DOMSTOLENS DOM (Anden Afdeling)
11. februar 2015 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – posttjenester – direktiv 97/67/EF – artikel 12 – befordringspligtig virksomhed – mængderabatter – anvendelse på konsolidatorer, der samler postforsendelser – forpligtelse til ikke-diskriminering«
I sag C-340/13,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Cour d’appel de Bruxelles (Belgien) ved afgørelse af 12. juni 2013, indgået til Domstolen den 21. juni 2013, i sagen:
bpost SA
mod
Institut belge des services postaux et des télécommunications (IBPT),
har
DOMSTOLEN (Anden Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, R. Silva de Lapuerta, Domstolens vicepræsident, K. Lenaerts, som fungerende dommer i Anden Afdeling, og dommerne J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev og J.L. da Cruz Vilaça (refererende dommer),
generaladvokat: E. Sharpston
justitssekretær: fuldmægtig V. Tourrès,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 11. juni 2014,
efter at der er afgivet indlæg af:
– bpost SA ved avocats H. Gilliams, J. Bocken og T. Baumé
– den belgiske regering ved M. Jacobs, som befuldmægtiget, bistået af avocats S. Depré og P. Vernet
– den franske regering ved D. Colas og F. Gloaguen, som befuldmægtigede
– den italienske regering ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato P. Gentili
– den svenske regering ved E. Karlsson og A. Falk, som befuldmægtigede
– Europa-Kommissionen ved H. Tserepa-Lacombe og F.W. Bulst, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 16. oktober 2014,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 12 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/67/EF af 15. december 1997 om fælles regler for udvikling af Fællesskabets indre marked for posttjenester og forbedring af disse tjenesters kvalitet (EFT 1998 L 15, s. 14), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/6/EF af 20. februar 2008 (EUT L 52, s. 3, herefter »direktiv 97/67«).
2 Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem bpost SA (herefter »bpost«), der er den befordringspligtige virksomhed i Belgien, og Institut belge des services postaux et des télécommunications (IBPT) vedrørende sidstnævntes afgørelse om at pålægge bpost at betale en bøde på grund af en tilsidesættelse af princippet om ikke-diskriminering i forbindelse med gennemførelsen af aftalebaserede takster for 2010.
Retsforskrifter
EU-retten
3 Direktiv 97/67 fortsætter via de på hinanden efterfølgende ændringer, som blev indført i nævnte direktiv med Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/39/EF af 10. juni 2002 (EFT L 176, s. 21) og direktiv 2008/6, den gradvise åbning af markedet for posttjenester, som blev indledt i 1998.
4 Ottende betragtning til direktiv 97/67 har følgende ordlyd:
»[F]or at garantere retten til fri udveksling af tjenesteydelser i postsektoren i hele Fællesskabet under skyldig hensyntagen til de befordringspligtige virksomheders forpligtelser og rettigheder er der behov for foranstaltninger, der tager sigte på en gradvis og kontrolleret åbning af markedet, og det er nødvendigt at sikre en rimelig balance i anvendelsen af disse foranstaltninger.«
5 Direktivets artikel 2 bestemmer:
»I dette direktiv forstås ved:
1) posttjenester: tjenester, der består i indsamling, sortering, transport og omdeling af postforsendelser
[...]
16) afsender: den fysiske eller juridiske person, der er ophavsmand til en postforsendelse
[...]«
6 Direktivets artikel 12 har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne sikrer, at taksterne for alle tjenester, der er omfattet af befordringspligten, fastsættes under overholdelse af følgende principper:
– Priserne skal være overkommelige og gøre tjenesterne tilgængelige for samtlige brugere uanset deres geografiske placering og under hensyn til nationale forhold. Medlemsstaterne kan opretholde eller indføre gratis postbefordring til brug for blinde og svagtseende.
– Priserne skal være omkostningsægte og tilskynde til en effektiv opfyldelse af befordringspligten. Når det er nødvendigt af hensyn til varetagelsen af samfundets interesser, kan medlemsstaterne træffe afgørelse om, at der på hele deres område og/eller for grænseoverskridende tjenester skal anvendes enhedstakster for tjenester, der udbydes til styktakst, og for andre forsendelser.
