MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MACIEJA SZPUNARA
od 8. rujna 2016.(1)
Predmet C‑133/15
H. C. Chavez‑Vilchez,
P. Pinas,
U. Nikolic,
X. V. García Pérez,
J. Uwituze,
I. O. Enowassam,
A. E. Guerrero Chavez,
Y. R. L. Wip
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Centrale Raad van Beroep (Središnje žalbeno vijeće, Nizozemska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Građanstvo Unije – Članak 20. UFEU‑a – Odbijanje prava boravka u državi članici državljaninu treće zemlje koji stvarno skrbi o svojem maloljetnom djetetu koje je državljanin te države članice – Prisutnost drugog roditelja, državljanina te države, na području te iste države – Obveza državljanina treće zemlje da dokaže nesposobnost drugog roditelja da se brine o djetetu, pri čemu navedena nesposobnost prisiljava dijete da napusti područje države čiji je državljanin ako se roditelju državljaninu treće zemlje odbije pravo boravka”
Sadržaj
I – Uvod
II – Pravni okvir
A – Pravo Unije
1. Ugovor o funkcioniranju Europske unije
2. Povelja Europske unije o temeljnim pravima
3. Direktiva 2004/38/EZ
B – Nizozemsko pravo
III – Činjenice iz kojih proizlaze glavni postupci, prethodna pitanja i postupak pred Sudom
IV – Analiza
A – Uvodna razmatranja
1. Načelo najboljeg interesa djeteta
2. Heterogenost situacija u glavnom postupku
3. Praksa nizozemskih upravnih tijela i postupci o pravu stranaca
B – Ispitivanje situacije H. C. Chavez‑Vilchez i Y. R. L. Wip kao i njihovih kćeri s gledišta članka 21. stavka 1. UFEU‑a i Direktive 2004/38
1. Utjecaj korištenja slobode kretanja kćeri H. C. Chavez‑Vilchez
a) Kratak pregled sudske prakse o primjenjivosti Direktive 2004/38 kada građanin Unije koji se prethodno i stvarno koristio svojom slobodom kretanja putuje prema državi članici koje je državljanin.
b) Primjenjivost članka 5. Direktive 2004/38 kada maloljetno dijete koje je građanin Unije, koje se prethodno i stvarno koristilo slobodom kretanja, putuje prema državi članici koje je državljanin u pratnji srodnika u uzlaznoj liniji koji je državljanin treće zemlje i koji ima isključivo pravo na njegovo čuvanje i odgoj
2. Utjecaj korištenja slobode kretanja kćeri Y. R. L. Wip
C – Ispitivanje situacija djece koja su uvijek boravila u vlastitoj državi članici, u pratnji svojih majki koje su stvarno skrbile o njima, sa stajališta članka 20. UFEU‑a
1. Prvo i drugo prethodno pitanje
a) Građanstvo Unije: temeljni status građana Unije
b) Specifičnost situacija u glavnom postupku
c) Poštovanje načela proporcionalnosti i stupanj zavisnosti djeteta, građanina Unije, o roditelju, državljaninu treće zemlje
d) Međuzaključak
2. Treće prethodno pitanje
V – Zaključak
I – Uvod
1. Pitanja koja je postavio Centrale Raad van Beroep (Središnje žalbeno vijeće, Nizozemska) odnose se, u biti, na pitanje protivi li se članku 20. UFEU‑a to da država članica jednom od roditelja, državljaninu treće zemlje, maloljetna djeteta koje je državljanin te države članice u kojoj je uvijek boravio, odbije pravo boravka čak i kada stvarno skrbi o njemu, dok se ne utvrdi da drugi roditelj, koji je državljanin te države članice, stvarno može skrbiti o djetetu.
2. Sud koji je uputio zahtjev navodi da iz nizozemske upravne prakse proizlazi da se sudska praksa koja je ustanovljena presudom Ruiz Zambrano(2) tumači usko, tako da se u smislu te sudske prakse smatra da se odlaskom roditelja, državljanina treće zemlje, s područja Europske unije, djetetu, državljaninu Unije, ne uskraćuje mogućnost stvarnog uživanja bitnog sadržaja prava koje ima na temelju svojeg statusa građanina Unije. Nizozemska nadležna tijela smatraju da je ta sudska praksa primjenjiva samo ako se otac ne može brinuti o djetetu jer je preminuo, u zatvoru, hospitaliziran u psihijatrijskoj ustanovi, nesposoban ili ga nije moguće pronaći ili ako je njegov zahtjev za skrbništvo nad djetetom, koje je državljanin Unije, odbijen u sudskom postupku.
3. U toj je presudi, u kojoj je Sud smatrao da se pravu Unije protive nacionalne mjere čiji je učinak uskraćivanje građanima Unije mogućnosti stvarnog uživanja bitnog sadržaja prava koje ti građani imaju na temelju statusa građanina Unije, osobito uzeto u obzir načelo najboljeg interesa djeteta. Sud će zbog ovog zahtjeva za prethodnu odluku, prema mojem mišljenju, trebati temeljitije razmotriti to načelo.
II – Pravni okvir
A – Pravo Unije
1. Ugovor o funkcioniranju Europske unije
4. Člankom 20 stavkom 1. UFEU‑a ustanovljuje se građanstvo Unije i određuje da je „[s]vaka osoba koja ima državljanstvo neke države članice” građanin Unije. U skladu s člankom 20. stavkom 2. točkom (a) UFEU‑a građani Unije imaju „pravo slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica”.
