. V této souvislosti čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně volně žijících ptáků stanoví, že účelem zvláštních opatření ochrany týkajících se stanovišť druhů uvedených v příloze I a stěhovavých druhů (neuvedených v příloze) je zajistit přežití a rozmnožení v jejich areálu rozšíření. K provedení uvedené povinnosti musí členské státy vyhodnotit a zavést vhodná opatření k zajištění ochrany, zachování nebo obnovy stanoviště tak, aby byly splněny cíle čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků. Z toho však nevyplývá, že k provedení směrnice o ochraně volně žijících ptáků a směrnice o přírodních stanovištích mohou být použita pouze opatření zavádějící zákazy a povinnosti. Ani to neznamená, že zákazy a povinnosti musí být použity v každém případě (i kdyby byla přijata i jiná opatření).
62. Zákazy jsou kupříkladu užitečným nástrojem k ochraně proti identifikovanému zdroji nebezpečí. Povinnosti jsou stejně tak vhodné tam, kdy osoba, jež má takovému pravidlu podléhat, je snadno identifikovatelná. Nicméně taková opatření nepokrývají vyčerpávajícím způsobem všechny eventuality. Nemusí být tudíž ani vhodné k poskytnutí účinné ochrany před potenciálním nebezpečím, které nebylo plně identifikováno. V takovém případě může být nezbytné přiznat příslušným orgánům pravomoci k přijetí pozitivních opatření namísto reakce spočívající ve stanovení zákazů nebo povinností.
63. Potřeba zavést zvláštní opatření ochrany musí rovněž podléhat přezkumu. Environmentální podmínky se mění. Členské státy proto potřebují určitou míru flexibility pokud jde o nástroje, které používají(36).
64. Komise tvrdí, že členské státy nemohou používat různá opatření v různých regionech. S tím nesouhlasím. Směrnice o ochraně volně žijících ptáků vyžaduje, aby členské státy přijaly opatření, která jsou vhodná pro dotčené druhy. Jiná opatření mohou být nevyhnutelně nutná pro ochranu druhu, který hnízdí v mokřadech, ve srovnání s lesním druhem, který hnízdí na stromech. Opatření se rovněž budou lišit podle toho, zda jsou potřebná k ochraně, zachování nebo obnově dostatečné rozmanitosti a rozlohy stanovišť pro ochranu ptactva.
65. Zdá se mi proto, že členské státy musí disponovat úplnou škálou opatření, ze kterých mohou vybírat při provádění směrnice o ochraně volně žijících ptáků a směrnice o přírodních stanovištích.
66. Komise předkládá tři konkrétní tvrzení, jež se týkají podstaty zvláštních opatření ochrany, o kterých soudí, že je členské státy musí přijmout. Zaprvé vyhlášení lokality a příslušná opatření musí být zveřejněna závazným nástrojem, který je vymahatelný vůči třetím osobám. Zadruhé členské státy musí přijmout opatření k tomu, aby zajistily, že konkrétní cíle směrnice o ochraně volně žijících ptáků a směrnice o přírodních stanovištích jsou splněny. Zatřetí zvláštní opatření ochrany musí být specifická v tom, že se musí vztahovat ke konkrétní ZCHO s přihlédnutím k jejím charakteristickým znakům a environmentálním podmínkám a konkrétním druhům, které se tam vyskytují.
67. Před tím, než se budu zabývat těmito argumenty, je nutno zdůraznit dva základní body.
68. Zaprvé v řízení o nesplnění povinnosti, jako je řízení v projednávané věci, nese Komise důkazní břemeno, aby prokázala, že členský stát neprovedl směrnice o ochraně ptáků a o přírodních stanovištích(37). Komise tudíž musí identifikovat nedostatky v ochraně, o nichž tvrdí, že přetrvávají ohledně konkrétních druhů nebo jejich stanovišť. Zadruhé členské státy mají rovněž povinnost spolupracovat s Komisí formou poskytování informací o situaci na jejich územích. Tak je tomu zejména v takových případech, jako je projednávaná věc, kde podrobné informace o environmentálních znacích konkrétní lokality a druzích, které se v ní nachází, jsou zásadní pro posouzení, zda byla zavedena účinná opatření, která umožňují vhodnou ochranu. Bez takové spolupráce je pro Komisi obtížné získat podklady nezbytné k plnění svých funkcí podle článku 211 ES(38) a zajistit, aby směrnice byly skutečně uplatňovány(39).
