JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
PAOLO MENGOZZI
30 päivänä huhtikuuta 2014 (1)
Asia C‑338/13
Marjan Noorzia
(Ennakkoratkaisupyyntö – Verwaltungsgerichtshof (Itävalta))
Oikeus perheenyhdistämiseen – Direktiivi 2003/86/EY – 4 artiklan 5 kohta – Kansallinen lainsäädäntö, jonka mukaan perheenkokoajan ja hänen aviopuolisonsa on oltava täyttänyt 21 vuotta ennen perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen tekemistä
1. ”Avioliiton solmiminen tapahtukoon vain tulevien aviopuolisoiden vapaasta ja täydestä suostumuksesta.” Näin todetaan ihmisoikeuksien yleismaailmallisen julistuksen 16 artiklan 2 kappaleessa.(2)
2. Tässä Itävallan Verwaltungsgerichtshofin unionin tuomioistuimelle esittämässä ennakkoratkaisupyynnössä pyydetään tätä ottamaan ensi kertaa kantaa oikeudesta perheenyhdistämiseen annettuun direktiiviin 2003/86/EY(3) sisältyvään oikeussääntöön, jonka erityisenä tarkoituksena on välttää pakkoavioliitot eli avioliitot, joissa ainakin toinen aviopuolisoista avioituu ilman vapaata ja täyttä suostumustaan, koska häneen pyritään vaikuttamaan fyysisen tai henkisen pakon avulla, esimerkiksi uhkauksin tai muun henkisen väkivallan keinoin taikka vakavimmissa tapauksissa fyysisen väkivallan avulla.(4)
3. Pakkoavioliittoja koskeva ilmiö on Euroopassa piilossa oleva ilmiö, mutta se ei ole tästä syystä vähämerkityksinen.(5) Nimenomaan tämän ihmisoikeuksien ja etenkin naisten perusoikeuksien räikeisiin loukkauksiin johtavan ilmiön rajoittamiseksi on annettu direktiivi 2003/86, jonka säännöstä kansallinen tuomioistuin pyytää unionin tuomioistuinta tulkitsemaan.
4. Kuten jäljempänä havaitaan, tämän päämäärän sallittu tavoittelu on kuitenkin nyt käsiteltävässä asiassa mukautettava vaatimuksiin, jotka perustuvat aidosti avioituneiden aviopuolisoiden perhe-elämän kunnioittamista koskevaan oikeuteen.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Euroopan ihmisoikeussopimus
5. Ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn Euroopan yleissopimuksen (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus)(6) 8 artiklassa, jonka otsikkona on ”Oikeus nauttia yksityis- ja perhe-elämän kunnioitusta”, määrätään seuraavaa:
”1. Jokaisella on oikeus nauttia yksityis- ja perhe-elämäänsä, kotiinsa ja kirjeenvaihtoonsa kohdistuvaa kunnioitusta.
2. Viranomaiset eivät saa puuttua tämän oikeuden käyttämiseen, paitsi silloin kun laki sen sallii ja se on demokraattisessa yhteiskunnassa välttämätöntä kansallisen ja yleisen turvallisuuden tai maan taloudellisen hyvinvoinnin vuoksi, tai epäjärjestyksen ja rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi.”
B Unionin oikeus
6. Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 7 artiklassa, jonka otsikkona on ”Yksityis- ja perhe-elämän kunnioittaminen”, määrätään seuraavaa:
”Jokaisella on oikeus siihen, että hänen yksityis- ja perhe-elämäänsä, kotiaan sekä viestejään kunnioitetaan.”
7. Direktiivissä 2003/86 vahvistetaan edellytykset, joiden täyttyessä jäsenvaltioissa laillisesti oleskelevilla kolmansien valtioiden kansalaisilla on oikeus perheenyhdistämiseen. Kyseisen direktiivin johdanto-osan toisen perustelukappaleen mukaan direktiivissä kunnioitetaan perusoikeuksia ja otetaan huomioon lukuisissa kansainvälisen oikeuden sopimuksissa, erityisesti edellä mainituissa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7 artiklassa tunnustettu oikeus perhe-elämän kunnioittamiseen.
8. Direktiivin 4 artiklassa määritellään niiden henkilöiden piiri, johon kuuluvat perheenkokoajan perheenjäsenet voivat saada oleskeluluvan perheenyhdistämisen perusteella. Kyseisen artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan näihin henkilöihin kuuluu perheenkokoajan aviopuoliso.
9. Direktiivin 2003/86 saman 4 artiklan 5 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Varmistaakseen asianomaisten kotoutumisen ja estääkseen pakkoavioliitot jäsenvaltiot voivat vaatia, että perheenkokoaja ja hänen aviopuolisonsa ovat täyttäneet tietyn vähimmäisiän, joka voi olla enintään 21 vuotta, ennen kuin aviopuoliso voi tulla perheenkokoajan luokse.”
