FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
NIILO JÄÄSKINEN
föredraget den 23 oktober 2014(1)
Mål C‑461/13
Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e. V.
mot
Bundesrepublik Deutschland
(begäran om förhandsavgörande från Bundesverwaltungsgericht (Förbundsrepubliken Tyskland))
”Miljö – Artikel 4 i direktiv 2000/60/EG – Europeiska unionens politik inom vattenområdet – Miljömål beträffande ytvatten – Försämrad status i en ytvattenförekomst – Plan för utbyggnad av en vattenväg – Eventuell skyldighet för medlemsstaterna att förbjuda varje plan som medför eller skulle kunna medföra en negativ verkan på statusen i ytvattenförekomster”
I – Inledning
1. De tolkningsfrågor som har ställts av Bundesverwaltungsgericht (Tyskland) härrör från ett mål gällande utbyggnaden av floden Weser, en av Tysklands största floder. Tvisten vid den hänskjutande domstolen avser en konflikt mellan Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e.V. (förbund för miljön och naturskydd) (nedan kallad BUND), en ideell organisation, och Förbundsrepubliken Tyskland, i egenskap av initiativtagare till projektet att göra Weser djupare, för att bredare containerfartyg ska kunna nå hamnarna Bremerhaven (Tyskland), Brake (Tyskland) och Bremen (Tyskland). Denna tvist avser frågor om betydande fysiska ändringar samt nämnda projekts negativa hydrologiska och morfologiska konsekvenser för Wesers ekosystem.
2. I detta sammanhang har domstolen ombetts att fastställa räckvidden av begreppen ”miljömål” och ”försämring” av statusen i ytvattenförekomster i den mening som avses i artikel 4.1 a i) i Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (nedan kallat ramdirektivet).(2)
3. Tolkningen av dessa begrepp medför emellertid vissa utmaningar för domstolen, vilka i huvudsak består av följande.
4. För det första är ramdirektivet, även om dess syfte är att fastställa en gemensam grund för att samordna mosaiken av gällande unionsrättsliga och nationella lagtexter, icke desto mindre en komplex och mycket avancerad rättsakt som är ovanligt svår att förstå.(3) Ett stort antal svårigheter ligger bland annat i den lagstiftningsteknik som består av ett flertal hänvisningar från en bestämmelse till en annan och till andra rättsakter samt av fastställandet av flera undantag, vars räckvidd inte är tydligt identifierbar.(4) I detta hänseende är det utmärkande att ramdirektivets system för förvaltning av vatten har gett upphov till antagandet av ett imponerande antal förklarande rättsakter,(5) till skapandet av specialiserade databaser,(6) samt till forskningsarbeten avseende vatten inom ramen för EU:s sjunde ramprogram för forskning.(7)
5. För det andra innebär förevarande mål, i samband med ovannämnda svårigheter, en konfrontation mellan två helt motstridiga sätt att se på ramdirektivet. Det första synsättet skulle kunna kvalificeras som minimalistiskt, eftersom det reducerar ramdirektivet till ett verktyg för storskalig planering av vattenförvaltning. Enligt det andra synsättet, vilket jag delar, innebär däremot ramdirektivet en ny metod för förvaltning av vatten, vilken inte bara omfattar planeringsnivån, utan även nivån för verkställandet av de tvingande miljömålen, vilket sker genom antagande av konkreta åtgärder som har till syfte att garantera en god vattenstatus och att undvika en försämring av denna. Således kräver svaret på de frågor som ställts en djupgående analys av begrepp, metoder och rent tekniska eller till och med vetenskapliga parametrar vilka utgör grunden för det system som gör det möjligt att identifiera statusen i vattnet.
6. Slutligen ska det erinras om att principen om hållbar utveckling enligt vilken ”den aktuella generationens behov ska uppfyllas utan att kommande generationers möjligheter att få sina behov tillgodosedda ska äventyras” följs genom ramdirektivet. Det rör sig om ett av de grundläggande målen med Europeiska unionen som anges i fördraget och som gäller all unionens verksamhet och politik.(8) Tolkningen av ramdirektivet, vilken ska överensstämma med den grundläggande rätten till miljöskydd som föreskrivs i artikel 37 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, kräver således en prövning på flera nivåer, med beaktande av dess slutliga mål avseende skydd för vatten som gemensam nytta. Detta mål ska uppnås genom att bevara och förbättra vattenmiljön i unionen samt förbjuda försämring av den.(9)
II – Tillämpliga bestämmelser
7. Med hänsyn till komplexiteten i det system som inrättades genom ramdirektivet är det oumbärligt att beskriva nyckelbegreppen i detta system.
8. I artikel 1 i ramdirektivet föreskrivs följande:
”Syftet med detta direktiv är att upprätta en ram för skyddet av inlandsytvatten, vatten i övergångszon, kustvatten och grundvatten, för att
a) hindra ytterligare försämringar och skydda och förbättra statusen hos akvatiska ekosystem och, såvitt avser deras vattenbehov, även terrestra ekosystem och våtmarker som är direkt beroende av akvatiska ekosystem,
…”
9. I detta syfte ingår allt vatten som omfattas av ramdirektivets tillämpningsområde(10) i en av de enheter som anges i direktivet, nämligen ett avrinningsområde, ett avrinningsdistrikt och en ytvattenförekomst. Begreppet avrinningsområde definieras i artikel 2.13 och avser ett landområde från vilket all ytvattenavrinning strömmar till havet. Begreppet avrinningsdistrikt, som anges i artikel 2.15 motsvarar ett land- och havsområde som utgörs av flera avrinningsområden och utgör huvudenheten för förvaltning av dem.
10. Begreppet ytvattenförekomst har däremot till syfte att identifiera alla karaktärsdrag samt fastställa vattnets aktuella status. Således är en ytvattenförekomst,(11) enligt artikel 2.10, en avgränsad och betydande ytvattenförekomst som till exempel en sjö, ett magasin, en å, flod eller kanal, ett vatten i övergångszon eller en kustvattensträcka. I ramdirektivet hänvisas även till begreppet ”kraftigt modifierad vattenförekomst”, vilket enligt artikel 2.9 avser en ytvattenförekomst som till följd av fysiska förändringar genom mänsklig verksamhet på ett väsentligt sätt har ändrat karaktär.
11. Ytvattenförekomsten i ett avrinningsdistrikt ska således för det första omfattas av en av kategorierna (floder, sjöar, vatten i övergångszon, kustvatten och grundvatten).(12) För det andra görs, för varje kategori av ytvattenförekomst, en uppdelning av ytvattenförekomsten i det berörda distriktet i grupper, enligt de båda systemen A och B, vilka definieras i punkt 1.2 i bilaga II till ramdirektivet. System A, som är fast, grundar sig på ”ekoregioner” och tvingande parametrar, medan system B är flexibelt med flera alternativa parametrar.
12. Begreppet ytvattenstatus definieras i artikel 2.17 i ramdirektivet som en allmän benämning på statusen hos en ytvattenförekomst som bestäms av dess ekologiska status eller dess kemiska status, beroende på vilkendera som är sämst. I artikel 2.18 i ramdirektivet definieras begreppet ”god ytvattenstatus” som den status som uppnås av en ytvattenförekomst när både dess ekologiska status och dess kemiska status åtminstone är ”god”. Begreppen ”ekologisk status”, ”god ekologisk status” och ”god kemisk ytvattenstatus” definieras, i sin tur, i artikel 2.21, 2.22 respektive 2.24 i ramdirektivet.(13)
13. I artikel 4.1 a i ramdirektivet, som har rubriken ”Miljömål” föreskrivs följande:
”Vid genomförande av de åtgärdsprogram som anges i förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikt ska medlemsstaterna
a) när det gäller ytvatten
i) genomföra alla åtgärder som är nödvändiga för att förebygga en försämring av statusen i alla ytvattenförekomster, om inte annat följer av tillämpningen av punkterna 6 och 7 och utan att det påverkar tillämpningen av punkt 8,
ii) skydda, förbättra och återställa alla ytvattenförekomster om inte annat följer av tillämpningen av punkt iii när det gäller konstgjorda och kraftigt modifierade vattenförekomster i syfte att uppnå en god ytvattenstatus senast 15 år efter detta direktivs ikraftträdande i enlighet med bestämmelserna i bilaga V, om inte annat följer av tillämpningen av de förlängningar som beslutats i enlighet med punkt 4 och av tillämpningen av punkterna 5, 6 och 7 och utan att det påverkar tillämpningen av punkt 8,
iii) skydda och förbättra alla konstgjorda och kraftigt modifierade vattenförekomster i syfte att uppnå en god ekologisk potential och en god kemisk ytvattenstatus senast 15 år efter detta direktivs ikraftträdande i enlighet med bestämmelserna i bilaga V, om inte annat följer av tillämpningen av de förlängningar som beslutats i enlighet med punkt 4 och av tillämpningen av punkterna 5, 6 och 7 och utan att det påverkar tillämpningen av punkt 8, …”
14. I artikel 4.4, 4.5, 4.6 och 4.7 i ramdirektivet fastställs ett antal undantag från de på detta sätt definierade målen. I synnerhet föreskrivs i artikel 4.7 i ramdirektivet villkoren för ett undantag, i händelse av nya modifieringar i en ytvattenförekomsts fysiska karakteristika eller förändringar i nivån hos grundvattenförekomster, eller nya hållbara mänskliga utvecklingsverksamheter.