5. U članku 21. stavku 1. UFEU‑a dodaje se da se to pravo primjenjuje „podložno ograničenjima i uvjetima utvrđenima u Ugovorima i u mjerama usvojenima radi njihove provedbe”.
2. Povelja Europske unije o temeljnim pravima
6. Člankom 7. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), naslovljenim „Poštovanje privatnog i obiteljskog života”, propisuje se da „[s]vatko ima pravo na poštovanje svojeg privatnog i obiteljskog života, doma i komuniciranja”.
3. Direktiva 2004/38/EZ(3)
7. Člankom 5. stavcima 1. i 4. Direktive 2004/38/EZ određuje se sljedeće:
„1. Ne dovodeći u pitanje odredbe o putnim ispravama koje se primjenjuju pri nadzoru državne granice, države članice odobravaju ulazak na svoje državno područje građanima Unije s važećom osobnom iskaznicom ili putovnicom te članovima obitelji koji nisu državljani države članice s važećom putovnicom.
[…]
4. Kada građanin Unije ili član obitelji koji nije državljanin države članice nema potrebne putne isprave odnosno, ako se to zahtijeva, potrebne vize, dotična država članica tim osobama, prije nego što ih vrati, pruža svaku razumnu mogućnost da pribave potrebne isprave ili da im se isprave dostave u razumnom roku ili da nekim drugim sredstvima potvrde ili dokažu da uživaju pravo na slobodno kretanje i boravak”.
B – Nizozemsko pravo
8. Člankom 1. Vreemdelingenwet 2000 (Zakon o strancima iz 2000., u daljnjem tekstu: Zakon o strancima) određuje se sljedeće:
„U smislu ovog zakona i propisa donesenih na temelju ovog zakona smatraju se:
[…]
(e) državljanima Zajednice:
1. državljani država članica Europske unije koji su temeljem Ugovora o osnivanju Europske zajednice ovlašteni ući i boraviti na području druge države članice;
2. članovi obitelji osoba iz točke 1. koji su državljani treće zemlje, a prema odluci donesenoj primjenom Ugovora o osnivanju Europske zajednice ovlašteni su ući i boraviti na području države članice;
[…]”
9. U članku 8. tog zakona predviđa se:
„Stranac ima pravo zakonito boraviti u Nizozemskoj samo:
[…]
(e) kao državljanin Zajednice ako boravi u Nizozemskoj u skladu s propisom usvojenim na temelju Ugovora o osnivanju Europske zajednice ili Sporazuma o Europskom gospodarskom prostoru;
(f) ako se, dok čeka odluku o zahtjevu za dozvolu boravka, […] ovim zakonom, odredbom usvojenom na temelju tih članaka ili odlukom suda odredi da ne postoji razlog za protjerivanje tog stranca dok njegov zahtjev ne bude riješen;
(g) ako se, dok čeka odluku o zahtjevu za dozvolu boravka, […] ili produljenje trajanja dozvole boravka […], ili izmjenu dozvole boravka, ovim zakonom, odredbom usvojenom na temelju tih članaka ili odlukom suda odredi da ne postoji razlog za protjerivanje tog stranca dok njegov zahtjev ne bude riješen;
(h) ako se, dok čeka odluku o upravnom pravnom sredstvu ili pravnom lijeku, ovim zakonom, odredbom usvojenom na temelju tih članaka ili odlukom suda odredi da ne postoji razlog za protjerivanje tog stranca dok se ne donese odluka o navedenom pravnom sredstvu”.
10. Članak 10. tog istog zakona glasi:
„1. Stranac čiji je boravak nezakonit ne može tražiti davanja i naknade koje dodjeljuje upravno tijelo. Prva rečenica primjenjuje se mutatis mutandis na iznimke i odobrenja utvrđena zakonom ili općom upravnom mjerom.
2. Moguće je odstupiti od stavka 1. kada se zahtjev odnosi na obrazovanje, pružanje potrebne zdravstvene skrbi, sprječavanje ugrožavanja javnog zdravlja ili pružanje pravne pomoći strancima.
3. Odlukom o odobrenju zahtjeva ne daje se pravo na zakonit boravak.”
11. Sud koji je uputio zahtjev pojašnjava da je za provedbu Zakona o strancima odgovoran Staatsecretaris van Veiligheid en Justitie (državni tajnik za sigurnost i pravdu, u daljnjem tekstu: državni tajnik). L’Immigratie- en Naturalisatiedienst (služba za imigraciju i naturalizaciju (IND)) zadužena je, među ostalim, za provedbu Zakona o strancima jer ta služba ispituje sve zahtjeve za izdavanje dozvole boravka i odlučuje o njima u ime državnog tajnika(4).
12. Vreemdelingencirculaire 2000 (Okružnica o strancima iz 2000., u daljnjem tekstu: Okružnica o strancima) obuhvaća niz smjernica koje je donio državni tajnik. Ta je okružnica dostupna svima i svatko se može pozivati na smjernice. IND je tijekom ispitivanja zahtjeva za izdavanje dozvole boravka, za koje je određen kao nadležno nacionalno tijelo, dužan poštovati te smjernice. Od njih može odstupiti samo ako je to utemeljeno i u iznimnim slučajevima koji nisu uzeti u obzir tijekom sastavljanja tih smjernica.
13. U dijelu B odjeljku 2.2. Okružnice o strancima, u verziji u kojoj je bila na snazi u vrijeme glavnih postupaka, navode se sljedeće smjernice:
„Boravak stranca zakonit je u smislu [Zakona o strancima] kada ispunjava sve sljedeće uvjete:
– stranac ima maloljetno dijete koje je nizozemski državljanin,
– stranac se brine o djetetu i živi s njim, i
– ako je strancu odbijeno pravo boravka, dijete ga mora slijediti i napustiti područje Europske unije.
