ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
YVES BOT
της 5ης Μαΐου 2011 (1)
Συνεκδικαζόμενες υποθέσεις C‑244/10 και C‑245/10
Mesopotamia Broadcast A/S METV και Roj TV A/S
κατά
Bundesrepublik Deutschland
[αίτηση του Bundesverwaltungsgericht (Γερμανία) για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Συντονισμός ορισμένων νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών σχετικά με την άσκηση τηλεοπτικών δραστηριοτήτων – Δυνατότητα κράτους μέλους να απαγορεύσει στην επικράτειά του τη λειτουργία ραδιοτηλεοπτικού οργανισμού εδρεύοντος εντός άλλου κράτους μέλους λόγω προσβολής της ιδέας της αμοιβαίας κατανοήσεως μεταξύ των λαών»
1. Στις υπό κρίση υποθέσεις, το Δικαστήριο καλείται να αποφανθεί ως προς την έκταση εφαρμογής της προβλεπόμενης στο άρθρο 22α της οδηγίας 89/552/ΕΟΚ του Συμβουλίου (2) προϋποθέσεως, σύμφωνα με την οποία οι τηλεοπτικές εκπομπές οι οποίες μεταδίδονται από ένα κράτος μέλος δεν πρέπει να περιλαμβάνουν καμία παρότρυνση σε μίσος λόγω φυλής, φύλου, θρησκείας ή ιθαγένειας.
2. Το Bundesverwaltungsgericht (Γερμανία) θέτει κατ’ ουσίαν το ζήτημα εάν η προϋπόθεση αυτή πρέπει να ερμηνευτεί έτσι ώστε να καλύπτει την απαίτηση που θέτει το εσωτερικό δίκαιο της Γερμανίας, βάσει της οποίας μια τηλεοπτική εκπομπή δεν πρέπει να προσβάλλει την αρχή της αμοιβαίας κατανοήσεως μεταξύ των λαών.
3. Η σημασία του εν λόγω ερωτήματος έγκειται στο ότι, κατ’ εφαρμογήν του προβλεπόμενου στην οδηγία συστήματος, ένα κράτος μέλος δεν μπορεί να παρεμποδίσει την αναμετάδοση μιας τηλεοπτικής εκπομπής που προέρχεται από άλλο κράτος μέλος για λόγο που εμπίπτει στους τομείς τους οποίους συντονίζει η οδηγία, παρά μόνο στις εξαιρετικές περιπτώσεις που προβλέπονται σε αυτήν, κατόπιν προηγούμενης κοινοποιήσεως στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή των μέτρων που προτίθεται να λάβει.
4. Το εν λόγω ερώτημα οφείλεται στην απαγόρευση της μεταδόσεως στη Γερμανία των εκπομπών δανικού τηλεοπτικού σταθμού, με την αιτιολογία ότι οι εν λόγω εκπομπές υποστήριζαν το Εργατικό Κόμμα του Κουρδιστάν (PKK) και προσέβαλλαν τοιουτοτρόπως την ιδέα της αμοιβαίας κατανοήσεως μεταξύ των λαών κατά την έννοια του γερμανικού δικαίου, ενώ κατά την εκτίμηση των αρμοδίων δανικών αρχών οι εκπομπές αυτές δεν αντέβαιναν στο άρθρο 22α της οδηγίας.
5. Με τις παρούσες προτάσεις, θα εκθέσω τους λόγους για τους οποίους η κατ’ άρθρον 22α της οδηγίας απαγόρευση κάθε παροτρύνσεως σε μίσος λόγω φυλής και ιθαγένειας έχει, από σημασιολογικής απόψεως, την έννοια ότι απαγορεύει και τις εκπομπές οι οποίες, παρέχοντας υποστήριξη σε μία χαρακτηρισθείσα από την Ευρωπαϊκή Ένωση ως «τρομοκρατική οργάνωση», ενδέχεται να προκαλέσουν αντιδράσεις εχθρότητας ή απορρίψεως μεταξύ διαφορετικών εθνοτικών ή πολιτιστικών κοινοτήτων.
6. Επισημαίνω, επίσης, ότι αυτή η ερμηνεία είναι η πλέον σύμφωνη με τον σκοπό της οδηγίας, ο οποίος συνίσταται στη διασφάλιση της ελευθερίας μεταδόσεως των τηλεοπτικών εκπομπών μέσω της εξαλείψεως των εμποδίων που ανακύπτουν λόγω των διαφορών των εθνικών νομοθεσιών στον τομέα της προστασίας της δημόσιας τάξεως σχετικά με τις εκπομπές που ενέχουν διακρίσεις.
I – Το νομικό πλαίσιο
Η οδηγία
7. Η οδηγία εκκινεί από τη διαπίστωση ότι οι διαφορές μεταξύ των νομοθεσιών των κρατών μελών σχετικά με την άσκηση ραδιοτηλεοπτικών δραστηριοτήτων δύνανται να παρεμποδίζουν την ελεύθερη κυκλοφορία των εκπομπών εντός της Ευρωπαϊκής Κοινότητας και ότι τα συγκεκριμένα εμπόδια πρέπει, δυνάμει της Συνθήκης ΕΚ, να εξαλειφθούν (3). Αποσκοπεί επίσης στην αναγκαία και επαρκή εναρμόνιση προκειμένου να διασφαλιστεί η εν λόγω ελευθερία μεταδόσεως (4).
8. Εξάλλου, η ελεύθερη κυκλοφορία των ραδιοτηλεοπτικών υπηρεσιών, κατά την όγδοη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας, αποτελεί ειδική έκφραση, στο πλαίσιο του κοινοτικού δικαίου, του άρθρου 10, παράγραφος 1, της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως για την προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών που έχει κυρωθεί από όλα τα κράτη μέλη, η οποία υπογράφηκε στη Ρώμη στις 4 Νοεμβρίου 1950 (στο εξής: ΕΣΔΑ) (5).
9. Η οδηγία βασίζεται στην «αρχή του κράτους μέλους προελεύσεως», η οποία αποτελεί άλλη μορφή εκφράσεως της αρχής της αμοιβαίας αναγνωρίσεως, κατά την οποία, βάσει της δωδέκατης αιτιολογικής σκέψεως, είναι αναγκαίο και επαρκές για όλες τις εκπομπές να τηρείται η νομοθεσία του κράτους μέλους από το οποίο προέρχονται.
10. Η δέκατη τέταρτη και η δέκατη πέμπτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας έχουν ως εξής:
«[εκτιμώντας] ότι είναι αναγκαίο, στο πλαίσιο της κοινής αγοράς, για όλες της εκπομπές που προέρχονται από την Κοινότητα και προορίζονται για λήψη στο εσωτερικό της, και ιδίως γι’ αυτές που προορίζονται για λήψη σε άλλο κράτος μέλος, να τηρούνται οι νομοθετικές διατάξεις του κράτους μέλους από το οποίο προέρχονται και οι οποίες εφαρμόζονται στις εκπομπές που προορίζονται για το κοινό σε αυτό το κράτος μέλος καθώς και οι διατάξεις της παρούσας οδηγίας∙
[εκτιμώντας] ότι η υποχρέωση του κράτους μέλους καταγωγής να εξασφαλίζει τη συμμόρφωση των εκπομπών με την εθνική νομοθεσία, όπως συντονίζεται με την παρούσα οδηγία, επαρκεί, σύμφωνα με το κοινοτικό δίκαιο, για τη διασφάλιση της ελεύθερης κυκλοφορίας των εν λόγω εκπομπών χωρίς να είναι αναγκαία η διενέργεια ενός δεύτερου ελέγχου για τους ίδιους λόγους στα κράτη μέλη λήψης των εκπομπών· ότι, παρ’ όλα αυτά, το κράτος μέλος λήψης μπορεί, σε εξαιρετικές περιστάσεις και καθορισμένες συνθήκες, να αναστέλλει προσωρινά την αναμετάδοση τηλεοπτικών εκπομπών».
