CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
JULIANE KOKOTT
apresentadas em 15 de maio de 2014 (1)
Processo C‑318/13
X
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Korkein hallinto‑oikeus (Finlândia)]
«Diretiva 79/7/CEE — Igualdade de tratamento entre homens e mulheres em matéria de segurança social — Artigo 4.°, n.° 1 — Seguro de acidentes de trabalho — Direito nacional — Indemnização única por dano permanente em caso de acidente de trabalho — Cálculo do valor indemnizatório — Fixação de valores indemnizatórios diferenciados em razão da esperança de vida estatisticamente diferente entre os sexos — Responsabilidade do Estado‑Membro — Violação suficientemente caracterizada do direito da União»
I – Introdução
1. É sabido que as mulheres, de um ponto de vista estatístico, têm, em princípio, maior esperança de vida que os homens. Contudo, é admissível que apenas por essa razão, e sem apreciação do caso concreto, os homens recebam uma menor prestação que as mulheres no quadro de um seguro de acidentes de trabalho através do qual, por via de uma indemnização única, se compensam problemas de saúde de efeito vitalício?
2. É esta a questão que está no cerne do presente processo. Proporciona ao Tribunal de Justiça a oportunidade para, no seguimento do acórdão Test‑Achats (2) e no contexto de um novo caso em matéria de seguros, aprofundar a sua jurisprudência acerca do princípio, de direito da União, da igualdade de tratamento entre homens e mulheres.
3. No presente caso importa, em primeiro lugar, apreciar se este princípio se opõe a disposições de direito nacional que, no âmbito do cálculo do valor indemnizatório a pagar por uma seguradora, se orienta por parâmetros que têm fundamentalmente por base a esperança de vida estatisticamente diferente entre homens e mulheres. Para o caso de se concluir que o direito nacional é incompatível com o direito da União, coloca‑se, em segundo lugar, a questão da responsabilidade do Estado‑Membro, bem como, ainda, eventualmente, em terceiro lugar, a questão da limitação dos efeitos temporais do acórdão.
II – Quadro jurídico
A – Direito da União
1. Diretiva 79/7 (3)
4. Nos termos do artigo 3.° da Diretiva 79/7, esta aplica‑se aos regimes legais que assegurem uma proteção contra os riscos de invalidez, acidente de trabalho e doença profissional.
5. O artigo 4.° da Diretiva 79/7 determina:
«1. O princípio da igualdade de tratamento implica a ausência de qualquer discriminação em razão do sexo, quer direta, quer indiretamente por referência, nomeadamente […]:
— […]
— […]
— ao cálculo das prestações incluindo […] as condições de duração e de manutenção do direito às prestações.
2. O princípio da igualdade de tratamento não prejudica as disposições relativas à proteção da mulher em razão da maternidade».
2. Diretiva 2004/113 (4)
6. O artigo 5.°, n.° 2, da Diretiva 2004/114, antes de ter sido declarado inválido (5), permitia, em determinadas condições, uma diferença de tratamento em função do sexo, nos seguintes termos:
«2. Sem prejuízo do n.° 1, os Estados‑Membros podem decidir, antes de 21 de dezembro de 2007, permitir diferenciações proporcionadas nos prémios e benefícios individuais sempre que a consideração do sexo seja um fator determinante na avaliação de risco com base em dados atuariais e estatísticos relevantes e rigorosos […]».
3. Diretiva 2006/54 (6)
7. O artigo 5.° da Diretiva 2006/54, sob a epígrafe «proibição da discriminação», prevê o seguinte, no quadro dos regimes profissionais de segurança social (7):
«Sem prejuízo do artigo 4.° [(8)], não haverá qualquer discriminação direta ou indireta em razão do sexo, no que respeita:
[…]
c) Ao cálculo das prestações […] e às condições de duração e de manutenção do direito às prestações».
8. O artigo 9.°, n.° 1, da Diretiva 2006/54 estatui o seguinte:
«1. As disposições contrárias ao princípio da igualdade de tratamento incluem as que, direta ou indiretamente, se baseiam no sexo para:
[…]
h) Fixar níveis diferentes para as prestações exceto, na medida do necessário, para atender a elementos de cálculo atuarial que sejam diferentes para os dois sexos em caso de regimes de contribuições definidas; no caso de prestações definidas financiadas por capitalização, determinados elementos podem ser desiguais, se a desigualdade dos montantes resultar dos efeitos da utilização de fatores atuariais que eram diferentes consoante o sexo, na época em que foi instituído o regime de financiamento;
[…]».
B – Direito nacional
9. Segundo o alegado pelo Governo finlandês, os empregadores finlandeses estão obrigados, por lei, a segurar os seus trabalhadores junto de seguradoras privadas contra o risco de dano permanente resultante de acidentes de trabalho.