U svakom slučaju, IND ne smatra da je dijete [čiji su otac ili majka stranci] prisiljeno slijediti [roditelja koji je stranac] i napustiti područje Europske unije ako je boravak njegova drugog roditelja zakonit na temelju […] [Zakona o strancima] ili ako je taj roditelj nizozemski državljanin i stvarno se može brinuti o djetetu.
IND u svakom slučaju smatra da se drugi roditelj stvarno može brinuti o djetetu ako:
– ima skrbništvo nad djetetom ili ga još uvijek može dobiti, i
– ako može, kako bi se brinuo o djetetu i njegovu odgoju, koristiti pomoć i potporu koju pružaju organizacije ili ustanove socijalne skrbi. IND u tu kategoriju ubraja i dodjelu doplatka iz državnog proračuna na koju, u načelu, imaju pravo svi Nizozemci koji žive u Nizozemskoj.
IND u svakom slučaju smatra da se drugi roditelj ne može stvarno brinuti o djetetu ako:
– se nalazi u pritvoru, ili
– utvrdi da ne može dobiti skrbništvo nad djetetom.”
14. Na temelju nizozemskog zakonodavstva, roditelji koji su državljani treće zemlje moraju imati pravo boravka kako bi mogli koristiti doplatke koji su predviđeni Zakonom o socijalnoj pomoći ili Zakonom o obiteljskim doplacima.
15. Zakon o izmjeni Zakona o strancima od 26. ožujka 1998. i nekih drugih zakona stupio je na snagu 1. srpnja 1998. te se njime uvjetuje da zahtjev za davanja, doplatke, iznimke i odobrenja pri upravnim organima mogu podnijeti samo stranci koji zakonito borave u Nizozemskoj. Taj se zakon također naziva „Zakon o povezanosti”. Tim je zakonom za strance koji nisu državljani Unije u zakonodavstvo o socijalnoj pomoći uvedena obveza da od nadležnog tijela ishode dozvolu boravka kako bi se izjednačili s Nizozemcima, a u Zakon o obiteljskim doplacima uvedena je jednakovrijedna obveza kako bi se smatrali osiguranim osobama.
16. Zahtjev za dozvolu boravka treba podnijeti pri IND. Ta služba odlučuje o pravu boravka u ime državnog tajnika.
17. Zahtjevi za obiteljske doplatke podnose se na temelju Zakona o obiteljskim doplacima pri Sociale verzekeringsbank (zavod za socijalno osiguranje (SvB), Nizozemska).
18. Zahtjevi za potporu na temelju Zakona o socijalnoj pomoći moraju se podnijeti Općinskom vijeću u općini u kojoj dotična osoba ima prebivalište.
19. Člankom 11. Zakona o socijalnoj pomoći određuje se sljedeće:
„1. Svaki Nizozemac koji je rezident Nizozemske i koji se na nacionalnom području nalazi ili može naći u situaciji u kojoj nema potrebna sredstva za život, može zatražiti javnu socijalnu pomoć.
2. Svaki stranac koji je rezident Nizozemske i u njoj zakonito boravi u smislu članka 8. initio i točke (a) do (e) te točke (l) [Zakona o strancima] izjednačuje se s Nizozemcem iz stavka 1., osim u slučajevima iz članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38/EZ.
[…]”
20. Članak 16. tog zakona glasi kako slijedi:
„1. Odstupanjem od ovog odjeljka [Općinsko] vijeće može, uzimajući u obzir sve okolnosti, dodijeliti potporu osobi koja nema pravo na socijalnu pomoć ako je ta mjera opravdana važnim razlozima.
2. Stavak 1. primjenjuje se samo na strance iz članka 11. stavaka 2. i 3.”
21. Člankom 6. Zakona o obiteljskim doplacima propisuje se sljedeće:
„1. U smislu odredbi ovog zakona osigurana osoba je:
(a) rezident;
(b) nerezident koji podliježe porezu na dohodak jer je zaposlen u Nizozemskoj.
2. Stranac koji nezakonito boravi u smislu članka 8. initio i točke (a) do (e) te točke (l) [Zakona o strancima] nije osigurana osoba”.
III – Činjenice iz kojih proizlaze glavni postupci, prethodna pitanja i postupak pred Sudom
22. Osam glavnih postupaka odnosi se na zahtjeve za socijalnu pomoć (bijstandsuitkering) na temelju Zakona o socijalnoj pomoći i/ili zahtjeve za obiteljske doplatke (kinderbijslag) na temelju Zakona o obiteljskim doplacima koje su podnijeli tužitelji.
23. H. C. Chavez‑Vilchez, venezuelska državljanka, ušla je u Nizozemsku s turističkom vizom 2007./2008. kako bi posjetila gospodina Koopmana, nizozemskog državljanina. Par je 30. ožujka 2009. dobio kćer Angelinu koju je gospodin Koopman priznao i koja je stoga nizozemska državljanka. Sve troje živjeli su u Njemačkoj do 2011. U lipnju 2011. gospodin Koopman prisilio je H. C. Chavez‑Vilchez da zajedno s njihovom kćeri napusti njihov dom. H. C. Chavez‑Vilchez i njezina kći napustile su Njemačku te su se prijavile u prihvatilište za hitne slučajeve u općini Arnhem (Nizozemska) gdje su ostale neko vrijeme. H. C. Chavez‑Vilchez otad ima skrbništvo nad kćeri te je izjavila da gospodin Koopman ne sudjeluje u njezinu uzdržavanju ni odgoju.