11. Η εκφραζόμενη στις εν λόγω αιτιολογικές σκέψεις πρόθεση του κοινοτικού νομοθέτη βρίσκει εφαρμογή στις κανονιστικές διατάξεις της οδηγίας με τον ακόλουθο τρόπο.
12. Κατά το άρθρο 2, παράγραφος 1, της οδηγίας, κάθε κράτος μέλος μεριμνά ώστε όλες οι τηλεοπτικές εκπομπές που μεταδίδονται από ραδιοτηλεοπτικούς οργανισμούς που υπάγονται στη δικαιοδοσία του να τηρούν τους κανόνες του εφαρμοστέου δικαίου όσον αφορά τις εκπομπές που απευθύνονται στο κοινό εντός αυτού του κράτους μέλους.
13. Η έννοια του όρου ραδιοτηλεοπτικός οργανισμός ορίζεται στο άρθρο 1, στοιχείο β΄, της οδηγίας ως το «φυσικό ή νομικό πρόσωπο που έχει τη συντακτική ευθύνη για τη σύνθεση των προγραμμάτων τηλεοπτικών εκπομπών κατά την έννοια του στοιχείου α΄ του άρθρου αυτού και που τα μεταδίδει ή αναθέτει τη μετάδοσή τους σε τρίτους».
14. Δυνάμει του άρθρου 2, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας, υπάγονται στη δικαιοδοσία κράτους μέλους οι τηλεοπτικοί οργανισμοί που είναι εγκατεστημένοι στο κράτος μέλος αυτό, δηλαδή έχουν την έδρα τους σ’ αυτό το κράτος μέλος, ενώ οι αποφάσεις της διευθύνσεώς τους σχετικά με τα προγράμματα λαμβάνονται εντός του εν λόγω κράτους μέλους.
15. Κατά το άρθρο 3, παράγραφος 2, της οδηγίας για την τηλεόραση, τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε, με τα κατάλληλα μέσα και στο πλαίσιο της νομοθεσίας τους, οι ραδιοτηλεοπτικοί οργανισμοί που υπάγονται στη δικαιοδοσία τους να τηρούν τις διατάξεις της εν λόγω οδηγίας.
16. Το άρθρο 2α της οδηγίας έχει ως ακολούθως:
«1. Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν την ελευθερία λήψεως και δεν εμποδίζουν την αναμετάδοση στο έδαφός τους των τηλεοπτικών εκπομπών που προέρχονται από άλλα κράτη μέλη, για λόγους που εμπίπτουν σε τομείς τους οποίους συντονίζει η παρούσα οδηγία.
2. Τα κράτη μέλη μπορούν προσωρινά να παρεκκλίνουν από την παράγραφο 1, αν συντρέχουν οι ακόλουθες προϋποθέσεις:
α) η τηλεοπτική εκπομπή η προερχόμενη από άλλο κράτος μέλος παραβαίνει προφανώς, σοβαρώς και βαρέως το άρθρο 22, παράγραφοι 1 ή 2, ή/και το άρθρο 22α∙
β) ο ραδιοτηλεοπτικός οργανισμός παρέβη την (τις) διάταξη(-εις) του στοιχείου α΄ τουλάχιστον δύο φορές εντός των δώδεκα προηγούμενων μηνών∙
γ) το συγκεκριμένο κράτος μέλος έχει κοινοποιήσει, γραπτώς, στον ραδιοτηλεοπτικό οργανισμό και στην Επιτροπή, τις καταγγελλόμενες παραβάσεις, καθώς και τα μέτρα που σκοπεύει να λάβει σε περίπτωση νέας παράβασης·
δ) οι διαβουλεύσεις με το κράτος μέλος μετάδοσης και την Επιτροπή δεν κατέληξαν σε φιλικό διακανονισμό, εντός 15 ημερών από την κοινοποίηση που προβλέπεται στο στοιχείο γ΄, και η καταγγελλόμενη παράβαση εξακολουθεί.
Εντός δύο μηνών από την κοινοποίηση των μέτρων που λαμβάνει το κράτος μέλος, η Επιτροπή αποφασίζει αν τα μέτρα συμβιβάζονται προς το κοινοτικό δίκαιο. Εάν αποφασίσει ότι τα μέτρα δεν συμβιβάζονται προς το κοινοτικό δίκαιο, ζητείται από το κράτος μέλος να θέσει κατεπειγόντως τέρμα στα εν λόγω μέτρα.
3. Η παράγραφος 2 ισχύει υπό την επιφύλαξη της εφαρμογής οιασδήποτε διαδικασίας, θεραπείας ή κύρωσης για τις εν λόγω παραβάσεις εντός του κράτους μέλους στη δικαιοδοσία του οποίου υπάγεται ο σχετικός ραδιοτηλεοπτικός οργανισμός.»
17. Τα άρθρα 22 και 22α της οδηγίας αποτελούν μέρος του κεφαλαίου της V, τον οποίο φέρει τίτλο «Προστασία των ανηλίκων και της δημοσίας τάξεως». Τα εν λόγω άρθρα ορίζουν τα εξής:
«Άρθρο 22
1. Τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα κατάλληλα μέτρα για να εξασφαλίσουν ότι οι εκπομπές των ραδιοτηλεοπτικών οργανισμών που υπάγονται στη δικαιοδοσία τους δεν περιλαμβάνουν προγράμματα τα οποία ενδέχεται να βλάψουν σοβαρά τη σωματική, πνευματική ή ηθική ανάπτυξη των ανηλίκων, και ιδίως προγράμματα που περιέχουν πορνογραφικές σκηνές ή σκηνές αδικαιολόγητης βίας.
[…]
Άρθρο 22α
Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε οι εκπομπές να μην περιλαμβάνουν καμία παρότρυνση σε μίσος λόγω διαφορών φυλής, φύλου, θρησκείας ή ιθαγένειας.»
Το εθνικό δίκαιο
18. Ο νόμος περί σωματείων (Gesetz zur Regelung des öffentlichen Vereinsrechts), της 5ης Αυγούστου 1964 (6), προβλέπει, στο άρθρο 3, ότι σωματείο μπορεί να κριθεί παράνομο εφόσον οι αρμόδιες αρχές καθορίσουν με διάταγμα ότι ο σκοπός ή η δραστηριότητά του παραβιάζει το ποινικό δίκαιο ή αντίκειται στο Σύνταγμα ή προσβάλλει την αρχή της αμοιβαίας κατανοήσεως μεταξύ των λαών.
19. Το άρθρο 18 του Vereinsgesetz ορίζει, σχετικά με την απαγόρευση των σωματείων που εδρεύουν στην αλλοδαπή:
«Οι απαγορεύσεις όσον αφορά σωματεία που εδρεύουν εκτός του κατά τόπον πεδίου εφαρμογής του παρόντος νόμου, αλλά διαθέτουν εντός αυτού τοπικές οργανώσεις, ισχύουν μόνο για τις τοπικές οργανώσεις που δρουν εντός του εν λόγω πεδίου εφαρμογής. Σε περίπτωση που το σωματείο δεν διαθέτει τοπικές οργανώσεις εντός του κατά τόπον πεδίου εφαρμογής του παρόντος νόμου, η απαγόρευση αφορά […] τη δραστηριότητά του εντός του εν λόγω πεδίου εφαρμογής.»