15. Artikel 11.1 i ramdirektivet avser fastställandet av åtgärdsprogram, vilka utgör ett verktyg för varje avrinningsdistrikt eller för den del av ett internationellt avrinningsdistrikt som ligger på en medlemsstats territorium. Programmen ska beakta resultaten av de analyser som krävs enligt artikel 5 i ramdirektivet för att uppnå de mål som fastställs enligt artikel 4 i detta direktiv.
16. Artikel 13 i ramdirektivet avser förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt som fastställts i enlighet med bilaga VII. Av denna artikel framgår bland annat att en sådan förvaltningsplan innehåller en lista över de miljömål som fastställts med stöd av artikel 4 samt fastställande av fall då artikel 4.4‒7 i direktivet har använts. Förvaltningsplanen omfattar en sammanfattning av det eller de åtgärdsprogram som antagits med stöd av artikel 11 i ramdirektivet, bland annat det sätt på vilket de förväntas uppfylla de mål som fastställts med stöd av artikel 4.
III – Bakgrund till tvisten i målet vid den nationella domstolen, tolkningsfrågorna och förfarandet vid domstolen
17. Genom planfastställelsebeslut av den 15 juli 2011 (nedan kallat planfastställelsebeslutet) godkände Wasser– und Schiffahrtsdirektion Nordwest (vatten- och sjöfartsförvaltning i nordvästra Tyskland), en statlig myndighet i Förbundsrepubliken Tyskland, tre projekt som avsåg utbyggnaden av floden Weser, en federal vattenväg.
18. Det första projektet avser utbyggnad av Wesers mynning från öppna havet till Bremerhaven. För detta ändamål ska segelrännan göras upp till 1.16 meter djupare, för att stora containerfartyg med ett djupgående på upp till 13.5 meter i lastat tillstånd ska kunna nå hamnen i Bremerhaven oberoende av tidvattnet.
19. Det andra projektet avser utbyggnad av nedre Weser uppströms från Bremerhaven till Brake genom att segelrännan görs upp till 1 meter djupare, för att fartyg med ett djupgående på maximalt 12,8 meter i lastat tillstånd ska kunna anlöpa hamnen där oberoende av tidvattnet.
20. Det tredje projektet avser utbyggnad av nedre Weser uppströms från Brake till Bremen, för att fartyg med ett djupgående på upp till 11,1 meter i lastat tillstånd ska kunna anlöpa hamnen i Bremen oberoende av tidvattnet. För närvarande kan hamnen i Bremen nås med ett djupgående på upp till 10,7 meter.
21. För att genomföra projektet ska flodbottnen i segelrännorna muddras. Efter det att det nya djupet har nåtts för första gången krävs det regelbundna underhållsmuddringar. Muddret från utbyggnaden och underhållet ska huvudsakligen dumpas på ställen i Wesers mynning och nedre Weser som redan tidigare har använts för detta.
22. Förutom de omedelbara konsekvenserna av muddringen och dumpningen får projekten ytterligare hydrologiska och morfologiska följder för de berörda delarna av floden. I synnerhet kommer till exempel strömningshastigheterna att öka både vid ebb och vid flod, tidvattennivåerna vid högvatten att bli högre, tidvattennivåerna vid lågvatten att bli lägre, salthalten i delar av nedre Weser att öka och gränsen för bräckt vatten i nedre Weser förskjutas uppströms. Slutligen kommer igenslamningen av flodbädden att öka utanför segelrännan.
23. Av de berörda vattenförekomsterna har ”vattnet i Wesers övergångszon” och ”tidvattensområdet ovanför Brake” klassats som avsevärt förändrade i den mening som avses i artikel 2.9 i ramdirektivet. Wesers mynning har klassats som naturlig i den mån den räknas till kustvattnen. Dessutom är en rad vattenbestånd i biflodsområdena berörda. De har till en del klassats som naturliga och till en del som ”avsevärt förändrade”.
24. Inom ramen för undersökningen av dessa projekt kom den behöriga myndigheten fram till att ingen försämring i den mening som avses i ramdirektivet kan förväntas för kustvattnen. Däremot tenderar den aktuella statusen hos vattenförekomsterna ”Weser/tidvattensområdet ovanför Brake typ 22.3” och ”övergångszon typ T1” att förändras negativt genom effekterna av utbyggnadsprojekten, utan att detta leder till att statusklassificeringen enligt bilaga V i ramdirektivet ändras. Enligt den behöriga myndigheten kan en sådan försämring inom en statusklass inte anses utgöra någon försämring av den ekologiska potentialen eller statusen. Som alternativ ansåg den behöriga myndigheten att det fanns förutsättningar för att bevilja undantag från förbudet mot försämring enligt 31 § 2 i vattenhushållningslagen (Wasserhaushaltsgesetz)(14) och artikel 4.7 i ramdirektivet.
25. BUND bestred planfastställelsebeslutet och gjorde gällande flera överträdelser av lagstiftningen avseende godkännande av planerna för utbyggnad, avseende bedömningen av inverkningar på miljön och miljöskyddet, samt åsidosättandet av bestämmelser om vattenskydd som införlivar ramdirektivet.
26. Mot denna bakgrund har Bundesverwaltungsgericht ställt följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1) Ska artikel 4.1 a i) i [ramdirektivet] tolkas så, att medlemsstaterna − med förbehåll för att undantag beviljas − är skyldiga att avslå ansökan om godkännande av ett projekt, om projektet kan orsaka en försämring av statusen hos en ytvattenförekomst, eller utgör denna bestämmelse enbart ett mål för förvaltningsplaneringen?
2) Ska begreppet ’försämring av statusen’ i artikel 4.1 a i) i [ramdirektivet] tolkas så, att det bara omfattar sådana negativa förändringar som leder till placering i en lägre klass enligt bilaga V i direktivet?
3) För det fall fråga 2 besvaras nekande: Under vilka förutsättningar föreligger en ’försämring av statusen’ i den mening som avses i artikel 4.1 a i) i [ramdirektivet]?
4) Ska artikel 4.1 a ii) och iii) i [ramdirektivet] tolkas så, att medlemsstaterna − med förbehåll för att undantag beviljas − är skyldiga att avslå ansökan om godkännande av ett projekt, om projektet äventyrar uppnåendet av en god status hos en ytvattenförekomst eller en god ekologisk potential och en god kemisk ytvattenstatus vid den tidpunkt som anges i direktivet, eller utgör bestämmelsen enbart ett mål för förvaltningsplaneringen?”
27. Begäran om förhandsavgörande inkom till domstolens kansli den 22 augusti 2013. Skriftliga yttranden har inkommit från BUND, Förbundsrepubliken Tyskland, Konungariket Nederländerna, Republiken Polen, Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland samt Europeiska kommissionen. BUND, Förbundsrepubliken Tyskland, Freie Hansestadt Bremen, Republiken Tjeckien, Republiken Frankrike och kommissionen yttrade sig vid den förhandling som hölls den 8 juli 2014.
IV – Rättslig bedömning
A – Prövning av tolkningsfrågorna
28. Även om den hänskjutande domstolen har ställt fyra tolkningsfrågor till domstolen anser jag att det är tydligt att de rör två huvudsakliga teman avseende tolkningen av artikel 4.1 a i ramdirektivet.
