ARREST VAN HET HOF (Grote kamer)
17 juli 2014 (*)
„Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht – Richtlijn 2008/115/EG – Gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van derdelanders die illegaal op hun grondgebied verblijven – Artikel 16, lid 1 –Bewaring met het oog op verwijdering – Bewaring in gevangenis – Mogelijkheid om derdelander die daarmee heeft ingestemd, samen met gewone gevangenen te bewaren”
In zaak C‑474/13,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door het Bundesgerichtshof (Duitsland) bij beslissing van 11 juli 2013, ingekomen bij het Hof op 3 september 2013, in de procedure
Thi Ly Pham
tegen
Stadt Schweinfurt, Amt für Meldewesen und Statistik,
wijst
HET HOF (Grote kamer),
samengesteld als volgt: V. Skouris, president, K. Lenaerts, vicepresident, A. Tizzano, R. Silva de Lapuerta, T. von Danwitz, A. Borg Barthet en M. Safjan, kamerpresidenten, A. Rosas, G. Arestis (rapporteur), J. Malenovský, D. Šváby, C. Vajda en S. Rodin, rechters,
advocaat-generaal: Y. Bot,
griffier: K. Malacek, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 8 april 2014,
gelet op de opmerkingen van:
– T. L. Pham, vertegenwoordigd door M. Sack, Rechtsanwalt,
– Stadt Schweinfurt, Amt für Meldewesen und Statistik, vertegenwoordigd door J. von Lackum als gemachtigde,
– de Duitse regering, vertegenwoordigd door T. Henze als gemachtigde,
– de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door M. de Ree, M. Bulterman en H. Stergiou als gemachtigden,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door G. Wils en M. Condou-Durande als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 30 april 2014,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 16, lid 1, van richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB L 348, blz. 98).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Pham en Stadt Schweinfurt, Amt für Meldewesen und Statistik (stad Schweinfurt, dienst burgerlijke stand en statistiek) over de rechtmatigheid van het jegens eerstgenoemde genomen besluit van bewaring met het oog op verwijdering.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3 In punt 17 van de considerans van richtlijn 2008/115 wordt verklaard:
„De in bewaring gestelde onderdanen van derde landen dienen op humane en waardige wijze te worden behandeld, met eerbiediging van hun grondrechten en het internationale en nationale recht. Onverminderd de aanvankelijke aanhouding door de rechtshandhavingsinstanties, die in de nationale wetgeving is geregeld, moet bewaring in de regel plaatsvinden in gespecialiseerde inrichtingen voor bewaring.”
4 Artikel 1, „Toepassingsgebied”, van deze richtlijn, luidt als volgt:
„In deze richtlijn worden de gemeenschappelijke normen en procedures vastgesteld die door de lidstaten moeten worden toegepast bij de terugkeer van illegaal op hun grondgebied verblijvende onderdanen van derde landen, overeenkomstig de grondrechten die de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht en het internationaal recht vormen, met inbegrip van de verplichting om vluchtelingen te beschermen en de mensenrechten te eerbiedigen.”
5 Artikel 15, „Bewaring”, van die richtlijn bepaalt:
„1. Tenzij in een bepaald geval andere afdoende maar minder dwingende maatregelen doeltreffend kunnen worden toegepast, kunnen de lidstaten de onderdaan van een derde land jegens wie een terugkeerprocedure loopt alleen in bewaring houden om zijn terugkeer voor te bereiden en/of om de verwijderingsprocedure uit te voeren, met name indien:
a) er risico op onderduiken bestaat, of
b) de betrokken onderdaan van een derde land de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert.
De bewaring is zo kort mogelijk en duurt niet langer dan de voortvarend uitgevoerde voorbereiding van de verwijdering.
[...]
5. De bewaring wordt gehandhaafd zolang de in lid 1 bedoelde omstandigheden zich voordoen en zij noodzakelijk is om een geslaagde verwijdering te garanderen. Iedere lidstaat stelt een maximale bewaringsduur vast die niet meer dan zes maanden mag bedragen.
6. De lidstaten kunnen de in lid 5 bedoelde termijn overeenkomstig de nationale wetgeving slechts in beperkte mate en ten hoogste met nog eens twaalf maanden verlengen indien de verwijdering, alle redelijke inspanningen ten spijt, wellicht meer tijd zal vergen, omdat:
a) de betrokken onderdaan van een derde land niet meewerkt, of
b) de nodige documentatie uit derde landen op zich laat wachten.”
6 Artikel 16, „Omstandigheden van bewaring”, lid 1, van richtlijn 2008/115 luidt als volgt:
„Voor bewaring wordt in de regel gebruik gemaakt van speciale inrichtingen voor bewaring. Indien een lidstaat de onderdanen van een derde land die in bewaring worden gehouden, niet kan onderbrengen in een gespecialiseerde inrichting voor bewaring en gebruik dient te maken van een gevangenis, worden zij gescheiden gehouden van de gewone gevangenen.”