C Kansallinen lainsäädäntö
10. Sijoittautumisesta ja oleskelusta annetussa laissa (Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz)(7) säädetään, että toimivaltaiset Itävallan viranomaiset myöntävät tietyin edellytyksin oleskeluluvan kolmansien valtioiden kansalaisten perheenjäsenille. Sijoittautumisesta ja oleskelusta annetun lain 2 §:n mukaan kyseisessä laissa perheenjäsenellä tarkoitetaan ”aviopuolisoa – – myös rekisteröityä kumppania; aviopuolisoiden ja rekisteröityjen kumppaneiden on hakemuksen tekemishetkellä oltava täyttänyt 21 vuotta – –”.
II Tosiseikat, asian käsittely kansallisessa tuomioistuimessa ja ennakkoratkaisukysymys
11. Pääasian oikeudenkäynnin kantaja Marjan Noorzia on 1.1.1989 syntynyt Afganistanin kansalainen.
12. Noorzia jätti 3.9.2010 Itävallan Islamabadin suurlähetystöön (Pakistan) pysyvää oleskelulupaa perheenyhdistämistä varten koskevan hakemuksen 1.1.1990 syntyneen aviomiehensä kanssa, joka on niin ikään Afganistanin kansalainen ja asuu Itävallassa.
13. Bundesministerin für Inneres (Itävallan sisäasiainministeriö), joka on vastaajana pääasian oikeudenkäynnissä, hylkäsi perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen 9.3.2011 tekemällään päätöksellä. Itävallan viranomainen perusteli päätöksessään hakemuksen hylkäämistä sillä, että vaikka Noorzian aviomies oli täyttänyt 21 vuotta ennen perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen hylkäämistä koskevan päätöksen tekemistä, Itävallan lain mukaan merkityksellinen ajankohta ikärajan täyttymisen määrittämiseksi on hakemuksen tekemisen ajankohta eikä päätöksen tekemisen ajankohta. Koska aviomies ei ollut täyttänyt 21:tä vuotta, kun perheenyhdistämistä koskeva hakemus tehtiin, hakemuksen sääntöjenmukaista tekemistä koskeva erityinen edellytys jäi näin ollen täyttymättä.
14. Noorzia on riitauttanut hylkäyspäätöksen, ja asia on saatettu ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tutkittavaksi.
15. Kyseinen tuomioistuin huomauttaa aluksi, että direktiivin 2003/86 4 artiklan 5 kohdassa ei yksilöidä, onko merkityksellinen ajankohta määritettäessä siinä mainittua ikärajaa, jonka jäsenvaltiot voivat vahvistaa perheenyhdistämistä varten, viranomaisen päätöksen tekemisen ajankohta vai konkreettisen asianomaisen jäsenvaltion alueelle saapumisen ajankohta vai jokin muu ajankohta. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa lisäksi Itävallan lainsäätäjän nimenomaisesti todenneen, että 21 vuoden ikäraja on muodollinen edellytys pysyvän oleskeluluvan myöntämiselle perheenyhdistämistä varten, että tämän edellytyksen on täytyttävä perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen tekemishetkellä ja että tämän edellytyksen täyttymättä jäämisestä seuraa, että hakemus hylätään ilman että sitä olisi mahdollista ”korjata” millään tavoin sillä, että tämä ikä täyttyy menettelyn keston aikana.
16. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää tässä tilanteessa kysymyksen siitä, sopiiko riidanalainen Itävallan lainsäädäntö yhteen direktiivin 2003/86 4 artiklan 5 kohdan säännöksen kanssa. Kyseinen tuomioistuin katsoo, että tälle säännökselle olisi kaksi mahdollista vaihtoehtoista tulkintaa. Yhtäältä tämän säännöksen sanamuoto viittaisi tulkintaan, jonka mukaan ratkaisevan ajankohdan siinä säädetyn ikärajan täyttymiselle on oltava ajankohta, jona viranomainen antaa luvan, eikä hakemuksen tekemisen ajankohta. Jos direktiivin säännöstä pitäisi tulkita tällä tavoin, Itävallan lainsäädäntö voisi ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mielestä olla ristiriidassa direktiivin 2003/86 kanssa. Toisaalta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kuitenkin katsoo, että kyseisen säännöksen tarkoituksen tutkiminen saattaisi johtaa erilaiseen tulkintaan, josta saattaisi seurata, että kansallinen lainsäädäntö olisi kyseisen direktiivin mukainen.
17. Näiden seikkojen perusteella ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin piti 29.5.2013 tekemässään välipäätöksessä asian käsittelyn lykkäämistä välttämättömänä ja esitti unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko oikeudesta perheenyhdistämiseen – – annetun – – direktiivin 2003/86 4 artiklan 5 kohtaa tulkittava siten, että se on esteenä lainsäädännölle, jonka mukaan aviopuolisoiden ja rekisteröityjen kumppanien on oltava täyttänyt 21 vuotta jo hakemuksen tekemisen ajankohtana, jotta heitä voidaan pitää perheenjäseninä, joita koskee oikeus perheenyhdistämiseen?”
III Asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa
18. Ennakkoratkaisupyyntö saapui kirjaamoon 20.6.2013. Kirjallisia huomautuksiaan ovat esittäneet Noorzia, Itävallan ja Kreikan hallitukset sekä komissio.
IV Oikeudellinen arviointi
A Alustavia huomautuksia
19. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen unionin tuomioistuimelle esittämä ennakkoratkaisupyyntö koskee oikeudesta perheenyhdistämiseen annetun direktiivin 2003/86 4 artiklan 5 kohdan tulkintaa.
20. Tästä on aluksi todettava, että perheenyhdistämistä koskeva oikeus, joka on tunnustettu direktiivissä 2003/86, jossa siitä säädetään, on perhe-elämän kunnioittamista koskevan oikeuden erityinen muoto, ja tämä oikeus on puolestaan perusoikeus, joka on vahvistettu Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa ja perusoikeuskirjan 7 artiklassa ja jota suojellaan sellaisenaan Euroopan unionin oikeusjärjestyksessä.(8)
21. Välitön yhteys perhe-elämän kunnioittamista koskevan perusoikeuden ja perheenyhdistämistä koskevan oikeuden välillä tunnustetaan erityisesti edellä 7 kohdassa mainitussa direktiivin 2003/86 johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa.
22. Unionin tuomioistuin on todennut tässä yhteydessä näin ollen nimenomaisesti, että direktiivin 2003/86 säännöksiä on tulkittava perusoikeuksien valossa ja erityisesti ottamalla huomioon perhe-elämän kunnioittamista koskeva oikeus, joka vahvistetaan sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksessa että perusoikeuskirjassa.(9)
23. Unionin tuomioistuin on lisäksi korostanut, että direktiivissä 2003/86 ja erityisesti sen 4 artiklan 1 kohdassa asetetaan jäsenvaltioille täsmällisiä toimimisvelvollisuuksia, jotka vastaavat selvästi määriteltyjä subjektiivisia oikeuksia, koska kyseisessä säännöksessä jäsenvaltiot velvoitetaan direktiivissä määritetyissä tapauksissa sallimaan perheenkokoajan tiettyjen perheenjäsenten perheenyhdistäminen ilman, että ne voisivat käyttää harkintavaltaansa.(10)
24. Oikeuskäytännöstä ilmenee tältä osin, että perheenyhdistämisen salliminen on pääsääntö, joten direktiivissä 2003/86 jäsenvaltiolle annettua mahdollisuutta asettaa ehtoja perheenyhdistämistä koskevan oikeuden käyttämiselle on tulkittava suppeasti.(11)
25. Unionin tuomioistuin on lisäksi korostanut, että jäsenvaltiot eivät myöskään saa käyttää niille direktiivin 2003/86 säännöksissä tunnustettua harkintavaltaa tavalla, joka olisi vastoin direktiivin tavoitetta, eli perheenyhdistämisen edistämistä, ja direktiivin tehokasta vaikutusta.(12)
26. Unionin tuomioistuin on lisäksi katsonut, että direktiivin 2003/86 17 artiklasta, jossa säädetään, että päättäessään perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen hylkäämisestä ”jäsenvaltioiden on otettava asianmukaisesti huomioon asianomaisen henkilön perhesiteiden luonne ja kiinteys ja jäsenvaltiossa oleskelun kesto sekä perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteet kotimaahan”, seuraa, että jäsenvaltioiden on tutkittava perheenyhdistämistä koskevat hakemukset ottamalla yksilölliset olosuhteet huomioon.(13)
27. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämään pyyntöön on vastattava edellä mainittujen oikeuskäytännössä ilmaistujen periaatteiden valossa.
B Ennakkoratkaisukysymys
28. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa ennakkoratkaisukysymyksellään unionin tuomioistuimen lähinnä ratkaisevan, onko direktiivin 2003/86 4 artiklan 5 kohtaa tulkittava siten, että kansallinen lainsäädäntö, jonka mukaan sekä perheenkokoajan että hänen aviopuolisonsa on oltava täyttänyt tietyn vähimmäisiän, jonka jäsenvaltiot voivat tämän säännöksen nojalla näille asettaa perheenyhdistämisen toteutumiseksi, jo perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen tekemisen ajankohtana, on ristiriidassa sen kanssa.