Právně závazný nástroj
69. Podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že k tomu, aby bylo vyhověno požadavku právní jistoty, který vyžaduje, aby v případě, že cílem směrnice je založit subjektivní práva, bylo oprávněným osobám umožněno seznámit se v plném rozsahu se svými právy, musí být ustanovení směrnice provedena s nezpochybnitelným závazným účinkem, jakož i s požadovanou specifičností, přesností a jasností(40).
70. Sdílím názor Komise, že zásada právní jistoty vyžaduje, aby vyhlášení ZCHO a opatření přijatá na jejich ochranu byla provedena způsobem, který osobám dotčeným takovými opatřeními umožní zjistit rozsah jejich práv a povinností. To již bylo uznáno Soudním dvorem, který uvedl, že ZCHO musí být nadány nezpochybnitelnou závazností(41).
Konkrétní prováděcí opatření
71. Komise tvrdí, že provedení v Rakousku je nedostatečné, protože právní předpis, který směrnici provádí, odkazuje pouze na obecný cíl „zachování a obnovení příznivého stavu ochrany přírody v souladu se směrnicí o ochraně volně žijících ptáků“(42), spíše než aby opakoval cíle vyjádřené ve směrnici o ochraně volně žijících ptáků a směrnici o přírodních stanovištích.
72. Judikatura Soudního dvora však ukazuje, že není nutné, aby prováděcí opatření převzala přesné znění směrnic(43). V každém případě, i když je znění směrnice převzato doslovně, nevyplývá z toho, že postup spočívající v „kopírování a vložení“ pro provedení směrnice je věrným provedením. K určení toho, zda došlo k řádnému provedení, je vždy nezbytné zvážit účinek prováděcího opatření v jeho úplnosti a posoudit, zda dosahuje konkrétních cílů dotčené směrnice.
73. V tomto ohledu Soudní dvůr rozhodl, že cíle čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně volně žijících ptáků zavazují členské státy k tomu, aby poskytly ZCHO režim právní ochrany způsobilý zajistit zejména přežití a rozmnožování druhů ptáků uvedených v příloze I směrnice, jakož i rozmnožování, pelichání a zazimování pravidelně se vyskytujících stěhovavých druhů (neuvedených v příloze I). Ochrana ZCHO se zejména nesmí omezovat jen na odvracení škodlivých zásahů způsobených člověkem, nýbrž musí podle dané situace zahrnovat též pozitivní opatření určená k ochraně a zlepšení stavu lokality(44).
74. Z toho vyplývá, že posouzení, zda členský stát věrně provedl směrnici, nemůže být nikdy prostým sémantickým výkladem. Naopak musí být posouzeno, zda vnitrostátní opatření provádějí cíle směrnice o ochraně volně žijících ptáků a směrnice o přírodních stanovištích.
Konkrétní opatření pro určité ZCHO
75. Tvrzení Komise, podle kterého musí být opatření konkrétní, nemůže být posuzováno abstraktně. K prokázání toho, zda je druhý žalobní důvod opodstatněný, musí Komise Soudnímu dvoru předložit důkazy dokládající, že její obavy jsou odůvodněné. Obecné ustanovení může být vhodným provedením, pokud je pro vnitrostátní orgány uplatňující právo a osoby, které jsou úpravou dotčeny, jasné, že uvádí v platnost požadavky směrnic o ochraně volně žijících ptáků a o přírodních stanovištích(45).
76. Jelikož krom toho Komise nese důkazní břemeno v případě, že hodlá uplatňovat žalobní důvod založený na neexistenci konkrétní právní úpravy(46), musí prokázat, že nebyl chráněn konkrétní druh, ohledně něhož (nebo jeho stanoviště) existuje konkrétní obava.
77. Komise se rozhodla uplatnit druhý žalobní důvod velmi obecně. Odkazuje na výňatky z právních předpisů různých rakouských spolkových zemí. Neuvádí druhy ptáků ani environmentální znaky relevantních stanovišť, ohledně kterých tvrdí, že existuje obava, a obecně nepředkládá důkazy k odůvodnění takové obavy. Zdá se mi, že Komise tím, že v projednávané věci argumentuje takovýmto způsobem, neunesla důkazní břemeno, pokud jde o její tvrzení, že Rakousko nepřijalo konkrétní opatření.