II – Τα πραγματικά περιστατικά και το προδικαστικό ερώτημα
20. Η Mesopotamia Broadcast A/S METV (στο εξής: Mesopotamia Broadcast METV) είναι ανώνυμη εταιρεία χαρτοφυλακίου (holding) δανικού δικαίου εδρεύουσα στη Δανία. Κατέχει πλείονες άδειες λειτουργίας τηλεοπτικών σταθμών στη Δανία και διαχειρίζεται, μεταξύ άλλων, τον τηλεοπτικό σταθμό Roj TV A/S (στο εξής: Roj TV), ο οποίος έχει επίσης συσταθεί με τη μορφή ανώνυμης εταιρείας δανικού δικαίου.
21. Από την 1η Μαρτίου 2004, το πρόγραμμα του Roj TV, ο οποίος εκπέμπει κυρίως στην κουρδική γλώσσα, μεταδίδεται μέσω δορυφόρου σε όλη την Ευρώπη καθώς και στην Εγγύς Ανατολή, ιδίως δε στην Τουρκία. Το Roj TV μεταδίδει προγράμματα τα οποία παράγονται από την εταιρεία παραγωγής VIKO, με έδρα στο Wuppertal (Γερμανία), καθώς και από ιδιόκτητα κέντρα παραγωγής στο Denderleeuw (Βέλγιο).
22. Το 2006 και το 2007, τουρκικοί φορείς υπέβαλαν καταγγελίες στη δανική επιτροπή ραδιοτηλεοράσεως, η οποία είναι αρμόδια για την εφαρμογή των εθνικών ρυθμίσεων για τη μεταφορά της οδηγίας για την τηλεόραση στην εσωτερική έννομη τάξη, προσάπτοντας στον Roj TV ότι με τα προγράμματά του υποστήριζε τους σκοπούς του χαρακτηρισθέντος από την Ένωση ως «τρομοκρατική οργάνωση» Εργατικού Κόμματος του Κουρδιστάν (PKK).
23. Με τις αποφάσεις της 3ης Μαΐου 2007 και της 23ης Απριλίου 2008, η επιτροπή αυτή έκρινε ότι ο Roj TV δεν παρέβη τις διατάξεις της δανικής νομοθεσίας για τη μεταφορά των άρθρων 22 και 22α της οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη. Κατά την εν λόγω επιτροπή, τα τμήματα του προγράμματος του Roj TV τα οποία αφορούσαν οι καταγγελίες δεν διέγειραν μίσος για λόγους φυλής, ιθαγένειας ή θρησκείας. Μετέδιδαν πληροφορίες, ειδήσεις και γνώμες ως μέρος ειδησεογραφικών προγραμμάτων και εκπομπών συζητήσεων. Οι μεταδοθείσες εικόνες βίαιων επεισοδίων αντικατοπτρίζουν τη βία που πράγματι υπάρχει στην τουρκική κοινωνία και τις κουρδικές περιοχές.
24. Με απόφαση της 13ης Ιουνίου 2008, το Υπουργείο Εσωτερικών της Γερμανίας απαγόρευσε στη Mesopotamia Broadcast METV να προβεί, μέσω του Roj TV, σε οποιαδήποτε δραστηριότητα εντός του πεδίου εφαρμογής του Vereinsgesetz. Απαγόρευσε επίσης τη λειτουργία του Roj TV.
25. Το Ομοσπονδιακό Υπουργείο Εσωτερικών αιτιολόγησε τις απαγορεύσεις αυτές στηριζόμενο, μεταξύ άλλων, στο ότι οι εκπομπές του Roj TV ενέκριναν τη χρήση βίας τόσο για την υλοποίηση των πολιτικών στόχων του PKK όσο και στις σχέσεις μεταξύ Τούρκων και Κούρδων, με τρόπο που θίγει την αρχή της αμοιβαίας κατανοήσεως μεταξύ των λαών κατά την έννοια του Vereinsgesetz.
26. Η Mesopotamia Broadcast METV και ο Roj TV προσέβαλαν τις αποφάσεις αυτές περί απαγορεύσεως ενώπιον του Bundesverwaltungsgericht.
27. Οι προσφεύγουσες υποστήριξαν ότι οι διασυνοριακές δραστηριότητές τους στον τομέα της τηλεοράσεως υπάγονται στην οδηγία και ότι, κατ’ εφαρμογήν αυτής, μόνο το Βασίλειο της Δανίας, στην επικράτεια του οποίου είναι εγκατεστημένες, μπορεί να ασκήσει έλεγχο σε αυτές τις δραστηριότητες.
28. Το Bundesverwaltungsgericht επισημαίνει, στην απόφασή του περί παραπομπής, ότι τα προγράμματα που μεταδίδει η Mesopotamia Broadcast METV, μέσω του Roj TV, υποστηρίζουν πράγματι τον ένοπλο αγώνα του PKK κατά της Τουρκικής Δημοκρατίας και εμπίπτουν επίσης στο πεδίο εφαρμογής της απαγορεύσεως των ενεργειών που αντιβαίνουν στην αρχή της αμοιβαίας κατανοήσεως μεταξύ των λαών κατά την έννοια του Vereinsgesetz.
29. Το αιτούν δικαστήριο εκθέτει ότι, δυνάμει αυτού του νόμου, αυτή η απαγόρευση μπορεί να τεθεί σε εφαρμογή σε περίπτωση κατά την οποία οργάνωση υποστηρίζει κίνημα που πλήττει την ειρηνική συνύπαρξη των λαών μέσω της ασκήσεως βίας.
30. Υπενθυμίζει, ωστόσο, ότι κατ’ εφαρμογήν της οδηγίας, κράτος μέλος δεν μπορεί να απαγορεύει την αναμετάδοση εκπομπών που προέρχονται από άλλο κράτος μέλος για λόγο που εμπίπτει σε τομέα που συντονίζεται από αυτή.
31. Για τον λόγο αυτό, το Bundesverwaltungsgericht αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο, όσον αφορά αμφότερες τις υποθέσεις, το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα: «Εμπίπτει σε τομέα συντονιζόμενο από την [οδηγία] και, ως εκ τούτου, απαγορεύεται κατά το άρθρο [της] 2α, και σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, υπό ποιες προϋποθέσεις η εφαρμογή διατάξεως του εσωτερικού δικαίου περί απαγορεύσεως σωματείου λόγω προσβολής της αρχής της αμοιβαίας κατανοήσεως μεταξύ των λαών;».
32. Με διάταξη της 3ης Αυγούστου 2010, αποφασίστηκε η συνεκδίκαση των δύο υποθέσεων.
III – Ανάλυση
A – Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
33. Πριν την εξέταση του προδικαστικού ερωτήματος, κρίνεται απαραίτητη η διευκρίνιση της σημασίας του.
34. Όπως προκύπτει από την απόφαση περί παραπομπής και τις παρασχεθείσες από τους διαδίκους εξηγήσεις κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, τα επίδικα μέτρα που έλαβαν οι γερμανικές αρχές έχουν ως αποτέλεσμα την απαγόρευση κάθε δραστηριότητας του Roj TV στη Γερμανία καθώς και της δημόσιας αναμεταδόσεως εντός της γερμανικής επικράτειας των τηλεοπτικών εκπομπών της εν λόγω εταιρείας που μεταδίδονται από τη Δανία.