29. Ennakkoratkaisupyyntö perustuu yhtäältä siihen, että direktiivin 2003/86 4 artiklan 5 kohdassa ei mainita nimenomaisesti ajankohtaa, johon mennessä perheenkokoajan ja hänen aviopuolisonsa on oltava täyttänyt siinä säädetyn vähimmäisiän, ja toisaalta siihen, että tämän direktiivin täytäntöön panemiseksi annetun Itävallan lainsäädännön nojalla toimivaltaiset kansalliset viranomaiset voivat hylätä hakemuksen, joka on tehty ennen kuin jompikumpi tai kumpikaan asianomaisista on täyttänyt tätä ikärajaa, vaikka molemmat olisivat jo täyttäneet sen, kun päätös perheenyhdistämistä koskevasta hakemuksesta tehdään.
30. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen unionin tuomioistuimelle esittämässään ennakkoratkaisupyynnössä esiin tuoma kysymys edellyttää siis sen ajankohdan selventämistä, jona säädetty enintään 21 vuoden ikäraja on oltava täytetty direktiivin 2003/86 4 artiklan 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Näin ollen on tulkittava tätä säännöstä.
1. Direktiivin 2003/86 4 artiklan 5 kohdan tulkinta
31. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksiä tulkittaessa on otettava huomioon paitsi niiden sanamuoto myös niiden asiayhteys ja sillä lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös on.(14) On siis tulkittava direktiivin 4 artiklan 5 kohtaa sen sanamuodon sekä teleologisen ja systemaattisen tulkinnan perusteella.
a) Sanamuodon mukainen tulkinta
32. Kansallinen tuomioistuin katsoo välipäätöksessään, että direktiivin 2003/86 4 artiklan 5 kohdan sanamuodon perusteella on ilmeistä, että tämä säännös pitäisi ymmärtää siten, että ajankohdan, jona siinä säädetyn ikärajan on oltava täytetty, on oltava ajankohta, jona toimivaltainen viranomainen antaa pysyvän oleskeluluvan, eikä ajankohta, jona perheenyhdistämistä koskeva hakemus tehdään.
33. Yhdyn ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen näkemykseen, jonka mukaan kyseisen säännöksen sanamuoto puoltaa tulkintaa, josta seuraa, että ikärajan täyttymisen kannalta merkityksellinen ajankohta ei voi olla perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen tekemisen ajankohta.
34. Kun näet direktiivin 2003/86 4 artiklan 5 kohdassa annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus asettaa ikäraja ”ennen kuin(15) aviopuoliso voi tulla perheenkokoajan luo”, tämä edellyttää, että tämä ikäraja on täytetty ajankohtana, jona perheenyhdistäminen voi toteutua, eli ajankohtana, jona toimivaltainen viranomainen hyväksyy pysyvää oleskelulupaa koskevan hakemuksen perheenyhdistämistä varten. Perheenyhdistäminen voi näet tapahtua vain siitä hetkestä lähtien, jona hakemus hyväksytään, eikä ennen sitä.
35. Tällaista direktiivin 2003/86 4 artiklan 5 kohdan italiankielisen sanamuodon mukaista tulkintaa tukevat myös tämän säännöksen muut kieliversiot. Myös kyseisen säännöksen ranskan-, englannin-, saksan- ja espanjankielisissä versiossa viitataan näet siihen, että ikärajan on oltava täyttynyt ennen kuin perheenyhdistäminen voi tapahtua(16) eikä ennen hakemuksen tekemistä.(17) Tällainen viittaus mahdollisuuteen(18) toteuttaa perheenyhdistäminen osoittaa, että ratkaiseva ajankohta on hakemuksen hyväksymisen ajankohta.
36. Säännöksen sanamuodon mukainen tulkinta johtaa näin ollen siihen päätelmään, että ajankohta, jona perheenkokoajan ja hänen aviopuolisonsa on oltava täyttänyt kyseisen oikeussäännön mukainen tietty vähimmäisikä, on ajankohta, jona aviopuoliso voi tulla perheenkokoajan luokse. Tästä seuraa, että tämä ajankohta ei voi olla sama kuin perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen tekemisen ajankohta, koska – kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuinkin on korostanut – kyseisenä ajankohtana perheenyhdistämistä ei voi vielä tapahtua, kun odotetaan sitä, että toimivaltainen hallintoviranomainen tekee tarvittavat tutkimukset siitä, täyttyvätkö perheenyhdistämisen hyväksymisen edellytykset.
b) Teleologinen tulkinta
37. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo kuitenkin, että direktiivin 2003/86 4 artiklan 5 kohdan teleologinen tulkinta voisi johtaa toisenlaiseen lopputulokseen.
38. Kyseinen tuomioistuin näet katsoo, että pakkoavioliittojen estämistä koskevan tavoitteen saavuttamiseksi olisi tarkoituksenmukaisempaa tulkita direktiivin 2003/86 4 artiklan 5 kohtaa siten, että ajankohta, jona siinä säädetyn ikärajan on oltava täyttynyt, on perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen tekemisen ajankohta. Kansallinen tuomioistuin näet katsoo, että pakkoavioliittojen solmimisen riskit ovat suuremmat silloin, jos aviopuolisoiden sallitaan olevan alle 21-vuotiaita hakemuksen tekohetkellä, kuin silloin, jos tämä ei ole mahdollista.