78. Soudnímu dvoru je dále bráněno v jeho posouzení tím, že žádný z účastníků řízení neposkytl jasné vysvětlení legislativního rámce pro provedení směrnic o ochraně volně žijících ptáků a o přírodních stanovištích. Není dostatečně jasně vysvětlena ani situace každé spolkové země. Soudní dvůr má k dispozici pouze vybrané části právních předpisů, které byly předloženy Komisí a Rakouskem na podporu jejich tvrzení. O dané situaci nemá ucelený obraz.
79. Abych shrnula svůj závěr o druhém žalobním důvodu Komise: Neakceptuji obecný principiální argument Komise ohledně omezených forem, kterými členský stát může řádně provést směrnice o volně žijících ptácích a o přírodních stanovištích. Uvedla jsem – pro jednotlivé spolkové země – omezenou míru, ve které Komise podle mého názoru prokázala podloženost svých návrhových žádání. To však neznamená, že jsem v ostatních ohledech toho názoru, že Rakousko plně splnilo své povinnosti, které pro ně vyplývají z článků uvedených dvou směrnic, kterých se Komise dovolává ve své žalobě. Jedná se spíše o nevyhnutelný důsledek způsobu, jakým Komise vede spor. Celkově vzato si nemyslím, že je správné, aby Soudní dvůr v řízení o nesplnění povinnosti proti členskému státu prováděl rozsáhlé šetření, aby tak zhojil nedostatky argumentace Komise.
Konkrétní výtky Komise
Burgenland a Vídeň
80. Před tím, nežli se budu podrobně zabývat situací v každé z dalších rakouských spolkových zemích, chci se stručně věnovat spolkovým zemím Burgenland a Vídeň. Komise zařazuje obě spolkové země do svého druhého žalobního důvodu. Komise nicméně rovněž uvádí, že v uvedených spolkových zemích nebyla ke dni uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku vyhlášena žádná ZCHO(47). Není možné posoudit dostatečnost právní ochrany lokalit, které nebyly vyhlášeny jako ZCHO. Postoj Komise si tedy vzájemně odporuje. Komise do své žaloby nezahrnula tvrzení, že v Burgenlandu a Vídni nebyly ke dni uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku vyhlášeny žádné ZCHO. Takový žalobní důvod je tudíž irelevantní s ohledem na návrhová žádání (neposkytnutí právní ochrany již vyhlášeným ZCHO). Proto se touto částí druhého žalobního důvodu Komise nebudu zabývat.
Korutany
81. Je nesporné, že v Korutanech byla ke dni uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku vyhlášena jako ZCHO jediná lokalita(48). Komise ve své replice zjevně usilovala o to, aby byl poprvé druhý žalobní důvod rozšířen o všechny ZCHO ve spolkové zemi Korutansko(49), ale takový dojem pak popřela tím, že tvrdila, že se uvedený žalobní důvod týká pouze části ZCHO Flachwasserbiotop Neudenstein.
82. Komise tvrdí, že právní předpis, podle kterého je vyhlášena lokalita Flachwasserbiotop Neudenstein, je nedostatečný, jelikož nezahrnuje mapu vymezující hranice lokality. Komise rovněž tvrdí, že neexistují údaje o tom, jaké druhy jsou chráněny, nebo o cílech ochrany a zachování druhů, pro které lokalita poskytuje stanoviště.
83. Souhlasím s Komisí, že hranice lokality musí být vymezeny způsobem, který je zároveň jasný a závazný pro třetí osoby z důvodů uvedených výše v bodu 70.
84. Nesouhlasím však s tím, že nezbytné jasnosti může být dosaženo pouze na základě mapy. V závislosti na složitosti tvaru dotčené lokality může být možné vymezit lokalitu odkazem na soubor souřadnic vyjadřujících zeměpisnou šířku a délku některých bodů na jejím obvodu, eventuálně jejich provázáním s dalšími, obzvláště nápadnými geografickými prvky. Za jiných okolností může být mapa nezbytná.
85. V projednávané věci neexistují informace naznačující, že hranice lokality Flachwasserbiotop Neudenstein jsou vymezeny jasně způsobem, který je dostupný pro třetí osoby, buď na mapě, či jinými prostředky.