35. Η Mesopotamia Broadcast METV, η οποία εκμεταλλεύεται τον Roj TV, μπορεί να επικαλεστεί, έναντι των γερμανικών αρμόδιων αρχών, τις διατάξεις της οδηγίας που αποσκοπούν στη διασφάλιση της ελεύθερης κυκλοφορίας των τηλεοπτικών εκπομπών της.
36. Πράγματι, το αιτούν δικαστήριο χαρακτηρίζει την εν λόγω δανική εταιρεία ως ραδιοτηλεοπτικό οργανισμό κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο β΄, της οδηγίας, ο οποίος προβάλλει τηλεοπτικά προγράμματα απευθυνόμενα στο κοινό υπό την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο α΄, και ο οποίος υπάγεται στη δικαιοδοσία του Βασιλείου της Δανίας, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 2, παράγραφοι 2 και 3, της εν λόγω οδηγίας, δεδομένου ότι η κεντρική διεύθυνσή της, στην οποία λαμβάνονται οι αποφάσεις περί καταρτίσεως του προγράμματος, βρίσκεται στην επικράτεια του εν λόγω κράτους μέλους.
37. Επιπλέον, το αιτούν δικαστήριο διευκρίνισε ότι, αντιθέτως προς τις διαπιστώσεις των αρμόδιων γερμανικών αρχών, δεν προκύπτει από τη δικογραφία ότι η δραστηριότητα της εν λόγω εταιρείας απευθυνόταν αποκλειστικά ή κυρίως στη Γερμανία. Επισήμανε ότι ο Roj TV μετέδιδε τις εκπομπές του σε όλη τη Δυτική Ευρώπη καθώς και στην Εγγύς Ανατολή, και δεν απευθυνόταν μόνο στους Κούρδους διαμένοντες στη Γερμανία.
38. Οι αρμόδιες γερμανικές αρχές δεν είχαν στη διάθεσή τους επαρκή στοιχεία προκειμένου να εξομοιώσουν τη Mesopotamia Broadcast METV με εθνικό ραδιοτηλεοπτικό οργανισμό, βάσει της νομολογίας η οποία διαλαμβάνεται στη δέκατη τέταρτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 97/36 (7).
39. Κατά συνέπεια, η εν λόγω εταιρεία δικαιούται να επικαλεστεί το άρθρο 2α της οδηγίας, δυνάμει του οποίου κράτος μέλος όπως η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν μπορεί να αντιτίθεται στην εντός της επικράτειάς του αναμετάδοση τηλεοπτικών εκπομπών εκ μέρους της εν λόγω εταιρείας μέσω του τηλεοπτικού σταθμού Roj TV για λόγους που εμπίπτουν σε τομείς τους οποίους συντονίζει η οδηγία, δηλαδή, σε ό,τι αφορά τις υπό κρίση υποθέσεις, για τον λόγο ότι αυτές οι εκπομπές περιέχουν παροτρύνσεις σε μίσος λόγω φυλής, φύλου, θρησκείας ή ιθαγένειας.
40. Σύμφωνα με το σύστημα που καθιερώθηκε με την οδηγία και όπως εκτίθεται στη δέκατη πέμπτη αιτιολογική σκέψη της, ο έλεγχος που ασκείται από το κράτος μέλος προελεύσεως στις τηλεοπτικές εκπομπές ραδιοτηλεοπτικού οργανισμού που υπάγεται στη δικαιοδοσία του κρίνεται επαρκής για να διασφαλισθεί η τήρηση των απαιτήσεων της οδηγίας, όπως των προβλεπόμενων στο άρθρο της 22α. Δεν επιτρέπεται στα κράτη μέλη λήψεως να προβούν και σε δεύτερο έλεγχο τηρήσεως των εν λόγω απαιτήσεων.
41. Σύμφωνα με το εν λόγω σύστημα, εάν κράτος μέλος λήψεως έχει διαφορετική εκτίμηση όσον αφορά την τήρηση των εν λόγω απαιτήσεων, μπορεί να δράσει μόνο στο πλαίσιο της προβλεπόμενης στο άρθρο 2α, παράγραφος 2, της οδηγίας διαδικασίας, η οποία, μεταξύ άλλων, επιβάλλει στο κράτος μέλος να κοινοποιήσει στον υπό κρίση ραδιοτηλεοπτικό οργανισμό και στην Επιτροπή τα μέτρα που προτίθεται να λάβει. Σύμφωνα με την εν λόγω διαδικασία και ελλείψει φιλικού διακανονισμού, προβλέπεται ότι, σε περίπτωση λήψεως των συγκεκριμένων μέτρων, το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος μπορεί να κληθεί από το εν λόγω θεσμικό όργανο να τα αποσύρει.
42. Εντούτοις, όπως αναφέρεται στο άρθρο 2α, παράγραφος 1, της οδηγίας, τυχόν δεύτερος έλεγχος εκ μέρους του κράτους μέλους λήψεως απαγορεύεται μόνο στους τομείς που συντονίζονται με την οδηγία. Κατά συνέπεια, η απαγόρευση του δεύτερου ελέγχου από τα κράτη μέλη λήψεως ισχύει μόνον εφόσον ο εν λόγω έλεγχος πρέπει να διενεργηθεί από το κράτος μέλος προελεύσεως. Με την οδηγία, όπως έχει επανειλημμένως υπομνησθεί με τη νομολογία του Δικαστηρίου, δεν επιχειρείται πλήρης εναρμόνιση των κανόνων που σχετίζονται με τους τομείς που καλύπτει (8).
43. Για τον λόγο αυτό, το αιτούν δικαστήριο θέτει κατ’ ουσίαν το ζήτημα εάν απαγόρευση όπως αυτή που προβλέπεται στον Vereinsgesetz, η οποία επιτρέπει την παρεμπόδιση της μεταδόσεως τηλεοπτικών εκπομπών οι οποίες αντιβαίνουν στην αρχή της αμοιβαίας κατανοήσεως μεταξύ των λαών, μπορεί να γίνει δεκτό ότι εμπεριέχεται στην υποχρέωση που επιβάλλει το άρθρο 22α της οδηγίας, σύμφωνα με την οποία οι εκπομπές δεν μπορούν να περιλαμβάνουν καμία παρότρυνση σε μίσος λόγω φυλής, φύλου, θρησκείας ή ιθαγένειας.
44. Η σημασία της απαντήσεως που θα δοθεί στο υποβληθέν από το αιτούν δικαστήριο προδικαστικό ερώτημα είναι, συνεπώς, προφανής.
45. Πρόκειται για το ζήτημα εάν οι αρμόδιες γερμανικές αρχές μπορούν να απαγορεύσουν μονομερώς την αναμετάδοση των επίμαχων εκπομπών ή εάν οφείλουν να συμμορφωθούν προς τις προϋποθέσεις του άρθρου 2α, παράγραφος 2, της οδηγίας.
46. Στην πρώτη περίπτωση, τα μέτρα που λαμβάνονται από τις εν λόγω αρχές κατά των εκπομπών της Mesopotamia Broadcast METV εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των κανόνων της Συνθήκης περί της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. Εναπόκειται συνεπώς στον εθνικό δικαστή να εξακριβώσει εάν οι προσβαλλόμενες στις διαφορές των κύριων δικών απαγορεύσεις δικαιολογούνται από λόγο που είναι θεμιτός και εάν είναι ανάλογες προς τον σκοπό αυτό.