29. Det första tema som berörs av den första och fjärde tolkningsfrågan är huruvida artikel 4 i ramdirektivet föreskriver ett enkelt allmänt mål avseende planering av vattenförvaltning eller om denna bestämmelse ska tolkas så, att den förbjuder varje försämring av statusen för ytvattenförekomster knutna till genomförandet av olika projekt, med undantag för situationer som kan omfattas av ramdirektivets undantag. Detta tema innefattar även frågan om räckvidden av den skyldighet till förbättring som följer av ramdirektivet.
30. Det andra temat som den hänskjutande domstolen har tagit upp i den andra och den tredje tolkningsfrågan(15) gäller tolkningen av begreppet ”försämring av status” i artikel 4 a i) i ramdirektivet.
31. Följaktligen föreslår jag att frågorna ska omgrupperas i enlighet med ovan angivna ämnen.
B – Ramdirektivets mål att förhindra ytterligare försämring (den första och den fjärde tolkningsfrågan)
1. Parternas yttranden
32. Genom dessa tolkningsfrågor har den hänskjutande domstolen i huvudsak önskat få klarhet i huruvida ramdirektivet föreskriver en principiell bestämmelse som fastställer ett förbud mot försämring av statusen av all ytvattenförekomst, med undantag för de undantag som följer av detta direktiv.
33. Parterna i förfarandet har i detta hänseende helt olika uppfattningar. BUND, den brittiska och den polska regeringen samt kommissionen delar den bedömning som den hänskjutande domstolen har utvecklat, att artikel 4.1 a i), ii) och iii) i ramdirektivet ska tolkas så, att medlemsstaterna – med förbehåll för beviljandet av ett undantag – har skyldighet att vägra att godkänna ett projekt när detta kan medföra en försämring av statusen för en ytvattenförekomst eller när det äventyrar uppnåendet av en god status för ytvattenförekomsten eller av en god ekologisk potential och en god kemisk status för ytvattenförekomsten. Således stödjer såväl titeln som systematiken och syftet med ramdirektivet en tolkning enligt vilken det för medlemsstaterna föreskrivna förbudet mot försämring skapar en självständig skyldighet inom ramen för godkännandet av projekt, som inte omfattas av planeringen av förvaltningen. I linje med detta preciserade den franska regeringen vid förhandlingen att artikel 4 i ramdirektivet, enligt denna regering, inte enbart motsvarar ett mål, utan att det rör sig om en skyldighet att vidta de konkreta åtgärderna.
34. Den tyska och den nederländska regeringen anser däremot att de miljömål som anges i artikel 4.1 a i) och ii) i ramdirektivet syftar på förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikt och medlemsstaternas åtgärdsprogram för ytvatten. Det rör sig således inte, enligt dessa regeringar, om kriterier för godkännande av individuella projekt. Vidare har den nederländska regeringen gjort gällande att ramdirektivet föreskriver ett ”programinriktat” synsätt, i den meningen att det ger medlemsstaterna ett stort handlingsutrymme beträffande genomförandet av direktivet.(16)
35. Den tyska regeringen har i övrigt gjort gällande att lydelsen i artikel 4.1 a i) i ramdirektivet inte förbjuder försämringar, utan medför en skyldighet att vidta åtgärder i syfte att förebygga försämring. Rubriken på nämnda bestämmelse är nämligen inte formulerad som ett förbud, utan kräver en positiv handling. Härav följer att endast positiva åtgärder för planering berörs av en skyldighet att förebygga försämringar.
2. Ramdirektivets beskaffenhet och förankringen av artikel 4 i direktivets systematik
36. Med hänsyn till komplexiteten i den framställda problematiken, kommer jag att göra en bedömning i etapper och inledningsvis analysera ramdirektivets nyckelbegrepp, för att därefter gå över till de etapper som rör fastställandet av miljömål i den mening som avses i artikel 4 i ramdirektivet, samtidigt som jag betonar karaktärsdragen i det aktuella direktivet. Denna analys kommer att leda fram till en sammanfattning avseende karaktären av förbudet mot försämring som senare kommer att bekräftas av en serie motiveringar.
a) Strukturen hos ramdirektivets nyckelbegrepp
37. Inledningsvis ska det erinras om att detta direktiv är ett ramdirektiv som har antagits på grundval av artikel 175.1 EG (nu 192 FEUF). I det fastställs gemensamma principer och en global handlingsram för vattenskydd samt säkerställs samordning, integration och, på lång sikt, utvecklingen av allmänna principer samt strukturer som möjliggör ett skydd och en ekologiskt hållbar vattenanvändning inom Europeiska unionen. Det är medlemsstaterna som i efterhand ska utveckla de gemensamma principerna och den allmänna ramen för vattenskyddsåtgärder som fastställs i direktivet och vidta ett antal specifika åtgärder i enlighet med de tidsfrister som anges i direktivet. Syftet med direktivet är emellertid inte att fullständigt harmonisera medlemsstaternas lagstiftning om vatten.(17)
38. Enligt artikel 1 a i ramdirektivet är syftet med detta direktiv att upprätta en ram för skyddet av vatten som hindrar ytterligare försämringar samt att skydda och förbättra statusen hos akvatiska ekosystem. Det är således med ett sådant samordnat handlande avseende inre ytvattenförekomster, övergångszoner, kustvatten och grundvatten i sikte som lagstiftaren har fastställt huvudsyftet med ramdirektivet.
39. Det är nämligen fastställt att ramdirektivet har som slutligt syfte att uppfylla kriteriet om ”god status” för all ytvatten- och grundvattenförekomst inför år 2015.(18)
40. I detta hänseende framgår det av skäl 25 i ramdirektivet att ”[m]iljömål bör ställas upp för att säkerställa att en god yt- och grundvattenstatus uppnås i hela gemenskapen och att försämring av vattnets status förhindras på gemenskapsnivå”.
41. Artikel 4.1 i ramdirektivet utgör den grundläggande bestämmelsen då den preciserar vilka miljömål medlemsstaterna har skyldighet att uppnå. I detta syfte föreskrivs i denna artikel två åtskilda mål, som dock är nära sammanknutna. För det första ska medlemsstaterna, enligt artikel 4.1 a i) i ramdirektivet, genomföra alla åtgärder som är nödvändiga för att förebygga försämring av statusen i alla ytvattenförekomster. För det andra ska medlemsstaterna, enligt artikel 4.1 a ii) och iii) i ramdirektivet, skydda, förbättra och återställa alla ytvattenförekomster i syfte att uppnå en god ytvattenstatus senast år 2015. Enligt artikel 4.1 a är det genom att genomföra de åtgärdsprogram som anges i förvaltningsplanerna som medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder i syfte att uppnå målen avseende icke-försämring, bevarande och förbättring av ytvattenförekomsterna. Samtidigt anges i denna artikel 4 som miljömål de syften som lagstiftaren eftersträvar, såsom en god status för ytvattenförekomster, en god ekologisk potential och god kemisk status för ytvattenförekomster.
42. Den konceptuella svårighet som är inneboende i ramdirektivets system består således i lagstiftarens ackumulering av statiska begrepp (såsom god status för ytvattenförekomster att uppnå före år 2015) och dynamiska begrepp (såsom uppfyllande av miljömål i den mening som avses i artikel 4 i ramdirektivet vilket är en pågående process).
b) Etapper som leder till fastställandet av miljömål i den mening som avses i artikel 4 i ramdirektivet.
43. För att kunna uppnå miljömålen måste medlemsstaterna förfoga över en samlad bild av karaktärsdragen hos de berörda ytvattenförekomsterna.
44. I enlighet med artikel 3 i ramdirektivet ska medlemsstaterna identifiera avrinningsområdena, hänföra dem till avrinningsdistrikt och identifiera lämplig behörig myndighet.