86. Po prozkoumání nařízení vyhlašující ZCHO se mi zdá, že i když poskytuje určitou míru ochrany, nezavádí opatření k úplnému provedení čl. 6 odst. 2 a článku 7 směrnice o přírodních stanovištích, jelikož neukládá příslušným orgánům povinnost přijmout pozitivní kroky k zabránění poškozování přírodních stanovišť a stanovišť druhů a vyrušování druhů, pro něž jsou tato území určena.
87. Považuji proto žalobu Komise za opodstatněnou, pokud jde o nesplnění požadavků směrnice o ochraně volně žijících ptáků zavést opatření vymezující hranice ZCHO Flachwasserbiotop Neudenstein a nesplnění požadavků čl. 6 odst. 2 a článku 7 směrnice o přírodních stanovištích.
88. Komise rovněž tvrdí, že konkrétní opatření musí být zavedena pro konkrétní druhy a jejich stanoviště. Nicméně při neexistenci jakýchkoliv informací o existujících druzích a o tom, zda jejich stanoviště vyžaduje ochranu ke splnění cílů směrnic o volně žijících ptácích a o přírodních stanovištích, považuji tento žalobní důvod za neopodstatněný z důvodů uvedených v bodu 77.
Dolní Rakousy
89. Komise uvádí, že ke dni uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku byla jedna lokalita vyhlášena jako ZCHO(50), ale že právní režim uvedené lokality je nedostatečný, protože neobsahuje specifická opatření pro určité druhy ptáků a jejich stanoviště.
90. Rakousko tvrdí, že lokalita je upravena stávajícími právními předpisy, které pro účely směrnice chrání všechny ptáky žijící přirozeně ve volné přírodě. Cíle existujících právních předpisů jsou stanoveny tak, že má být dosaženo příznivého stavu ochrany a ochrany toho, co je označováno jako prioritní druhy a prioritní stanoviště.
91. Komise své argumenty uplatnila abstraktně. Neuvedla konkrétní druhy ptáků a jejich stanoviště, o kterých soudí, že by pro ně měla být přijata konkrétní opatření, a obavy, které má v souvislosti s těmito druhy a jejich stanovišti. Považuji proto tento žalobní důvod v tomto ohledu za neopodstatněný(51).
Horní Rakousy
92. Komise potvrzuje, že jí bylo oznámeno jedenáct lokalit vyhlášených jako ZCHO, ale tvrdí, že pět z nich nemá právní ochranu(52) a že právní ochrana zbývajících šesti je nedostatečná(53).
93. Tvrzení Komise je zjevně opodstatněné pokud jde o pět ZCHO, pro které nebyla oznámena žádná opatření.
94. Opatření pro ZCHO Ettenau, Trau-Donau-Auen a Frankinger Moos(54) se jeví jako nedostatečná v rozsahu, v němž nejsou zahrnuty stěhovavé druhy ptáků (neuvedené v příloze I). Žaloba Komise je tedy opodstatněná pokud jde o výtku neposkytnutí náležité právní ochrany podle čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků.
95. Je rovněž nejasné, jaká opatření – a zda vůbec nějaká – mohou příslušné orgány přijmout, aby zabránily „poškozování přírodních stanovišť a stanovišť druhů a vyrušování druhů, pro něž jsou tato území určena“ v souladu s čl. 6 odst. 2 a článkem 7 směrnice o přírodních stanovištích (pro ZCHO v lokalitách Ettenau, Trau-Donau-Auen a Frankinger Moos). Opatření týkající se ZCHO Dachstein, Unterer Inn a Kalkalpen Nationalpark se v tomto ohledu rovněž jeví jako nedostatečná(55).
96. Žalobní důvod Komise je tudíž v tomto bodě opodstatněný.
97. Komise rovněž tvrdí, že právní ochrana musí být konkrétně cílená, ale opětovně, pokud jde o lokality Dachstein, Unterer Inn a Kalkalpen Nationalpark, neuvedla druhy, ohledně kterých soudí, že by pro ně měla být zavedena specifická opatření, a obavy, které má ohledně těchto druhů a jejich stanovišť. Tento žalobní důvod je proto v uvedeném ohledu neopodstatněný(56).
Salcbursko
98. Komise tvrdí, že jí byla oznámena opatření právní ochrany pro 15 ZCHO v této spolkové zemi(57). Vzala zpět své výtky ohledně devíti z těchto lokalit.