47. Συναφώς, δεν μπορεί να αμφισβητηθεί με σοβαρά επιχειρήματα το γεγονός ότι κράτος μέλος, στην επικράτεια του οποίου συμβιώνουν σημαντικές τουρκικές και κουρδικές κοινότητες, μπορεί να κρίνει ευλόγως ότι οι τηλεοπτικές εκπομπές που υποστηρίζουν το PKK, το οποίο έχει χαρακτηριστεί ως τρομοκρατική οργάνωση από το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (9), ενδέχεται να διαταράξουν τη δημόσια τάξη. Απόκειται επίσης στο εθνικό δικαστήριο να εξακριβώσει εάν οι υπό κρίση απαγορεύσεις αποτελούν μέρος μιας συνεκτικής και συστηματικής δράσεως για την προστασία της δημόσιας τάξεως και εάν είναι ανάλογες προς τον σκοπό.
48. Στη δεύτερη περίπτωση, η μονομερής ενέργεια των γερμανικών αρχών πρέπει να κριθεί αντίθετη προς την οδηγία. Ωστόσο, βάσει της συγκεκριμένης ερμηνείας του άρθρου 22α της οδηγίας δεν εννοείται ότι οι εκπομπές που αντιβαίνουν κατά το γερμανικό δίκαιο στην αρχή της αμοιβαίας κατανοήσεως μεταξύ των λαών μπορούν να μεταδίδονται ελεύθερα στα κράτη μέλη.
49. Έχει σημασία να διευκρινιστεί ότι η εν λόγω ερμηνεία έχει την έννοια ότι το κράτος μέλος προελεύσεως, έχοντας την υποχρέωση να διασφαλίζει ότι οι εκπομπές των ραδιοτηλεοπτικών οργανισμών οι οποίοι υπάγονται στη δικαιοδοσία του τηρούν τις απαιτήσεις που προβλέπονται στο άρθρο 22α της οδηγίας, πρέπει να εξακριβώνει ότι οι εν λόγω εκπομπές δεν αντιβαίνουν στην αρχή της αμοιβαίας κατανοήσεως μεταξύ των λαών.
50. Υπενθυμίζεται ότι τα κράτη μέλη λήψεως που έχουν διαφορετική εκτίμηση ως προς τη συμμόρφωση προς τις απαιτήσεις του άρθρου 22α μπορούν να δράσουν μόνο στο πλαίσιο της προβλεπόμενης στο άρθρο 2α, παράγραφος 2, της οδηγίας διαδικασίας, αποκλειστικά για τον λόγο ότι ο έλεγχος αυτός θεωρείται ότι έχει διενεργηθεί από το κράτος μέλος προελεύσεως.
51. Η σημασία των υπό κρίση υποθέσεων δεν έγκειται συνεπώς στη διευκρίνιση του ορίου της ελευθερίας εκφράσεως που ορίζεται στο άρθρο 22α της οδηγίας. Δεν αμφισβητείται ότι το θεμελιώδες δικαίωμα της ελευθερίας εκφράσεως αποτελεί την αρχή που ορίζεται στο άρθρο 11 του Χάρτη και ότι οι περιορισμοί της εν λόγω αρχής όπως αυτές που προβλέπονται στο άρθρο 22α της οδηγίας πρέπει να ερμηνεύονται συσταλτικά.
52. Η σημασία των υπό κρίση υποθέσεων είναι η διευκρίνηση της εκτάσεως της μεταβιβάσεως της αρμοδιότητας για την προστασία της δημόσιας τάξεως την οποία θέλησαν να διασφαλίσουν τα κράτη μέλη με το άρθρο 22α της οδηγίας.
53. Προτείνω στο Δικαστήριο να εξετάσει το προδικαστικό ερώτημα που υπέβαλε το Bundesverwaltungsgericht, με γνώμονα τα κατωτέρω.
Η εξέταση του προδικαστικού ερωτήματος
54. Το αιτούν δικαστήριο θέτει κατ’ ουσίαν το ζήτημα εάν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 22α της οδηγίας εμπίπτουν οι εκπομπές που ενδέχεται να προσβάλλουν, υποστηρίζοντας το PKK, την αρχή της αμοιβαίας κατανοήσεως μεταξύ της τουρκικής και της κουρδικής κοινότητας των οποίων τα μέλη διαμένουν στη Γερμανία.
55. Το δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, εάν το άρθρο 22α της οδηγίας, σύμφωνα με το οποίο τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε οι εκπομπές να μην περιλαμβάνουν καμία παρότρυνση σε μίσος λόγω διαφορών φυλής, φύλου, θρησκείας ή ιθαγένειας, πρέπει να ερμηνευτεί υπό την έννοια ότι απαγορεύει και τις εκπομπές οι οποίες, υποστηρίζοντας μία οργάνωση χαρακτηρισθείσα από την Ένωση ως τρομοκρατική, ενδέχεται να προκαλέσουν αντιδράσεις εχθρότητας ή απορρίψεως μεταξύ των κοινοτήτων διαφορετικής εθνοτικής ή πολιτιστικής προελεύσεως.
56. Το αιτούν δικαστήριο διατυπώνει επιφυλάξεις για το κατά πόσον είναι δυνατό να δοθεί καταφατική απάντηση σε αυτό το ερώτημα για τους εξής λόγους.
57. Κατά το εν λόγω δικαστήριο, αφενός, η προϋπόθεση που τίθεται με τις διατάξεις του άρθρου 22α της οδηγίας, αντιθέτως προς την έννοια της προσβολής της αρχής της αμοιβαίας κατανοήσεως η οποία συνδέεται με γενική αρχή αντικειμενικού δικαίου, στηρίζεται, λαμβάνοντας υπόψη το γράμμα των διατάξεων, στην υποκειμενική συμμετοχή βάσει ατομικών χαρακτηριστικών που εξωθούν στον αποκλεισμό.
58. Αφετέρου, η μνεία της παροτρύνσεως σε μίσος στο άρθρο 22α της οδηγίας δεν αφορά τα μηνύματα που εμπεριέχουν απλή προσβολή της αρχής της αμοιβαίας κατανοήσεως των λαών.
59. Τέλος, οι διαφορές μεταξύ Τούρκων και Κούρδων υπηκόων είναι κατ’ αρχάς εθνοτικής και πολιτιστικής φύσεως και όχι διαφορές λόγω φυλής ή ιθαγένειας.
60. Δεν συμμερίζομαι τις επιφυλάξεις που διατυπώνει το αιτούν δικαστήριο. Φρονώ ότι, όπως υποστηρίζει και η Επιτροπή και αντιθέτως προς ό,τι διατείνεται η Mesopotamia Broadcast METV, καθώς και η Γερμανική και η Γαλλική Κυβέρνηση, ο λόγος της κατά το άρθρο 22α της οδηγίας απαγορεύσεως μπορεί να τύχει εφαρμογής σε εκπομπή που προσβάλλει την αμοιβαία κατανόηση μεταξύ των λαών, όπως ορίζεται κατά το γερμανικό δίκαιο.
61. Η ανάλυσή μου στηρίζεται στις ακόλουθες σκέψεις.
62. Κατ’ αρχάς, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι στην οδηγία δεν περιλαμβάνεται ορισμός των όρων που προβλέπονται στο άρθρο 22α αυτής.
63. Εν συνεχεία, δεν υπάρχει κάποια λυσιτελής ένδειξη στις προπαρασκευαστικές εργασίες της οδηγίας. Οι προπαρασκευαστικές εργασίες της οδηγίας 89/552, στην οποία η προϋπόθεση που ορίζεται στο άρθρο 22α περιλαμβανόταν στο άρθρο 22, δεύτερο εδάφιο, δεν παρέχουν κανένα στοιχείο σχετικό με την έκταση εφαρμογής της εν λόγω προϋποθέσεως. Στις προπαρασκευαστικές εργασίες της οδηγίας 97/36, επιβεβαιώνεται απλώς η βούληση του κοινοτικού νομοθέτη να προβλέψει, στο άρθρο 22α της οδηγίας, λόγο απαγορεύσεως στηριζόμενο στη δημόσια τάξη και διακριτό από αυτούς που αποσκοπούν ειδικά στην προστασία των ανηλίκων (10).
