DOMSTOLENS DOM (Tredje Afdeling)
11. juli 2018 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – Montego Bay-konventionen – artikel 220, stk. 6 – kyststatens kompetence – Domstolens kompetence til at fortolke bestemmelser i international ret – direktiv 2005/35/EF – forurening forårsaget af skibe – artikel 7, stk. 2 – Marpol 73/78-konventionen – olieudtømning foretaget af et udenlandsk fartøj i transit i den eksklusive økonomiske zone – omstændigheder, hvorunder en kyststat kan indlede retsforfølgning mod et udenlandsk fartøj – retten til fri sejlads – beskyttelse af havmiljøet – betydelig skade eller trussel om betydelig skade på kystlinjen, på beslægtede interesser eller på nogen ressourcer i søterritoriet eller i den eksklusive økonomiske zone – klart objektivt bevis«
I sag C-15/17,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Korkein oikeus (øverste domstol, Finland) ved afgørelse af 12. december 2016, indgået til Domstolen den 13. januar 2017, i sagen
Bosphorus Queen Shipping Ltd Corp.
mod
Rajavartiolaitos
har
DOMSTOLEN (Tredje Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, L. Bay Larsen, og dommerne J. Malenovský (refererende dommer), M. Safjan, D. Šváby og M. Vilaras,
generaladvokat: N. Wahl,
justitssekretær: ekspeditionssekretær M. Ferreira,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 6. december 2017,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Bosphorus Queen Shipping Ltd Corp. ved asianajaja P. Karhu,
– den finske regering ved J. Heliskoski, som befuldmægtiget,
– den belgiske regering ved J. Van Holm, C. Van Lul og L. Van den Broeck, som befuldmægtigede,
– den græske regering ved G. Karipsiadis, K. Georgiadis, M. Stellakatos, E. Tsaousi og E. Skalieri, som befuldmægtigede,
– den franske regering ved B. Fodda og D. Colas, som befuldmægtigede,
– den nederlandske regering ved C.S. Schillemans og M. Bulterman, som befuldmægtigede,
– Europa-Kommissionen ved L. Nicolae, A. Bouquet, E. Paasivirta og P. Aalto, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 28. februar 2018,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 220, stk. 6, i De Forenede Nationers Havretskonvention, undertegnet i Montego Bay den 10. december 1982 (United Nations Treaty Series, bind 1833, 1834 og 1835, s. 3, herefter »Montego Bay-konventionen«), og af artikel 7, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/35/EF af 7. september 2005 om forurening fra skibe og om indførelse af sanktioner, herunder strafferetlige sanktioner, for ulovlig forurening (EUT 2005, L 255, s. 11), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/123/EF af 21. oktober 2009 (EUT 2009, L 280, s. 52) (herefter »direktiv 2005/35«).
2 Anmodningen er blevet indgivet under en tvist mellem Bosphorus Queen Shipping Ltd Corp. (herefter »Bosphorus«), det selskab, som ejer tørlastskibet Bosphorus Queen, der er indregistreret i Panama, og Rajavartiolaitos (grænsebeskyttelsesmyndighed, Finland) vedrørende en bøde, som denne myndighed pålagde dette selskab som følge af en olieudtømning foretaget af dette skib i den finske eksklusive økonomiske zone.
Retsforskrifter
International ret
Konventionen om indgriben på det åbne hav af 1969
3 Den internationale konvention om indgriben på det åbne hav i tilfælde af olieforureningsulykker blev indgået i Bruxelles den 29. november 1969 (United Nations Treaty Series, bind 970, s. 211, herefter »konventionen om indgriben på det åbne hav af 1969«). Unionen samt flere af dens medlemsstater deltager ikke i denne konvention. Derimod deltager Finland og Panama i denne konvention.
4 I overensstemmelse med den nævnte konventions artikel I, stk. 1, kan deltagerne i konventionen »tage sådanne forholdsregler på det åbne hav, som måtte være nødvendige for at forhindre, begrænse eller fjerne alvorlig og overhængende fare for deres kyster eller dermed forbundne interesser, forårsaget af olieforurening eller trussel herom som følge af en ulykke til søs eller handlinger i forbindelse hermed, som med rimelig grund kan forventes at medføre skadelige virkninger af større omfang«.
5 Artikel II, stk. 4, i konventionen om indgriben på det åbne hav af 1969 bestemmer:
»I denne konvention gælder følgende definitioner:
[…]
4. »dermed forbundne interesser« betyder de for en kyststat bestående interesser, som direkte berøres eller trues af søulykken som f.eks.:
a) maritim erhvervsvirksomhed ved kyster, havne og flodmundinger indbefattet fiskeri, og som udgør en væsentlig del af de berørte personers udkomme
b) turistseværdigheder i det berørte område
c) kystbefolkningens sundhed og det berørte områdes trivsel, herunder bevaring af havets levende rigdomskilder og af vildtbestande.«
Marpol 73/78-konventionen
6 Den internationale konvention om forebyggelse af forurening fra skibe, undertegnet i London den 2. november 1973, således som suppleret ved protokollen af 17. februar 1978 (herefter »Marpol 73/78-konventionen«), fastsætter regler til forebyggelse og bekæmpelse af forurening af havmiljøet.
7 Unionen deltager ikke i denne konvention. Derimod deltager Republikken Finland i lighed med alle Unionens øvrige medlemsstater i denne konvention.
8 Bestemmelserne om forebyggelse af olieforurening fremgår af bilag I til Marpol 73/78-konventionen.
9 Regel 1, punkt 11, i bilag I til denne konvention definerer et særligt område som »a sea area where for recognized technical reasons in relation to its oceanographical and ecological condition and to the particular character of its traffic the adoption of special mandatory methods for the prevention of sea pollution by oil is required«. I dette bilag findes blandt de særlige områder Østersøområdet, som omfatter den egentlige Østersø med Den Botniske Bugt, Den Finske Golf og indsejlingen til Østersøen afgrænset af breddeparallellen gennem Skagen i Skagerrak ved 57°44,8’N.
10 I bilag I til den nævnte konvention bestemmer regel 15 i del C, som vedrører »Control of discharge of oil«, følgende:
»1 Subject to the provisions of regulation 4 of this annex and paragraphs 2, 3, and 6 of this regulation, any discharge into the sea of oil or oily mixtures from ships shall be prohibited.
[…]
B. Discharges in special areas
3 Any discharge into the sea of oil or oily mixtures from ships of 400 gross tonnage and above shall be prohibited except when all of the following conditions are satisfied:
1 the ship is proceeding en route
2 the oily mixture is processed through an oil filtering equipment meeting the requirements of regulation 14.7 of this Annex
3 the oil content of the effluent without dilution does not exceed 15 parts per million
4 the oily mixture does not originate from cargo pump-room bilges on oil tankers; and
5 the oily mixture, in case of oil tankers, is not mixed with oil cargo residues.«
Montego Bay-konventionen
11 Montego Bay-konventionen trådte i kraft den 16. november 1994. Konventionen blev godkendt på Den Europæiske Unions vegne ved Rådets afgørelse 98/392/EF af 23. marts 1998 (EFT 1998, L 179, s. 1).
12 Konventionens artikel 1 bestemmer:
»(1) »Området« havbunden og dens undergrund, som ligger uden for grænserne for national jurisdiktion
[…]
(4) »forurening af havmiljøet« den tilførsel, foretaget af mennesket, direkte eller indirekte i havmiljøet, herunder i flodmundinger, af stoffer eller energi, som medfører eller kan medføre sådanne ødelæggende virkninger som skade på levende ressourcer, havets dyre- og planteliv, fare for menneskelig sundhed, hindringer for aktiviteter i havet, herunder fiskeri og anden retmæssig brug af havet, forandring af kvaliteten af havvand, set i relation til dets udnyttelse, samt forringelse af naturværdierne
[…]«
13 Konventionens artikel 56, der har overskriften »Kyststatens rettigheder, jurisdiktion og pligter i den eksklusive økonomiske zone«, bestemmer:
»1. I den eksklusive økonomiske zone har kyststaten:
a) suveræne rettigheder for så vidt angår efterforskning og udnyttelse, bevarelse og forvaltning af havbundens, undergrundens og den overliggende vandmasses naturlige ressourcer, såvel levende som ikke-levende, samt med hensyn til andre aktiviteter med henblik på økonomisk udnyttelse og efterforskning af zonen, såsom udvinding af energi fra vandet, strømme og vind
b) jurisdiktion som fastsat i de relevante bestemmelser i denne konvention med hensyn til:
i) anlæg og benyttelse af kunstige øer, installationer og anlæg
ii) videnskabelig havforskning
iii) beskyttelse og bevarelse af havmiljøet
c) andre rettigheder og forpligtelser som fastsat i denne konvention.«
14 Artikel 58 i Montego Bay-konventionen vedrørende »Andre staters rettigheder og pligter i den eksklusive økonomiske zone« bestemmer:
»1. I den eksklusive økonomiske zone nyder alle stater, kyststater såvel som indlandsstater, i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i denne konvention, de i artikel 87 omhandlede friheder til sejlads og overflyvning, udlægning af undersøiske kabler og rørledninger samt anden international retmæssig anvendelse af det åbne hav, der er knyttet til disse friheder, såsom anvendelse af havet i forbindelse med skibsfart, luftfart, undersøiske kabler og rørledninger, og som er forenelige med denne konventions øvrige bestemmelser.