10. Em caso de sinistro, as prestações de seguro são pagas pelas seguradoras sob a forma de pagamentos periódicos e sucessivos ou sob a forma de indemnização única (a seguir «indemnização por acidente de trabalho»). No caso da verificação de danos menos graves a indemnização é necessariamente paga sob a forma de indemnização única (9).
11. O valor desta indemnização única depende da esperança média de vida do sinistrado. Relevam aqui, por um lado, a idade do sinistrado e, por outro lado — para efeitos do juízo de prognose quanto à esperança de vida remanescente —, o seu sexo. Uma vez que, de um ponto de vista estatístico, a esperança de vida dos homens é inferior à das mulheres, estas, segundo o direito finlandês, recebem pois uma indemnização superior à dos homens em situações que, quanto ao restante, são semelhantes.
III – Factos no processo principal e questões prejudiciais
12. X recebeu, da seguradora competente, em 2005, uma indemnização por acidente de trabalho sofrido em 1991, sob a forma de indemnização única. Uma mulher, apenas e só por força do seu sexo e da sua esperança de vida estatisticamente superior, receberia numa situação semelhante mais 278,89 euros do que o valor que foi pago a X (10).
13. Em 2008, o Tribunal de Segurança Social competente para decidir em última instância julgou improcedente a ação proposta por X, na qual este pedira que a sua indemnização por acidente de trabalho fosse calculada segundo os critérios mais favoráveis aplicáveis às mulheres.
14. Através de nova ação, intentada em 2009, X pede que o Estado finlandês seja condenado a indemnizá‑lo no valor da diferença que não lhe foi paga, acrescida de juros de mora.
15. O órgão jurisdicional de reenvio submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões para decisão a título prejudicial:
«1) Deve o artigo 4.°, n.° 1, da [Diretiva 79/7] ser interpretado no sentido de que se opõe a uma disposição de direito nacional por força da qual a esperança de vida diferente para homens e mulheres é considerada um critério atuarial para o cálculo do valor da prestação de segurança social, estabelecida por lei, a pagar em caso de acidente de trabalho, quando o recurso a este critério leva a que o valor da indemnização única a pagar a um homem seja inferior ao valor pago a uma mulher da mesma idade, que quanto ao restante se encontre numa situação semelhante?
2) Em caso de resposta afirmativa à primeira questão: verifica‑se, neste processo, como pressuposto da responsabilidade do Estado‑Membro, uma violação suficientemente caracterizada do direito da União, tendo especialmente em conta que:
— o Tribunal de Justiça não se pronunciou expressamente, na sua jurisprudência, sobre a questão de saber se podem ou não ser considerados fatores atuariais em função do sexo no cálculo dos valores das prestações dos regimes legais de segurança social abrangidos pela Diretiva 79/7;
— o Tribunal de Justiça, no seu acórdão no processo C‑236/09, Test‑Achats, considerou inválido o artigo 5.°, n.° 2, da [Diretiva 2004/113], que admite a consideração de tais fatores, tendo no entanto decretado um período de transição até que a invalidade produzisse efeitos, e
— o legislador da União admitiu, nas Diretivas 2004/113 e 2006/54 (Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à aplicação do princípio da igualdade de oportunidades e igualdade de tratamento entre homens e mulheres em domínios ligados ao emprego e à atividade profissional), a possibilidade de, em condições específicas, tais fatores serem considerados no cálculo das prestações na aceção destas diretivas, e o legislador nacional pressupôs, nesta base, que os fatores em questão também podem ser considerados no âmbito dos regimes legais de segurança social, na aceção do presente processo?»
IV – Apreciação jurídica
A – Primeira questão prejudicial
16. Através da sua primeira questão prejudicial o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, no essencial, se o artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva 79/7 se opõe a disposições de direito nacional que conduzem a que os homens, no caso de indemnizações únicas por acidentes de trabalho, sejam tratados de forma mais desfavorável do que as mulheres exclusivamente pelo facto de estatisticamente terem uma esperança de vida menor.
17. Importa começar por apurar se a Diretiva 79/7, que nos termos do seu artigo 3.°, n.° 1, alínea a), se aplica aos regimes legais que asseguram uma proteção contra os riscos de invalidez, acidente de trabalho e doença profissional, tem efetivamente aplicação no caso concreto ora em apreço. Pois só se assim for é que se pode responder com sentido útil à primeira questão prejudicial. De outro modo, essa diretiva não tem relação com a realidade do litígio que subjaz ao processo principal.