24. P. Pinas, surinamska državljanka, ima dozvolu boravka od 2004. koja joj je oduzeta 2006. godine. Njezino prebivalište je u Almereu (Nizozemska) i majka je četvero djece. Shine, jedno od njezine djece, rođena je 23. prosinca 2009. iz odnosa s R. R. Mawnyjem, nizozemskim državljaninom. Njezin ju je otac priznao i ona stoga ima nizozemsko državljanstvo. P. Pinas i R. R. Mawny imaju zajedničko skrbništvo nad svojom kćeri, ali žive razdvojeno i R. R. Mawny ne sudjeluje u njezinu uzdržavanju. U kontaktu su, ali nije postignut nikakav dogovor o pravu na posjećivanje.
25. U. Nikolic stigla je u Nizozemsku 2003. iz jedne od zemalja bivše Jugoslavije. Njezino državljanstvo nije utvrđeno jer nema osobne dokumente. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev mogla bi biti Hrvatica. Njezin zahtjev za dozvolu boravka odbijen je 2009. Kći Esther rodila se 26. siječnja 2010. iz odnosa s F. van de Pluijmom, nizozemskim državljaninom. F. van de Pluijm priznao je dijete i ono stoga ima nizozemsko državljanstvo. U. Nikolic ima prebivalište u Amsterdamu (Nizozemska) i ima skrbništvo nad svojom kćeri. Obje žive u prihvatilištu u njihovoj općini. U. Nikolic izjavila je da ne može živjeti s ocem svoje kćeri jer je on uključen u program potpomognutog stanovanja.
26. X. V. García Pérez, nikaragvanska državljanka, stigla je u Nizozemsku 2001./2002. iz Kostarike u pratnji gospodina Schwenckeja, nizozemskog državljanina. Kćer Angely dobili su 9. travnja 2008. Gospodin Schwencke ju je priznao i ona stoga ima nizozemsko državljanstvo. X. V. García Pérez ima prebivalište u Haarlemu (Nizozemska) i ima skrbništvo nad svojom kćeri. Gospodin Schwencke ne sudjeluje u uzdržavanju Angely te je njegovo trenutačno prebivalište nepoznato. U popisu stanovništva navedeno je da je 8. srpnja 2009. otputovao u Kostariku. X. V. García Pérez ima još jedno dijete čiji otac nije gospodin Schwencke. Obitelj živi u prihvatilištu te općine.
27. J. Uwituze, ruandska državljanka, 12. prosinca 2011. rodila je kćer Habibatou. A. Fofana, nizozemski državljanin, priznao je dijete koje stoga ima isto državljanstvo kao njegov otac. A. Fofana ne sudjeluje u uzdržavanju ni u odgoju svoje kćeri. Izjavio je da se ne može i ne želi brinuti o njoj. J. Uwituze ima prebivalište u Bois‑le‑Duc (Nizozemska) te sa svojom kćeri živi u prihvatilištu u njihovoj općini.
28. Y. R. L. Wip, surinamska državljanka, ima dvoje djece, 25. studenoga 2009. rodila je Shalomie, a 23. studenoga 2012. Joe. Gospodin Panka i djeca imaju nizozemsko državljanstvo. Unatoč tomu što više nisu u vezi, gospodin Panka nekoliko puta tjedno kontaktira sa svojom djecom. Prima socijalnu pomoću i obiteljski doplatak. Obiteljski doplatak prosljeđuje Y. R. L. Wip, ali ne sudjeluje dodatno u uzdržavanju djece. Y. R. L. Wip ima prebivalište u Amsterdamu.
29. I. O. Enowassam, kamerunska državljanka, stigla je u Nizozemsku 1999. Iz njezina odnosa s gospodinom Arreyjem, nizozemskim državljaninom, 2. svibnja 2008. rodila se kći Philomena. Gospodin Arrey priznao je Philomenu koja stoga ima nizozemsko državljanstvo. I. O. Enowassam i gospodin Arrey imaju zajedničko skrbništvo nad njihovom kćeri, ali žive razdvojeno. Philomena ima prebivalište prijavljeno na adresi gospodina Arreyja, ali zapravo živi sa svojom majkom koja ima prebivalište u Haagu (Nizozemska). Primljene su u prihvatilište za hitne slučajeve u općini Haag. Između gospodina Arreyja i njegove kćeri utvrđeni su detalji prava na posjećivanje. Ona tri vikenda mjesečno živi s ocem i ponekad provodi praznike s njim. Gospodin Arrey plaća 200 eura mjesečno na ime uzdržavanja. Prima i obiteljski doplatak koji prosljeđuje I. O. Enowassam. Gospodin Arrey zaposlen je u punom radnom vremenu te je izjavio da zbog toga ne može brinuti o svojoj kćeri.
30. A. E. Guerrero Chavez, venezuelska državljanka, stigla je u Nizozemsku 24. listopada 2007., a zatim se 2. studenoga 2009. vratila u Venezuelu. U Nizozemsku je ponovno stigla u siječnju 2011. i trenutačno ima prebivalište u Schiedamu (Nizozemska). Iz njezina odnosa s gospodinom Maasom, nizozemskim državljaninom, 31. ožujka 2011. rodio se Salamo. Gospodin Maas priznao je dijete koje stoga ima nizozemsko državljanstvo. Gospodin Maas i A. E. Guerrero Chavez više nisu u vezi i ne žive zajedno, ali A. E. Guerrero Chavez i njezin sin žive kod očuha i brata gospodina Maasa. Gospodin Maas gotovo svakodnevno kontaktira s djetetom, ali nije spreman brinuti se o njemu te je njegov doprinos troškovima ograničen. A. E. Guerrero Chavez svakodnevno se brine o svojem sinu i ima skrbništvo nad njim.