2. Artikel 88-115 og andre relevante folkeretlige regler finder anvendelse på den eksklusive økonomiske zone i det omfang, de ikke er uforenelige med dette kapitel.
3. Stater skal ved udøvelsen af deres rettigheder og opfyldelsen af deres pligter i den eksklusive økonomiske zone ifølge denne konvention tage behørigt hensyn til kyststatens rettigheder og pligter og skal overholde love og forskrifter udstedt af kyststaten i overensstemmelse med denne konventions bestemmelser og andre folkeretlige regler, for så vidt de ikke er uforenelige med dette kapitel.«
15 Artikel 61, stk. 1-4, i denne konvention, som vedrører »Bevarelse af de levende ressourcer«, bestemmer:
»1. Kyststaten skal fastsætte de tilladte fangstmængder af de levende ressourcer i sin eksklusive økonomiske zone.
2. Kyststaten skal under hensyntagen til det mest pålidelige videnskabelige materiale, der står til dens rådighed, gennem passende bevarelses- og forvaltningsforanstaltninger sikre, at opretholdelsen af de levende ressourcer i den eksklusive økonomiske zone ikke bringes i fare ved overudnyttelse. Efter behov skal kyststaten og kompetente internationale organisationer, det være sig lokale, regionale eller globale, samarbejde herom.
3. Sådanne foranstaltninger skal ligeledes være udformet med henblik på at bevare eller genoprette bestandene af udnyttede arter på niveauer, som kan give det største vedvarende udbytte, under hensyntagen til relevante miljømæssige og økonomiske faktorer, herunder de økonomiske behov hos kystfiskersamfund og udviklingslandes særlige behov, samt under hensyntagen til fiskerimønstre, bestandenes indbyrdes afhængighed og almindeligt anbefalede internationale minimumsnormer, det være sig lokale, regionale eller globale.
4. Når kyststaten træffer sådanne foranstaltninger, skal den tage hensyn til virkningerne på arter, som er knyttet til eller afhængige af udnyttede arter, med henblik på at bevare eller genoprette bestandene af sådanne tilknyttede eller afhængige arter på eller over niveauer, hvor deres reproduktion ikke kan blive alvorligt truet.«
16 Artikel 194, stk. 5, i den nævnte konvention har følgende ordlyd:
»De foranstaltninger, som træffes i overensstemmelse med dette kapitel, skal omfatte sådanne, som er nødvendige for at beskytte og bevare sjældne eller følsomme økosystemer såvel som levestederne for arter i tilbagegang, truede eller uddøende arter samt andre former for liv i havet.«
17 Artikel 211 i samme konvention med overskriften »Forurening fra fartøjer« bestemmer i stk. 1 og 7:
»1. Staterne skal gennem den kompetente internationale organisation eller ved en almindelig diplomatisk konference fastsætte internationale regler og normer til forebyggelse, begrænsning og kontrol af forurening af havmiljøet fra fartøjer og skal på tilsvarende måde efter behov fremme vedtagelsen af rutesystemer, som er udformet med henblik på at formindske risikoen for ulykker, som vil kunne medføre forurening af havmiljøet, herunder kystlinjen, og forureningsskade på kyststaternes beslægtede interesser. Sådanne regler og normer skal på tilsvarende måde fra tid til anden tages op til revision i fornødent omfang.
[…]
7. De i denne artikel nævnte internationale regler og normer skal bl.a. omfatte sådanne, som vedrører øjeblikkelig underretning af de kyststater, hvis kystlinje eller beslægtede interesser kan blive berørt af uheld, herunder søulykker, som medfører udtømninger eller mulighed for udtømninger.«
18 I Montego Bay-konventionens artikel 220 med overskriften »Håndhævelse fra kyststaternes side« fastsættes i stk. 3-6 de kompetenceregler, i henhold til hvilke en kyststat kan træffe foranstaltninger over for et fartøj, der inden for statens eksklusive økonomiske zone har overtrådt internationale regler og normer om forurening fra skibe. Disse stykker er affattet således:
»3. I tilfælde, hvor der er åbenbar grund til at antage, at et fartøj, som befinder sig i en stats eksklusive økonomiske zone eller på dens søterritorium, i den eksklusive økonomiske zone har begået en overtrædelse af gældende internationale regler og normer med henblik på forebyggelse, begrænsning og kontrol af forurening fra fartøjer eller de love og forskrifter, som denne stat har udstedt i overensstemmelse med og til gennemførelse af sådanne regler og normer, kan denne stat anmode fartøjet om at give oplysninger vedrørende dets identitet og registreringshavn, dets sidste og næste anløbshavn og andre relevante oplysninger, som er nødvendige for at fastslå, hvorvidt en overtrædelse har fundet sted.
4. Staterne skal udstede love og forskrifter samt træffe andre foranstaltninger med henblik på, at fartøjer, som fører deres flag, efterkommer anmodninger om oplysninger i henhold til stk. 3.
5. I tilfælde, hvor der er åbenbar grund til at antage, at et fartøj, som befinder sig i en stats eksklusive økonomiske zone eller på dens søterritorium, i den eksklusive økonomiske zone har begået en i stk. 3 omhandlet overtrædelse, hvorved der er sket en betydelig udtømning, som har medført eller truer med at medføre væsentlig forurening af havmiljøet, kan denne stat foretage fysisk inspektion af fartøjet vedrørende forhold, der har forbindelse med overtrædelsen, såfremt fartøjet har afslået at give oplysninger, eller såfremt de af fartøjet givne oplysninger åbenlyst afviger fra den faktiske situation, og såfremt sagens omstændigheder retfærdiggør en sådan inspektion.
6. I tilfælde, hvor der foreligger klart objektivt bevis for, at et fartøj, som befinder sig i en stats eksklusive økonomiske zone eller på dens søterritorium, i den eksklusive økonomiske zone har begået en i stk. 3 omhandlet overtrædelse, hvorved der er sket en udtømning, som har medført betydelig skade eller trussel om betydelig skade på kystlinjen eller på kyststatens beslægtede interesser eller på nogen ressourcer i dens søterritorium eller i dens eksklusive økonomiske zone, kan denne stat, såfremt beviserne berettiger dertil, med forbehold af afsnit 7 indlede retsforfølgning i overensstemmelse med dens lovgivning, herunder tilbageholdelse af fartøjet.«
19 Denne konventions artikel 221 med overskriften »Foranstaltninger til undgåelse af forurening, som hidrører fra søulykker« bestemmer følgende:
»1. Intet i dette kapitel skal begrænse staternes ret til i henhold til såvel sædvanemæssig som traktatmæssig folkeret at træffe og håndhæve foranstaltninger uden for søterritoriet, afpasset til den indtrufne eller truende skade for at beskytte deres kystlinje eller beslægtede interesser, herunder fiskeri, mod forurening eller trussel om forurening som følge af en søulykke eller handlinger i forbindelse med en sådan ulykke, som med rimelighed kan forventes at have alvorlige skadelige følger.
2. I denne artikel betyder »søulykke« en skibskollision, en stranding eller et andet navigationsuheld eller anden hændelse om bord på eller uden for et fartøj, som medfører materiel skade eller umiddelbar trussel om materiel skade på et fartøj eller en last.«
20 Artikel 237 i den nævnte konvention, som vedrører forpligtelser i henhold til andre konventioner om beskyttelse og bevarelse af havmiljøet, bestemmer:
»1. Bestemmelserne i dette kapitel berører ikke de særlige forpligtelser, som staterne har påtaget sig i henhold til tidligere indgåede særlige konventioner og aftaler vedrørende beskyttelse og bevarelse af havmiljøet og aftaler, som måtte blive indgået til gennemførelse af de i denne konvention opstillede almindelige principper.
2. Særlige forpligtelser, som staterne har påtaget sig med hensyn til beskyttelse og bevarelse af havmiljøet i henhold til særlige konventioner, bør opfyldes på en måde, som er forenelig med denne konventions almindelige principper og mål.«
Wienerkonventionen
21 Wienerkonventionen om traktatretten blev indgået i Wien den 23. maj 1969 (United Nations Treaty Series, bind 1155, s. 331, herefter »Wienerkonventionen«).
22 Wienerkonventionens artikel 31, der har overskriften »Almindelig regel om fortolkning«, lyder således:
»1. En traktat skal fortolkes loyalt i overensstemmelse med den sædvanlige betydning, der måtte tillægges traktatens udtryk i deres sammenhæng og belyst af dens hensigt og formål.
[…]
3. Jævnsides med sammenhængen skal der tages hensyn til:
[…]
c) enhver relevant folkeretlig retsregel, som finder anvendelse i forholdet mellem deltagerne.