45. Sedan ska de genomföra en karakterisering av ytvattenförekomsterna i den mening som avses i artikel 5 i ramdirektivet, jämförd med dess bilaga II. I detta hänseende ska de för varje avrinningsdistrikt utföra en analys av dess karakteristika, vilken ska omfatta en översyn av konsekvenserna av mänsklig verksamhet.(19) En viktig etapp beträffande ett framtida fastställande av miljömålen avser identifiering av den antropogena påverkan som ytvattenförekomsterna kan komma att utsättas för,(20) och en bedömning av sannolikheten att ytvattenförekomsten inte är förenlig med de miljömål som anges i artikel 4 i ramdirektivet.(21)
46. Parallellt har medlemsstaterna, enligt artikel 8 i ramdirektivet, en skyldighet att upprätta det övervakningssystem som krävs,(22) vilken som löpande skyldighet utgör det huvudsakliga verktyget för att fastställa statusen för varje vattenförekomst.(23) Detta system ska utformas så att det ger en sammanhängande bild av varje distrikts ekologiska och kemiska status.(24) Jag instämmer således på denna punkt med den tyska regeringens analys, i vilken den har understrukit att skyldigheten att analysera tendensen och att vända tendensen tillämpas innan förbudet mot försämring.
47. Den ekologiska statusen hos en ytvattenförekomst följer av bedömningen av struktur och funktionen hos de akvatiska ekosystem som är knutna till denna vattenförekomst. Den fastställs med hjälp av en mekanism av vetenskaplig art som grundar sig på kvalitetsfaktorer, nämligen biologiska (växt- och djurarter), hydromorfologiska och fysikalisk-kemiska. Dessa kvalitetsfaktorer bedöms enligt indikatorer (exempelvis förekomsten av ryggradslösa djur eller fiskar i ett vattendrag). För varje typ av vattenförekomst, återspeglas den ekologiska statusen i det klassificeringssystem som föreskrivs i bilaga V till ramdirektivet, vilket jag kommer att återkomma till i detalj inom ramen för bedömningen av den andra och den tredje frågan.
48. Efter att ha fastställt klasserna i enlighet med bilaga V till ramdirektivet, ankommer det på medlemsstaterna att avgöra hur de ska uppnå god status eller åtminstone god ekologisk potential, samt hindra försämring, i enlighet med artikel 4 i ramdirektivet, inom de berörda vattenförekomsterna.
49. I detta syfte fastställer medlemsstaterna, i enlighet med artikel 11 i ramdirektivet, åtgärdsprogram som utarbetas för varje avrinningsdistrikt eller för en del av detta distrikt. Programmet används för att ta itu med konstaterad påverkan, för att på så sätt göra det möjligt för avrinningsområdet eller vattenförekomsten att uppnå god status.(25) Sådana åtgärdsprogram kan hänvisa till åtgärder till följd av lagstiftning som antagits på nationell nivå och som omfattar hela medlemsstatens territorium.(26) Dessa program omfattar ”grundläggande åtgärder”, i form av minimikrav som ska uppfyllas, och för de fall då det är nödvändigt ”kompletterande åtgärder”.(27) Bland de grundläggande åtgärderna förekommer bland annat de åtgärder som vidtagits med stöd av särskilda direktiv i den mening som avses i artikel 11.3 a i ramdirektivet,(28) samt de åtgärder som avses i artikel 11.3 i, gällande betydande negativa konsekvenser för vattenförekomstens status, för att se till att vattenförekomsternas hydromorfologiska förhållanden är förenliga med uppnåendet av den ekologiska status som krävs.
50. För varje negativ konsekvens kan nämligen kontrollen ske i form av ett krav på förhandsprövning eller registrering, vilket är avgörande med avseende på räckvidden av artikel 4.1 a i) i ramdirektivet. Såsom framgår av artikel 11.3 c i ramdirektivet förekommer bland grundåtgärderna åtgärder för att främja en effektiv och hållbar vattenanvändning för att undvika att de mål som anges i artikel 4 äventyras. Bland de kompletterande åtgärderna förekommer även dem som utformats i syfte att genomföra miljömålen, liksom anges i artikel 11.4 i ramdirektivet.
51. Medlemsstaternas utarbetande av åtgärdsprogrammen sker i flera etapper. Således har medlemsstaterna en skyldighet att fastställa påverkan och konsekvenserna(29) så att de kan identifiera de huvudsakliga frågorna avseende de berörda avrinningsdistrikten. Med tillämpning av artikel 11.5 ska medlemsstaterna även specifikt ange de fall i vilka det är osannolikt att miljömålen kommer att nås. Inom denna ram ska de även beakta kraftigt ändrade vattenförekomster och nödvändigheten eller sannolikheten av en tillämpning av undantag i den mening som avses i artikel 4 i ramdirektivet. Den första versionen av ett åtgärdsprogram ska genomgå en ekonomisk analys, i enlighet med de villkor som fastställs i bilaga III till ramdirektivet, på grundval av vilken medlemsstaterna avgör kostnaderna och tidsfristerna för genomförandet av dem. De åtgärdsplaner som antas ur ekonomisk synvinkel underställs därefter skyldigheten att informera och samråda med allmänheten i enlighet med artikel 14 i ramdirektivet.
52. Åtgärdsprogrammen integreras därefter i förvaltningsplanerna i den mening som avses i artikel 13 i ramdirektivet. Förvaltningsplanerna innehåller de delar som anges i bilaga VII till ramdirektivet. I ramdirektivet föreskrivs en regelbunden omprövning och uppdatering av åtgärdsprogrammen och förvaltningsplanerna.(30) Förvaltningsplanen är dels ett dokument som beskriver ett avrinningsdistrikts status och en handlingsplan genom att det avser nya åtgärder i syfte att uppnå målen med ramdirektivet. På grundval av en uppskattning av alla existerande konsekvenser och utvecklingsperspektiv fastställer en medlemsstat de åtgärder som krävs för att uppnå de miljömål, vilka anges i artikel 4 i ramdirektivet. Detta framgår tydligt av bilaga VII, punkterna 5 och 7, till direktivet i vilken preciseras att en förvaltningsplan omfattar en förteckning över miljömålen och en sammanfattning av åtgärdsprogrammen, inbegripet på vilket sätt programmen ska uppfylla dessa mål. Enligt denna mödosamma process ska medlemsstaterna genomföra de föreskrivna åtgärderna.
53. I förevarande fall framgår det av handlingarna i målet att en förvaltningsplan som omfattar ett åtgärdsprogram har antagits avseende avrinningsdistriktet Weser.(31) Följaktligen har domstolen inte ombetts att fastställa verkningarna av artikel 4.1 i ramdirektivet avseende en vattenförekomst beträffande vilken de utvärderings- och planeringsåtgärder som krävs enligt artikel 4 i ramdirektivet inte har vidtagits.
3. Slutledning beträffande den tvingande karaktären av det förbud mot försämring som avses i artikel 4.1 i) i ramdirektivet
54. Med hänsyn till föregående bedömning kan det konstateras att även om ramdirektivet inte innebär en fullständig harmonisering, är det inte heller begränsat till ett enbart ”programinriktat” synsätt, vilket skulle ge medlemsstaterna ett brett utrymme för skönsmässig bedömning beträffande valet av politik och åtgärder att vidta eller planera.(32)
55. Visserligen vidtar medlemsstaterna nödvändiga åtgärder för att uppnå miljömålen på grundval av särdrag och karaktärsdrag hos de vattenförekomster som identifierats på deras territorier. Varje skede i förvaltningen av vatten är emellertid reglerat i detalj ända in i fastställande av vetenskapliga kriterier, med stöd av den så kallade ”interkalibreringen”.(33)
56. Detta utesluter, enligt min uppfattning, resonemanget att räckvidden av en så komplex och ambitiös rättsakt kan reduceras till blotta åberopandet av principer utan tvingande karaktär. Det framgår nämligen tydligt av lydelsen i artikel 4 i ramdirektivet att detta direktiv syftar till att miljömålen ska sprida sina verkningar vid genomförandet av förvaltningsplanerna, vilka ska finnas för varje vattenförekomst. Vidare anser jag att ett godkännandeförfarande i enlighet med den allmänna lagstiftningen utgör ett exempel på genomförande av ett åtgärdsprogram med stöd av artikel 11.1 i ramdirektivet.
57. Dessutom inträffar, som jag har visat ovan, fastställandet av miljömål i den mening som avses i artikel 4 i ramdirektivet i realiteten i ett skede långt in i det förfarande för identifiering av vattenförekomsten som det ankommer på medlemsstaterna att genomföra. Deras tvingande verkningar är emellertid inte begränsade till detta skede. Strävan att uppfylla miljömålen gör sig nämligen endast gällande i förhållande till en viss bestämd status hos vattenförekomsterna, vilket utesluter resonemanget att artikel 4 i ramdirektivet endast anger ett mål som inte är tvingande. Således ska fastställandet av miljömålen tjäna till att garantera en god status för vattenförekomsterna och undvika varje försämring.