99. Komise trvá na svých výtkách ohledně šesti lokalit: Bürmooser Moor, Salzachauen, Hochgimpling, Oichtenriede, Wallersee-Wengermoor a Hohe Tauern. Rakousko potvrzuje, že pro lokality Burmooser Moor a Salzachauen nebyla ke dni uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku zavedena žádná ochrana(58). Pokud jde o lokalitu Hochgimpling, vnitrostátní právní úprava byla oznámena po uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku, a tudíž nemůže být vzata v úvahu.
100. Z toho vyplývá, že pokud jde o uvedené tři ZCHO, žalobní důvod Komise je opodstatněný.
101. Rakousko tvrdí, že právní předpisy týkající se lokalit Oichtenriede a Wallersee-Wengermoor zavádí podobnou úpravu, která podle Komise poskytuje dostatečnou právní ochranu lokalitě Winklmoos, ohledně které Komise vzala zpět svou výtku. Právní předpisy jsou popsané v žalobní odpovědi Rakouska jako předpisy, které byly vyhlášeny – čímž rozumím, že byly zveřejněny – dne 1. července 2006. Komise nicméně tvrdí, že jí nebyla oznámena žádná prováděcí opatření pro tyto uvedené dvě lokality.
102. Členské státy mají podle směrnice o ochraně volně žijících ptáků a směrnice o přírodních stanovištích jak povinnost provést směrnice, tak oznámit opatření k jejich provedení(59). Proto vzhledem k neexistenci informací, jež by uváděly, že opatření zavádějící dostatečnou právní ochranu pro lokality Oichtenriede a Wallersee-Wengermoor byla řádně oznámena, považuji výtku Komise v tomto ohledu za opodstatněnou.
103. Pokud jde o lokalitu Hohe Tauern, Rakousko tvrdí, že ochrana je poskytována právním přepisem spolkové země LGBl. č. 58/2005 a zákonem spolkové země Salcbursko o ochraně přírody (Salzburger Naturschutzgesetz). Ačkoliv tato opatření zavádí míru ochrany pro volně žijící zvířata, která se vyskytují v ZCHO Hohe Tauern, neprovádí zřejmě čl. 6 odst. 1 a článek 7 směrnice o přírodních stanovištích v plném rozsahu, jelikož příslušným orgánům neukládají přijetí pozitivních kroků k zabránění „poškozování přírodních stanovišť a stanovišť druhů a vyrušování druhů, pro které byla tato území určena“. Považuji proto tento žalobní důvod týkající se lokality Hohe Tauern za opodstatněný v rozsahu, v němž Komise prokázala nestanovení právní ochrany v souladu s čl. 6 odst. 2 ve spojení s článkem 7 směrnice o přírodních stanovištích.
104. Z toho podle mého názoru vyplývá, že je třeba vyhovět návrhovému žádání Komise pokud jde o šest lokalit: Bürmooser Moor, Salzachauer, Hochgimpling, Oichtenriede, Wallersee-Wegermoor a Hohe Tauern.
105. Konečně, pokud jde o lokalitu Hohe Tauern, Komise tvrdí, že právní ochrana musí být konkrétně cílená. Opět však neuvedla druhy, u nichž je toho názoru, že by pro ně měla být zavedena zvláštní opatření ochrany, a obavy, které má v souvislosti s takovými druhy a jejich stanovišti. Proto považuji tento žalobní důvod v tomto ohledu za neopodstatněný(60).
Štýrsko
106. Komise uznává, že právní ochrana pro každou vyhlášenou ZCHO podle zákona spolkové země o ochraně přírody(61) existuje, ale tvrdí, že je příliš obecná na to, aby splňovala požadavky směrnic o ochraně volně žijících ptáků a o přírodních stanovištích. Komise opět neuvedla druhy, u nichž je toho názoru, že by pro ně měla být zavedena zvláštní opatření ochrany, a obavy, které má v souvislosti s takovými druhy a jejich stanovišti. Proto považuji tento žalobní důvod v tomto ohledu za neopodstatněný(62).
Tyrolsko
107. Komise tvrdí, že stávající právní předpisy(63) poskytují obecnou pravomoc(64) k přijetí konkrétních opatření ochrany pro zavedení právní ochrany pro účely směrnice o volně žijících ptácích. Taková opatření však nebyla ke dni uplynutí lhůty stanovené v odůvodněním stanovisku přijata.