[…]«
23 Nævnte konventions artikel 32 med overskriften »Supplerende fortolkningsmidler« er affattet således:
»Supplerende fortolkningsmidler, herunder forarbejderne til traktaten og omstændighederne ved dens indgåelse, kan tages i betragtning med henblik på at få bekræftet den betydning, der fremkommer ved anvendelsen af artikel 31 eller for at fastslå betydningen, når fortolkningen i henhold til artikel 31:
a) efterlader betydningen flertydig eller uklar eller
b) fører til et resultat, som er åbenbart meningsløst eller urimeligt.«
EU-retten
24 1.-4. og 12. betragtning til direktiv 2005/35 er affattet således:
»(1) Fællesskabets politik for sikkerhed til søs har et højt niveau for sikkerhed og miljøbeskyttelse som mål og har som forudsætning, at alle parter, der er involveret i godstransport ad søvejen, bærer en del af ansvaret for, at skibe, der sejler i Fællesskabets farvande, overholder gældende regler og standarder.
(2) Alle medlemsstaternes lovgivning om udtømning af forurenende stoffer fra skibe bygger på Marpol 73/78-konventionen. Disse regler tilsidesættes imidlertid dagligt af et meget stort antal skibe, der sejler i Fællesskabets farvande, uden at der skrides ind.
(3) Marpol 73/78-konventionen er ikke ensartet gennemført i alle medlemsstaterne, og der er derfor behov for at harmonisere gennemførelsen på fællesskabsplan. Især er der betydelig forskel på, hvilken praksis medlemsstaterne følger, når de pålægger sanktioner for udtømning af forurenende stoffer fra skibe.
(4) Afskrækkende foranstaltninger er en integrerende del af Fællesskabets politik for sikkerhed til søs, da de sikrer sammenhæng mellem ansvaret hos hver enkelt part, der er involveret i transport af forurenende gods ad søvejen, og dennes risiko for at få pålagt sanktioner. For en effektiv beskyttelse af miljøet er der derfor behov for sanktioner, der er effektive, har afskrækkende virkning og står i rimeligt forhold til overtrædelsen.
[…]
(12) Når der foreligger klare objektive beviser for en udtømning, der forvolder større skade eller truer med at forvolde større skade, forelægger medlemsstaterne sagen for deres kompetente myndigheder med henblik på at indlede retsforfølgning i overensstemmelse med artikel 220 i De Forenede Nationers havretskonvention af 1982.«
25 Dette direktivs artikel 1 bestemmer:
»1. Formålet med dette direktiv er at indarbejde internationale regler om forurening fra skibe i fællesskabsretten og sikre, at de personer, der er ansvarlige for udtømninger af forurenende stoffer, kan gøres til genstand for passende sanktioner, herunder strafferetlige sanktioner, med henblik på at forbedre sikkerheden til søs og øge beskyttelsen af havmiljøet mod forurening fra skibe.
2. Dette direktiv er ikke til hinder for, at medlemsstaterne anvender strengere bestemmelser til bekæmpelse af forurening fra skibe i overensstemmelse med folkeretten.«
26 Nævnte direktivs artikel 3, stk. 1, litra b) og d), bestemmer:
»1. Dette direktiv anvendes i overensstemmelse med folkeretten på udtømning af forurenende stoffer i:
[…]
b) en medlemsstats territorialfarvande
[…]
d) en medlemsstats eksklusive økonomiske zone eller tilsvarende zone som fastlagt i overensstemmelse med folkeretten […]«
27 Samme direktivs artikel 7 med overskriften »Kyststaters håndhævelse over for skibe i transit« bestemmer i stk. 2:
»I tilfælde, hvor der foreligger klart objektivt bevis for, at et skib, der befinder sig i et af de områder, der er omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra b) eller d), har begået en overtrædelse i det område, der er omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra d), hvorved der er sket en udtømning, som har medført betydelig skade eller trussel om betydelig skade på den pågældende medlemsstats kystlinje eller beslægtede interesser eller på nogen ressourcer i de i artikel 3, stk. 1, litra b) eller d), omhandlede områder, skal denne stat – med forbehold af kapitel XII, afsnit 7, i [Montego Bay-konventionen] – såfremt beviserne berettiger dertil, forelægge sagen for sine kompetente myndigheder med henblik på at indlede retsforfølgning, herunder tilbageholdelse af skibet, i overensstemmelse med sin nationale lovgivning.«
Finsk ret
28 Direktiv 2005/35 er blevet gennemført i Finland ved bl.a. merenkulun ympäristönsuojelulaki (1672/2009) (søfartsmiljølov (1672/2009)).
29 Denne lovs kapitel 3 med overskriften »bøder i tilfælde af olieudslip« bestemmer i § 1, stk. 1:
»Overtrædelse af det ovenfor i kapitel 2, § 1, fastsatte forbud mod at udtømme olie eller olieholdige blandinger i Finlands søterritorium eller eksklusive økonomiske zone straffes med bøde (bøde for olieudtømning), medmindre den udtømte olies eller olieblandings mængde eller konsekvenser kan anses for ubetydelig. Der udstedes dog kun bøde for udtømning af olie til et udenlandsk skib i transit for overtrædelse af forbuddet om udtømning i Finlands eksklusive økonomiske zone i det tilfælde, hvor udtømningen har medført betydelig skade eller trussel om betydelig skade på Finlands kystlinje eller på beslægtede interesser eller på nogen ressourcer i Finlands søterritorium eller eksklusive økonomiske zone.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
30 Ifølge grænsebeskyttelsesmyndigheden udtømte skibet Bosphorus Queen den 11. juli 2011 olie i havet, da det var i transit i Finlands eksklusive økonomiske zone.
31 Denne udtømning skete i udkanten af Finlands eksklusive økonomiske zone, ca. 25-30 km fra den finske kyst. Olien spredte sig over 37 km i en ca. 10 m bred stribe, og det skønnedes, at udtømningen dækkede et areal på ca. 0,222 km2 og havde et volumen på 0,898-9,050 m3.
32 Den forelæggende ret har præciseret, at de finske myndigheder ikke på dette tidspunkt traf foranstaltninger til bekæmpelse af udtømningen af denne olie. Der var ligeledes ingen observationer af, at olien havde nået kysten, og det blev ikke godtgjort, at olieudtømningen havde forvoldt konkrete skader.
33 Da skibet, som var fra Sankt-Petersborg (Rusland), igen sejlede igennem Finlands eksklusive økonomiske zone traf grænsebeskyttelsesmyndigheden derimod en afgørelse af 23. juli 2011, hvori den dels pålagde Bosphorus som sikkerhedsstillelse at betale en kaution på 17 112 EUR, som havde til formål at dække størrelsen af en eventuel bøde, som ville blive pålagt skibet for den af dette foretagne olieudtømning, dels tilbageholdt sidstnævnte. Efter betalingen af denne kaution den 25. juli 2011 kunne skibet fortsætte sejladsen.
34 Suomen ympäristökeskus (det finske miljøinstitut) udarbejdede den 26. juli 2011 en sagkyndig erklæring til grænsebeskyttelsesmyndigheden om risiciene som følge af olieudtømningen. Miljøkonsekvenserne af denne olieudtømning blev vurderet på grundlag af den mængde olie, der som minimum skønnedes at være blevet udtømt. Følgende fremgår af denne erklæring:
– Olien har i det mindste delvis kunnet nå de finske kystområder. Hvis olien når ind i kystområderne, vil den forringe anvendelsen af disse til rekreative formål.
– En del af olien har fortsat sin indvirkning i nærheden af udtømningsstedet på åbent hav.
– Den udtømte olie har skadet en gunstig udvikling af miljøets tilstand i Østersøen.
– Den udtømte olie har på åbent hav udgjort en trussel for fødesøgende og rastende fugle.
– Olien har været skadelig for vegetabilsk og animalsk plankton. Olieforbindelserne er blevet videreført i fødekæden.
– Trepiggede hundestejler i overfladevandet på åbent hav har sandsynligvis taget direkte skade af den udtømte olie, således at akutte negative indvirkninger på fiskebestandene ikke kan udelukkes.
– Sedimenteringen er kraftig i dette område, og det er sandsynligt, at en del af olieforbindelserne vil nå til bundzonen og skade den bundlevende fauna.
– I nærheden af det nævnte område findes mange værdifulde naturområder, som hører til Natura 2000-nettet.
– Tidspunktet for olieudtømningen var særligt ufordelagtigt for bestandene af havfugle, idet fuglene stadig havde store skarer af ikke flyvefærdige unger i farvandene fra Hanko halvøens yderste skær til skærgården, og idet unge edderfugle bevægede sig ud i stor afstand fra kysten.
– På tidspunktet for olieudtømningen var der titusindvis af edderfugle i området ud for Hanko halvøen. Udtømningen medførte en stor risiko for havfuglebestanden ved den finske kyst.
35 Ved afgørelse af 16. september 2011 pålagde grænsebeskyttelsesmyndigheden Bosphorus en bøde på 17 112 EUR for olieudtømningen med den begrundelse, at denne udtømning havde medført betydelig skade eller trussel om betydelig skade på Republikken Finlands kystlinje eller på beslægtede interesser eller på ressourcer i Finlands søterritorium eller eksklusive økonomiske zone.
36 Bosphorus samt skibets reder anlagde herefter sag ved Helsingin käräjäoikeus (retten i første instans i Helsinki, Finland), der tog sæde som søret, med påstand om annullation af afgørelserne af 23. juli og 16. september 2011 om henholdsvis fastsættelse af sikkerhedsstillelse og udstedelse af en bøde for olieudtømningen. De gjorde bl.a. gældende, at denne udtømning ikke havde forvoldt betydelig skade på miljøet, og at kun retsinstanserne i skibets flagstat, dvs. Panama, havde kompetence til at pådømme denne sag.