39. Itävallan ja Kreikan hallitukset yhtyvät tähän näkemykseen ja väittävät, että riidanalaisen säännöksen tulkitseminen siten, että pitäisi edellyttää 21 vuoden iän olevan täyttynyt jo hakemuksen tekohetkellä, antaisi paremmat mahdollisuudet pakkoavioliittojen estämisen tavoitteen saavuttamiseen, minkä lisäksi sillä taattaisiin myös sekä yhdenvertaista kohtelua koskevan periaatteen – koska kaikkia ajallisesti samassa tilanteessa olevia hakijoita kohdeltaisiin samalla tavoin, kun ikärajan täyttäminen menettelyn aikana tehtäisiin merkityksettömäksi – että oikeusvarmuuden periaatteen noudattaminen, koska hakijoille annettaisiin suojaa kaikkea mahdollista toimivaltaisten viranomaisten syrjivää kohtelua vastaan.
40. Ei ole epäilystäkään siitä, että perustavanlaatuinen peruste sille, että direktiivin 2003/86 4 artiklan 5 kohdalla on otettu käyttöön mahdollisuus säätää vähimmäisikärajasta, on pakko-avioliittojen välttäminen. Pidän tässä yhteydessä todennäköisenä, että korkeampi ikä voi yleensä merkitä korkeampaa kypsyyden tasoa, joka voi teoriassa auttaa asianomaista henkilöä vastustamaan painostusta, joita häneen kohdistuu pakkoavioliiton solmimiseksi, ja mahdollisesti saa hänet hakemaan apua.
41. Katson kuitenkin, että tutkimuksen, jolla pyritään selvittämään, onko tilanne todellisuudessa tällainen, on välttämättä oltava yksilöity suhteessa kunkin yksittäisen tilanteen olosuhteisiin. En voi myöskään olla korostamatta, että Euroopan kansalaisyhteiskunnassa on ilmaistu epäilyksiä siitä, vaikuttaako perheenyhdistämistä koskevan ikärajan säätäminen todellisuudessa pakkoavioliittojen solmimiseen.(19)
42. On sen sijaan varmaa, että ikärajan säätäminen perheenyhdistämiselle vaikuttaa suoraan nuoriin avioituneisiin perheisiin, joiden avioliitto on aito eikä pakko-avioliitto ja jotka käyttävät oikeutta perheenyhdistämiseen. Riidanalaisen kansallisen säännöksen kaltainen oikeussääntö, jolla asetetaan direktiivin 2003/86 mukaisesti erotuksetta ja ilman yksilöllisten olosuhteiden tutkimista perheenyhdistämistä koskevan oikeuden käytön edellytykseksi tietyn iän täyttäminen, estää tämän oikeuden käyttämisen niiltä, jotka ovat avioituneet vakavin mielin ja aidosti mutta jotka eivät ole vielä täyttäneet säädettyä ikärajaa.
43. Näistä seikoista seuraa, että direktiivin 2003/86 4 artiklan 5 kohtaa tulkittaessa pakkoavioliittojen rajoittamisen tavoite, joka on lainmukainen ja tarkoituksenmukainen, on suhteutettava aidosti avioituneiden aviopuolisoiden oikeuteen käyttää perheenyhdistämistä koskevaa oikeuttaan, joka perustuu suoraan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa(20) ja perusoikeuskirjan 7 artiklassa(21) vahvistettuun perhe-elämän kunnioittamista koskevaan oikeuteen.
44. Edellä 24 ja 25 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä seuraa lisäksi yhtäältä, että direktiivillä 2003/86 luodussa järjestelmässä perheenyhdistämisen salliminen on pääsääntö ja että sen vuoksi ehtoja, joita jäsenvaltiot voivat asettaa tämän perheenyhdistämistä koskevan oikeuden käyttämiselle, on tulkittava suppeasti, ja toisaalta, että itse direktiiviä on tulkittava sen yleisen tavoitteen – eli perheenyhdistämisen edistämisen eikä sen estämisen – kannalta ja siten, että sen tehokas vaikutus varmistetaan.
45. Näiden seikkojen perusteella katson, että direktiivin 2003/86 4 artiklan 5 kohdan tulkinta, jonka mukaan hakijoiden on odotettava, että he täyttävät 21 vuotta, jotta he voivat tehdä perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen, vastaa heikommin direktiivin tavoitteita kuin tämän saman säännöksen sellainen tulkinta, jossa sitä vastoin sallitaan hakemuksen tekeminen ja pysyvän oleskeluluvan saaminen ennen tämän ikärajan täyttymistä siinä tapauksessa, että tämä raja on täytetty sillä hetkellä, jona hallinto tekee päätöksen perheenyhdistämistä koskevasta hakemuksesta.