31. Predmetna nizozemska upravna tijela odbila su pobijanim odlukama tužiteljeve zahtjeve za socijalnu pomoć i/ili obiteljske doplatke s obrazloženjem da, u skladu sa nizozemskim zakonodavstvom, tužitelji zbog svojeg statusa u pogledu prava boravka nemaju nikako pravo na takve naknade. Naime, na temelju tog zakonodavstva roditelj koji nema definiran važeći status u pogledu boravka nije ni „nositelj prava” (rechthebbende) ni „osigurana osoba” (verzekerde) i stoga nema pravo na naknadu.
32. Tijekom razdoblja na koja se odnose odbijanja prethodno navedenih zahtjeva za naknadu(5), tužiteljima su zahtjevi za dozvolu boravka odbijeni u smislu Zakona o strancima. Tijekom tih razdoblja neki od njih našli su se u situaciji zakonitog boravka u roku tijekom kojeg su u biti mogli pričekati odluku o zahtjevu za dozvolu boravka. Drugi su tijekom tih razdoblja (ili barem tijekom jednog dijela tih razdoblja) nezakonito boravili u Nizozemskoj te su zemlju trebali napustiti dobrovoljno. Nije donesena nikakva mjera da ih se vrati na granicu. Tužitelji nisu smjeli raditi.
33. Tužitelji su pri Centrale Raad van Beroep (Središnje žalbeno vijeće) podnijeli žalbu protiv odluka kojima im se odbija korištenje zatraženih naknada.
34. Sud koji je uputio zahtjev pita se mogu li tužitelji koji su svi državljani treće zemlje, u gore navedenim okolnostima, kao majke djeteta, građanina Unije, ostvariti pravo boravka na temelju članka 20 UFEU‑a. Smatra da bi se tužitelji, ako je tako, mogli pozvati na odredbe Zakona o socijalnoj pomoći i Zakona o obiteljskim doplacima kojima ih se izjednačuje s Nizozemcima kako bi se na temelju tih zakona mogli pozvati na eventualno pravo na davanje.
35. U tom pogledu, sud koji je uputio zahtjev iz presuda Ruiz Zambrano(6) i Dereci i dr. (7) zaključuje da tužitelji imaju pravo boravka koje ostvaruju izravno na temelju članka 20. UFEU‑a i koje proizlazi iz prava boravka njihove djece jer se ona nalaze u situaciji koja je opisana u tim presudama. Prema njegovu mišljenju, valja utvrditi jesu li okolnosti takve da bi dijete stvarno bilo prisiljeno napustiti područje Unije kada bi pravo boravka bilo odbijeno njegovoj majci. Naime, sud koji je uputio zahtjev pita se kakvu važnost, u okolnostima u glavnim predmetima, s obzirom na sudsku praksu Suda, treba pridati činjenici da otac koji je građanin Unije boravi u Nizozemskoj.
36. U tim je okolnostima Centrale Raad van Beroep (Središnje žalbeno vijeće), odlukom od 16. ožujka 2015. koju je tajništvo Suda zaprimilo 18. ožujka 2015., odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Treba li članak 20. UFEU‑a tumačiti na način da se tom članku protivi to da država članica državljaninu treće zemlje koji se svakodnevno i stvarno brine o maloljetnom djetetu koje je državljanin te države članice odbije pravo boravka na njezinom području?
2. Je li za odgovor na to pitanje važno da taj roditelj ne izvršava sâm pravnu, financijsku i/ili emocionalnu skrb i nadalje da nije isključeno da bi se drugi roditelj, koji je također državljanin predmetne države članice, stvarno mogao brinuti o djetetu?
3. Mora li roditelj koji je državljanin treće zemlje u tom slučaju uvjerljivo utvrditi da se drugi roditelj ne može brinuti o djetetu tako da bi dijete bilo prisiljeno napustiti područje Unije ako bi roditelju koji je državljanin treće zemlje bilo odbijeno pravo boravka?”
37. Predsjednik Suda odlučio je na zahtjev suda koji je uputio zahtjev da se na taj predmet treba primijeniti priroritetno postupanje na temelju članka 53. stavka 3. Poslovnika Suda.
38. Pisana očitovanja podnijeli su H. C. Chavez‑Vilchez i Y. R. L. Wip, nizozemska, belgijska, danska, litavska i poljska vlada, vlada Ujedinjene Kraljevine te Europska komisija. Usmena očitovanja H. C. Chavez‑Vilchez i Y. R. L. Wip, danske, francuske, litavske, nizozemske i poljske vlade, vlade Ujedinjene Kraljevine i norveške vlade te Komisije saslušana su na raspravi koja se održala 10. svibnja 2016.
IV – Analiza
39. Najprije ću ispitati pretpostavke na kojima je sud koji je uputio zahtjev temeljio svoju odluku kojom se upućuje zahtjev za prethodno pitanje, a zatim ću analizirati ključne aspekte pitanja koje postavlja Sudu.
A – Uvodna razmatranja
40. Htio bih, najprije, podsjetiti da je sud koji je uputio zahtjev jedini ovlašten utvrditi i ocijeniti činjenice u postupku koji je pred njim pokrenut te tumačiti i primijeniti nacionalno pravo(8).