37 I dom af 30. januar 2012 anså Helsingin käräjäoikeus (retten i første instans i Helsinki) det for bevist, at det pågældende skib havde udtømt en mængde på mindst ca. 900 l olie i havet. Under proceduren, som førte til afsigelsen af denne dom, afhørte Helsingin käräjäoikeus (retten i første instans i Helsinki) en specialist fra det finske miljøinstitut i dennes egenskab af vidne. Retten fastslog herefter, i lyset af de beviser, som den rådede over, at olieudtømningen risikerede at forvolde betydelig skade som omhandlet i kapitel 3, § 1, i loven (1672/2009). Af disse grunde frifandt Helsingin käräjäoikeus (retten i første instans i Helsinki) den sagsøgte.
38 Efter en appel iværksat af Bosphorus for Helsingin hovioikeus (appeldomstolen i Helsinki, Finland) fritog denne retsinstans selskabet for dets forpligtelse til at betale bøden for olieudtømningen med den begrundelse, at denne forpligtelse påhvilede rederen, hvis identitet var kendt.
39 Grænsebeskyttelsesmyndigheden iværksatte herefter appel til Korkein oikeus (øverste domstol, Finland), som underkendte denne afgørelse og hjemviste sagen til Helsingin hovioikeus (appeldomstolen i Helsinki, Finland) med henblik på dennes bedømmelse af, om der fandtes en begrundelse som omhandlet i kapitel 3, § 1, i søfartsmiljøloven, der berettigede idømmelse af en bøde for olieudtømning.
40 Ved afgørelse af 18. november 2014 konstaterede denne appelinstans, at det fremgik af de beviser, som var fremlagt for denne, at der fandtes en risiko for, at den pågældende olieudtømning kunne forvolde betydelig skade på Republikken Finlands kystlinje eller på beslægtede interesser eller på ressourcer i Finlands søterritorium eller eksklusive økonomiske zone. Følgelig frifandt den sagsøgte i det søgsmål, der var anlagt til prøvelse af afgørelsen fra Helsingin käräjäoikeus (retten i første instans i Helsinki).
41 Bosphorus iværksatte derpå appel for Korkein oikeus (øverste domstol) med påstand om ophævelse af afgørelsen fra Helsingin hovioikeus (appeldomstolen i Helsinki), af afgørelsen fra Helsingin käräjäoikeus (retten i første instans i Helsinki) samt af afgørelserne af 23. juli og af 16. september 2011 og om ophævelse af bøden for olieudtømning.
42 På denne baggrund har Korkein oikeus (øverste domstol, Finland) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal udtrykket »kystlinjen eller [på] kyststatens beslægtede interesser« i [Montego Bay-konventionens] artikel 220, stk. 6, henholdsvis udtrykket »kystlinje eller beslægtede interesser« i artikel 7, stk. 2, i direktiv [2005/35] fortolkes ud fra definitionen af udtrykket »dermed forbundne interesser« i [konventionen om indgriben på det åbne hav af 1969’s] artikel II, nr. 4?
2) I henhold til definitionen i artikel II, nr. 4, litra c), i den i første spørgsmål nævnte konvention om indgriben på det åbne hav af 1969 betyder »forbundne interesser« bl.a. det berørte områdes trivsel, herunder bevaring af havets levende rigdomskilder og af vildtbestande. Gælder denne bestemmelse også for bevarelsen af de levende ressourcer samt dyre- og plantelivet i den eksklusive økonomiske zone, eller vedrører denne bestemmelse i konventionen kun bevarelsen af kystområdets interesser?
3) Dersom første spørgsmål besvares benægtende: Hvad betyder udtrykket »kystlinjen eller på kyststatens beslægtede interesser« i [Montego Bay-konventionens] artikel 220, stk. 6, henholdsvis udtrykket »kystlinje eller beslægtede interesser« i artikel 7, stk. 2, i direktiv [2005/35]?
4) Hvad betyder udtrykket »ressourcer i dens søterritorium eller i dens eksklusive økonomiske zone« som omhandlet i [Montego Bay-konventionens] artikel 220, stk. 6, [henholdsvis udtrykket »ressourcer i en medlemsstats territorialfarvande eller eksklusive økonomiske zone« i] artikel 7, stk. 2, i direktiv [2005/35]? Skal levende ressourcer kun forstås som udnyttede arter, eller omfatter udtrykket også arter, som er knyttet til eller afhængige af udnyttede arter som omhandlet i [Montego Bay-konventionens] artikel 61, stk. 4, f.eks. plante- og dyrearter, som udnyttes som føde af de udnyttede arter?
5) Hvordan skal udtrykket »medført […] trussel om« i [Montego Bay-konventionens] artikel 220, stk. 6, og artikel 7, stk. 2, i direktiv [2005/35] fastlægges? Skal truslen fastlægges ud fra det abstrakte begreb eller den konkrete risiko eller på anden måde?
6) Skal det ved vurderingen af de i [Montego Bay-konventionens] artikel 220, stk. 6, og artikel 7, stk. 2, i direktiv [2005/35] fastsatte betingelser for kyststatens kompetence lægges til grund, at den medførte betydelige skade eller truslen om betydelig skade er en mere alvorlig konsekvens end den medførte eller truende væsentlige forurening af havmiljøet som omhandlet i [Montego Bay-konventionens] artikel 220, stk. 5? Hvordan skal den væsentlige forurening af havmiljøet defineres, og hvordan skal der tages hensyn til den ved vurderingen af den medførte eller truende betydelige skade?
7) Hvilke omstændigheder skal der tages hensyn til ved vurderingen af den medførte eller truende skade? Skal der ved vurderingen f.eks. tages hensyn til varigheden og den geografiske udstrækning af de negative virkninger, der kommer til udtryk i skader? Såfremt dette besvares bekræftende: Hvordan skal skaders varighed og udstrækning vurderes?
8) Direktiv 2005/35/EF er et minimumsdirektiv og er ikke til hinder for, at medlemsstaterne anvender strengere bestemmelser til bekæmpelse af forurening fra skibe i overensstemmelse med folkeretten (artikel 1, stk. 2). Gælder muligheden for at anvende strengere bestemmelser for artikel 7, stk. 2[, i direktiv 2005/35], som regulerer kyststatens kompetence til at gribe ind over for et skib på gennemsejling?
9) Kan Østersøområdets særlige geografiske og økologiske forhold samt dets sårbarhed tillægges betydning ved fortolkningen af de i [Montego Bay-konventionens] artikel 220, stk. 6, og i artikel 7, stk. 2, [i direktiv 2005/35] fastsatte betingelser for kyststatens kompetence?
10) Omfatter udtrykket »klart objektivt bevis« i henhold til [Montego Bay-konventionens] artikel 220, stk. 6, og artikel 7, stk. 2, i direktiv 2005/35] foruden beviset for, at et skib har begået de overtrædelser, som de nævnte bestemmelser omhandler, også beviset for følgerne af udtømningen? Hvilket bevis skal der forlanges, for at der foreligger trussel om betydelig skade på kystlinjen eller på kyststatens beslægtede interesser eller på nogen ressourcer i dens søterritorium eller i dens eksklusive økonomiske zone – f.eks. på fugle- og fiskebestandene samt havmiljøet i området? Betyder kravet om et klart objektivt bevis, at f.eks. vurderingen af den udtømte olies negative indvirkning på havmiljøet altid skal bero på konkrete undersøgelser og studier af konsekvenserne af den olieudtømning, der har fundet sted?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Indledende bemærkninger
43 Med henblik på at besvare de spørgsmål, som den forelæggende ret har stillet i denne sag, må Domstolen tage stilling til Montego Bay-konventionen, Marpol 73/78-konventionen og konventionen om indgriben på det åbne hav af 1969. Derfor skal disse konventioners status i forhold til EU-retten fastlægges.
44 Hvad for det første angår Montego Bay-konventionen er denne undertegnet og godkendt af Unionen og dens bestemmelser udgør derfor en integrerende del af Unionens retsorden og er bindende for denne. Følgelig har Domstolen kompetence til at fortolke disse bestemmelser. I øvrigt har denne konvention forrang for afledte EU-retsakter (jf. i denne retning dom af 3.6.2008, Intertanko m.fl., C-308/06, EU:C:2008:312, præmis 42 og 53), som så vidt muligt skal fortolkes i overensstemmelse med disse aftaler.
45 Hvad for det andet angår Marpol 73/78-konventionen, som Unionen ikke har tiltrådt, men som binder alle Unionens medlemsstater, kan denne konvention have konsekvenser for fortolkningen af såvel Montego Bay-konventionen som bestemmelser i afledt ret, som falder ind under anvendelsesområdet for Marpol 73/78-konventionen, såsom bestemmelserne i direktiv 2005/35. Ifølge det sædvaneretlige princip om god tro, som er en del af den almindelige folkeret, og artikel 4, stk. 3, TEU tilkommer det nemlig Domstolen at fortolke disse bestemmelser under hensyntagen til Marpol 73/78-konventionen (jf. i denne retning dom af 3.6.2008, Intertanko m.fl., C-308/06, EU:C:2008:312, præmis 47 og 52).