1. Âmbito de aplicação material e temporal da Diretiva 79/7
a) Âmbito de aplicação temporal
18. O Governo finlandês alega que a Diretiva 79/7 não é aplicável ratione temporis, uma vez que o acidente em causa ocorreu em 1991, ou seja, antes da adesão da República da Finlândia, em 1995. Assim, segundo o Governo finlandês, na análise do processo principal releva o regime jurídico em vigor em 1991. Este não pode ser apreciado à luz da Diretiva 79/7, dado que esta última não se aplica a factos ocorridos antes da adesão da República da Finlândia.
19. Contudo, a indemnização por acidente de trabalho visa compensar uma consequência futura do acidente de trabalho ocorrido em 1991. Portanto, neste caso não está em causa a apreciação de uma matéria de facto com referência exclusiva ao período de tempo anterior ao da adesão do Estado‑Membro (11).
20. Mas, segundo jurisprudência assente, os efeitos futuros de uma situação constituída ainda na vigência de uma regra antiga pautam‑se pelas normas jurídicas que vigoram posteriormente (12). O mesmo raciocínio aplica‑se necessariamente aos efeitos futuros de uma situação constituída ainda antes da adesão de um Estado‑Membro, que contudo continua a ter repercussões depois dessa adesão.
21. Uma vez que, com a adesão da República da Finlândi,a a Diretiva 79/7 passou a vigorar no respetivo território nacional (13), a mesma aplica‑se temporalmente à indemnização por acidente de trabalho ora em apreço.
b) Âmbito de aplicação material
22. Poderiam ainda suscitar‑se dúvidas acerca da aplicabilidade material da Diretiva 79/7, atendendo a que a mesma se aplica apenas a «regimes legais» em matéria de segurança social e a que, no presente caso, segundo as indicações do Governo finlandês, compete a determinadas empresas de seguros privadas, às quais foi confiada a assunção das tarefas inerentes ao regime legal de seguro de acidentes, suportar a indemnização em causa.
23. Neste sentido, a indemnização por acidente de trabalho, na Finlândia, não é paga diretamente por autoridades estatais dotadas da respetiva competência, mas sim por empresas seguradoras privadas, no quadro de um regime legal de seguro obrigatório. Contudo, as modalidades de pagamento não são decisivas para efeitos de qualificação de uma prestação à luz da Diretiva 79/7. O que releva verdadeiramente é que a prestação legalmente prevista esteja direta e efetivamente ligada à proteção contra um dos riscos enumerados no artigo 3.°, n.° 1, da Diretiva 79/7 (14). É o que se verifica em relação à indemnização por acidente de trabalho que concretamente cabe ao sinistrado, cuja concessão se orienta pela lei dos seguros de acidentes.
24. Por conseguinte, há que considerar que as disposições legais de direito finlandês ora em apreço constituem um regime legal que assegura proteção contra os riscos de invalidez e de acidente de trabalho, pelo que devem ser apreciadas à luz da Diretiva 79/7. Diversamente, não se aplicam as Diretivas 2004/113 e 2006/54, uma vez que a primeira, segundo o respetivo artigo 3.°, n.° 4, «não é aplicável a questões de emprego e profissão», e que a segunda, nos termos do respetivo artigo 2.°, n.° 1, alínea f), regula regimes de pensões profissionais específicos das empresas, sem se aplicar ao regime geral, de âmbito nacional, do seguro de acidente.
25. Uma vez que o artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva 79/7 prevê, no que tange ao cálculo das prestações, a «ausência de qualquer discriminação em razão do sexo, quer direta, quer indiretamente», importa seguidamente apreciar se o recurso a critérios atuariais implica uma diferença de tratamento em razão do sexo (v. infra, 2) e se a mesma tem, eventualmente, justificação (v. infra. 3).
2. Diferença de tratamento através do recurso a parâmetros atuariais assentes na esperança de vida estatisticamente diferente entre os sexos
26. As diferenças de valor no cálculo da indemnização única por acidente de trabalho dependem diretamente do sexo do beneficiário e da sua esperança de vida estatística.
27. Todavia, o Governo finlandês entende que não se verifica, aqui, um tratamento menos favorável dos beneficiários do sexo masculino. Segundo o mesmo, esta diferenciação em razão do sexo até se impõe, a fim de não prejudicar as mulheres relativamente aos homens. De uma perspetiva estatística, as mulheres gozam de uma esperança de vida superior, pelo que a indemnização, pela qual se pretende ressarcir, num único momento, o dano sofrido com vista ao tempo de vida previsivelmente remanescente, tem de ser mais elevada para as mulheres do que para os homens.
28. Ainda segundo o Governo finlandês, não existe portanto qualquer diferença de tratamento entre homens e mulheres, sendo que cada um recebe aquilo que, em termos atuariais, lhe cabe.