41. U tim ću okolnostima provesti analizu u tri koraka. Kao prvo, pozvat ću se na načelo prvenstva najboljeg interesa djeteta. Kao drugo, radi boljeg razumijevanja situacija u glavnom postupku, ispitat ću njihovu heterogenost. Kao treće, predstavit ću okolnosti tih situacija tako što ću izložiti razmatranja suda koji je uputio zahtjev o nizozemskim propisima i upravnoj praksi kao i o izdavanju zahtjeva za dozvolu boravka koje su tužitelji u glavnom postupku podnijeli u okviru postupaka pokrenutih u pogledu prava stranaca.
1. Načelo najboljeg interesa djeteta
42. Prvenstvo najboljeg interesa djeteta jedno je od načela koje prožima pravni poredak Unije(9).
43. S jedne su strane sve države članice ratificirale Konvenciju Ujedinjenih naroda o pravima djeteta, potpisanu u New Yorku 20. studenoga 1989. (u daljnjem tekstu: Konvencija o pravima djeteta)(10). U skladu s člankom 3. stavkom 1. te Konvencije se „[u] svim akcijama koje se odnose na djecu, bilo da ih poduzimaju javne ili privatne ustanove socijalne skrbi, sudovi, državna uprava ili zakonodavna tijela, najbolji interes djeteta mora imati prednost.”(11). Sud je, osim toga, već imao priliku podsjetiti da je Konvencija o pravima djeteta obvezujuća za svaku državu članicu i da se taj tekst ubraja u brojne međunarodne instrumente za zaštitu ljudskih prava koje Sud uzima u obzir pri primjeni općih načela prava Unije(12).
44. S druge strane, člankom 3. stavkom 3. prvim podstavkom UEU‑a određuje se da „Unija uspostavlja unutarnje tržište”, drugim podstavkom propisuje se da Unija „suzbija društvenu isključenost i diskriminaciju, promiče socijalnu pravdu i zaštitu, ravnopravnost žena i muškaraca, međugeneracijsku solidarnost i zaštitu prava djeteta”. Osim toga, prava djeteta upisana su u Povelju(13). Člankom 24. Povelje djeca se priznaju kao samostalni i autonomni nositelji prava. U skladu s tim člankom primarni cilj tijela javne vlasti i privatnih institucija jest zaštita interesa djeteta(14).
45. Sud je u tom pogledu načelo prvenstva najboljeg interesa djeteta smatrao prizmom kroz koju treba tumačiti odredbe prava Unije(15).
46. Točnije, što se tiče građanstva Unije i članaka 20. i 21. UFEU‑a, tumačenje Suda omogućilo je dosljednu primjenu odredbi Ugovora i sekundarnog prava(16). Čini mi se da je osobito važno istaknuti da je Sud već presudio da se „[dijete koje je državljanin Unije] može pozvati na prava slobodnog kretanja i boravka zajamčena pravom [Unije]. Sposobnost državljanina države članice da bude nositelj prava zajamčenih Ugovorom i sekundarnim pravom u području slobodnog kretanja osoba ne može biti uvjetovana time da je dotična osoba dosegnula traženu dob u kojoj ima pravnu sposobnost da se sama koristi navedenim pravima”(17).
47. To načelo bit će polazna točka moje analize.
2. Heterogenost situacija u glavnom postupku
48. Najprije valja pojasniti da je pri ispitivanju predmetnih situacija u glavnom postupku očito da nisu homogene.
49. Doista, kao što proizlazi iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, osmero tužitelja u glavnom postupku državljani su treće zemlje bez valjane dozvole boravka(18) i majke najmanje jednog maloljetnog djeteta (od 3 do 7 godina), državljanina Unije koji boravi u vlastitoj državi članici, u ovom slučaju Kraljevini Nizozemskoj. Svu tu djecu priznali su njihovi očevi, nizozemski državljani, ali žive s majkama koje se o njima svakodnevno i stvarno brinu. U svakoj od tih situacija, tijekom razdoblja na koje se odnose odbijanja predmetnih zahtjeva za naknadu, otac nije živio ili više nije živio u obitelji s djetetom i majkom.
50. Osim tih sličnosti, predmetne situacije u glavnom postupku imaju određen broj posebnosti koje treba uzeti u obzir.
51. Tako iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi, najprije što se tiče situacije očeva, nizozemskih državljana, njihova doprinosa troškovima uzdržavanja svoje djece i skrbi za njih, da su kontakti između djece i njihovih očeva bili česti(19) ili rijetki, odnosno da nisu ni postojali(20). Naime, u jednom slučaju oca nije bilo moguće pronaći(21), a u drugom je slučaju bio uključen u program potpomognutog stanovanja(22). U tri slučaja otac je doprinosio troškovima uzdržavanja djeteta(23), dok u ostalim slučajevima otac nije plaćao nikakve troškove(24). Roditelji su u dva slučaja od osam imali podijeljeno skrbništvo(25), dok se u ostalim slučajevima o djetetu stvarno i svakodnevno skrbila samo majka(26). Samo je u jednom slučaju majka stvarno skrbila o djetetu te su oboje živjeli kod očuha i očeva brata(27). U polovici slučajeva, djeca žive s majkama u prihvatilištima za hitne slučajeve(28).
52. Nadalje, što se tiče situacije tužitelja u glavnom postupku na području Unije, iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku također proizlazi da je P. Pinas 17. svibnja 2011. odobrena dozvola boravka u Nizozemskoj na određeno vrijeme. Osim toga, zastupnici Y. R. L. Wip i H. C. Chavez‑Vilchez kao i nizozemske vlade naveli su na raspravi da je sada njihov boravak zakonit. Naime, Y. R. L. Wip nedavno je dobila dozvolu boravka u Belgiji gdje radi i boravi sa svojom kćeri(29). H. C. Chavez‑Vilchez odobrena je dozvola boravka u Nizozemskoj na temelju članka 8. EKLJP‑a i ima posao u Belgiji.