46 Hvad for det tredje angår konventionen om indgriben på det åbne hav af 1969 bemærkes dels, at Unionen ikke har tiltrådt denne, dels, at Unionen ikke kan anses for at være trådt i medlemsstaternes sted, dette allerede af den grund, at ikke alle medlemsstater er parter i denne konvention. Det følger heraf, at den nævnte konvention ikke er bindende for Unionen, og at Domstolen ikke har kompetence til som sådan at fortolke denne i forbindelse med en præjudiciel forelæggelse (jf. analogt dom af 24.6.2008, Commune de Mesquer, C-188/07, EU:C:2008:359, præmis 85).
47 Da Domstolen imidlertid i denne sag skal fortolke Montego Bay-konventionen, skal der tages hensyn til konventionen om indgriben på det åbne hav af 1969, eftersom denne sidstnævnte konvention indgår i de regler, der er relevante med henblik på fortolkningen af Montego Bay-konventionen.
48 Det fremgår nemlig bl.a. af artikel 237 i Montego Bay-konventionen, som regulerer forbindelserne mellem denne konvention og specifikke konventioner om beskyttelse og bevarelse af havmiljøet, hvoriblandt findes konventionen om indgriben på det åbne hav af 1969, at Montego Bay-konventionen ikke berører de særlige forpligtelser, som staterne har påtaget sig i henhold til disse specifikke konventioner.
49 Når for det fjerde henses til konstateringen i denne doms præmis 44, skal artikel 7, stk. 2, i direktiv 2005/35, som inkorporerer bestemmelserne i artikel 220, stk. 6, i Montego Bay-konventionen i EU-retten, og hvis ordlyd i det væsentlige er identisk med denne, fortolkes i overensstemmelse med denne konvention. Følgelig skal fortolkningen af artikel 220, stk. 6, i princippet anses for at kunne overføres på artikel 7, stk. 2, i direktiv 2005/35.
Om det første led af det tiende spørgsmål
50 Med det første led af det tiende spørgsmål, der skal behandles som det første punkt, ønsker den forelæggende ret oplyst, om artikel 220, stk. 6, i Montego Bay-konventionen og artikel 7, stk. 2, i direktiv 2005/35 skal fortolkes således, at udtrykket »klart objektivt bevis« som omhandlet i disse bestemmelser vedrører ikke blot den omstændighed, at der er begået en overtrædelse, men ligeledes beviset for konsekvenserne af denne overtrædelse.
51 Artikel 220, stk. 6, i Montego Bay-konventionen bestemmer, at i tilfælde, hvor der foreligger klart objektivt bevis for, at et fartøj, som befinder sig i en stats eksklusive økonomiske zone eller på dens søterritorium, i den eksklusive økonomiske zone har begået en i stk. 3 omhandlet overtrædelse, hvorved der er sket en udtømning, som har medført betydelig skade eller trussel om betydelig skade på kystlinjen eller på kyststatens beslægtede interesser eller på nogen ressourcer i dens søterritorium eller i dens eksklusive økonomiske zone, kan sidstnævnte, såfremt beviserne berettiger dertil, med forbehold af afsnit 7 indlede retsforfølgning i overensstemmelse med dens lovgivning, herunder tilbageholdelse af fartøjet.
52 Det konstateres, at ordlyden af artikel 220, stk. 6, i Montego Bay-konventionen ikke gør det muligt at afgøre, om eksistensen af et »klart objektivt bevis« som omhandlet i denne bestemmelse kun skal tilknyttes den begåede overtrædelse eller ligeledes konsekvenserne heraf.
53 Under disse omstændigheder må der henses til den kontekst, som udtrykket »klart objektivt bevis« som omhandlet i denne bestemmelse indgår i, og til de formål, der forfølges med artikel 220, stk. 6, i Montego Bay-konventionen.
54 I denne henseende bemærkes, at artikel 220, stk. 3, 5 og 6, i Montego Bay-konventionen udgør en samling graduerede foranstaltninger, som kyststaten kan træffe over for et skib, som mistænkes for eller viser sig at have begået en overtrædelse i denne stats eksklusive økonomiske zone.
55 For det første henviser denne konventions artikel 220, stk. 3, til en overtrædelse af de gældende internationale regler og normer med henblik på forebyggelse, begrænsning og kontrol af forurening fra fartøjer eller de love og forskrifter, som den pågældende stat har udstedt i overensstemmelse med og til gennemførelse af sådanne regler og normer, idet det navnlig er Marpol 73/78-konventionen, som definerer sådanne overtrædelser.
56 Denne bestemmelse fastsætter således, at kyststaten, hvis der er åbenbar grund til at antage, at der er begået en sådan overtrædelse, kan anmode det pågældende fartøj om at give oplysninger vedrørende dets identitet og registreringshavn, dets sidste og næste anløbshavn samt andre relevante oplysninger, som er nødvendige for at fastslå, hvorvidt en overtrædelse har fundet sted.
57 Dernæst giver artikel 220, stk. 5, i Montego Bay-konventionen kyststaten ret til at foretage en fysisk inspektion af fartøjet. Med henblik herpå kræver denne bestemmelse ikke blot, at der er åbenbar grund til at antage, at et fartøj har begået en overtrædelse, som defineret i denne konventions artikel 220, stk. 3, men ligeledes, at denne overtrædelse er specifikt karakteriseret hvad angår dens konsekvenser (herefter »overtrædelsen med karakteriserede konsekvenser«). Den nævnte overtrædelse skal nemlig have resulteret i en betydelig udtømning, som har medført eller truer med at medføre væsentlig forurening af havmiljøet.
58 Det fremgår herefter, at det er som følge af eksistensen af en overtrædelse med karakteriserede konsekvenser, jf. artikel 220, stk. 5, i Montego Bay-konventionen, at denne konventions ophavsmænd har bemyndiget kyststaten til at vedtage en mere indgribende foranstaltning end den foranstaltning, der er fastsat i nævnte artikel 220, stk. 3.
59 Endelig kan artikel 220, stk. 6, i Montego Bay-konventionen sammenlignes med denne konventions artikel 220, stk. 5, for så vidt som den henviser til en overtrædelse med karakteriserede konsekvenser. Overtrædelsen som omhandlet i denne bestemmelse skal nemlig have resulteret i en udtømning, som har medført betydelig skade eller trussel om betydelig skade på kystlinjen eller på kyststatens beslægtede interesser eller på nogen ressourcer i denne stats søterritorium eller i dens eksklusive økonomiske zone (herefter »kyststatens ejendom og beslægtede interesser«).
60 Imidlertid er disse to bestemmelser forskellige, for så vidt som artikel 220, stk. 6, i Montego Bay-konventionen betinger kyststatens interventionsbeføjelse af, at der foreligger et »klart objektivt bevis« for, at der rent faktisk er begået en overtrædelse med karakteriserede konsekvenser, og ikke blot en åbenbar grund til at antage, at der er blevet begået en sådan overtrædelse. Når betingelserne for anvendelse af denne artikel 220, stk. 6, er opfyldt, kan kyststaten desuden indlede retsforfølgning med særdeles alvorlige følger, eftersom den kan tilbageholde det pågældende fartøj i overensstemmelse med denne stats nationale ret.
61 Det fremgår således, at Montego Bay-konventionens ophavsmænd har ønsket at tillægge kyststaten ret til at træffe en sådan særdeles streng foranstaltning, dels når den overtrædelse, som et skib har begået, medfører betydelig skade eller trussel om betydelig skade på denne stat, dels når det er godtgjort, at det pågældende skib er ophavsmand til en sådan overtrædelse.
62 Da disse to lige vigtige betingelser er kumulative, må artikel 220, stk. 6, i Montego Bay-konventionen herefter fortolkes således, at den fastsætter, at kyststatens interventionsbeføjelse er betinget af, at der foreligger et klart objektivt bevis såvel for, at dette skib har begået en overtrædelse som omhandlet i denne konventions artikel 220, stk. 3, som for, at denne overtrædelse har forvoldt betydelig skade eller trussel om betydelig skade på den pågældende kyststat.
63 En sådan fortolkning af denne bestemmelse understøttes af formålet med Montego Bay-konventionen, som er, for alle disse farvande, at sikre en rimelig balance mellem kyststaternes interesser og flagstaternes interesser, som kan være modstridende (dom af 3.6.2008, Intertanko m.fl., C-308/06, EU:C:2008:312, præmis 58).
64 Udøvelsen af kyststatens interventionsbeføjelse i dens eksklusive økonomiske zone, navnlig beføjelsen til at træffe bestemmelse om tilbageholdelse af et skib, som fører en anden stats flag, og således midlertidigt forhindre dette skib i at udøve dets ret til fri sejlads, som imidlertid er sikret ved den internationale havret i denne zone, forudsætter nemlig, med henblik på at sikre en rimelig ligevægt mellem denne kyststats interesser og flagstatens interesser, at den nævnte kyststat har tilstrækkeligt bevis for, og ikke en alvorlig mistanke om, at dette skib har begået en overtrædelse, der har medført betydelig skade eller trussel om betydelig skade.