29. Contudo, esta objeção do Governo finlandês apenas permite, no limite, justificar a diferença de tratamento entre homens e mulheres, e não propriamente refutar o facto de homens e mulheres serem tratados, pelas disposições legais finlandesas em causa, de modo diferente.
30. Importa portanto passar a apreciar eventuais causas de justificação.
3. Causas de justificação da diferença de tratamento
31. No quadro da determinação dos fatores que podem eventualmente ser considerados causas de justificação de uma diferença de tratamento, na indemnização por acidente de trabalho, importa começar por apreciar a Diretiva 79/7.
a) Causas de justificação que relevam nos termos do artigo 4.° da Diretiva 79/7
32. O artigo 4.° da diretiva contém um regime inequívoco e taxativo, nos termos do qual, sem prejuízo da problemática da maternidade, em regra não se permite, no âmbito da concessão das prestações, qualquer diferenciação em razão do sexo.
33. Neste sentido, o regime finlandês não é justificável desde logo porque — contra o princípio da igualdade de tratamento, consagrado na diretiva —, recorrendo à esperança de vida específica de cada sexo, introduz um critério de diferenciação que, segundo a intenção do legislador da União, não deve existir, no quadro da Diretiva 79/7.
34. O facto de a diretiva não proibir expressamente que se tome estatisticamente em consideração a esperança de vida em função do sexo não pode ser interpretado no sentido de se permitir ao Governo finlandês a introdução deste critério no âmbito da concessão de prestações. A isso obsta, para além do texto da Diretiva 79/7, uma comparação com o regime programático das Diretivas 2004/113 e 2006/54. Nestas duas diretivas, o legislador da União considerou admissível, em determinadas circunstâncias, a adoção de «fatores atuariais» (15) ou de «elementos de cálculo atuarial» (16) relacionados com o género, mas previu a necessidade de declaração expressa. Uma vez que a Diretiva 79/7 não contém uma cláusula de abertura deste tipo, afigura‑se necessário concluir, a contrario, que a vontade do legislador da União foi, precisamente, a de não autorizar considerações atuariais relacionadas com o género no quadro da Diretiva 79/7.
35. O Governo finlandês entende ainda que o diferente valor da prestação se justifica pelo facto de, no tocante às indemnizações únicas, essa diferença resultar, em termos que são inerentes ao sistema, da diferente esperança de vida entre os sexos. Pois de outro modo, as mulheres, que estatisticamente vivem mais tempo que os homens, ficariam prejudicadas, dado que com o pagamento único se pretende ressarcir as consequências do acidente para o resto da vida do segurado.
36. Desta forma, o Governo finlandês rebate as críticas que lhe foram dirigidas e argumenta ser mesmo obrigado, pelo direito primário, a prever a atribuição aos homens de indemnizações únicas inferiores que às mulheres.
37. Contudo, como se passa a demonstrar, esta alegação acaba por não convencer.
b) Causas de justificação relevantes decorrentes do direito primário?
38. À luz do direito primário, uma diferença de tratamento direta em razão do sexo só é admissível — sem prejuízo das medidas específicas de apoio àqueles que integram um grupo desfavorecido — se for possível determinar com segurança que existem diferenças relevantes, entre homens e mulheres, que tornam esse tratamento necessário (17).
i) Quanto ao conceito de diferenças relevantes
39. Poder‑se‑á eventualmente confirmar a existência de diferenças relevantes entre homens e mulheres, com reflexo na concessão de prestações do seguro de acidentes, se no caso concreto for possível ter por assente, em termos inilidíveis, que se verificam ou são omissos determinados factos relevantes para a concessão da prestação, que dependem exclusivamente do sexo (18). Contudo, tais diferenças só são juridicamente relevantes se essa diferenciação estiver em harmonia com os princípios fundamentais basilares da ordem jurídica da União (19).
40. O Governo finlandês parte do princípio, sem exceções, que as mulheres têm uma esperança de vida estatisticamente superior à dos homens e, por conseguinte, valora o género do segurado como um fator relevante no âmbito das prestações únicas que se relacionam com os anos de vida.
41. Porém, esta prognose, relacionada com o género, não abrange todas as facetas que concorrem para a esperança de vida. Assim, por um lado, afigura‑se desde logo demasiado genérica, no quadro de uma apreciação puramente factual, e não conduz a resultados equilibrados. Para além disso, e por outro lado, existem também considerações de caráter normativo, de direito primário, que obstam a que se admita o género de cada indivíduo como critério relevante para efeitos de concessão de prestações.
42. Ir‑se‑á, seguidamente, analisar primeiro as objeções de natureza factual e depois as objeções de natureza normativa que obstam à prognose em razão do sexo no quadro da concessão de prestações.
ii) Objeções de natureza factual contra a prognose em razão do sexo
43. Contraria desde logo o ponto de vista do Governo finlandês o facto de não ser possível afirmar, com segurança, que no contexto da indemnização por acidente de trabalho uma segurada tenha sempre uma esperança de vida superior à de um segurado.