46. Kun tällä jälkimmäisellä tulkinnalla näet varmistetaan pakkoavioliittojen estämiseksi annetun säännöksen tehokas vaikutus, sillä suositaan samalla perheenyhdistämistä ja vältetään sen toteutumisen estävän säännöksen formalistinen tulkinta.
47. Tältä kannalta vaikuttaa siltä, että on hylättävä Itävallan ja Kreikan hallitusten mainitsemat perustelut, jotka koskevat yhdenvertaista kohtelua koskevaa periaatetta ja oikeusvarmuuden periaatetta. Se, että sallitaan ikärajan täyttyminen myös hakemuksen tekemisen jälkeen, ei näet voi mielestäni merkitä minkäänlaista syrjintää eikä luoda minkäänlaista oikeudellista epävarmuutta. Tässä yhteydessä on muistutettava siitä, että toimivaltaiset viranomaiset ovat direktiivin 2003/86 5 artiklan 4 kohdan nojalla joka tapauksessa velvollisia tekemään päätöksen perheenyhdistämistä koskevasta hakemuksesta ”mahdollisimman pian ja joka tapauksessa viimeistään yhdeksän kuukauden kuluttua hakemuksen jättämispäivästä”. Tällaisen ajallisen rajoituksen säätäminen hakemuksen käsittelemiselle poistaa näin ollen kokonaan oikeudellisen epävarmuuden.
48. Lopuksi on myös korostettava, että direktiivin 2003/86 4 artiklan 5 kohdassa säädetään nimenomaisesti toisesta tavoitteesta, jonka vuoksi jäsenvaltioille annetaan mahdollisuus ottaa käyttöön perheenyhdistämistä koskevan oikeuden käyttämistä koskeva ikäraja, eli asianomaisten kotoutumisen varmistamisesta. Korostan tältä osin kuitenkin, että ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin sen enempää kuin unionin tuomioistuimessa huomautuksiaan esittäneet asianosaisetkaan eivät ole ottaneet tähän kantaa. Tämä johtunee siitä, että tätä tavoitetta pidetään kyseisen oikeussäännön soveltamisalalla toissijaisena pakkoavioliittojen estämisen tavoitteeseen nähden.
49. Tästä riippumatta katson, että tällaisen tavoitteen asettamisen perustana olevana ajatuksena näyttää olevan se, että kotoutuminen sen jäsenvaltion yhteiskuntaan, joka ottaa perheenkokoajan aviopuolison vastaan, voi olla yksinkertaisempaa, jos aviopuolison kypsyystaso on korkeampi sen vuoksi, että hän on saavuttanut tietyn iän. En käsittele tässä yhteydessä tämän säännöksen mahdollisiin perusteluihin liittyvää asiakysymystä, mutta katson, että se ei vaikuta millään tavoin päätelmään, jonka mukaan direktiivin 2003/86 4 artiklan 5 kohdan tulkinta, jonka mukaan ikäraja voi olla täyttynyt ajankohtana, jona perheenyhdistäminen toteutuu, eikä ajankohtana, jona hakemus esitetään, on enemmän direktiivin yleisten tavoitteiden saavuttamisen mukainen.
50. Korostan tältä osin vielä yhtäältä, että pitkitetty ero perheenjäsenten välillä on todellisuudessa omiaan vaikuttamaan kielteisesti kotoutumiseen, koska tällainen ero todennäköisesti loitontaa perheenjäseniä toisistaan. Toisaalta – ja joka tapauksessa arvioinnilla, joka koskee perheenkokoajan aviopuolison kotoutumiskykyä ja perustuu ikään – ei voida edellä 26 kohdassa mainitun oikeuskäytännön valossa välttää direktiivin 17 artiklassa säädettyä tapauskohtaista tutkimusta.
c) Systemaattinen tulkinta
51. Edellisissä kohdissa kehiteltyä direktiivin 2003/86 4 artiklan 5 kohdan sanamuodon mukaista ja teleologista tulkintaa tukee mielestäni tämän säännöksen systemaattinen tulkinta.
52. On näet ennen kaikkea korostettava, että kyseisen direktiivin muodostaman kokonaisuuden tulkinnasta ilmenee, että kun unionin lainsäätäjä on aikonut viitata hakemuksen tekemisen ajankohtaan, se on tehnyt sen nimenomaisesti.