65 Følgelig skal det første led af det tiende spørgsmål besvares med, at artikel 220, stk. 6, i Montego Bay-konventionen og artikel 7, stk. 2, i direktiv 2005/35 skal fortolkes således, at udtrykket »klart objektivt bevis« som omhandlet i disse bestemmelser vedrører ikke blot den omstændighed, at der er begået en overtrædelse, men ligeledes beviset for konsekvenserne af denne overtrædelse.
Om det første til det tredje spørgsmål
66 Med det første til det tredje spørgsmål, der skal behandles samlet som det andet punkt, har den forelæggende ret i det væsentlige rejst spørgsmål om fortolkningen af udtrykket »kystlinjen eller […] beslægtede interesser« i artikel 220, stk. 6, i Montego Bay-konventionen og i artikel 7, stk. 2, i direktiv 2005/35, henset til bestemmelserne i konventionen om indgriben på det åbne hav af 1969.
67 Med henblik på fortolkningen af disse bestemmelser i Montego Bay-konventionen henvises til reglerne i den folkeretlige sædvaneret som afspejlet i artikel 31, stk. 1, i Wienerkonventionen, der er bindende for EU-institutionerne og udgør en del af Unionens retsorden (jf. i denne retning dom af 27.2.2018, Western Sahara Campaign UK, C-266/16, EU:C:2018:118, præmis 58 og den deri nævnte retspraksis), og hvoraf det fremgår, at en traktat skal fortolkes loyalt i overensstemmelse med den sædvanlige betydning, der måtte tillægges traktatens udtryk i deres sammenhæng og belyst af dens hensigt og formål.
68 Det må for det første konstateres, at udtrykket »kystlinjen eller på kyststatens beslægtede interesser« i artikel 220, stk. 6, i Montego Bay-konventionen ikke er defineret i denne konvention.
69 Hvad angår konventionen om indgriben på det åbne hav af 1969 anvender denne udtrykket »kyster eller dermed forbundne interesser« og præciserer den betydning, der skal tillægges begrebet »dermed forbundne interesser«.
70 I henhold til artikel I, stk. 1, i denne konvention kan deltagerne i konventionen »tage sådanne forholdsregler på det åbne hav, som måtte være nødvendige for at forhindre, begrænse eller fjerne alvorlig og overhængende fare for deres kyster eller dermed forbundne interesser, forårsaget af olieforurening eller trussel herom som følge af en ulykke til søs eller handlinger i forbindelse hermed, som med rimelig grund kan forventes at medføre skadelige virkninger af større omfang«.
71 Artikel II, stk. 4, i nævnte konvention definerer i øvrigt »dermed forbundne interesser« som »de for en kyststat bestående interesser, som direkte berøres eller trues af søulykken som f.eks.: [for det første] maritim erhvervsvirksomhed ved kyster, havne og flodmundinger indbefattet fiskeri, og som udgør en væsentlig del af de berørte personers udkomme; [for det andet] turistseværdigheder i det berørte område, [og for det tredje] kystbefolkningens sundhed og det berørte områdes trivsel, herunder bevaring af havets levende rigdomskilder og af vildtbestande«.
72 Det bemærkes, at udtrykket »kyster eller dermed forbundne interesser« som omhandlet i konventionen om indgriben på det åbne hav af 1969 svarer til udtrykket »kystlinjen eller på kyststatens beslægtede interesser«, der er anvendt i artikel 220, stk. 6, i Montego Bay-konventionen.
73 Artikel 220, stk. 6, i Montego Bay-konventionen henviser ganske vist til ordet »kystlinjen«, mens artikel I, stk. 1, i konventionen om indgriben på det åbne hav af 1969 anvender ordet »kyster«. Imidlertid betegner disse to ord ifølge deres sædvanlige betydning i almindeligt sprogbrug kontaktzonen mellem hav og land. I øvrigt er disse to bestemmelser affattet på samme måde i deres engelske version, idet det samme ord, nemlig »coastline«, er anvendt til at betegne denne kontaktzone.
74 Artikel 220, stk. 6, henviser ligeledes til ordet »kyststat« (État côtier), mens artikel II, stk. 4, i konventionen om indgriben på det åbne hav af 1969 anvender ordet »kyststat« (État riverain). Imidlertid betegner disse to termer ifølge deres sædvanlige betydning i almindeligt sprogbrug den stat, hvis landområde grænser op til et havområde.
75 I øvrigt fremgår det, således som generaladvokaten har anført i punkt 70 i forslaget til afgørelse, klart af forarbejderne til artikel 220, stk. 6, i Montego Bay-konventionen, at sidstnævntes kontraherende parter har ladet sig inspirere af konventionen om indgriben på det åbne hav af 1969, når de fastslår, at kyststater også bør have kompetence til at træffe foranstaltninger over for udenlandske fartøjer, der har begået en overtrædelse i den eksklusive økonomiske zone, som henhører under en sådan stats jurisdiktion. Det må herefter antages, at den betydning, der skal tillægges udtrykket »kystlinjen eller […] beslægtede interesser« i artikel 220, stk. 6, i Montego Bay-konventionen, i princippet skal være den samme som den betydning, der følger af artikel I, stk. 1, og af artikel II, stk. 4, i konventionen om indgriben på det åbne hav af 1969.
76 Når dette er sagt, bemærkes ligeledes, at ordningen om den eksklusive økonomiske zone på tidspunktet for vedtagelsen af konventionen om indgriben på det åbne hav af 1969 endnu ikke var en del af international ret.
77 Montego Bay-konventionen anerkendte imidlertid den eksklusive økonomiske zone og regulerer herefter dennes retlige ordning. I denne sammenhæng fremgår det klart af selve ordlyden af denne konventions artikel 220, stk. 6, at denne ligeledes omfatter »nogen ressourcer […] i dens eksklusive økonomiske zone«, såvel levende som ikke-levende, der, således som det er fastsat i nævnte konventions artikel 56, stk. 1, litra a) og b), er underlagt kyststatens jurisdiktion.
78 I øvrigt skal udtrykket »nogen ressourcer« i kyststatens søterritorium som omhandlet i artikel 220, stk. 6, i Montego Bay-konventionen forstås således, at de omfatter ikke-levende ressourcer i søterritoriet.
79 Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at det første til det tredje spørgsmål skal besvares med, at udtrykket »kystlinjen eller […] beslægtede interesser« i artikel 220, stk. 6, i Montego Bay-konventionen og i artikel 7, stk. 2, i direktiv 2005/35, skal fortolkes således, at det i princippet har den samme betydning som udtrykket »kyster eller dermed forbundne interesser« i artikel I, stk. 1, og i artikel II, stk. 4, i konventionen om indgriben på det åbne hav af 1969, idet det forholder sig således, at artikel 220, stk. 6, ligeledes finder anvendelse på ikke-levende ressourcer i kyststatens søterritorium og på alle ressourcer i dennes eksklusive økonomiske zone.
Om det fjerde spørgsmål
80 Med det fjerde spørgsmål, der skal behandles som det tredje punkt, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 220, stk. 6, i Montego Bay-konventionen og artikel 7, stk. 2, i direktiv 2005/35 skal fortolkes således, at ressourcer i en kyststats søterritorium eller i dens eksklusive økonomiske zone som omhandlet i disse bestemmelser udelukkende vedrører udnyttede arter eller ligeledes omfatter levende arter, som er knyttet til eller afhængige af udnyttede arter, såsom de dyre- og plantearter, som anvendes som føde af de udnyttede arter.
81 Det bemærkes, at artikel 220, stk. 6, i Montego Bay-konventionen vedrører de skader, som forvoldes eller risikerer at blive forvoldt på »nogen« ressourcer i en kyststats søterritorium eller i dens eksklusive økonomiske zone. Denne bestemmelse skal i denne henseende følgelig gøres til genstand for en vid fortolkning, der følger af selve bestemmelsens ordlyd, og ikke forstås således, at den udelukker visse ressourcer fra den nævnte bestemmelses rækkevidde.
82 Ressourcer i en kyststats søterritorium eller i dens eksklusive økonomiske zone som omhandlet i denne artikel 220, stk. 6, skal derfor forstås således, at det omfatter udnyttede arter, men ligeledes levende arter, som er knyttet til eller afhængige af udnyttede arter.
83 Montego Bay-konventionen tager i øvrigt udtrykkeligt hensyn til de forskellige arters gensidige afhængighed. I forbindelse med bevarelse af de levende ressourcer, jf. artikel 61 i denne konvention, skal kyststaten i forbindelse med de foranstaltninger, som den træffer, i henhold til denne artikels stk. 3, med henblik på at bevare eller genoprette bestandene af udnyttede arter, ligeledes i henhold til denne artikels stk. 4 udtrykkeligt tage hensyn til deres virkninger på arter, som er knyttet til eller afhængige af udnyttede arter.
84 Følgelig skal det fjerde spørgsmål besvares med, at artikel 220, stk. 6, i Montego Bay-konventionen og artikel 7, stk. 2, i direktiv 2005/35 skal fortolkes således, at ressourcer i søterritoriet eller i en kyststats eksklusive økonomiske zone som omhandlet i disse bestemmelser vedrører udnyttede arter, men ligeledes levende arter, som er knyttet til eller afhængige af udnyttede arter, såsom de dyre- og plantearter, som anvendes som føde af de udnyttede arter.