44. É que, desde logo, o regime jurídico finlandês não toma suficientemente em conta o modo como as circunstâncias concretas que causaram o dano se irão repercutir sobre a restante esperança de vida: em determinados problemas de saúde causados por acidentes, não se afigura razoável partir do princípio de que as mulheres têm uma esperança de vida superior à dos homens em situação semelhante.
45. A adoção de um critério assente exclusivamente no género, para efeitos de prognose acerca da esperança de vida, também se afigura redutor porque ignora aspetos importantes — para além das sequelas do acidente, por exemplo a proveniência geográfica e o local onde a pessoa afetada faz a sua vida (20), os seus hábitos de vida e outros dados económicos e sociais marcantes — e, portanto, acaba por espelhar uma realidade distorcida.
46. Por conseguinte, a pertença a um determinado género não pode, mesmo numa apreciação abstrata, justificar diferenças relevantes em relação à concessão de prestações.
47. Que a pura prognose em razão do sexo constitui um ponto de partida errado para o cálculo de indemnizações únicas torna‑se ainda patente caso se analise os casos concretos dos segurados e se tenha presente que, na lógica inerente ao regime jurídico finlandês — como o Governo finlandês aliás reconheceu na audiência —, também uma mulher que padeça de doença mortal, independentemente da sua esperança de vida concretamente inferior, receberá, exclusivamente em razão do sexo, uma indemnização superior àquela que receberia um homem da mesma idade, mas significativamente mais saudável. Quando o direito finlandês não prevê, para estes casos, um regime ajustado ao caso concreto, e antes recorre indistintamente ao género, este último não pode constituir um critério relevante para efeitos do cálculo da indemnização única por acidente de trabalho.
48. Mas, para além das presentes reservas de natureza factual contra o critério assente no género, existem ainda objeções de natureza normativa contra a sua admissibilidade, que seguidamente se analisam.
iii) Objeções de natureza normativa contra a prognose em razão do sexo
49. O critério finlandês de prognose acerca da esperança de vida, relacionada com o género, tem de ser analisado à luz dos parâmetros normativos fornecidos pelo direito primário da União. Entre os seus princípios fundamentais conta‑se, nos termos do artigo 2.° do TUE, entre outros, o princípio da igualdade entre homens e mulheres, que vem ainda consagrado, enquanto direito fundamental, no artigo 21.° da Carta.
50. Tal como já referi nas conclusões por mim apresentada no processo Association belge des Consommateurs Test‑Achats e o., atendendo à elevada importância deste princípio da igualdade entre homens e mulheres, não é defensável, à luz da ordem de valores do direito da União, recorrer‑se ao sexo de certa pessoa, em termos estatísticos e uniformes, como critério substituto para outros critérios, que são mais difíceis de identificar, mas que são os que, em última análise, efetivamente têm caraterísticas distintivas, em matéria de seguros.
51. Se determinadas características são efetivamente decisivas para a determinação da esperança de vida (21), então devem, enquanto tal, ser devidamente apuradas e apreciadas e atribuídas a determinado grupo de pessoas, independentemente do respetivo sexo. Portanto, não podem ser atribuídas de forma esquemática a determinado sexo, a menos que estejam em causa características não variáveis e biologicamente específicas. De outro modo, estar‑se‑á a prejudicar ou beneficiar, sem motivo válido e exclusivamente em razão do sexo, determinadas pessoas, às quais a característica em causa não se aplica.
52. Além disso, importa ainda ter em conta, na apreciação normativa de critério atuariais assentes no género, que o artigo 21.° da Carta enuncia, de uma assentada, a proibição da discriminação em razão do sexo, juntamente com a proibição da discriminação em razão da raça, cor ou origem étnica.
53. Portanto, os regimes que estabelecem uma relação direta com a pertença a um determinado género — abstraindo‑me aqui de indubitáveis especificidades biológicas, como a maternidade — são, à luz do programa de valores do legislador da União, tão pouco aceitáveis como aqueles que se prendem com a raça ou a cor da pele, e, portanto, não são admissíveis no âmbito do direito da segurança social, independentemente dos dados estatísticos que possam existir (22).
54. De outra forma, existiria, por um lado, o perigo de esvaziamento, alimentado por estatísticas, das proibições de discriminação previstas na Carta, e, por outro lado, o risco de, em casos concretos, se verificarem resultados desajustados, por em última análise se aplicarem automaticamente estatísticas alheias à matéria em jogo, em vez dos critérios materiais efetivamente relevantes no âmbito de decisões assentes em prognoses.
iv) Conclusão intercalar quanto à primeira questão prejudicial
55. Pelo exposto, não é possível extrair nem da Diretiva 79/7, nem do direito primário, causas de justificação que sustentem a diferença de tratamento com base em estatísticas relacionadas com o género.