– Anvendelsen af en ensartet takst udelukker ikke den eller de befordringspligtige virksomheder fra at indgå individuelle takstaftaler med brugerne.
– Taksterne skal være gennemsigtige og ikke-diskriminerende.
– Hvis befordringspligtige virksomheder anvender særlige takster, f.eks. for tjenester for erhvervslivet, afsendere af masseforsendelser eller for virksomheder, der indsamler post fra forskellige brugere, skal de anvende principperne om gennemsigtighed og ikke-diskriminering, både med hensyn til takster og de dertil knyttede betingelser. Taksterne skal sammen med de dertil knyttede betingelser gælde ens over for forskellige tredjeparter og i forholdet mellem tredjeparter og de befordringspligtige virksomheders ligestillede tjenesteelementer. Sådanne takster skal også gælde for brugere, navnlig individuelle brugere og små og mellemstore virksomheder, der sender post på lignende betingelser.«
7 I henhold til artikel 2 i direktiv 2008/6 skulle medlemsstaterne sætte de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv senest den 31. december 2010.
Belgisk ret
8 Artikel 12 i direktiv 97/67, som ændret ved direktiv 2002/39, blev gennemført i belgisk ret ved artikel 144b i loi du 21 mars 1991 portant réforme de certaines entreprises publiques économiques (lov af 21.3.1991 om omdannelse af visse offentlige virksomheder) (Moniteur belge af 27.3.1991, s. 6155), som ændret ved kongelig anordning af 7. oktober 2002 (Moniteur belge af 25.10.2002, s. 49053) og ved lov af 13. december 2010 (Moniteur belge af 31.12.2010, s. 83267).
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
9 bpost er den etablerede befordringspligtige virksomhed i Belgien, der hovedsageligt har ansvaret for postomdelingen, som bl.a. omfatter indsamling, sortering, transport og omdeling af postforsendelser til modtagerne.
10 bpost udbyder ikke blot tjenester i form af postomdeling til den brede offentlighed, men også til to særlige kategorier af kunder, nemlig afsendere af masseforsendelser (herefter »afsendere«) og konsolidatorer.
11 Afsenderne er endelige brugere af tjenester i form af postomdeling. De definerer den meddelelse, som skal forsendes, og er ophavsmænd til postforsendelserne. Konsolidatorerne leverer tjenester til afsenderne i form af indlevering af massetryksager forud for tjenesten i form af postomdeling. Disse tjenester kan omfatte forberedelse af forsendelserne, før de videregives til bpost (sortering, trykning, placering i konvolutter, etikettering, adressering og frankering), samt indlevering af forsendelser (indsamling hos afsenderne, samling og placering af forsendelserne i postsække, transport og indlevering til de steder, som postvirksomheden har angivet).
12 bpost anvender forskellige typer takster, herunder aftalebaserede takster, som er særlige takster i forhold til den standardtakst, der betales af den brede offentlighed. Disse særlige takster følger af en aftale mellem bpost og de pågældende kunder, hvilken aftale kan indeholde bestemmelser om rabatter til visse kunder, der genererer en bestemt omsætning til fordel for virksomheden. De hyppigste aftalebaserede rabatter er mængderabatter, som tildeles ud fra mængden af postforsendelser genereret i en referenceperiode, og operationelle rabatter, som har til formål at belønne visse indleveringer af massetryksager, og som udgør modydelsen for udgifter, som bpost sparer.
13 IBPT er den nationale forvaltningsmyndighed i postsektoren i henhold til direktiv 97/67.
14 Hvad angår 2010 oplyste bpost IBPT om en ændring af virksomhedens rabatordning med hensyn til de aftalebaserede takster for tjenester i form af omdeling af adresserede reklameforsendelser og administrative forsendelser. Disse forsendelser udgjorde ca. 20% af bposts omsætning i postsektoren.