Om det sjette spørgsmål
85 Med det sjette spørgsmål, der skal behandles som det fjerde punkt, ønsker den forelæggende ret oplyst, om og i givet fald hvordan der skal tages hensyn til begrebet »væsentlig forurening« i artikel 220, stk. 5, i Montego Bay-konventionen ved anvendelsen af denne konventions artikel 220, stk. 6, og artikel 7, stk. 2, i direktiv 2005/35 og navnlig ved bedømmelsen af konsekvenserne af en overtrædelse, således som defineret i disse bestemmelser.
86 I denne henseende forholder det sig således, at selv om artikel 220, stk. 5, i Montego Bay-konventionen ikke definerer begrebet »forurening«, følger det af denne konventions artikel 1, stk. 4, at »forurening af havmiljøet« forstås som »den tilførsel, foretaget af mennesket, direkte eller indirekte i havmiljøet, herunder i flodmundinger, af stoffer eller energi, som medfører eller kan medføre sådanne ødelæggende virkninger som skade på levende ressourcer, havets dyre- og planteliv, fare for menneskelig sundhed, hindringer for aktiviteter i havet, herunder fiskeri og anden retmæssig brug af havet, forandring af kvaliteten af havvand, set i relation til dets udnyttelse, samt forringelse af naturværdierne«.
87 Artikel 220, stk. 6, i Montego Bay-konventionen henviser for sit vedkommende bl.a. til begrebet kyststatens »beslægtede interesser«, der, således som det følger af denne doms præmis 75, i princippet skal have samme betydning som den betydning, der er præciseret i artikel II, stk. 4, i konventionen om indgriben på det åbne hav af 1969.
88 Selv om beskyttelsen af kyststatens »beslægtede interesser« normalt er relevant i en forureningssituation, må det imidlertid konstateres, at artikel II, stk. 4, i konventionen om indgriben på det åbne hav af 1969 imidlertid specifikt vedrører skadelige økonomiske, sociale og sundhedsmæssige konsekvenser af en sådan forurening for kyststaten, dvs. navnlig den omstændighed, at der er forvoldt en væsentlig skade, eller at der risikeres at blive forvoldt en væsentlig skade for det første på forskellige erhvervsmæssige aktiviteter, som har tilknytning til udnyttelsen af havet, og som udføres af kyststatens kystbefolkning og udgør en væsentlig del af denne befolknings udkomme, dernæst på turistaktiviteter i kyststatens kystregioner og endelig på den nævnte befolknings sundhed og trivsel.
89 Det følger af denne sammenligning, at der er væsentlige forskelle mellem artikel 220, stk. 5, og artikel 220, stk. 6, i Montego Bay-konventionen.
90 Dels tilsigter denne artikel 220, stk. 5, læst i lyset af artikel 1, stk. 4, i Montego Bay-konventionen, nemlig ikke specifikt at beskytte kyststatens ejendom og beslægtede interesser, dels behøver denne stat ikke bevise, at der foreligger en »væsentlig skade« på disse interesser.
91 Eftersom formålet med disse to bestemmelser er forskelligt, skal der følgelig med henblik på anvendelsen af artikel 220, stk. 6, i Montego Bay-konventionen i princippet ikke tages hensyn til begrebet »væsentlig forurening« i denne konventions artikel 220, stk. 5.
92 Følgelig skal det sjette spørgsmål besvares med, at der i princippet ikke skal tages hensyn til begrebet »væsentlig forurening« i artikel 220, stk. 5, i Montego Bay-konventionen ved anvendelsen af denne konventions artikel 220, stk. 6, og ved anvendelsen af artikel 7, stk. 2, i direktiv 2005/35 og navnlig ved bedømmelsen af konsekvenserne af en overtrædelse således som defineret i disse bestemmelser.
Om det femte og det syvende spørgsmål og de to sidste led af det tiende spørgsmål
93 Med det femte og det syvende spørgsmål og de to sidste led af det tiende spørgsmål, der skal behandles samlet og som det femte punkt, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, hvorledes konsekvenserne af en overtrædelse således som defineret i artikel 220, stk. 6, i Montego Bay-konventionen og i artikel 7, stk. 2, i direktiv 2005/35 skal bedømmes.
94 Som det fremgår af denne doms præmis 65, skal artikel 220, stk. 6, i Montego Bay-konventionen fortolkes således, at den vedrører ikke blot det klare objektive bevis for, at der er begået en overtrædelse, men ligeledes beviset for konsekvenserne af denne overtrædelse.
95 Denne bestemmelse foreskriver ligeledes, at den overtrædelse, der er begået af et fartøj, med henblik på anvendelse af bestemmelsen skal have resulteret i en udtømning, som har medført betydelig skade eller trussel om betydelig skade, således som dette er anført i denne doms præmis 59, på kyststatens ejendom og beslægtede interesser.
96 Dette indebærer i en given situation en hensyntagen til alle de indicier, der gør det muligt at fastslå, at der er blevet forvoldt betydelig skade eller risikerer at blive forvoldt betydelig skade på denne ejendom og disse interesser, samt at bedømme omfanget af den skade, der er blevet forvoldt eller risikerer at blive forvoldt på nævnte ejendom eller interesser, uden at en vis type beviser a priori gives fortrinsret.
97 I denne sammenhæng bemærkes, at kyststatens ejendom og beslægtede interesser, der er beskyttet i artikel 220, stk. 6, i Montego Bay-konventionen, omfatter elementer af forskellig slags.
98 Det følger heraf, at der skal ske en identifikation af den berørte ejendom og af de berørte interesser og foretages en bedømmelse af grovheden af berøringen af den ene eller den anden af disse elementer, endog af alle disse sidstnævnte.
99 Der skal ligeledes tages hensyn til den specifikke karakter af den ejendom eller beslægtede interesse, der er berørt af skaden. Kyststatens sårbarhed over for udtømningens skadelige virkning varierer alt efter karakteren af den pågældende ejendom eller beslægtede interesser. Således bliver en kyststat principielt mere berørt bl.a. af en sundhedsfare for en berørt kysts kystbefolkning end af en ren økonomisk skade.
100 Desuden skal den pågældende udtømnings konsekvenser for kyststatens ejendom og beslægtede interesser fastslås.
101 Henset dels til den uopsættelige karakter, som vedtagelsen af en beskyttelsesforanstaltning kan have, dels til den relevante karakter, således som dette følger af ordlyden af artikel 220, stk. 6, i Montego Bay-konventionen, af den blotte risiko for skade, er det i denne henseende tilstrækkeligt, med henblik på at bemyndige kyststaten til at træffe en sådan foranstaltning, under hensyn til de videnskabelige data, der er til rådighed, at fastslå karakteren og omfanget af det tab, der kan forvoldes ved den nævnte udtømning på kyststatens ejendom og forskellige beslægtede interesser. Med henblik herpå skal der bl.a. i videst muligt omfang tages hensyn til karakteren af det eller de skadelige stoffer i den pågældende udtømning samt til den nævnte udtømnings størrelse, retning, hastighed og udbredelsesvarighed.
102 Det følger af de ovenstående betragtninger, at det femte og det syvende spørgsmål og de to sidste led af det tiende spørgsmål skal besvares med, at der med henblik på at bedømme konsekvenserne af en overtrædelse således som defineret i artikel 220, stk. 6, i Montego Bay-konventionen og i artikel 7, stk. 2, i direktiv 2005/35 skal tages hensyn til alle de indicier, som gør det muligt at fastslå, at der er blevet forvoldt betydelig skade eller risikerer at blive forvoldt betydelig skade på kyststatens ejendom og beslægtede interesser, samt at bedømme omfanget af den skade, der er blevet forvoldt eller risikerer at blive forvoldt på denne ejendom eller disse interesser, idet der navnlig skal tages hensyn til:
– den kumulative karakter af berøringen af en del af, endog al denne ejendom og alle disse beslægtede interesser samt kyststatens varierende sårbarhed hvad angår berøringen af forskellig ejendom og forskellige beslægtede interesser
– udtømningens forudsigelige skadelige konsekvenser for nævnte ejendom og beslægtede interesser på grundlag ikke blot af de videnskabelige data, der er til rådighed, men ligeledes karakteren af det eller de skadelige stoffer i den pågældende udtømning og den nævnte udtømnings størrelse, retning, hastighed og udbredelsesvarighed.
Om det niende spørgsmål
103 Med det niende spørgsmål, der skal behandles som det sjette punkt, ønsker den forelæggende ret oplyst, om og, i givet fald, hvordan Østersøområdets særlige geografiske og økologiske forhold og sårbarhed har indvirkning på betingelserne for anvendelse af artikel 220, stk. 6, i Montego Bay-konventionen og artikel 7, stk. 2, i direktiv 2005/35.
104 Som generaladvokaten har anført i punkt 105 i forslaget til afgørelse, er Østersøen internationalt anerkendt som et særligt område, der er kendetegnet ved særlige geografiske forhold og et særligt sårbart økosystem, der har behov for særlig beskyttelse.
105 Sådanne særlige forhold indvirker imidlertid direkte på definitionen og kvalificeringen af overtrædelsen som omhandlet i artikel 220, stk. 3, i Montego Bay-konventionen og følgelig på anvendelsen af denne konventions artikel 220, stk. 6. Regel 15, punkt B, i del C i kapitel 3 i bilag I til Marpol 73/78-konventionen fastsætter en overtrædelse, der begås i et særligt område, mere strengt end i tilfælde af en udtømning uden for det særlige område.