56. Por conseguinte, o artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva 79/7 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a disposições de direito nacional por força das quais a esperança de vida diferente para homens e mulheres é considerada um critério atuarial para o cálculo do valor da prestação de segurança social, estabelecida por lei, a pagar em caso de acidente de trabalho, quando o recurso a este critério leva a que o valor da indemnização única a pagar a um homem seja inferior ao valor pago a uma mulher da mesma idade, que quanto ao restante se encontre numa situação semelhante.
57. Neste sentido, os órgãos jurisdicionais finlandeses, no quadro do processo em matéria de segurança social — na medida em que o mesmo foi instaurado contra um organismo estatal ou entidade equiparada — estavam, na verdade, obrigados a afastar a aplicação da disposição discriminatória e, na falta de um regime nacional não discriminatório, a reconhecer o direito de X ao montante mais elevado, que o direito finlandês reserva às mulheres (23).
58. Não foi o que sucedeu.
59. Uma vez que o processo em matéria de segurança social já findou, por decisão transitada em julgado, coloca‑se a questão de saber — pelo menos na medida em que o acórdão que o Tribunal de Justiça venha a proferir no presente processo não constitua motivo de revisão da decisão (24) e fundamento para a prolação, pelos tribunais finlandeses, de uma decisão favorável a X e conforme ao direito da União — se o Estado finlandês não é, agora, responsável pelo pagamento da diferença, acrescida de juros, que o direito finlandês negou a X, em termos desconformes com o direito da União.
B – Segunda questão prejudicial
60. Através da sua segunda questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, no essencial, se o regime da indemnização única por acidente de trabalho, que é contrário ao direito da União, constitui uma violação suficientemente caracterizada do direito da União, para efeitos de imputação da responsabilidade à República da Finlândia.
61. No entendimento do órgão jurisdicional de reenvio, relevam aparentemente, contra a verificação de uma violação do referido tipo, a inexistência de jurisprudência clara do Tribunal de Justiça a propósito da Diretiva 79/7, a previsão no acórdão Test‑Achats de um período de transição, bem como, ainda, o facto de o legislador nacional, à luz das Diretivas 2004/113 e 2006/54, ter pressuposto que as considerações atuariais relacionadas com o género não são juridicamente censuráveis (v. infra, 2).
62. Contudo, antes de se apreciar estes aspetos, importa esclarecer (v. infra, 1) qual o momento que releva no âmbito da determinação de uma eventual violação do direito da União pela República da Finlândia. Esta questão é importante para se apurar qual o quadro jurídico de direito da União à luz do qual se deve apreciar se se verifica uma violação caracterizada.
1. Momento decisivo e quadro jurídico para a apreciação da verificação de uma violação do direito da União
63. Há que atender às datas do acidente de trabalho (1991), da concessão da prestação (2005) e do trânsito em julgado da decisão do Tribunal de Segurança Social, que julgou a ação improcedente (2008).
64. Neste contexto, importa considerar, em primeiro lugar, que só em 2008 é que se concretizou a violação do direito da União que afetou X, através do trânsito em julgado da decisão do tribunal finlandês.
65. Em segundo lugar, há que ter em conta que nesta altura não existia jurisprudência acerca da eventual admissibilidade das considerações atuariais relacionadas com o género, no âmbito da Diretiva 79/7, e que a Comissão nem sequer vislumbrara motivo para iniciar um processo por infração contra a República da Finlândia.
66. Além do mais, convém ainda salientar que, em 2004 e 2006, o legislador da União admitiu, sob determinadas condições, em áreas dos regimes de seguros relacionadas com aquela de que a Diretiva 79/7 trata — mais concretamente as áreas de que as Diretivas 2004/113 e 2006/54 tratam —, considerações atuariais relacionadas com o género, tendo a própria Comissão pugnado veementemente por esse mesmo ponto de vista, ainda em 2010, no quadro do processo Association belge des Consommateurs Test‑Achats e o. Pelo que é dado a entender, um reposicionamento duradouro acerca desta questão só se verificou no contexto deste processo, no qual, aliás, só em 2011 foi proferido o respetivo acórdão — ou seja, aproximadamente três anos após o trânsito em julgado da decisão proferida pelo Tribunal de Segurança Social finlandês.
67. É com base nestes pressupostos que importa agora apreciar se se verificou, em 2008, uma violação caracterizada do direito da União, que constitua fundamento para a imputação da responsabilidade.