15 Denne nye rabatordning omfattede en mængderabat, der blev beregnet på grundlag af mængden af indleverede forsendelser, og som blev tildelt såvel afsenderne som konsolidatorerne. Den rabat, som de sidstnævnte blev tildelt, blev imidlertid ikke længere beregnet på grundlag af den samlede mængde forsendelser fra samtlige de afsendere, som konsolidatorerne leverede tjenester til, men på grundlag af mængden af forsendelser, som hver af deres kunder hver især genererede (herefter »mængderabatten pr. afsender«).
16 Foruden mængderabatten pr. afsender omfattede den nye ordning også en operationel rabat benævnt »Indirect Channel Rebate«. Denne rabat svarede til modydelsen for de udgifter, som bpost sparede, ved at konsolidatorerne påtog sig visse operationer, som henhørte under tjenesten i form af postomdeling.
17 IBPT fandt ved afgørelse af 20. juli 2011, at bpost bl.a. havde tilsidesat forpligtelsen til ikke-diskriminering hvad angår mængderabatterne for de aftalebaserede takster for 2010.
18 I denne afgørelse foreholdt IBPT bpost at fratage konsolidatorerne de højeste nedsættelser på mængderne af indleverede forsendelser, selv om de indleverer mængder af samlede forsendelser, der kan sammenlignes med de mængder, der indleveres af de største afsendere. Denne ordning indebærer derfor en diskriminering til skade for konsolidatorerne.
19 Den 23. september 2011 anlagde bpost sag ved Cour d’appel de Bruxelles med påstand om annullation af afgørelsen fra IBPT.
20 Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at parterne i hovedsagen er uenige om rækkevidden af artikel 12, femte led, i direktiv 97/67 og om Domstolens fortolkning af denne bestemmelse i dom Deutsche Post m.fl. (C-287/06 – C-292/06, EU:C:2008:141).
21 Den forelæggende ret, som anerkender, at rækkevidden af artikel 12, femte led, i direktiv 97/67 ikke synes at være blevet ændret efter den ændring, der følger af direktiv 2008/6, er ikke desto mindre i tvivl med hensyn til, om denne bestemmelse uden forskel vedrører operationelle rabatter og mængderabatter, eller om dens anvendelsesområde tværtimod udelukker mængderabatter.
22 Cour d’appel de Bruxelles har på den baggrund besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal artikel 12, femte led, i direktiv 1997/67 […] fortolkes således, at den indebærer en forpligtelse til ikke-diskriminering bl.a. i forholdet mellem en befordringspligtig virksomhed og konsolidatorer, når der er tale om operationelle rabatter, som tildeles af denne virksomhed, idet de rabatter, der udelukkende angår mængde, alene er omfattet af [dette direktivs] artikel 12, fjerde led?
2) Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende, er den rabat, der udelukkende angår mængde, da i overensstemmelse med forpligtelsen til ikke-diskriminering i [nævnte direktivs] artikel 12, fjerde led, når den prisforskel, der derved indføres, er baseret på en objektiv omstændighed vedrørende det geografiske marked og de relevante tjenesteydelser, og denne rabat ikke indebærer en udelukkelsesvirkning eller en loyalitetsforpligtelse?
3) Såfremt det første spørgsmål besvares benægtende, tilsidesætter den mængderabat, der tildeles en konsolidator, da princippet om ikke-diskriminering i [samme direktivs] artikel 12, femte led, når dens størrelse ikke svarer til den rabat, der tildeles en afsender, som indleverer det samme antal forsendelser, men svarer til samtlige de rabatter, der tildeles samtlige afsendere på grundlag af antallet af forsendelser fra hver af disse afsendere, som konsolidatoren har indsamlet forsendelser hos?«
Om de præjudicielle spørgsmål
23 Indledningsvis bemærkes, at tvisten i hovedsagen vedrører et annullationssøgsmål anlagt af bpost til prøvelse af afgørelsen fra IBPT, som pålægger selskabet en bøde for tilsidesættelse af princippet om ikke-diskriminering på grund af anvendelsen af mængderabatten pr. afsender.