64. Κατά τη νομολογία, η έκταση εφαρμογής του άρθρου 22α της οδηγίας πρέπει συνεπώς να καθοριστεί με βάση τη συνήθη σημασία που έχουν οι διαλαμβανόμενοι σ’ αυτήν όροι στην καθομιλουμένη γλώσσα, σύμφωνα με το σύστημα που η ίδια καθιερώνει και τους σκοπούς που επιδιώκει (11).
65. Υπενθυμίζεται ότι το άρθρο 22α της οδηγίας προβλέπει, όπως υπενθυμίζω, ότι οι τηλεοπτικές εκπομπές δεν πρέπει να περιλαμβάνουν καμία παρότρυνση σε μίσος λόγω διαφορών φυλής, φύλου, θρησκείας ή ιθαγένειας. Η απαγόρευση που θέτει η διάταξη αυτή τυγχάνει εφαρμογής στην περίπτωση τηλεοπτικής εκπομπής μόνο εάν η εκπομπή αυτή πληροί σωρευτικώς τις δύο ακόλουθες προϋποθέσεις, δηλαδή, κατά πρώτον, την παρότρυνση σε μίσος, και, κατά δεύτερον, το γεγονός ότι το μίσος βασίζεται σε έναν από τους παρατιθέμενους λόγους.
66. Σε ό,τι αφορά, κατ’ αρχάς, τις λέξεις «παρότρυνση» και «μίσος» στην καθομιλουμένη νοούνται, η μεν πρώτη, ως ενέργεια σκοπούσα στη διαμόρφωση ορισμένης συμπεριφορά, η δε δεύτερη, ως βίαιο συναίσθημα, βάσει του οποίου κάποιος επιθυμεί το κακό κάποιου άλλου και χαίρεται με το κακό που έχει πάθει (12).
67. Αντιθέτως προς το αιτούν δικαστήριο, φρονώ ότι οι ορισμοί αυτοί δεν παρέχουν επιχειρήματα που να οδηγούν στο συμπέρασμα ότι η έννοια της παροτρύνσεως σε μίσος έχει περιεχόμενο ουσιωδώς διαφορετικό από την έννοια της προσβολής της αρχής της αμοιβαίας κατανοήσεως μεταξύ των λαών. Ως παρότρυνση σε μίσος νοείται η άσκηση πιέσεως με σκοπό τη δημιουργία εχθρικής ή αρνητικής συμπεριφοράς προς τον πλησίον, εξαιτίας της οποίας το άτομο που υιοθετεί αυτή τη συμπεριφορά δεν μπορεί πλέον να ζήσει αρμονικά με το άλλο άτομο και συνεπώς αδυνατεί να συνεννοηθεί με αυτό.
68. Επιπλέον, η απόδοση ευρύτερου σημασιολογικού περιεχομένου στην έννοια της προσβολής της αρχής της αμοιβαίας κατανοήσεως μεταξύ των λαών, με το οποίο περιλαμβάνει και μηνύματα που δεν μπορούν να προκαλέσουν αισθήματα μισαλλοδοξίας, αντιτίθεται στο θεμελιώδες δικαίωμα της ελευθερίας εκφράσεως. Κατά συνέπεια, και όπως προκύπτει από το άρθρο 54 του Χάρτη, η ελευθερία εκφράσεως που εγγυάται το άρθρο 11 αυτού παύει να ισχύει όταν το μήνυμα αντιβαίνει στις άλλες αρχές και τα θεμελιώδη δικαιώματα που αναγνωρίζονται με τον εν λόγω Χάρτη, όπως είναι η προστασία της ανθρώπινης αξιοπρέπειας και η αρχή απαγορεύσεως των διακρίσεων.
69. Φρονώ ότι οι έννοιες της παροτρύνσεως σε μίσος και της προσβολής της αρχής της αμοιβαίας κατανοήσεως μεταξύ των λαών άπτονται συνεπώς της ίδιας συμπεριφοράς.
70. Σε ό,τι αφορά, εν συνεχεία, την έννοια των λέξεων «φυλή» και «ιθαγένεια», όπως διαλαμβάνονται στο άρθρο 22α της οδηγίας, δεν θεωρώ ότι μπορούν πλέον να νοούνται βάσει της συσταλτικής ερμηνείας την οποία προκρίνει το αιτούν δικαστήριο και σύμφωνα με την οποία δεν αφορούν διαφορές εθνοτικής ή πολιτιστικής φύσεως όπως αυτές που υφίστανται μεταξύ Κούρδων και Τούρκων.
71. Όπως ορθώς υπογραμμίζει η Επιτροπή, η λέξη «φυλή», σε σχέση με τους ανθρώπους, δεν έχει κανένα αντικειμενικό επιστημονικό περιεχόμενο. Δεν είναι συνεπώς έννοια που επιδέχεται ορισμό. Δεν αντιστοιχεί, ουσιαστικά, σε κανένα γενετικό κριτήριο, ούτε σε κριτήριο βάσει αίματος ή άλλο κριτήριο. Παραπέμπει το πολύ, στην καθομιλουμένη, σε εμφανή και οικουμενικά χαρακτηριστικά, όπως το χρώμα του δέρματος, τα οποία έχουν σχετικό και μερικό χαρακτήρα. Το δίκαιο της Ένωσης απορρίπτει, όπως μνημονεύεται ρητώς στην έκτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 2000/43/ΕΚ του Συμβουλίου (13), τις θεωρίες που επιχειρούν να καθορίσουν την ύπαρξη διαφορετικών ανθρώπινων φυλών.
72. Φρονώ ότι ο κοινοτικός νομοθέτης, με την απαγόρευση κάθε παροτρύνσεως σε μίσος λόγω φυλής, αναφέρεται, επομένως, στις μορφές διακρίσεων βάσει κριτηρίου το οποίο, σύμφωνα με τις θεωρίες που ο ίδιος καταδικάζει, καθιστούν δυνατή την κατανομή των ανθρώπων σε διαφορετικές κατηγορίες και την πεποίθηση ότι μία ή περισσότερες από αυτές τις κατηγορίες είναι φύσει ανώτερες ή κατώτερες από τις άλλες.
73. Πράγματι, στην οδηγία 2004/83/ΕΚ του Συμβουλίου (14), η οποία θέτει τα κοινά μεταξύ των κρατών μελών κριτήρια προκειμένου να ορισθούν οι απάτριδες ή οι υπήκοοι τρίτων χωρών οι οποίοι χρήζουν προστασίας, η έννοια της «φυλής», κατά το άρθρο 10, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, περιλαμβάνει ιδίως «το στοιχείο του χρώματος, της καταγωγής ή του γεγονότος ότι το άτομο ανήκει σε συγκεκριμένη εθνοτική ομάδα». Με την ίδια συλλογιστική, το άρθρο 10, παράγραφος 1, στοιχείο γ΄, της οδηγίας 2004/83 αναφέρει ότι η έννοια της ιθαγένειας δεν περιορίζεται μόνο στην ιδιότητα του πολίτη ή την έλλειψή της, αλλά περιλαμβάνει ιδίως την ιδιότητα του μέλους ομάδας η οποία προσδιορίζεται από την πολιτιστική, εθνοτική ή γλωσσική της ταυτότητα, τις κοινές γεωγραφικές ή πολιτικές καταβολές ή τη σχέση της με τον πληθυσμό άλλου κράτους.