58. Följaktligen är, även om strukturen i artikel 4 i ramdirektivet inte möjliggör någon lätt analys av dess bestämmelser,(34) den enda tolkning som överensstämmer såväl med dess lydelse som dess mål den enligt vilken det i nämnda artikel föreskrivs en tvingande skyldighet för medlemsstaterna att vidta varje åtgärd för att hindra ytterligare försämring av de vattenförekomster för vilka – som i Wesers fall – en förvaltningsplan med ett åtgärdsprogram har inrättats. Vidare innebär denna artikel en skyldighet för medlemsstaterna att tillgå alla medel i syfte att skydda, återställa och förbättra vattenförekomsterna för att de slutligen ska uppnå en god status.
59. Förbudet mot försämring utgör nämligen såväl en prohibition som en incitamentsnorm i syfte att uppnå de resultat som föreskrivs i ramdirektivet i dess helhet. Således har medlemsstaterna inte bara en skyldighet att förbjuda varje försämring, utan också att genomföra detta förbud på ett effektivt sätt. Ett effektivt genomförande av syftet att ”undvika varje försämring”, som är den konkreta betydelsen av den allmänna skyddsskyldighet som föreskrivs i artikel 1 i ramdirektivet, är endast möjlig genom vidtagandet av konkreta åtgärder i syfte att undvika försämringar samt störningar som kan få betydande verkningar med avseende på målen med detta direktiv.(35)
4. Motiven för den tvingande karaktären av det mål som anges i artikel 4.1 a i ramdirektivet, vilket avser att hindra all ytterligare försämring
a) Vilka lärdomar som kan dras från ramdirektivets förarbeten
60. Den föreslagna tolkningen bekräftas av ramdirektivets tillkomst. Enligt skälen till dess ursprungliga version utformades direktivet ”för att hindra all ytterliga försämring, för att kvalitativt och kvantitativt skydda och stärka de akvatiska ekosystemen, samt de terrestra ekosystemen med avseende på deras vattenbehov”. Ramdirektivet ”bekräftar och formaliserar det så kallade ’kombinerade’ resonemanget som sammanknyter reducering av förorening av vattenresurser/källor med fastställandet av miljömål”.(36) Betydelsen av fastställandet av miljömålen bekräftas av antalet och räckvidden av de ändringar från lagstiftarens sida som berikade artikel 4 väsentligt i varje skede av förarbetena.(37)
61. Av förarbetena framgår vidare tydligt, i deras ursprungliga version, att ramdirektivet inte medförde någon skyldighet för medlemsstaterna att faktiskt uppnå de fastställda målen beträffande vattenförekomsternas status. Det underströks att de däremot hade en skyldighet att säkerställa att det utformades planer som gjorde det möjligt att uppnå de fastställda målen. Det ankom således på medlemsstaterna att upprätta handlingsplaner snarare än att uppnå resultat. Europaparlamentet föreslog även ändringar som hade till syfte ”att ge planeringsprocessen en stark struktur och säkerställa möjligheten att ställa den myndighet som ansvarar för förvaltningen av avrinningsdistriktet till svars om denna inte utformar de planer som krävs”.(38)
62. När det gäller i synnerhet skyldigheten att hindra försämring av ytvattenförekomsterna, har förarbetena bland annat visat att de aktuella bestämmelserna, i deras första version, kunde innebära att när ramdirektivet väl antagits kunde de vattenförekomster som klassats i en högre kategori än ”god status” försämras så att de kom att ingå i kategorin ”god status”. Följaktligen föreslog Europaparlamentet en ändring som tillät att göra en åtskillnad mellan skyldigheten att uppnå en ”god status” och skyldigheten att hindra varje försämring genom att i artikel 4.1 i ramdirektivet införa en ny punkt som åtskilt angav denna sistnämnda skyldighet.(39)
63. Vidare följer önskan att konkretisera miljömålen genom åtgärder som medlemsstaterna ska vidta bland annat av en jämförelse mellan de efter varandra följande versionerna av artikel 4 i ramdirektivet. Detta framgår således av det ursprungliga förslaget(40) (”Medlemsstaterna ska … utarbeta och genomföra de åtgärdsprogram som är nödvändiga för att förebygga försämring …”), den gemensamma ståndpunkten (”Medlemsstaterna ska sträva efter att uppnå följande mål …”),(41) kommissionens yttrande (”Medlemsstaterna ska säkerställa att de åtgärdsprogram som specificeras i förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikten genomförs …”)(42) och den slutligen antagna lydelsen (”Vid genomförande av de åtgärdsprogram som anges i förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikt ska medlemsstaterna”).
64. Slutligen är det intressant att konstatera att Europaparlamentet, vid godkännandet av det gemensamma utkastet, välkomnande stärkandet av texten i det gemensamma utkastet i syfte att förtydliga miljömålen och ge dem en mer tvingande karaktär.(43)
b) Den övergripande och genomförande karaktären av förbudet mot försämring, i synnerhet i förhållande till räckvidden av skyldigheten till förbättring
65. Liksom den hänskjutande domstolen, med stöd av BUND, anser jag att förbudet mot försämring i artikel 4.1 a i) i ramdirektivet, jämfört med artikel 1 a i ramdirektivet ska anses vara en allmänt tillämplig bestämmelse. Som domstolen har preciserat,(44) beror dess tillämplighet på huruvida en förvaltningsplan har antagits för en viss vattenförekomst.
66. Således visar för det första omfattningen av de ovannämnda förarbetena att förbudet mot försämring har utformats självständigt, i syfte att bevara vattenförekomsternas status när denna åtminstone är ”god”.
67. För det andra följer den övergripande karaktären av förbudet mot försämring av jämförelsen med skyldigheten till förbättring i artikel 4.1 a ii) i ramdirektivet. Det ska erinras om att ramdirektivet enligt dess skäl 19 syftar till att bevara och förbättra vattenmiljön i unionen. Enligt min mening har skyldigheten till förbättring emellertid getts en särskild status av lagstiftaren och begränsar sig inte, i motsats till vad kommissionen har gjort gällande, till ett hierarkiskt förhållande enligt vilket förbudet mot försämring skulle vara ett verktyg för skyldigheten till förbättring.
68. Således är förbättring, redan i artikel 1 i ramdirektivet som anger dess syfte, placerad i skymundan i förhållande till medlemsstaternas huvudansvar avseende att hindra försämringar. På samma sätt syftar artikel 4 i ramdirektivet, i punkt 1 a i) i första hand på genomförandet av de åtgärder som krävs för att förebygga en försämring framför ii) skydd och förbättring av alla ytvattenförekomster. Vidare åtföljs skyldigheten till förbättring av såväl en tidsplan för genomförandet som av möjligheter till förlängning, med tillämpning av artikel 4.5 och 4.6 i ramdirektivet. Däremot är inte skyldigheten i artikel 4.1 a i) underställd någon tidsfrist, vilket gör det möjligt att dra slutsatsen att vidtagandet av de åtgärder som syftar till att förbjuda försämring ska vara omedelbart och allmänt.
69. Med hänsyn till det allmänna målet med ramdirektivet, att uppnå en god status för vatten år 2015, ska räckvidden av skyldigheten till förbättring tolkas i förhållande till en individuell vattenförekomst och genom verkningarna av de åtgärder som ska vidtas. Följaktligen ska utgångspunkten vara en berörd vattenförekomsts aktuella status. När ett individuellt projekt eller planeringsåtgärder är ”neutrala”, i den meningen att de varken leder till en förbättring eller en försämring av en vattenförekomsts status, anser jag att lagstiftaren har tillåtit ett sådant resonemang endast om den aktuella vattenförekomstens status åtminstone är ”god”. Däremot får skyldigheten till förbättring full verkan om den aktuella vattenförekomstens status är lägre än ”god”.
70. Däremot förblir förbudet mot försämring tvingande i alla skeden av genomförandet av ramdirektivet och gäller för varje typ och status avseende ytvattenförekomsten.
71. På samma sätt visar uttrycket ”vid genomförande av” åtgärdsprogram, i artikel 4.1, tydligt att lagstiftaren inte har begränsat sig till att föreskriva en skyldighet att anta storskaliga planer, utan att den haft för avsikt att föreskriva en skyldighet att fastställa en koppling mellan situationen beträffande särskilda vattenförekomster, i ett avrinningsområde och ett avrinningsdistrikt, och genomförandet av de mål som anges i artikel 4 i ramdirektivet, med iakttagande av syftet med ramdirektivet såsom det anges i artikel 1.