53. Ensimmäinen esimerkki tästä on direktiivin 2003/86 saman 4 artiklan 6 kohta eli nyt käsiteltävässä asiassa tulkittavaa oikeussääntöä seuraava kohta. Myös kyseisessä säännöksessä annetaan jäsenvaltioille muun muassa mahdollisuus vahvistaa ikäraja, joskin ylä- eikä alaikäraja, joka koskee perheenyhdistämistä koskevan oikeuden käyttämistä. Unionin lainsäätäjä on säätänyt kyseisessä kohdassa, että tietyissä olosuhteissa ”jäsenvaltiot voivat poikkeuksellisesti vaatia, että alaikäisten lasten perheenyhdistämistä koskevat hakemukset on toimitettava ennen kuin lapsi on täyttänyt viisitoista vuotta”.(22)
54. On näin ollen väistämättä todettava, että kyseisessä kohdassa, toisin kuin nyt käsiteltävässä asiassa tulkinnan kohteena olevassa edellisessä kohdassa, unionin lainsäätäjä on nimenomaisesti maininnut, että siinä säädetyn ikärajan on oltava täyttynyt ennen ajankohtaa, jona perheenyhdistämistä koskeva hakemus tehdään.
55. Kun direktiivin 2003/86 7 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltiot voivat vaatia asianomaiselta henkilöltä useita perheenkokoajaa koskevia todisteita, lainsäätäjä viittaa samalla tavoin nimenomaisesti siihen, että ne esitetään ”perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen jättämisen yhteydessä”.
56. Näistä seikoista seuraa, että jos unionin lainsäätäjä olisi tarkoittanut, että direktiivin 2003/86 4 artiklan 5 kohdassa säädetyn ikärajan on oltava täyttynyt hakemuksen tekemisen ajankohtana, se olisi maininnut sen nimenomaisesti kyseisessä säännöksessä. Koska se ei ole menetellyt näin, on asetettava ensisijaiseksi tulkinta, jonka mukaan ajankohta, jona ikärajan on oltava täyttynyt, ei ole sama kuin hakemuksen tekemisen ajankohta vaan sama kuin ajankohta, jona tämä perheenyhdistäminen voi toteutua eli hakemuksen hyväksymisen ajankohta.
57. Sekä Itävallan hallitus että Kreikan hallitus väittävät, että direktiivin 2003/86 4 artiklan 5 kohdassa säädetyn ikärajan täyttyminen on perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen tekemisen muodollinen edellytys. Kreikan hallitus väittää erityisesti, että ajankohta, jona ikärajan on oltava täyttynyt, on johdettavissa direktiivin 2003/86 5 artiklan 2 kohdan säännöksestä, jossa säädetään, että perheenyhdistämistä koskevaan hakemukseen on liitettävä asiakirjat, joista käy ilmi sukulaisuussuhde sekä muun muassa 4 artiklassa säädettyjen edellytysten täyttyminen. Kreikan hallituksen mukaan tämän säännöksen sanamuodosta ilmenee, että asiakirjoihin, joita hakijan on toimitettava hallinnolle, on kuuluttava todiste direktiivin 2003/86 4 artiklan 5 kohdassa säädetyn ikärajan täyttymisestä.
58. On kuitenkin huomattava, että mistään direktiivin 2003/86 säännöksestä ei ilmene, että direktiivin 2003/86 4 artiklan 5 kohdassa säädetyn ikärajan täyttyminen olisi hakemuksen tekemisen muodollinen edellytys. En varsinkaan ymmärrä, miten tämä voitaisiin väistämättä johtaa direktiivin 2003/86 5 artiklan 2 kohdan säännöksestä, jonka mukaan hakemukseen on liitettävä asiakirjat, joista käy ilmi 4 artiklassa säädettyjen edellytysten täyttyminen. Tätä säännöstä, luettuna yhdessä direktiivin 2003/86 4 artiklan 5 kohdan kanssa, voidaan näet – ja mielestäni pitää – tulkita siten, että hakemukseen on liitettävä asiakirjat, joista käy ilmi, että ikäraja on täyttynyt ajankohtana, jona perheenyhdistäminen tapahtuu.
59. Itävallan hallitus esittää tämän jälkeen vielä, että siltä osin kuin direktiivin 2003/86 4 artiklan 5 kohdassa ei määritetä nimenomaisesti ajankohtaa, jona ikärajan on oltava täyttynyt, siinä jätetään jäsenvaltioille harkintavaltaa, joka prosessiautonomian periaatteen mukaisesti antaa niille mahdollisuuden määrittää se parhaaksi katsomallaan tavalla.
60. Totean tältä osin yhtäältä, että edellä 33–36 kohdassa esitetyistä seikoista ilmenee, että todellisuudessa kyseisessä säännöksessä ilmoitetaan sen sanamuodon mukaan, että ajankohdan, jona ikärajan on oltava täyttynyt, on oltava ajankohta, jona perheenyhdistäminen voi tapahtua, mikä sulkee pois sen, että tämä ajankohta voisi olla hakemuksen tekemisen ajankohta.