74. Για τον λόγο αυτό, φρονώ ότι το γεγονός ότι στο άρθρο 22α της οδηγίας ο κοινοτικός νομοθέτης παραθέτει μόνο τη φυλή και την ιθαγένεια ως κριτήρια διακρίσεως, μολονότι σε πολυάριθμα κείμενα (15) αναφέρεται επιπλέον ρητώς το κριτήριο της εθνοτικής καταγωγής, δεν μπορεί να ερμηνευθεί ως βούληση εξαλείψεως των διακρίσεων που βασίζονται στην εθνοτική καταγωγή σε τομείς τους οποίους συντονίζει η οδηγία (16).
75. Η προσθήκη της έννοιας της εθνοτικής καταγωγής στα άλλα κείμενα που αφορούν τις διακρίσεις βάσει καταγωγής αποσκοπεί αποκλειστικά, κατά τη γνώμη μου, στο να καταδείξει και να διευκρινίσει το περιεχόμενο της έννοιας της διακρίσεως λόγω φυλής και όχι στο να διευρύνει το πεδίο εφαρμογής της (17).
76. Τέλος, από το γράμμα του άρθρου 22α της οδηγίας, δεν προκύπτει πειστικό στοιχείο υπέρ της ερμηνείας που εκτίθεται από το αιτούν δικαστήριο, σύμφωνα με την οποία το εν λόγω άρθρο αφορά τις διακρίσεις μόνο λόγω υποκειμενικών κριτηρίων και όχι τις εκπομπές που ενδέχεται να προσβάλλουν τη δημόσια ασφάλεια.
77. Βεβαίως, το άρθρο 22α της οδηγίας αποσκοπεί, μέσω της απαγορεύσεως των εκπομπών με περιεχόμενο που προωθεί τις διακρίσεις, στην προστασία της ανθρώπινης αξιοπρέπειας. Εντούτοις, κανένα στοιχείο του περιεχομένου του δεν δικαιολογεί διάκριση μεταξύ των εκπομπών που προωθούν τις διακρίσεις αναλόγως των επιπτώσεών τους στη δημόσια τάξη. Αντιθέτως, από τη χρήση της λέξεως «καμία» στην απόδοση της οδηγίας στη γαλλική γλώσσα, μπορεί να συναχθεί ότι βούληση του κοινοτικού νομοθέτη ήταν η απαγόρευση κάθε εκπομπής που περιλαμβάνει παρότρυνση σε μίσος λόγω φυλής και ιθαγένειας, ανεξαρτήτως των πιθανών επιπτώσεων στη δημόσια τάξη (18).
78. Η σημασιολογική ανάλυση του άρθρου 22α της οδηγίας κλίνει συνεπώς, κατά τη γνώμη μου, υπέρ της απόψεως της Επιτροπής, η οποία ενισχύεται από το σύστημα και τους σκοπούς της οδηγίας.
79. Όπως προεκτέθηκε, η οδηγία αποσκοπεί στη διασφάλιση της ελεύθερης κυκλοφορίας των τηλεοπτικών εκπομπών. Η ελευθερία κυκλοφορίας τίθεται σε εφαρμογή βάσει της οδηγίας με τις εξής δύο ενέργειες, αφενός, με την εναρμόνιση των ελάχιστων απαραίτητων προϋποθέσεων σε ό,τι αφορά το περιεχόμενο των προγραμμάτων και, αφετέρου, με την αρχή της αναγνωρίσεως από όλα τα κράτη μέλη του ελέγχου περί της τηρήσεως των προϋποθέσεων αυτών ο οποίος διενεργείται από το κράτος μέλος προελεύσεως.
80. Η ελεύθερη κυκλοφορία των τηλεοπτικών εκπομπών μπορεί να διασφαλιστεί πλήρως μόνον εφόσον το περιεχόμενο και η έκταση των ελάχιστων προϋποθέσεων καθορίζονται με σαφήνεια. Από τη σαφήνεια των προϋποθέσεων αυτών εξαρτάται η ύπαρξη ασφάλειας δικαίου για τους ραδιοτηλεοπτικούς οργανισμούς, οι οποίοι πρέπει να έχουν τη δυνατότητα να γνωρίζουν επακριβώς τα αποτελέσματα του ελέγχου που διενεργείται από τις αρμόδιες αρχές του κράτους μέλους εντός του οποίου είναι εγκατεστημένοι ως προς τις εξουσίες που διατήρησαν τα κράτη μέλη λήψεως.
81. Με τα άρθρα 22 και 22α της οδηγίας, ο κοινοτικός νομοθέτης καθόρισε τα ελάχιστα απαραίτητα μέτρα για την προστασία των ανηλίκων και της δημόσιας τάξεως.
82. Βεβαίως, το εν λόγω άρθρο 22α δεν προβαίνει σε πλήρη εναρμόνιση των περιορισμών της ελεύθερης κυκλοφορίας των τηλεοπτικών εκπομπών τους οποίους μπορεί να δικαιολογήσει η δημόσια τάξη. Αντιθέτως, παραδείγματος χάριν, το άρθρο 10, παράγραφος 2, της ΕΣΔΑ (19) αφορά μόνο τις εκπομπές που ενέχουν διακρίσεις.
83. Εντούτοις, ο σκοπός της οδηγίας και το προβλεπόμενο σ’ αυτή σύστημα αντιτίθενται κατ’ αρχήν στην κατανομή του ελέγχου ως προς τον μη ενέχοντα διακρίσεις χαρακτήρα των τηλεοπτικών εκπομπών μεταξύ του κράτους μέλους προελεύσεως και των κρατών μελών λήψεως. Μια τέτοια κατανομή είναι συμβατή με την επιταγή περί ασφάλειας δικαίου μόνον εφόσον μπορεί να υλοποιηθεί βάσει επακριβών και ευχερώς εφαρμόσιμων κριτηρίων.
84. Όπως επισημάνθηκε ανωτέρω, η έννοια της φυλής δεν υπάρχει στο δίκαιο της Ένωσης, οπότε καθίσταται δυσχερής η σαφής διάκριση μεταξύ παροτρύνσεων σε μίσος λόγω φυλής, οι οποίες διαλαμβάνονται στο άρθρο 22α της οδηγίας, και των παροτρύνσεων σε μίσος για εθνοτικούς λόγους, οι οποίες εξακολουθούν να υπάγονται στην αρμοδιότητα των κρατών μελών. Είναι επίσης εξαιρετικά δυσχερές το να οριοθετηθούν επακριβώς η κατηγορία των εκπομπών που ενέχουν διακρίσεις προσβάλλοντας μόνο την ανθρώπινη αξιοπρέπεια και η κατηγορία αυτών που μπορούν να προσβάλλουν επιπροσθέτως την εσωτερική ή εξωτερική ασφάλεια ενός κράτους μέλους.
85. Ο σκοπός που επιδιώκει η οδηγία μέσω της εναρμονίσεως που υλοποιείται με το άρθρο της 22α οδηγεί, κατά τη γνώμη μου, σε διασταλτική ερμηνεία της έννοιας της παροτρύνσεως σε μίσος λόγω φυλής και ιθαγένειας, περιλαμβάνοντας και τις εκπομπές οι οποίες αντιβαίνουν στην αρχή της αμοιβαίας κατανοήσεως μεταξύ των διαφορετικών εθνοτικών ή πολιτιστικών κοινοτήτων, όπως οι τουρκικές και κουρδικές κοινότητες της Γερμανίας.