Duits recht
7 § 62a, lid 1, van het Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (wet betreffende het verblijf, de beroepswerkzaamheid en de integratie van vreemdelingen op het grondgebied van de Bondsrepubliek) van 30 juli 2004 (BGBl. 2004 I, blz. 1950), zoals gewijzigd (BGBl. 2011 I, blz. 2258; hierna: „Aufenthaltsgesetz”), waarbij artikel 16, lid 1, van richtlijn 2008/115 in Duits recht is omgezet, luidt als volgt:
„Voor bewaring met het oog op verwijdering wordt in de regel gebruikgemaakt van speciale inrichtingen voor bewaring. Indien er in een Land geen speciale inrichtingen voor bewaring zijn, kan bewaring in dit Land plaatsvinden in andere detentiecentra. In dat geval moeten de met het oog op hun verwijdering gedetineerde personen gescheiden worden gehouden van de strafrechtelijk gedetineerden. [...]”
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
8 T. L. Pham, een Vietnamees staatsburger, is zonder identiteitspapieren of verblijfstitel Duitsland binnengekomen. Op 29 maart 2012 is jegens haar een besluit van bewaring met het oog op verwijdering genomen, dat tot 28 juni 2012 zou gelden. Bij schriftelijke verklaring van 30 maart 2012 heeft zij ermee ingestemd, te worden ondergebracht in een gevangenis samen met gewone gevangenen, omdat zij contact wenste te hebben met landgenoten in die gevangenis.
9 Bij beschikking van 25 juni 2012 heeft het Amtsgericht Nürnberg de bewaring met het oog op verwijdering van Pham verlengd tot 10 juli 2012. Het door deze laatste tegen die beschikking ingestelde beroep is door het Landgericht Nürnberg verworpen bij beschikking van 5 juli 2012. Nu zij op 10 juli 2012 daadwerkelijk naar Vietnam is uitgewezen, beoogt Pham met haar beroep bij het Bundesgerichtshof te doen vaststellen dat die beschikkingen betreffende de verlenging van haar bewaring in die gevangenis haar rechten hebben geschonden.
10 Het Bundesgerichtshof is van oordeel dat, gelet op het feit dat het hier gaat om een inbreuk op een bijzonder belangrijk grondrecht, de rechtswegen tegen een maatregel van vrijheidsbeneming ook na de tenuitvoerlegging van een dergelijke maatregel open blijven, omdat de betrokken persoon er een bescherming verdienend belang bij heeft dat de onrechtmatigheid van een maatregel van vrijheidsbeneming zelfs na de tenuitvoerlegging van die maatregel wordt vastgesteld.
11 Deze rechterlijke instantie wijst erop dat het in beginsel in strijd is met artikel 16, lid 1, van richtlijn 2008/115 en met § 62a van het Aufenthaltsgesetz, waarbij die bepaling in nationaal recht is omgezet, om een derdelander jegens wie een terugkeerprocedure loopt, in een gevangenis samen met de gewone gevangenen in bewaring te houden. Deze bewaring zou echter rechtmatig zijn indien artikel 16, lid 1, van richtlijn 2008/115 aldus wordt uitgelegd dat de lidstaten bij de toepassing van deze bepaling een zekere beoordelingsmarge hebben die hun de mogelijkheid biedt, rekening te houden met het feit dat de betrokken derdelander ermee heeft ingestemd samen met die gevangenen te worden ondergebracht.
12 Het Bundesgerichtshof vestigt er de aandacht op dat er een risico van omzeiling van de verplichting tot gescheiden bewaring bestaat, met name wanneer de betrokken instanties in de regel de in richtlijn 2008/115 bedoelde derdelanders vooraf opgestelde verklaringen van instemming laten ondertekenen of hen ertoe aanzetten om in stemmen met bewaring in een gevangenis samen met gewone gevangenen. Verder verklaart deze rechterlijke instantie dat de verplichting tot gescheiden bewaring slechts is bedoeld om de situatie van de derdelanders te verbeteren en dat deze laatsten daarvan afstand zouden moeten kunnen doen wanneer zij, na op de hoogte te zijn gebracht van hun recht op gescheiden bewaring, samen met gevangenen in bewaring wensen te worden gehouden of uitdrukkelijk daarmee instemmen, met name, zoals in het onderhavige geval, wegens de mogelijkheid van contact met landgenoten of personen van dezelfde leeftijd. In dit verband zou in het Duitse recht, dat bij terbeschikkingstelling voorziet in gescheiden bewaring van de betrokken personen, volgens de rechtspraak van het Bundesverfassungsgericht (federaal grondwettelijk hof) rekening worden gehouden met de instemming van een dergelijke persoon om samen met andere gevangenen in bewaring te worden gehouden.