53. Naposljetku, što se tiče posebne situacije kćeri H. C. Chavez‑Vilchez i Y. R. L. Wip, valja naglasiti da se čini da su obje iskoristile svoje pravo na slobodno kretanje.
54. Kasnije ću se vratiti na to kako ti aspekti utječu na glavne postupke.
3. Praksa nizozemskih upravnih tijela i postupci o pravu stranaca
55. Što se tiče, kao prvo, prakse upravnih tijela, sud koji je uputio zahtjev navodi da u Nizozemskoj različita upravna tijela usko tumače presude Ruiz Zambrano(30) i Dereci i dr. (31) te smatraju da se ta sudska praksa primjenjuje samo kada se otac koji je nizozemski državljanin, u skladu s objektivnim kriterijima, ne može brinuti o djetetu koje je nizozemski državljanin jer je, na primjer, u pritvoru, smješten u instituciju ili bolnicu ili je preminuo. U ostalim situacijama roditelj državljanin treće zemlje mora uvjerljivo utvrditi da se otac koji je nizozemski državljanin ne može brinuti o djetetu koje je nizozemski državljanin, čak ni uz eventualnu pomoć treće osobe. Naime, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, Okružnicom o strancima predviđeno je da je teret dokazivanja za to da se nizozemski roditelj ne može stvarno brinuti o nizozemskom djetetu na roditelju državljaninu treće zemlje.
56. Sud koji je uputio zahtjev dodaje da su tijela koja su odgovorna za isplatu potpora i naknada, odnosno predmetna općinska vijeća i SvB, u glavnim postupcima dužna na temelju informacija koje su im priopćile dotične osobe, u suradnji s IND‑om, dovoljno temeljito ispitati može li se pravo boravka u Nizozemskoj izvesti iz članka 20. UFEU‑a. IND je u određenim slučajevima navedenim tijelima priopćio mišljenje na njihov zahtjev. Katkad je ocjena već bila donesena u okviru postupka o pravu stranaca koji je pokrenuo tužitelj. IND u svojoj ocjeni prava boravka primjenjuje smjernice sadržane u Okružnici o strancima.
57. Što se tiče, kao drugo, zahtjeva za dozvolu boravka u okviru postupaka o pravu stranaca, sud koji je uputio zahtjev objašnjava da, u ovom slučaju, predmetna općinska vijeća, SvB i IND, nisu smatrala važnom činjenicu da se o djetetu, državljaninu Unije, svakodnevno i stvarno brine majka koja je državljanka treće zemlje, a ne otac koji je državljanin Unije. Naime, nisu smatrala da je važno ispitati intenzitet kontakata između oca i djeteta, kako otac pridonosi uzdržavanju i odgoju djeteta ili je li otac bio spreman brinuti se o njemu. Isto tako, nije bila važna ni činjenica da otac nema skrbništvo nad djetetom jer nije uvjerljivo utvrđeno da mu se ono ne može dodijeliti. Roditelj koji je državljanin treće zemlje i koji skrbi o djetetu treba dokazati da se nizozemski roditelj ne može stvarno brinuti o djetetu. Samo ako bi majka koja je državljanka treće zemlje uvjerljivo dokazala da postoje objektivne zapreke zbog kojih se otac ne brine o djetetu, priznalo bi se da je dijete toliko zavisno o njoj da će stvarno biti prisiljeno napustiti područje Unije ako joj se odbije pravo boravka.
58. Uzimajući u obzir heterogenost situacija u glavnom postupku kao i posebnosti nizozemske upravne prakse koju je sud koji je uputio zahtjev naveo u svojoj odluci, valjalo bi provjeriti jesu li maloljetna djeca, građani Unije, i njihove majke, državljanke treće zemlje, koje imaju isključivo pravo na čuvanje i odgoj, obuhvaćeni područjem primjene prava Unije. U tom ću pogledu ispitati, s jedne strane, posebne slučajeve kćeri H. C. Chavez‑Vilchez i Y. R. L. Wip s gledišta članka 21. UFEU‑a i Direktive 2004/38, i, s druge strane, slučaj djece koja su sa svojim majkama uvijek boravila u državi članici čiji su državljani s obzirom na članak 20. UFEU‑a.
B – Ispitivanje situacije H. C. Chavez‑Vilchez i Y. R. L. Wip kao i njihovih kćeri s gledišta članka 21. stavka 1. UFEU‑a i Direktive 2004/38
59. Kao što je to Sud već više puta presudio, iako je sud koji je uputio zahtjev formalno ograničio svoja pitanja samo na tumačenje članka 20. UFEU‑a, takva okolnost nije prepreka tomu da mu Sud dâ sve elemente tumačenja prava Unije koji mogu biti korisni za donošenje odluke u predmetu koji se pred njim vodi, bez obzira na to je li se taj sud na njih pozvao u svojim pitanjima(32).
60. Najprije podsjećam da je u skladu s uvodnom izjavom 3. Direktive 2004/38 cilj te direktive pojednostavniti i ojačati pravo na slobodno kretanje i boravak svih građana Unije. To pravo imaju, kao što sam naveo u točki 46. ovog mišljenja, maloljetna djeca koja su građani Unije(33).