72. Den ovannämnda domen Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias m.fl. (EU:C:2012:560) är enligt min uppfattning väldigt upplysande i detta avseende. I det målet handlade det om bedömningen av ett projekt för överföring av vatten från ett avrinningsområde eller avrinningsdistrikt till ett annat, medan förvaltningsplanerna ännu inte hade utformats. Domstolen uteslöt tydligt i ett sådant fall tillämpningen av artikel 4 i ramdirektivet, och således av ett undantag enligt artikel 4.7.(45) Däremot hänvisade domstolen till skyldigheten att avhålla sig från att vidta åtgärder som allvarligt äventyrar det resultat som föreskrivs i ramdirektivet, vilken är tillämplig såväl under införlivandefristen som under en övergångsperiod.(46) Detta visar, enligt min uppfattning, den vikt som domstolen tillmäter genomförandet av målen i artikel 4 i ramdirektivet och bevarandet av deras tvingande karaktär. Det är emellertid svårt att föreställa sig att strängare krav skulle tillämpas före utgången av genomförandefristen än efter.
73. Slutligen har domstolen, utan att direkt uttala sig beträffande arten av artikel 4 i ramdirektivet, emellertid i sin rättspraxis preciserat att ramdirektivet ”innehåller bestämmelser av olika slag och att medlemsstaterna åläggs skyldigheter enligt dessa bestämmelser (se exempelvis artikel 4 i vilken medlemsstaterna åläggs att genomföra alla nödvändiga åtgärder för att förebygga en försämring av statusen i alla yt- och grundvattenförekomster)”. Domstolen har vidare konstaterat att ”[e]nligt artikel 2 i direktivet, jämförd med exempelvis artikel 4, åläggs medlemsstaterna detaljerade skyldigheter som ska genomföras inom de frister som angetts för att förebygga en försämring av statusen hos alla yt- och grundvattenförekomster”.(47)
74. Artikel 4.1 i ramdirektivet har således tolkats som en bestämmelse som ålägger medlemsstaterna skyldigheter att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att uppnå de mål som anges i denna,(48) nämligen att förebygga en försämring av statusen i alla ytvattenförekomster och uppnå en god status för dessa vattenförekomster före slutet av 2015.(49)
75. Alla dessa omständigheter motbevisar tydligt den tyska regeringens resonemang att förebyggandet av en försämring inte är ett uttryck för förbudet mot försämring och att ett sådant förebyggande endast är ett långsiktigt och icke-tvingande mål i ramdirektivet.
c) Betydelsen av undantaget i artikel 4.7 i ramdirektivet
76. I skäl 32 i ramdirektivet anges att ”[d]et kan finnas skäl att under vissa förutsättningar göra undantag från kravet att hindra ytterligare försämring”. Systemet för de undantag som föreskrivs i artikel 4 omfattar således flera kategorier.(50) I synnerhet gör medlemsstaterna, enligt artikel 4.7 i ramdirektivet, inte sig skyldiga till överträdelse av direktivet om försämringen av en ytvattenförekomst inte förebyggs, och detta är en följd av nya modifieringar i en ytvattenförekomsts fysiska karakteristika.(51) Detta undantag gäller emellertid endast under förutsättning att alla genomförbara åtgärder vidtas för att mildra de negativa konsekvenserna för vattenförekomstens status och att åtgärdsprogrammen och förvaltningsplanerna har anpassats till följd av detta. Det ska under alla omständigheter påpekas att genomförandet av ramdirektivet, enligt dess skäl 51, bör medföra en skyddsnivå för vattenresurser som är åtminstone likvärdig med den som tillhandahålls i vissa tidigare unionsrättsakter.
77. Artikel 4.7 i ramdirektivet är av avgörande betydelse för tolkningen av räckvidden av miljömålen, i den mening som avses i artikel 4.1, huvudsakligen av två skäl. För det första bekräftar nämnda undantag tillämpligheten av kravet på att förebygga en försämring på godkännandet av särskilda projekt som skulle kunna medföra en försämring av en vattenförekomsts status. För det andra bekräftar dess lydelse otvivelaktigt den tvingande karaktären av målet att hindra försämring. Medlemsstaten har således en skyldighet att vägra godkänna ett projekt när detta äventyrar uppnåendet av en god status för ytvattenförekomster, såvida det inte kan anses att nämnda projekt omfattas av ett undantag.
78. Som generaladvokaten Kokott erinrade om i förslag till avgörande Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias m.fl. (EU:C:2011:651), innehåller artikel 4 i ramdirektivet nämligen inte enbart principiella skyldigheter, utan avser även konkreta projekt, åtminstone dem som avsevärt påverkar en vattenförekomsts status.(52) Artikel 4.7 tillåter försämring av vattenförekomsters status på grund av nya modifieringar. Detta kan följa av individuella projekt. Det är nämligen omöjligt att åtskilja ett projekt och genomförandet av förvaltningsplaner, liksom varje bygglov i ett område för vilket det finns en detaljplan ska lämnas i enlighet med denna plan.
79. Följaktligen omfattas dessa projekt, såvida det inte gäller projekt som nästan inte har någon inverkan på vattenförekomsternas status och således på förvaltningen av ett avrinningsdistrikt, av det allmänna förbudet mot försämring av vattenförekomsters status. De kan dock godkännas med tillämpning av systemet för de undantag som föreskrivs i artikel 4.
80. Däremot leder den tolkning som den tyska regeringen har föreslagit till att ramdirektivet fråntas sin verkan, eftersom det skulle vara möjligt att anta rent teoretiska förvaltningsplaner som inte skulle har samband med eller inverkan på de individuella åtgärderna.
81. Som framgår av handlingarna i målet betraktas emellertid Wesers ekologiska status redan som kritisk. BUND har, utan att bli motsagd på denna punkt, anfört att flera utbyggningar av Weser har gjorts sedan flera år. Mot bakgrund av hur allvarliga och mångtaliga problemen avseende försaltning genom kaliumklorid och tillförsel av näringsämnen är, är det föga sannolikt att Weser inom en snar framtid åter uppnår en god ekologisk status eller en god ekologisk potential.(53) Denna slutsats framgår även tydligt av den aktuella förvaltningsplanen av år 2009 för Weser enligt vilken målen i ramdirektivet inte kommer att kunna uppnås före år 2015, vilket innebär en tillämpning av undantag och förlängning av frister.(54) Den tyska regeringen har själv i sitt skriftliga yttrande medgett att det aktuella utbyggnadsprojektet har beaktats i åtgärdsprogrammen som avseende planeringen, vilket enligt min uppfattning innebär att det hör till de skyldigheter som åligger medlemsstaterna med stöd av ramdirektivet.
82. Att underställa ett sådant projekt som utbyggnaden av Weser förbudet mot försämring enligt artikel 4.1 a i) i ramavtalet för vatten utgör följaktligen inte bara en enkel tillämpning av ramdirektivet, utan även den mest adekvata åtgärden i syfte att bevara den ändamålsenliga verkan av ramdirektivet såsom den har formulerats i dess artikel 1.
83. En sådan tolkning av ramdirektivet gör det visserligen nödvändigt att konstatera att majoriteten av de projekt som är underställda ett godkännande och kan leda till en försämring kommer att omfattas av ett undantag enligt artikel 4.7 i ramdirektivet trots att de i princip ska omfattas av förbudet mot försämring. Detta synsätt är emellertid enligt min mening riktigt, eftersom det tillåter genomförandet av projekt som är underställda andra krav (bland annat ekonomiska), och samtidigt beaktar föremålet för ramdirektivet och dess huvudsakliga mål genom att göra det möjligt att underställa godkännandet lämpliga villkor och begränsningar.
5. Förslag till svar på den första och den fjärde tolkningsfrågan
84. Med hänsyn till samtliga ovan angivna överväganden, anser jag att förbudet mot försämring och skyldigheten till förbättring enligt artikel 4 i ramdirektivet är tillämpliga på förfarandena för godkännande av de individuella projekten. Härav följer att medlemsstaterna, såvida inte ett undantag har medgivits i enlighet med tillämpliga unionsrättsliga bestämmelser,(55) har en skyldighet att vägra godkännande av ett individuellt projekt som kan äventyra målet med nämnda direktiv.