24 Spørgsmålet, om denne rabat er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 12, fjerde led, i direktiv 97/67 eller snarere er omfattet af anvendelsesområdet for samme direktivs artikel 12, femte led, er ikke afgørende for den efterprøvelse af lovligheden af afgørelsen, som den forelæggende ret skal foretage.
25 Det fremgår således af artikel 12 i direktiv 97/67, at taksterne for alle tjenester, der er omfattet af befordringspligten, bl.a. skal overholde princippet om ikke-diskriminering både hvad angår »taksterne« (fjerde led) og hvad angår »de særlige takster« (femte led).
26 Heraf følger, at bedømmelsen af, om de mængderabatter, som bpost har anvendt i 2010, er diskriminerende, ikke påvirkes af, om disse rabatter er omfattet af fjerde frem for af femte led eller omvendt i artikel 12 i direktiv 97/67.
27 I forbindelse med denne bedømmelse skal det udelukkende undersøges, om den omhandlede praksis overholder Domstolens faste praksis, hvorefter ligebehandlingsprincippet, som er et af EU-rettens grundlæggende principper, kræver, at sammenlignelige forhold ikke behandles forskelligt, og at forskellige forhold ikke behandles ensartet, medmindre en sådan behandling er objektivt begrundet (domme Ruckdeschel m.fl., 117/76 og 16/77, EU:C:1977:160, præmis 7, og Almer Beheer og Daedalus Holding, C-441/12, EU:C:2014:2226, præmis 47).
28 Under disse omstændigheder skal de præjudicielle spørgsmål samlet forstås således, at det med disse nærmere bestemt ønskes oplyst, om princippet om ikke-diskriminering med hensyn til posttakster i artikel 12 i direktiv 97/67 skal fortolkes således, at det er til hinder for en ordning med en mængderabat pr. afsender som den i hovedsagen omhandlede.
29 Det bemærkes i den forbindelse, at mængderabatter er takstnedsættelser, som stiger ud fra mængden af postforsendelser, der genereres i en referenceperiode.
30 Ifølge bpost blev mængderabatten pr. afsender indført for selskabets aftalebaserede takster for 2010 med henblik på at bringe praksis med et begrænset antal konsolidatorer, som kun samlede forsendelserne for flere afsendere for at opnå højere mængderabatter uden nogen form for operationelt indgreb, til ophør.
31 Som anført i nærværende doms præmis 18 fremgår det af afgørelsen fra IBPT af 20. juli 2011, at denne myndighed var af den opfattelse, at mængderabatten pr. afsender indebærer en diskriminering mellem på den ene side de store afsendere, som vil kunne opnå højere nedsættelser på de mængder forsendelser, som de indleverer til bpost, og på den anden side konsolidatorerne, der indleverer tilsvarende mængder til bpost, men ved hjælp af en samling af disse fra diverse virksomheder eller myndigheder.
32 Det er ubestridt, at i det omfang mængderabatterne beregnes på grundlag af den omsætning, som hver afsender hver især genererer, får en afsender, der indleverer en stor mængde forsendelser til bpost, en større rabat end den, som en konsolidator, der hos bpost indleverer en tilsvarende mængde forsendelser, opnår som følge af samlingen af forsendelser fra flere afsendere.
33 Selv om en sådan konstatering kan lede til den konklusion, at mængderabatten pr. afsender indebærer en forskellig behandling af afsenderne og konsolidatorerne, forholder det sig ikke desto mindre således, at denne forskellige behandling i overensstemmelse med den praksis fra Domstolen, der er nævnt i nærværende doms præmis 27, kun kan udgøre en diskriminering, der er forbudt i henhold til artikel 12 i direktiv 97/67, hvis afsenderne og konsolidatorerne for det første befinder sig i en sammenlignelig situation på markedet for postomdeling, og der for det andet ikke foreligger noget objektivt formål, der kan begrunde den nævnte forskellige behandling.