61. Vaikka myönnettäisiinkin, että riidanalaisessa säännöksessä jätetään jäsenvaltioille harkintavaltaa sen ajankohdan määrittämisessä, joka on merkityksellinen ikärajan täyttymisen kannalta, edellä 25 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee toisaalta, että jos direktiivissä 2003/86 annetaan jäsenvaltioille harkintavaltaa, ne eivät saa käyttää sitä sillä tavoin, että vaarannetaan direktiivin tavoite edistää perheenyhdistämistä.
62. Mielestäni oikeussääntö, jossa sallitaan perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen hylkäämistä koskevan päätöksen tekeminen sillä perusteella, että perheenyhdistämistä koskevan oikeuden käyttämiselle asetettu ikäraja ei ole täyttynyt hakemuksen tekohetkellä, vaikka vaadittu ikäraja on tämän päätöksen tekohetkellä täyttynyt, ei edistä perheenyhdistämistä vaan estää sen riippumatta siitä Itävallan hallituksen esiin tuomasta seikasta, että aviopuolisot voivat tehdä perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen myöhemmin uudelleen.
d) Päätelmä
63. Direktiivin 2003/86 4 artiklan 5 kohdan sanamuodon mukaisesta, teleologisesta ja systemaattisesta tulkinnasta seuraa, että ajankohta, jona jäsenvaltiot voivat edellyttää, että perheenkokoaja ja hänen aviopuolisonsa ovat täyttäneet ikärajan, joka on enintään 21 vuotta, jotta he voivat käyttää perheenyhdistämistä koskevaa oikeuttaan, on ajankohta, jona perheenyhdistäminen voi tapahtua. Tämä ajankohta ei siis voi olla sama kuin ajankohta, jona perheenyhdistämistä koskeva hakemus tehdään toimivaltaiselle viranomaiselle. Tästä seuraa, että pääasian oikeudenkäynnissä riidanalaisen kansallisen lainsäädännön kaltainen oikeussääntö on ristiriidassa tämän säännöksen kanssa, kun siinä asetetaan perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen hyväksymisedellytykseksi tämän ikärajan täyttyminen hakemuksen tekohetkellä ja annetaan siten toimivaltaisille viranomaisille mahdollisuus hylätä tällainen hakemus, jos tämä raja ei ole täyttynyt sen tekohetkellä, vaikka se on täytetty hakemuksen hylkäämispäätöksen tekohetkellä.
2. Unionin tuomioistuimelle esitetty vaatimus direktiivin 2003/86 4 artiklan 5 kohdan pätevyyden tarkistamisesta
64. Noorzia pyytää huomautuksissaan unionin tuomioistuinta tarkistamaan direktiivin 2003/86 4 artiklan 5 kohdan pätevyyden. Hän väittää, että vähintään 21 vuoden iän täyttämistä koskevan ehdon asettaminen perheenyhdistämistä koskevan oikeuden käyttämiselle riippumatta siitä, onko sen oltava täyttynyt hakemuksen tekopäivänä vai perheenyhdistämisen hyväksymishetkellä, ei ole omiaan estämään pakkoavioliittoja.
65. Tältä osin on muistutettava siitä, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on ainoastaan ennakkoratkaisupyynnön esittävän tuomioistuimen tehtävänä määritellä niiden kysymysten kohde, joita se aikoo esittää unionin tuomioistuimelle. Yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on nimittäin kunkin asian ominaispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen unionin tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta.(23)
66. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää ennakkoratkaisupyynnössään yksinomaan direktiivin 2003/86 4 artiklan 5 kohdan tulkintaa. Se ei epäile tämän säännöksen pätevyyttä eikä ilmoita, että tällainen kysymys olisi tullut esiin pääasian oikeudenkäynnissä.
67. Koska SEUT 267 artiklalla ei perusteta muutoksenhakukeinoa kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian asianosaisille, unionin tuomioistuimen ei siis ole arvioitava unionin oikeuden pätevyyttä pelkästään sillä perusteella, että jokin näistä asianosaisista on tuonut esiin tämän kysymyksen unionin tuomioistuimelle toimittamissaan kirjallisissa huomautuksissa.(24) Näin ollen riippumatta edellä 41 kohdassa mainituista seikoista katson, että tässä vaiheessa ei ole tarpeen tutkia Noorzian esiin tuomaa kysymystä, joka koskee direktiivin 2003/86 4 artiklan 5 kohdan säännöksen pätevyyttä.
V Ratkaisuehdotus
68. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Verwaltungsgerichtshofin esittämään ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
Oikeudesta perheenyhdistämiseen annetun direktiivin 2003/86 4 artiklan 5 kohta on esteenä lainsäädännölle, jossa vaaditaan, että sekä perheenkokoaja että hänen aviopuolisonsa ovat täyttäneet perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen tekohetkellä tietyn vähimmäisiän, jonka jäsenvaltiot voivat kyseisen säännöksen nojalla asettaa perheenkokoajalle ja hänen aviopuolisolleen perheenyhdistämistä varten, jotta kyseinen hakemus voidaan hyväksyä.