C – Begreppet ”försämring” i den mening som avses i artikel 4.1 a i) i ramdirektivet (den andra och den tredje frågan)
1. Parternas yttranden
85. Genom den andra och den tredje frågan har den hänskjutande domstolen i huvudsak önskat få veta i vilka situationer det ska anses att det föreligger en ”försämring” av vattenförekomsten i den mening som avses i artikel 4.1 a i) i ramdirektivet. Det ska i samband med detta påpekas att den uppdelning av tolkningsfrågorna som den hänskjutande domstolen har gjort förefaller olämplig, eftersom det är omöjligt att besvara frågan om klassificeringssystemet utan att först ha analyserat begreppet ”försämring” i sig.
86. Den hänskjutande domstolen har beskrivit de överväganden som den myndighet som antog godkännandebeslutet gjorde. Härav framgår att den, trots konstaterandet att utbyggnaden av Weser skulle medföra negativa modifieringar av vattenförekomsternas aktuella status, ansåg att en sådan försämring inom en klass inte skulle betraktas som en försämring av en vattenförekomsts ekologiska potential eller ekologiska status. Nämnda myndighet drog således slutsatsen att det inte förelåg någon försämring i den mening som avses i 27 § vattenhushållningslagen (Wasserhaushaltsgesetz), genom vilken artikel 4.1 i ramdirektivet införlivas med tysk rätt.(56) Den hänskjutande domstolen anser däremot, med stöd av lydelsen i artikel 4.1 a i) i ramdirektivet att begreppet ”försämring” inte kan anses avse endast förändringar som sker genom en klassificering i en lägre klass i den mening som avses i bilaga V i ramdirektivet.
87. När det gäller den andra tolkningsfrågan beror, enligt BUND och kommissionen, ”försämringen” i den mening som avses i artikel 4.1 a i) i ramdirektivet inte bara på ändringar av statusklasser, eftersom ramdirektivet förbjuder varje relevant försämring inom samma klass. Den har i detta hänseende gjort gällande att denna bestämmelse allmänt förbjuder försämring av ytvattenförekomsters status (se punkt i)) och endast hänvisar till bilaga V i direktivet när det gäller skyldigheten till förbättring (se punkterna ii) och iii)) och således till den klassificering som föreskrivs där.
88. När det gäller den tredje tolkningsfrågan har BUND gjort gällande att ”försämringen” i den mening som avses i artikel 4.1 a i) i ramdirektivet motsvarar varje påverkan som får negativa konsekvenser för vattnets status eller som befinner sig ovanför en miniminivå som följer av proportionalitetsprincipen, i princip inbegripet negativ kortsiktig lokal påverkan. Kommissionen anser för sin del att ”försämring” föreligger så snart åtminstone en kvalitetsfaktor som används för att uppskatta ytvattenförekomsternas ekologiska status i den mening som avses i bilaga V försämras med en klass.
89. Däremot anser den tyska, den brittiska, den nederländska och den polska regeringen att ”försämring” ska förstås som de försämringar som sker genom en klassificering i en lägre klass, definierad enligt bilaga V i ramdirektivet. Den tyska regeringen, och i huvudsak även den brittiska och den polska regeringen, anser att den föreskrivna klassificeringen är indirekt tillämplig, trots att artikel 4.1 a i) i ramdirektivet inte hänvisar till bilaga V i ramdirektivet. Vidare anser den nederländska regeringen, trots sitt förslag till svar på den tredje tolkningsfrågan, att ”försämring” ska tolkas i förhållande till olika kvalitetsfaktorer eller substanser, snarare än beroende på en global ekologisk status. Slutligen framförde den franska regeringen vid förhandlingen ett resonemang om att begreppet försämring endast avsåg en global omklassificering nedåt av den ekologiska statusen, i enlighet med kriterierna i bilaga V i ramdirektivet.
2. Den i ramdirektivet fastställda mekanismen för klassificering av vattenförekomsters(57) ekologiska status
90. Inledningsvis ska det påpekas att såväl den hänskjutande domstolens tvivel som parternas meningsskiljaktigheter har sitt ursprung i den debatt i doktrinen som ställer förespråkarna för teorin att begreppet försämring avser en klassificering i en lägre klass i den mening som avses i bilaga V i ramdirektivet (den så kallade klassteorin) mot förespråkarna för teorin att begreppet försämring avser varje modifiering av vattenmassornas status (den så kallade status quo-teorin). Dessa teorier representerar således två motsatta positioner vid tolkningen av begreppet försämring i artikel 4.1 a i) i ramdirektivet. För att kunna behandla detta begrepp är det emellertid enligt min uppfattning nödvändigt att komplettera denna ram med en djupare studie av de tekniska aspekter som följer av ramdirektivet.(58)
91. Som jag har angett ovan grundar sig utvärderingen av ytvattenförekomsternas status på en bedömning av ekologisk status som omfattar fem klasser.(59)
92. Det ska emellertid understrykas att varje klass, inbegripet en mycket god ekologisk status, fastställs i förhållande till avvikelse i förhållande till referensförhållanden i den mening som avses i punkt 1.2 i bilaga V till ramdirektivet, nämligen värden som normalt är förknippade med en viss typ av ytvattenförekomst vid opåverkade förhållanden. Det rör sig således om naturliga förutsättningar för ytvattenförekomster, som avser varje typ av vattenförekomster,(60) dock utan att definieras i ramdirektivet.
93. En god ekologisk status i den mening som avses i bilaga V till ramdirektivet anses således motsvara en svag störning till följd av mänsklig verksamhet i förhållande till den status som normalt är förknippad med den typ av ytvattenförekomst där inga störningar förekommer. Med andra ord, ju större skillnaden är i förhållande till den ursprungliga eller historiska statusen för vattenförekomster, desto mer kommer en vattenförekomsts ekologiska status att anses försämrad.
94. För bedömningen av den ekologiska statusen ska medlemsstaterna grunda sig på de biologiska kvalitetsfaktorer som utgör grunden för den, kompletterade av de fysikalisk-kemiska faktorerna och de hydromorfologiska faktorerna.(61) Var och en av dessa faktorer omfattar en lång förteckning av parametrar.(62) Separata förteckningar föreskrivs för floder, sjöar, vatten i övergångszon och kustvatten.
95. Slutligen har medlemsstaterna en skyldighet att, i syfte att mäta skillnaden mellan en vattenförekomsts normala förhållanden och dess aktuella status, utforma ekologiska kvalitetskvoter. Dessa kvoter ska motsvara förhållandet mellan värdena för de biologiska parametrar som har iakttagits för en viss ytvattenförekomst och värdena för dessa parametrar under de referensförhållanden som är tillämpliga på denna vattenförekomst.(63) Kvoten ska uttryckas som ett numeriskt värde mellan 0 och 1, där hög ekologisk status motsvaras av värden nära ett (1) och dålig ekologisk status motsvaras av värden nära noll (0).
96. Det är således först i detta framskridna skede som medlemsstaterna delar upp de ekologiska kvalitetskvoterna för varje ytvattenkategori i fem klasser genom ett gränsvärde för de biologiska kvalitetsfaktorerna som anger gränsen mellan dessa olika klasser (hög, god, måttlig, otillfredsställande eller dålig).(64) Gränsvärdena ska fastställas med hjälp av ett interkalibreringsförfarande(65) som består i att jämföra klassificeringsresultaten från de nationella övervakningssystemen för varje biologisk faktor och för var och en av de gemensamma typerna av ytvattenförekomster bland medlemsstaterna i samma geografiska interkalibreringsgrupp och att bedöma om resultaten överensstämmer med de normativa definitioner som anges i bilaga V, avdelning 1.2 i ramdirektivet.(66) Interkalibreringsförfarandet ska emellertid endast användas till att fastställa ”hög”, ”god” och ”måttlig” status.(67) Medlemsstaternas gränsvärden anges i ”interkalibreringsbeslut” som antas av kommissionen.(68)
97. Slutligen är den främsta regeln, vilken kommissionen har åberopat, den som beskrivs med formuleringen ”one out all out”.(69) Enligt denna princip ska en vattenförekomst klassificeras i den omedelbart lägre klassen när kvoten för en av kvalitetsfaktorerna sjunker under nivån för den aktuella klassen. Denna teknik är knuten till definitionen av ”ytvattenstatus” i artikel 2.17 i ramdirektivet som bestäms av dess ekologiska status eller dess kemiska status, beroende på vilkendera som är sämst.