34 For at afgøre, på hvilket grundlag sammenligningen af situationerne for henholdsvis afsenderne og konsolidatorne skal foretages, skal der tages hensyn til det forhold, at den ordning, som bpost indførte for 2010, både omfattede mængderabatter og operationelle rabatter.
35 For at fastslå, at der er tale om en eventuel diskriminering til skade for konsolidatorerne i forbindelse med tildelingen af mængderabatten pr. afsender, skal situationen for afsenderne alene sammenlignes med situationen for konsolidatorerne, når de sidstnævnte blot samler forsendelserne hos et vist antal afsendere og viderefakturerer disse den tjeneste i form af postomdeling, som bpost leverer, idet der skal ses bort fra tjenester i form af indlevering af massetryksager, som gør det muligt for dem at opnå operationelle rabatter.
36 bpost og den franske regering har i deres indlæg anført, at formålet med mængderabatterne er at stimulere efterspørgslen i postsektoren, som på nuværende tidspunkt står over for et voksende udbud af konkurrerende forsendelsesmåder, navnlig elektronisk post.
37 Det skal i den forbindelse fastslås, at afsenderne er de eneste, som øger en sådan efterspørgsel, eftersom de er »ophavsmænd til en postforsendelse«, som definitionen af begrebet »afsender« præciserer i artikel 2, nr. 16), i direktiv 97/67.
38 Når konsolidatorerne til bpost indleverer de forsendelser, som de først har indsamlet hos forskellige afsendere, bevirker dette derimod ikke en forøgelse af den samlede mængde forsendelser til fordel for bpost. Heraf følger, at med undtagelse af det begrænsede omfang, i hvilket disse konsolidatorer selv er afsendere, bidrager den virksomhed, som de udøver, ikke i sig selv til en forøgelse af mængden af forsendelser, som indleveres til bpost.
39 Endvidere kan anvendelsen af den ordning med mængderabatter, som var i kraft før 2010, og hvorefter den rabat, som en konsolidator blev tildelt, blev beregnet på grundlag af den samlede mængde forsendelser fra samtlige de afsendere, som konsolidatoren leverede tjenester til, bringe målet om at øge efterspørgslen på posttjenester i fare.
40 Som generaladvokaten således har anført i punkt 69 og 72 i forslaget til afgørelse, vil en afsender, der ikke genererer nok forsendelser til at kunne opnå en mængderabat, ikke få tildelt nogen rabat i form af mængderabatten pr. afsender, og dette er, uanset om han vælger selv at indlevere sine forsendelser til bpost eller vælger at benytte en konsolidator til opgaven. Inden for rammerne af den ordning med mængderabatter, der fandt anvendelse før 2010, kunne samme afsender indirekte få tildelt en sådan rabat for samme postmængde, hvis han besluttede at benytte sig af en konsolidator, idet hans postmængde da ville blive konsolideret med postmængden for andre afsendere, som benyttede sig af den samme konsolidator.
41 I sidstnævnte tilfælde ville den pågældende afsender indirekte blive tildelt en rabat uden at have øget sin postmængde, hvilket ikke tilskyndede ham til at generere mere post i fremtiden. En sådan situation, som ville være åbenbart i strid med det mål, som bpost forfulgte med indførelsen af en ordning med mængderabatter, ville kunne lede denne virksomhed til at begrænse og endog ophæve denne ordning for at beskytte sin finansielle ligevægt. Denne afgørelse ville imidlertid have en negativ indvirkning på efterspørgslen på posttjenester generelt og dermed på bposts finansielle ligevægt.
42 I dom Deutsche Post m.fl. (EU:C:2008:141, præmis 44) fastslog Domstolen ganske vist, at artikel 12 i direktiv 97/67 er til hinder for, at det nægtes konsolidatorer, der indsamler postforsendelser fra flere afsendere, de særlige takster, som en national befordringspligtig posttjenestevirksomhed indrømmer afsenderne selv.