86. Λαμβάνω σοβαρά υπόψη μου τη σημασία της μεταβιβάσεως της αρμοδιότητας εκ μέρους των κρατών μελών την οποία συνεπάγεται η εν λόγω ερμηνεία. Η εκτίμηση περί του αν ενέχει διακρίσεις τηλεοπτική εκπομπή μπορεί ευλόγως να διαφέρει από ένα κράτος μέλος σε ένα άλλο. Επιπλέον, το κάθε κράτος μέλος φέρει την ευθύνη και την υποχρέωση για τη διασφάλιση της προστασίας της δημόσιας τάξεως στο έδαφός του. Τέλος, οι επιπτώσεις στη δημόσια τάξη που έχουν οι τηλεοπτικές εκπομπές που παροτρύνουν σε μίσος μεταξύ των διαφορετικών εθνοτικών και πολιτιστικών κοινοτήτων εξαρτώνται προφανώς από την παρουσία των κοινοτήτων αυτών στην επικράτεια, τα δε κράτη μέλη έχουν καθ’ όλα το δικαίωμα να εφαρμόσουν κάθε μέτρο προκειμένου να μη μεταφερθούν στην επικράτειά τους οι υφιστάμενες σε τρίτα κράτη συγκρούσεις.
87. Ωστόσο, φρονώ ότι τα εν λόγω επιχειρήματα δεν δικαιολογούν συσταλτική ερμηνεία του άρθρου 22α της οδηγίας για τους εξής δύο λόγους.
88. Πρώτον, ο ίδιος ο σκοπός ενός εναρμονισμένου κανόνα συνίσταται στο να είναι κοινός για όλα τα κράτη μέλη και, συνεπώς, να πρέπει να εφαρμόζεται από έκαστο εξ αυτών. Ως εκ τούτου, όπως προεκτέθηκε, εάν το Δικαστήριο αποφανθεί ότι το άρθρο 22α της οδηγίας αντιτίθεται στη μετάδοση εκπομπών που αντιβαίνουν στην αρχή της αμοιβαίας κατανοήσεως μεταξύ των λαών, η τήρηση αυτής της προϋποθέσεως πρέπει να εξακριβώνεται από τις αρμόδιες αρχές του κράτους μέλους στη δικαιοδοσία του οποίου υπάγεται ο υπό κρίση ραδιοτηλεοπτικός οργανισμός, ανεξαρτήτως της παρουσίας στο έδαφος του εν λόγω κράτους μέλους των οικείων εθνοτικών ή πολιτιστικών κοινοτήτων.
89. Πράγματι, η εφαρμογή της απαγορεύσεως που προβλέπεται στο άρθρο 22α της οδηγίας δεν εξαρτάται από τις δυνητικές επιπτώσεις της υπό κρίση εκπομπής στο κράτος μέλος προελεύσεως ή σε ένα συγκεκριμένο κράτος μέλος, αλλά μόνο από τη συνδρομή των δύο προϋποθέσεων που προβλέπονται στη διάταξη αυτή, δηλαδή της παρότρυνσης σε μίσος και των φυλετικών και εθνοτικών λόγων.
90. Δεύτερον, κράτος μέλος που εκτιμά ότι οι από άλλο κράτος μέλος μεταδιδόμενες εκπομπές δεν πληρούν τις προϋποθέσεις του άρθρου 22α της οδηγίας έχει στη διάθεσή του ορισμένα μέτρα δράσεως. Διαθέτει, όπως έχω ήδη επισημάνει, τη διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 2α, παράγραφος 2, της οδηγίας, η οποία του επιτρέπει, υπό τις προϋποθέσεις που προβλέπονται στην εν λόγω διάταξη, να λαμβάνει περιοριστικά μέτρα έναντι τέτοιων εκπομπών.
91. Η εν λόγω εγγύηση την οποία διαθέτουν τα κράτη μέλη λήψεως και η οποία αποσκοπεί στον καλύτερο δυνατό συμβιβασμό μεταξύ ασκήσεως του θεμελιώδους δικαιώματος της ελευθερίας εκφράσεως και του επίσης θεμιτού δικαιώματος των κρατών μελών για την προστασία της δημοσίας τάξεώς τους συνηγορεί επίσης, κατά την άποψή μου, υπέρ της διασταλτικής ερμηνείας της μεταβιβάσεως αρμοδιότητας που προβλέπεται στο άρθρο 22α της οδηγίας.
92. Η εν λόγω εγγύηση συνηγορεί κατά μείζονα λόγο υπέρ αυτής της ερμηνείας υπό την έννοια ότι, όπως κατέστη σαφές από τους προβληθέντες κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση ισχυρισμούς, τα μέτρα των οποίων την εφαρμογή καθιστά δυνατή το άρθρο 2α, παράγραφος 2, της οδηγίας μπορούν να είναι αποτελεσματικότερα αυτών που λαμβάνει μονομερώς κράτος μέλος λήψεως. Έτσι, στις υπό κρίση υποθέσεις, η εφαρμογή της προβλεπόμενης στο άρθρο 2α, παράγραφος 2, της οδηγίας διαδικασίας ενδέχεται να έχει ως αποτέλεσμα, ανά περίπτωση, την απαγόρευση από το Βασίλειο της Δανίας οποιασδήποτε μεταδόσεως τηλεοπτικών εκπομπών της Mesopotamia Broadcast METV που υποστηρίζουν τον PKK ενώ τα επίμαχα μέτρα που έλαβε η Γερμανία έχουν ως ουσιαστικό αποτέλεσμα μόνο την ποινική δίωξη της δημόσιας αναμεταδόσεώς τους στη Γερμανία και όχι της λήψεώς τους σε ιδιωτικό χώρο εντός της ίδιας επικράτειας.
93. Κατόπιν των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να δώσει στο υποβληθέν ερώτημα την απάντηση ότι το άρθρο 22α της οδηγίας, κατά το οποίο τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε οι εκπομπές να μην περιλαμβάνουν καμία παρότρυνση σε μίσος λόγω διαφορών φυλής, φύλου, θρησκείας ή ιθαγένειας, έχει την έννοια ότι απαγορεύει και τις εκπομπές οι οποίες, υποστηρίζοντας οργάνωση χαρακτηρισθείσα από την Ευρωπαϊκή Ένωση ως «τρομοκρατική», ενδέχεται να προκαλέσουν αντιδράσεις εχθρότητας ή απορρίψεως μεταξύ διαφορετικών εθνοτικών ή πολιτιστικών κοινοτήτων.
IV – Πρόταση
94. Κατόπιν των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να δώσει στο ερώτημα που υπέβαλε το Bundesverwaltungsgericht την απάντηση:
«Το άρθρο 22α της οδηγίας 89/552/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 3ης Οκτωβρίου 1989, για το συντονισμό ορισμένων νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών σχετικά με την άσκηση τηλεοπτικών δραστηριοτήτων, όπως τροποποιήθηκε από την οδηγία 97/36/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 30ής Ιουνίου 1997, κατά το οποίο τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε οι εκπομπές να μην περιλαμβάνουν καμία παρότρυνση σε μίσος λόγω διαφορών φυλής, φύλου, θρησκείας ή ιθαγένειας, έχει την έννοια ότι απαγορεύει και τις εκπομπές οι οποίες, υποστηρίζοντας οργάνωση χαρακτηρισθείσα από την Ευρωπαϊκή Ένωση ως “τρομοκρατική”, ενδέχεται να προκαλέσουν αντιδράσεις εχθρότητας ή απορρίψεως μεταξύ διαφορετικών εθνοτικών ή πολιτιστικών κοινοτήτων.»