3. Konsekvenser för tolkningen av begreppet ”försämring” i den mening som avses i artikel 4.1 a i) i ramdirektivet
98. Mot bakgrund av föregående analys står det klart att klassificeringssystemet är ett övergripande verktyg, på vilket det förvaltningssystem som inrättats genom ramdirektivet grundar sig. Detta bekräftas av artikel 2.21 i ramdirektivet som hänvisar till klassificeringen enligt bilaga V. I nämnda bilaga betecknas dessa klassificeringar av ekologisk status som ”normativa definitioner”.
99. Det är emellertid även obestridbart att fastställandet av gränsvärden mellan klasserna sker genom antagandet av mycket breda intervaller. Klasserna är således endast ett verktyg som begränsar medlemsstaternas mycket detaljerade handlande som består i att fastställa de kvalitetsfaktorer som återspeglar en viss vattenförekomsts reella status. Således anser jag att det bland annat är av detta skäl som artikel 4.1 a i) i ramdirektivet inte hänvisar till bilaga V till detta direktiv, eftersom begreppet försämring, ett klassiskt begrepp inom vattenrätten, är ett begrepp med en global räckvidd inom detta område som överskrider den tekniska karaktären i ramdirektivet.
100. Följaktligen anser jag att, mellan de båda ovannämnda motstridiga teorierna, den mest balanserade och relevanta tolkningen i förhållande till de mål som följer av artiklarna 1 och 4 i ramdirektivet är att anse att begreppet ”försämring av en ytvattenförekomsts status” ska utvärderas i förhållande till varje ämne eller kvalitetsfaktor som ingår i utvärderingen av ekologisk status i den mening som avses i ramdirektivet, utan att detta alltid medför en ändring av klassificeringen.
101. Det ska nämligen erinras om att lagstiftaren, genom att anta ramdirektivet avsåg understryka vikten av ett ekologiskt synsätt vid förvaltningen av vatten. Detta är även det synsätt som ligger bakom klassificeringen av ytvatten vilken ställer vissa krav beträffande dess ekologiska status och dess kemiska status. Detta synsätt bekräftas av tillämpningen av principen ”one out all out”, vilket är ett särskilt uttryck för försiktighetsprincipen.(70) Det ska emellertid påpekas att tillämpningen av denna princip gör klassificeringssystemet som eventuellt system för operationellt beslutsfattande föga användbart, eftersom det fråntar det dess funktion som (matematiskt) genomsnitt för indikatorerna på en viss vattenförekomsts status.
102. Tillämpningen av regeln ”one out all out” i samband med klassteorin leder nämligen enligt min uppfattning till kontraproduktiva resultat. Således anser jag, liksom kommissionen, att ett godtagande av klassteorin riskerar att utesluta vattenförekomsterna i den lägsta klassen från tillämpningsområdet för förbudet mot försämring och försvaga skyddet för de vattenförekomster som omfattas av de högre klasserna. Mot bakgrund av målet med ramdirektivet förtjänar emellertid denna typ av vattenförekomster särskild uppmärksamhet inom ramen för förvaltningen av vattnet. Visserligen förefaller, enligt principen ”one out all out” en försämring av en enda parameter räcka för att nedklassificera hela vattenförekomsten. Efter en sådan nedklassificering skulle emellertid alla andra parametrar kunna försämras utan att detta skulle medföra någon försämring i enlighet med klassteorin.(71)
103. Att bedöma begreppet försämring ur ett klassperspektiv kommer således att från tillämpningsområdet för ramdirektivet utesluta otaliga modifieringar av kvalitetsfaktorernas status, vilket äventyrar genomförandet av detta direktivs mål.
104. Vidare vill jag, utan att önska ta ställning i en pågående vetenskaplig debatt angående ramdirektivet, påpeka att det förekommer många kritiska synpunkter beträffande klassificeringsmodellen.(72) I realiteten förefaller nämnda system således oftast leda till ungefärliga eller otillräckliga resultat i den meningen att de inte återspeglar en aktuell status avseende ekosystemet.
105. Däremot, även om begreppet ”försämring” tolkas i förhållande till en kvalitetsfaktor eller ett ämne, bevarar förbudet mot försämring hela sin ändamålsenliga verkan, eftersom det omfattar varje förändring som skulle kunna äventyra genomförandet av det huvudsakliga målet med ramdirektivet.
106. Slutligen vill jag påpeka att flera parter har hänvisat till samma vägledande dokument från kommissionen,(73) samtidigt som de har dragit motstridiga slutsatser av det. I detta dokument anges att ”inom ramen för artikel 4.7 hänför sig målen att förebygga försämring av den ekologiska statusen till klassförändringar snarare än innehållet i klasserna. Medlemsstaterna behöver således inte åberopa artikel 4.7 beträffande förändringar inom klasserna”.
107. I detta hänseende ska det påpekas att det föreligger en viss sammanblandning mellan begreppet försämring och en överträdelse av bestämmelserna i ramdirektivet i sig. Nämnda dokument förefaller nämligen bekräfta resonemanget att medlemsstaterna har en skyldighet att vidta alla åtgärder som gör det möjligt att uppnå en god status för vattenförekomsterna, bland annat genom att genomföra de miljömål som anges i artikel 4 i ramdirektivet. Däremot ska en medlemsstat inte vara föremål för någon sanktion, om den trots sina ansträngningar inte uppnår nämnda status. Under alla omständigheter är detta dokument, liksom den tyska regeringen har påpekat, hur användbart det än må vara, inte bindande. Det utgör dessutom inte något meddelande från kommissionen i den mening som avses i rättspraxis på området konkurrensrätt eller ekonomiska sanktioner.(74)
108. Under alla omständigheter vill jag understryka att varken lydelsen av eller syftet med ramdirektivet tillåter, i något fall, att bekräfta förekomsten av en miniminivå avseende en teori om allvarlig försämring, såsom den hänskjutande domstolen har framställt den. Miniminivån för skyldigheterna att skydda vattenförekomsternas status är den som följer av den unionslagstiftning som redan är i kraft, i enlighet med skäl 51 i ramdirektivet jämfört med artiklarna 4.8 och 4.9 samt 11.3 a i ramdirektivet.
109. Mot bakgrund av alla ovan angivna överväganden föreslår jag att den andra och den tredje tolkningsfrågan ska besvaras så, att begreppet försämring ska tolkas i förhållande till det ämne eller den kvalitetsfaktor som ingår i utvärderingen av den ekologiska statusen i den mening som avses i bilaga V i ramdirektivet, utan att ändringen nödvändigtvis måste ske genom en modifiering av klassificeringen. En sådan modifiering av klassificeringen kan emellertid följa därav för det fall värdet på ett ämne eller en kvalitetsfaktor understiger den nivå som motsvarar den aktuella klassificeringen.
V – Förslag till avgörande
110. Jag föreslår att domstolen ska besvara tolkningsfrågorna på följande sätt:
1) Artikel 4.1 a i) i Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000, om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område, i dess ändrade lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/31/EG av den 23 april 2009, ska tolkas så, att medlemsstaterna har en skyldighet att, med förbehåll för beviljandet av ett undantag i enlighet med tillämpliga unionsrättsliga bestämmelser, vägra godkänna ett projekt när det antingen kan medföra en försämring av statusen för en ytvattenförekomst eller äventyra uppnåendet av en god status för ytvattenförekomster, en god ekologisk potential eller god kemisk status för ytvattenförekomsterna vid det datum som föreskrivs i nämnda direktiv.
2) Begreppet ”försämring av status” i artikel 4.1 a i) i direktiv 2000/60, i dess ändrade lydelse enligt direktiv 2009/31, ska tolkas så, att det avser förändringar avseende ett ämne eller en kvalitetsfaktor som ingår i bedömningen av ekologisk status i den mening som avses i bilaga V i nämnda direktiv, utan att förändringen nödvändigtvis ska ske genom en modifiering av klassificeringen i den mening som avses i nämnda bilaga. En sådan modifiering av klassificeringen kan emellertid följa därav för det fall värdet av ämnet eller en kvalitetsfaktor hamnar under den nivå som motsvarar den aktuella klassificeringen.