43 I forbindelse med det ræsonnement, som ligger til grund for denne afgørelse, forkastede Domstolen bl.a. det af Deutsche Post AG og den tyske regering fremførte argument, hvorefter den omstændighed, at de pågældende konsolidatorer tildeles visse rabatter, ville true Deutsche Post AGʼs finansielle ligevægt (dom Deutsche Post m.fl., EU:C:2008:141, præmis 36).
44 I modsætning til hvad den belgiske, den italienske og den franske regering samt Europa-Kommissionen har anført, kan denne retspraksis imidlertid ikke anvendes på hovedsagen.
45 Den sag, som gav anledning til dom Deutsche Post m.fl. (EU:C:2008:141), vedrørte således ikke mængderabatter, men operationelle rabatter. Domstolen fastslog i denne forbindelse i nævnte doms præmis 37, at i det omfang de særlige rabatter, der tager hensyn til de omkostninger, der spares i forhold til standardtjenester, kan udformes således, at de alene adskiller sig fra de normale takster på grund af den omstændighed, at de udgifter, som virksomheden sparer, fratrækkes i disse takster, kunne indrømmelse af særlige takster til konsolidatorerne ikke berøre den finansielle ligevægt for Deutsche Post AG i selskabets egenskab af befordringspligtig posttjenestevirksomhed.
46 Domstolen konkluderede på baggrund heraf, at hvis det skulle vise sig, at en tildeling til konsolidatorerne af de rabatter, der for nærværende alene blev indrømmet Deutsche Post AGʼs erhvervskunder, indebar, at de pågældende rabatter var uforholdsmæssige i forhold til de sparede udgifter, ville det stå denne virksomhed frit for i det fornødne omfang at nedsætte disse rabatter i forhold til alle, der blev indrømmet dem (dom Deutsche Post m.fl., EU:C:2008:141, præmis 38).
47 Selv om afsenderne og konsolidatorerne således kunne befinde sig i en sammenlignelig situation hvad angår de operationelle rabatter, således som det følger af dom Deutsche Post m.fl. (EU:C:2008:141), er dette ikke nødvendigvis tilfældet hvad angår mængderabatter som de i hovedsagen omhandlede. Mængderabatterne pr. afsender kan således tilskynde afsenderne til at indlevere mere post til bpost, hvorved sidstnævnte kan opnå stordriftsfordele. Som anført i nærværende doms præmis 38 bidrager den af konsolidatorerne udøvede virksomhed derimod ikke i sig selv til en forøgelse af den post, som indleveres til bpost, og dermed til besparelser for sidstnævnte.
48 Det følger af samtlige de foregående betragtninger, at afsenderne og konsolidatorerne ikke befinder sig i en sammenlignelig situation hvad angår det mål, som forfølges med ordningen med mængderabat pr. afsender, nemlig at stimulere efterspørgslen på området for posttjenester, eftersom kun afsenderne ved hjælp af denne ordning kan tilskyndes til at øge den mængde af deres forsendelser, som indleveres til bpost, og dermed denne virksomheds omsætning. Den forskellige behandling af disse to kategorier af kunder, som følger af anvendelsen af ordningen med en mængderabat pr. afsender, udgør derfor ikke en diskriminering, der er forbudt i henhold til artikel 12 i direktiv 97/67.
49 Det forelagte spørgsmål skal derfor besvares med, at princippet om ikke-diskriminering med hensyn til takster i artikel 12 i direktiv 97/67 skal fortolkes således, at det ikke er til hinder for en ordning med en mængderabat pr. afsender som den i hovedsagen omhandlede.
Sagens omkostninger
50 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret:
Princippet om ikke-diskriminering med hensyn til takster i artikel 12 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/67/EF af 15. december 1997 om fælles regler for udvikling af Fællesskabets indre marked for posttjenester og forbedring af disse tjenesters kvalitet, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/6/EF af 20. februar 2008, skal fortolkes således, at det ikke er til hinder for en ordning med en mængderabat pr. afsender som den i hovedsagen omhandlede.
Underskrifter