13 Daarop heeft het Bundesgerichtshof de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Is het met artikel 16, lid 1, van richtlijn [2008/115] verenigbaar om een met het oog op zijn verwijdering in bewaring gestelde persoon samen met [gewone] gevangenen onder te brengen, indien deze persoon met die gezamenlijke onderbrenging instemt?”
Beantwoording van de prejudiciële vraag
14 Met haar vraag wenst de verwijzende rechterlijke instantie in wezen te vernemen of artikel 16, lid 1, tweede zin, van richtlijn 2008/115 aldus moet worden uitgelegd dat het een lidstaat toestaat om een derdelander met oog op zijn verwijdering in een gevangenis samen met gewone gevangenen in bewaring te houden indien die derdelander daarmee instemt.
15 Om te beginnen dient erop te worden gewezen dat uit de door de verwijzende rechterlijke instantie aan het Hof toegestuurde stukken blijkt dat Pham op grond van § 62a, lid 1, van het Aufenthaltsgesetz in een gevangenis in bewaring werd gehouden.
16 Uit de punten 28 tot en met 31 van het arrest Bero en Bouzalmate (C‑473/13 en C‑514/13, EU:C:2014:2095) volgt echter dat het ontbreken van gespecialiseerde inrichtingen voor bewaring in een Land van de Bondsrepubliek Duitsland op zichzelf de toepassing van artikel 16, lid 1, tweede zin, van richtlijn 2008/15 niet kan rechtvaardigen.
17 Wat de uitlegging van deze bepaling in het kader van het hoofdgeding betreft, blijkt uit de bewoordingen ervan dat zij een onvoorwaardelijke verplichting bevat om illegaal verblijvende derdelanders gescheiden te houden van de gewone gevangenen wanneer een lidstaat deze derdelanders niet in gespecialiseerde inrichtingen voor bewaring kan onderbrengen.
18 In dit verband voert de Duitse regering, ondersteund door de Nederlandse regering, aan dat, gelet op het feit dat deze verplichting tot gescheiden onderbrenging tot doel heeft de belangen en het welzijn van de illegaal verblijvende derdelander te beschermen, deze laatste daarvan afstand kan doen, met name in een situatie als die in het hoofdgeding, waarin de belanghebbende in contact wilde blijven met haar landgenoten.
19 Vaststaat dat er geen enkele uitzondering bestaat op de verplichting om illegaal verblijvende derdelanders gescheiden te houden van de gewone gevangenen en dat deze verplichting een garantie vormt voor de eerbiediging van de rechten die de Uniewetgever in het kader van de voorwaarden voor bewaring met het oog op verwijdering in gevangenissen uitdrukkelijk heeft toegekend aan die derdelanders.
20 Het Hof heeft immers reeds geoordeeld dat richtlijn 2008/115 een op gemeenschappelijke normen gebaseerd doeltreffend verwijderings- en terugkeerbeleid beoogt te ontwikkelen, zodat mensen op een humane manier, met volledige eerbiediging van hun grondrechten en waardigheid, kunnen worden teruggezonden (arresten El Dridi, C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punt 31, en Arslan, C‑534/11, EU:C:2013:343, punt 42).
21 In dit verband is de in artikel 16, lid 1, tweede zin, van deze richtlijn vervatte verplichting om illegaal verblijvende derdelanders gescheiden te houden van de gewone gevangenen, meer dan louter een specifieke wijze van uitvoering van de bewaring van derdelanders in gevangenissen en vormt zij een inhoudelijke voorwaarde voor deze onderbrenging, zonder welke deze in beginsel niet in overeenstemming is met die richtlijn.
22 In deze context mag een lidstaat geen rekening houden met de wil van de betrokken derdelander.
23 Uit een en ander volgt dat op de prejudiciële vraag dient te worden geantwoord dat artikel 16, lid 1, tweede zin, van richtlijn 2008/115 aldus moet worden uitgelegd dat het een lidstaat niet toestaat om een derdelander met het oog op zijn verwijdering in een gevangenis samen met gewone gevangenen in bewaring te houden, zelfs niet indien die derdelander daarmee instemt.
Kosten
24 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:
Artikel 16, lid 1, tweede zin, van richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven, moet aldus worden uitgelegd dat het een lidstaat niet toestaat om een derdelander met het oog op zijn verwijdering in een gevangenis samen met gewone gevangenen in bewaring te houden, zelfs niet indien die derdelander daarmee instemt.
ondertekeningen