2. Verificação de uma violação suficientemente caracterizada?
68. Os danos causados aos particulares, por força da violação do direito da União, devem ser reparados desde que, em primeiro lugar, a regra de direito violada tenha por objeto conferir direitos aos particulares, em segundo lugar, a violação seja suficientemente caracterizada, e, em terceiro lugar, exista um nexo de causalidade direto entre a violação da obrigação que incumbe ao Estado e o prejuízo sofrido pelas pessoas lesadas (25).
69. O órgão jurisdicional de reenvio põe apenas em causa a verificação do segundo dos referidos pressupostos da responsabilidade. Por conseguinte, importa apenas esclarecer o que se deve entender por violação «suficientemente caracterizada» e se, no presente caso, a mesma se verifica.
a) Conceito de violação suficientemente caracterizada
70. No quadro da questão suscitada pelo órgão jurisdicional em apreço, que agora importa apreciar, de saber se no presente caso se verifica uma violação suficientemente caracterizada do direito da União, que fundamente a imputação da responsabilidade, deve o órgão jurisdicional nacional, no âmbito de uma apreciação global, considerar, em primeiro lugar, o grau de clareza e de precisão da regra violada, em segundo lugar, o âmbito da margem de apreciação que a regra violada deixa às autoridades nacionais ou da União, em terceiro lugar, o carácter doloso ou involuntário do incumprimento verificado ou do prejuízo causado, em quarto lugar, o carácter desculpável ou não de um eventual erro de direito, e, em quinto lugar, o facto de as atitudes adotadas por uma instituição da União poderem ter contribuído para a omissão, a adoção ou a manutenção de medidas ou práticas nacionais contrárias ao direito da União (26).
71. Importa então analisar, de seguida, estes vários aspetos, de modo a que, chamando também à colação os aspetos concretos salientados no âmbito da segunda questão prejudicial, se consiga obter uma apreciação global.
b) Violação suficientemente caracterizada, pela República da Finlândia, do artigo 4.° da Diretiva 79/7?
72. Com referência ao presente caso, enquanto os dois primeiros aspetos mencionados no n.° 70 apontam para a verificação de uma violação suficientemente caracterizada, já os três últimos apontam mais em sentido contrário.
73. Pois mesmo que se entenda que a letra e o contexto normativo da Diretiva 79/7 excluem com suficiente clareza e precisão — e sem conceder margem de apreciação ao legislador nacional — considerações atuariais relativas ao sexo do particular, não parece que se possa imputar ao legislador e à justiça finlandeses, em 2008, um incumprimento doloso e totalmente indesculpável.
74. Na realidade, tanto, por um lado, a inexistência de jurisprudência clara ou de processo por infração, no âmbito dos quais se censurassem violações da proibição de discriminação, como, por outro lado, a tendência do legislador da União, que começou a desenhar‑se a partir de 2004, no sentido de admitir amplamente considerações atuariais, contribuíram para que, pelo menos em 2008 — ou seja, antes da prolação do acórdão Test‑Achats — o regime finlandês, apesar do sentido inequívoco da Diretiva 79/7, não estivesse afetado por uma mácula de incumprimento do direito da União tão evidente que implicasse, necessariamente, assumir‑se ter havido um erro de direito doloso e totalmente indesculpável por parte das autoridades finlandesas.
75. É certo que a instauração de processos por infração é matéria que se situa dentro da margem de apreciação da Comissão. Contudo, correndo termos um processo por infração que tenha por objeto a questão em discussão, existem, já só por isso, boas razões para se entender que um Estado‑Membro, em caso de infração duradoura, pelo menos concebeu a possibilidade de violação do direito da União. Já se inexistir processo por infração, o Estado‑Membro em causa não fica, já só por esse motivo, eximido da sua responsabilidade, mas também não tem de sujeitar‑se à acusação de ter feito, de forma duradoura, vista grossa a violações do direito da União.
76. Além disso, no presente caso afigura‑se difícil imputar ao Estado‑Membro ter atuado de forma indesculpável, e em termos tais que justifiquem a imputação da responsabilidade, quando está em causa uma violação de lei em que o próprio legislador da União incorreu, num contexto diferente mas parecido, mais concretamente no quadro da Diretiva 2004/113. Seria excessivo exigir aos Estados‑Membros que estes, ao legislarem a nível nacional, atuassem de forma mais prudente e conscienciosa que o próprio legislador da União. Foi precisamente a atividade legislativa do legislador da União, no período entre 2004 e 2008, que terá induzido o legislador finlandês a entender, erradamente, que os parâmetros por si escolhidos eram conformes ao direito da União, também no quadro do direito da segurança social.