106 Når dette er sagt, bemærkes, at det specifikke formål med artikel 220, stk. 6, i Montego Bay-konventionen ikke er at sikre en særlig beskyttelse af en speciel zone, men at beskytte en vis del af kyststatens ejendom og interesser uafhængigt af, om det hav, som grænser op til denne stat, udgør et særligt område eller ej.
107 Selv om der eventuelt kunne tages hensyn til Østersøens særlige forhold i forbindelse med bedømmelsen af omfanget af den skade, der er forvoldt kyststaten, kan disse særlige forhold ikke automatisk have indvirkning på denne bedømmelse.
108 Det følger af disse betragtninger, at det niende spørgsmål skal besvares med, at Østersøområdets særlige geografiske og økologiske forhold og sårbarhed har indvirkning på betingelserne for anvendelse af artikel 220, stk. 6, i Montego Bay-konventionen og artikel 7, stk. 2, i direktiv 2005/35 hvad angår definitionen og kvalificeringen af overtrædelsen samt, imidlertid ikke automatisk, på bedømmelsen af omfanget af den skade, som denne overtrædelse har forvoldt på kyststatens ejendom og beslægtede interesser.
Om det ottende spørgsmål
109 Med det ottende spørgsmål, der skal behandles som det sidste punkt, ønsker den forelæggende ret oplyst, om artikel 1, stk. 2, i direktiv 2005/35 skal fortolkes således, at den gør det muligt for medlemsstaterne at anvende strengere bestemmelser, i overensstemmelse med folkeretten, end de bestemmelser, der er fastsat i dette direktivs artikel 7, stk. 2, når denne finder anvendelse.
110 I denne henseende er direktiv 2005/35, således som det følger af selve ordlyden af sidstnævntes artikel 1, stk. 2, ikke til hinder for, at medlemsstaterne anvender strengere bestemmelser til bekæmpelse af forurening fra skibe i overensstemmelse med folkeretten.
111 Det bemærkes ligeledes, at det ikke fremgår af nogen bestemmelser i det nævnte direktiv, at den mulighed, som denne artikel 1, stk. 2, tillægger medlemsstaterne, skal begrænses til visse bestemmelser i dette.
112 Følgelig skal en sådan mulighed principielt ligeledes gælde for artikel 7, stk. 2, i direktiv 2005/35, som regulerer kyststatens beføjelse til at indlede retsforfølgning mod et skib i transit.
113 Imidlertid præciserer artikel 1, stk. 2, i direktiv 2005/35, at disse eventuelle, strengere foranstaltninger skal være i overensstemmelse med folkeretten.
114 I denne henseende bemærkes, således som det følger af denne doms præmis 49, at artikel 7, stk. 2, i direktiv 2005/35 skal fortolkes i overensstemmelse med artikel 220, stk. 6, i Montego Bay-konventionen.
115 Ifølge denne doms præmis 63 er artikel 220, stk. 6, imidlertid udtryk for den vilje, som tilstræbes med Montego Bay-konventionen, om for alle farvande at sikre en rimelig balance mellem kyststaternes interesser og flagstaternes interesser.
116 Følgelig kan artikel 7, stk. 2, i direktiv 2005/35 ikke anses for at tillade kyststaten at træffe strengere foranstaltninger end dem, der er fastsat i denne artikel, idet den rimelige balance mellem kyststaternes interesser og flagstaternes interesser, der tilstræbes med artikel 220, stk. 6, i Montego Bay-konventionen, ellers risikerer at blive brudt.
117 Når dette er sagt, kan en sådan fortolkning ikke forhindre kyststaten i at træffe foranstaltninger med tilsvarende rækkevidde som dem, der er fastsat i denne artikel 220, stk. 6, eftersom nævnte artikel ikke fastsætter en udtømmende liste over tilladte foranstaltninger, således som dette fremgår af anvendelsen af udtrykket »herunder«.
118 Det følger af de ovenstående betragtninger, at det ottende spørgsmål skal besvares med, at artikel 1, stk. 2, i direktiv 2005/35 skal fortolkes således, at den ikke tillader medlemsstaterne at anvende strengere bestemmelser, i overensstemmelse med folkeretten, end de bestemmelser, der er fastsat i dette direktivs artikel 7, stk. 2, når denne finder anvendelse, idet det forholder sig således, at kyststaterne har beføjelse til at træffe andre foranstaltninger med tilsvarende rækkevidde som dem, der er fastsat i nævnte artikel 220, stk. 6.
Sagsomkostninger
119 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:
1) Artikel 220, stk. 6, i De Forenede Nationers Havretskonvention, undertegnet i Montego Bay den 10. december 1982, og artikel 7, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/35/EF af 7. september 2005 om forurening fra skibe og om indførelse af sanktioner, herunder strafferetlige sanktioner, for ulovlig forurening, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/123/EF af 21. oktober 2009, skal fortolkes således, at udtrykket »klart objektivt bevis« som omhandlet i disse bestemmelser vedrører ikke blot den omstændighed, at der er begået en overtrædelse, men ligeledes beviset for konsekvenserne af denne overtrædelse.
2) Udtrykket »kystlinjen eller […] beslægtede interesser« i artikel 220, stk. 6, i De Forenede Nationers Havretskonvention og i artikel 7, stk. 2, i direktiv 2005/35, som ændret ved direktiv 2009/123, skal fortolkes således, at det i princippet har den samme betydning som udtrykket »kyster eller […] dermed forbundne interesser« i artikel I, stk. 1, og i artikel II, stk. 4, i den internationale konvention om indgriben på det åbne hav i tilfælde af olieforureningsulykker, indgået i Bruxelles den 29. november 1969, idet det forholder sig således, at denne artikel 220, stk. 6, ligeledes finder anvendelse på ikke-levende ressourcer i kyststatens søterritorium og på alle ressourcer i dennes eksklusive økonomiske zone.
3) Artikel 220, stk. 6, i De Forenede Nationers Havretskonvention og artikel 7, stk. 2, i direktiv 2005/35, som ændret ved direktiv 2009/123, skal fortolkes således, at ressourcer i en kyststats søterritorium eller i dens eksklusive økonomiske zone som omhandlet i disse bestemmelser vedrører udnyttede arter, men ligeledes levende arter, som er knyttet til eller afhængige af udnyttede arter, såsom de dyre- og plantearter, som anvendes som føde af de udnyttede arter.
4) Der skal i princippet ikke tages hensyn til begrebet »væsentlig forurening« i artikel 220, stk. 5, i De Forenede Nationers Havretskonvention ved anvendelsen af denne konventions artikel 220, stk. 6, og ved anvendelsen af artikel 7, stk. 2, i direktiv 2005/35, som ændret ved direktiv 2009/123, og navnlig ved bedømmelsen af konsekvenserne af en overtrædelse, således som defineret i disse bestemmelser.
5) Med henblik på at bedømme konsekvenserne af en overtrædelse således som defineret i artikel 220, stk. 6, i De Forenede Nationers Havretskonvention og i artikel 7, stk. 2, i direktiv 2005/35, som ændret ved direktiv 2009/123, skal der tages hensyn til alle de indicier, som gør det muligt at fastslå, at der er blevet forvoldt betydelig skade eller risikerer at blive forvoldt betydelig skade på kyststatens ejendom og beslægtede interesser, samt at bedømme omfanget af den skade, der er blevet forvoldt eller risikerer at blive forvoldt på denne ejendom eller disse interesser, idet der navnlig skal tages hensyn til:
– den kumulative karakter af berøringen af en del af, endog al denne ejendom og alle disse beslægtede interesser samt kyststatens varierende sårbarhed hvad angår berøringen af forskellig ejendom og forskellige beslægtede interesser
– udtømningens forudsigelige skadelige konsekvenser for nævnte ejendom og beslægtede interesser på grundlag ikke blot af de videnskabelige data, der er til rådighed, men ligeledes karakteren af det eller de skadelige stoffer i den pågældende udtømning og den nævnte udtømnings størrelse, retning, hastighed og udbredelsesvarighed.
6) Østersøområdets særlige geografiske og økologiske forhold og sårbarhed har indvirkning på betingelserne for anvendelse af artikel 220, stk. 6, i De Forenede Nationers Havretskonvention og artikel 7, stk. 2, i direktiv 2005/35, som ændret ved direktiv 2009/123, hvad angår definitionen og kvalificeringen af overtrædelsen samt, imidlertid ikke automatisk, på bedømmelsen af omfanget af den skade, som denne overtrædelse har forvoldt på kyststatens ejendom og beslægtede interesser.
7) Artikel 1, stk. 2, i direktiv 2005/35, som ændret ved direktiv 2009/123, skal fortolkes således, at den ikke tillader medlemsstaterne at anvende strengere bestemmelser, i overensstemmelse med folkeretten, end de bestemmelser, der er fastsat i dette direktivs artikel 7, stk. 2, når denne finder anvendelse, idet det forholder sig således, at kyststaterne har beføjelse til at træffe andre foranstaltninger med tilsvarende rækkevidde som dem, der er fastsat i nævnte artikel 220, stk. 6.
Underskrifter