108. Rakousko nezpochybňuje, že tak tomu je.
109. Jak jsem již uvedla, Soudní dvůr je toho názoru, že věrné provedení směrnic o volně žijících ptácích a o přírodních stanovištích je obzvláště významné(65). Dále zásada právní jistoty vyžaduje, aby prováděcí rámec byl přesný a jasný. Podle mého názoru to nemůže být zajištěno odkazem na obecnou pravomoc, podle které pak nebyla stanovena žádná závazná opatření(66).
110. Jsem proto toho názoru, že žalobní důvod Komise je opodstatněný, pokud jde o Tyrolsko.
Vorarlbersko
111. Komise tvrdí, že neexistují konkrétní opatření stanovící konkrétní cíle ochrany pro lokality vyhlášené jako ZCHO v této spolkové zemi.
112. Nicméně Komise opět nestanovila druhy, u nichž je toho názoru, že by pro ně měla být zavedena konkrétní opatření, a obavy, které má v souvislosti s takovými druhy a jejich stanovišti. Proto považuji tento žalobní důvod v tomto ohledu za neopodstatněný(67).
Náklady
113. Jak Komise, tak Rakousko požadovaly náhradu nákladů řízení. Podle mého názoru je třeba vyhovět návrhovým žádáním Komise pouze zčásti.
114. Na základě prvního pododstavce čl. 69 odst. 3 jednacího řádu tudíž účastníci řízení ponesou vlastní náklady řízení.
Závěry
Ve světle výše uvedených úvah navrhuji, aby Soudní dvůr:
„1) určil, že Rakousko porušilo směrnici Rady 79/409/EHS o ochraně volně žijících ptáků (dále jen ‚směrnice o ochraně volně žijících ptáků‘) tím, že nevyhlásilo (v případě lokality Hanság ve spolkové zemi Burgenland) ani nevymezilo správně, v případě lokality Hohe Tauern ve spolkové zemi Štýrsko, v souladu s ornitologickými kritérii nejvhodnější území v Rakousku co do počtu a velikosti jako zvláště chráněné oblasti druhů ptáků podle čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně volně žijících ptáků;
2) určil, že Rakousko neposkytlo dostatečnou právní ochranu tím, že:
– ve spolkové zemi Štýrsko, v souladu s čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně volně žijících ptáků, nevymezilo rozlohu ZCHO Flachwasserbiotop Neudenstein závazným nástrojem, který může být zveřejněn a je závazný pro třetí osoby, a tím, že plně neprovedlo čl. 6 odst. 2 a článek 7 směrnice Rady 92/43/EHS o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (‚směrnice o přírodních stanovištích‘), pokud jde o uvedenou ZCHO;
– ve spolkové zemi Horní Rakousy, v souladu s čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o volně žijících ptácích tím, že plně neprovedlo čl. 6 odst. 2 a článek 7 směrnice o přírodních stanovištích pro ZCHO Maltsch, Wiesengebiete im Freiwald, Pfeifer Anger, Oberes Donautal, Untere Traun, Ettenau, Trau‑Donau‑Auen a Frankinger Moos, a tím, že plně neprovedlo v souladu s čl. 6 odst. 2 a článkem 7 směrnici o přírodních stanovištích pro lokality Dachstein a Unterer Inn a pro ZCHO Kalkalpen Nationalpark;
– ve spolkové zemi Salcbursko v souladu s čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků tím, že plně neprovedlo v souladu s čl. 6 odst. 2 a článkem 7 směrnici o přírodních stanovištích pro lokality Bürmooser Moor, Salzachauen, Hochgimpling, Oichtenriede and Wallersee‑Wengermoor, a tím, že plně neprovedlo čl. 6 odst. 2 a článek 7 směrnice o přírodních stanovištích pro lokalitu Hohe Tauern;
– ve spolkové zemi Tyrolsko v souladu s čl. 4 odst. 1 směrnice o ochraně ptáků tím, že v souladu s čl. 6 odst. 2 a článkem 7 plně neprovedlo směrnici o přírodních stanovištích pro již vyhlášené ZCHO;
2) ve zbývající části žalobu zamítl;
3) rozhodl, že každý z účastníků řízení ponese vlastní náklady.“