77. Nestes termos, importa responder à segunda questão prejudicial no sentido de que é aos órgãos jurisdicionais nacionais que compete apreciar os pressupostos da responsabilidade do Estado‑Membro mas, no quadro da questão de saber se se verifica uma violação suficientemente caracterizada do direito da União, importa ter especialmente em conta, em benefício do Estado‑Membro em causa, que:
— o Tribunal de Justiça não se pronunciou expressamente, na sua jurisprudência, sobre a questão de saber se fatores atuariais em função do sexo podem ou não ser considerados no cálculo dos valores das prestações dos regimes legais de segurança social abrangidos pela Diretiva 79/7;
— o Tribunal de Justiça só no seu acórdão no processo C‑236/09, Test‑Achats considerou inválido o artigo 5.°, n.° 2, da Diretiva 2004/113, que admite a consideração de tais fatores, tendo além disso decretado um período de transição até que a invalidade produzisse efeitos, e
— o legislador da União admitiu, nas Diretivas 2004/113 e 2006/54, a possibilidade de, em condições específicas, tais fatores serem considerados no cálculo das prestações na aceção destas diretivas, e o legislador nacional pressupôs, nesta base, que os fatores em questão também podem ser considerados no âmbito dos regimes legais de segurança social, na aceção do presente processo.
78. Posto isto, importa apenas apreciar a questão de saber se no presente caso faz sentido limitar os efeitos temporais do acórdão.
C – Limitação dos efeitos temporais do acórdão?
79. Neste contexto, importa começar por realçar que o Tribunal de Justiça, na interpretação de uma disposição de direito da União, através do respetivo acórdão, esclarece e precisa o sentido e o alcance dessa disposição, tal como devia ter sido interpretada e aplicada desde a sua entrada em vigor. Assim, uma limitação dos efeitos temporais de um tal acórdão constitui uma medida excecional que pressupõe, nomeadamente, a existência de um risco de repercussões económicas graves (27).
80. Os intervenientes não alegaram, a este propósito, factos concretos.
81. Na realidade, constitui argumento contra a existência de repercussões económicas graves o facto de as normas da legislação finlandesa dos seguros de acidentes que são contrárias ao direito da União se aplicarem, em primeira linha, a casos de pequena importância. Assim, é improvável que o sistema da segurança social passe a ser onerado com custos adicionais enormes, mesmo que doravante passe a ser aplicado aos homens o valor fixo mais favorável que até ao presente se encontrava reservado às mulheres.
82. Por conseguinte, inexiste motivo para se limitar os efeitos temporais do acórdão.
V – Conclusão
83. Pelo exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às duas questões prejudiciais nos seguintes termos:
«1) O artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva 79/7/CEE do Conselho, de 19 de dezembro de 1978, relativa à realização progressiva do princípio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres em matéria de segurança social, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a disposições de direito nacional por força das quais a esperança de vida diferente para homens e mulheres é considerada um critério atuarial para o cálculo do valor da prestação de segurança social, estabelecida por lei, a pagar em caso de acidente de trabalho, quando o recurso a este critério leva a que o valor da indemnização única a pagar a um homem seja inferior ao valor pago a uma mulher da mesma idade, que quanto ao restante se encontre numa situação semelhante.
2) É aos órgãos jurisdicionais nacionais que compete apreciar os pressupostos da responsabilidade do Estado‑Membro. Contudo, no quadro da questão de saber se se verifica uma violação suficientemente caracterizada do direito da União, importa ter especialmente em conta, em benefício do Estado‑Membro em causa, que:
– o Tribunal de Justiça não se pronunciou expressamente, na sua jurisprudência, sobre a questão de saber se fatores atuariais em função do sexo podem ou não ser considerados no cálculo dos valores das prestações dos regimes legais de segurança social abrangidos pela Diretiva 79/7;
– o Tribunal de Justiça só no seu acórdão Association belge des Consommateurs Test‑Achats e o. (C-236/09, EU:C:2011:100) considerou inválido o artigo 5.°, n.° 2, da Diretiva 2004/113/CE do Conselho, de 13 de dezembro de 2004, que aplica o princípio de igualdade de tratamento entre homens e mulheres no acesso a bens e serviços e seu fornecimento, que admite a consideração de tais fatores, tendo além disso decretado um período de transição até que a invalidade produzisse efeitos; e
– o legislador da União admitiu, nas Diretivas 2004/113 e 2006/54/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de julho de 2006, relativa à aplicação do princípio da igualdade de oportunidades e igualdade de tratamento entre homens e mulheres em domínios ligados ao emprego e à atividade profissional, a possibilidade de, em condições específicas, tais fatores serem considerados no cálculo das prestações na aceção destas diretivas, e o legislador nacional pressupôs, nesta base, que os fatores em questão também podem ser considerados no âmbito dos regimes legais de segurança social, na aceção do presente processo.»