1. Utjecaj korištenja slobode kretanja kćeri H. C. Chavez‑Vilchez
61. Što se tiče kćeri H. C. Chavez‑Vilchez, s obzirom na to da je iskoristila svoje pravo slobodnog kretanja boravkom u Njemačkoj do 2011., državi članici u kojoj radi njezin otac(34), i da je sud koji je uputio zahtjev utvrdio da trenutačno boravi s majkom u Belgiji gdje majka ima posao, smatram da se Direktiva 2004/38 načelno primjenjuje na H. C. Chavez‑Vilchez kao članicu obitelji građanke Unije koja je prati(35), kao što je utvrđeno u članku 2. stavku 2. te direktive. Međutim, prema mojem mišljenju, posljedice primjene Direktive 2004/38 za H. C. Chavez‑Vilchez i njezinu kćer razlikuju se s obzirom na to koje se razdoblje preseljenja analizira.
62. Budući da H. C. Chavez‑Vilchez sada radi u Belgiji i da stoga nije moguće isključiti da u toj državi članici boravi s kćeri, valja naglasiti, uzimajući u obzir činjenicu da je H. C. Chavez‑Vilchez nedavno dobila dozvolu boravka u Nizozemskoj na temelju članka 8. EKLJP‑a, da utjecaj eventualnog boravišta u Belgiji može biti važan samo u dva slučaja; u pogledu eventualnog zahtjeva za dozvolu boravka u toj državi članici ili, uzimajući u obzir da je njezin boravak u Nizozemskoj zakonit, za ocjenjivanje kriterija tumačenja članka 20. UFEU‑a, utvrđenih sudskom praksom Suda(36).
63. Što se tiče korištenja slobode kretanja kćeri H. C. Chavez‑Vilchez, iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku te pisanih i usmenih očitovanja proizlazi da je do 2011. godine s roditeljima boravila u Njemačkoj, državi članici u kojoj boravi i radi njezin otac, prije nego što ju je otac prisilio da zajedno s majkom napusti obiteljski dom(37). Potom se u pratnji majke vratila u Nizozemsku, državu članicu čija je državljanka.
64. Čini mi se korisnim to preseljenje H. C. Chavez‑Vilchez i njezine kćeri u Njemačku analizirati s obzirom na Direktivu 2004/38. Naime, takva analiza mogla bi biti korisna sudu koji je uputio zahtjev zbog njezina utjecaja na razdoblja na koja se odnose zahtjevi za naknadu u glavnom postupku.
a) Kratak pregled sudske prakse o primjenjivosti Direktive 2004/38 kada građanin Unije koji se prethodno i stvarno koristio svojom slobodom kretanja putuje prema državi članici koje je državljanin.
65. Podsjećam da je, kada je riječ o eventualnim pravima članova obitelji građanina Unije koji nisu državljani države članice, u uvodnoj izjavi 5. Direktive 2004/38 navedeno da pravo svih građana Unije na slobodu kretanja i boravka na području države članice kako bi se moglo ostvarivati pod objektivnim uvjetima slobode i dostojanstva treba odobriti i članovima njihovih obitelji, bez obzira na njihovo državljanstvo(38).
66. Prema sudskoj praksi Suda, pravo da ga prati član obitelji državljanin treće zemlje također se dodjeljuje bilo aktivnom(39) ili neaktivnom(40) građaninu Unije koji se vraća u državu članicu koje je državljanin nakon korištenja svojom slobodom kretanja u drugoj državi članici u kojoj je boravio s navedenim članom svoje obitelji(41). Ta sudska praksa odnosi se na pravo na spajanje obitelji dodijeljeno građaninu nakon prethodnog ostvarivanja prava slobode kretanja i temelji se na zabrani prepreka. U toj sudskoj praksi Sud je po analogiji primijenio Direktivu 2004/38(42). Sada je potrebno analizirati sudsku praksu u kojoj je Sud dao šire tumačenje te direktive, pri čemu je nije upotrijebio po analogiji, nego izravno.
b) Primjenjivost članka 5. Direktive 2004/38 kada maloljetno dijete koje je građanin Unije, koje se prethodno i stvarno koristilo slobodom kretanja, putuje prema državi članici koje je državljanin u pratnji srodnika u uzlaznoj liniji koji je državljanin treće zemlje i koji ima isključivo pravo na njegovo čuvanje i odgoj
67. Što se tiče prava ulaska i kratkotrajnog boravka predviđenog u članku 6. Direktive 2004/38, Sud je u presudi McCarthy i dr. (43) primijenio Direktivu 2004/38 na državljanina treće zemlje, člana obitelji građanina Unije. Sud je toj presudi dao dosljedno tumačenje Direktive 2004/38 u pogledu sustava izvorâ prava Unije kao i uloge koju ima građanstvo Unije. Sud je tako najprije podsjetio da, „kao što to proizlazi iz ustaljene sudske prakse, Direktiva 2004/38 ima za cilj olakšati ostvarivanje temeljnog i individualnog prava slobodnog kretanja i boravka na području država članica, koje je izravno dodijeljeno građanima Unije člankom 21. stavkom 1. UFEU‑a, i poduprijeti to pravo”(44). Sud je nadalje podsjetio da se, „imajući u vidu kontekst i svrhe [te direktive], njezine odredbe ne mogu […] restriktivno tumačiti i ni u kojem slučaju ne mogu se lišiti svojega korisnog učinka”(45). Sud je u tim okolnostima naposljetku smatrao da „iz [članka 5. Direktive 2004/38] nikako ne proizlazi da bi pravo ulaska članova obitelji građanina Unije koji nisu državljani države članice bilo ograničeno na države članice različite od države članice podrijetla građanina Unije”.
68. U tom pogledu smatram da se Direktiva 2004/38 treba primijeniti na državljane trećih zemalja, članove obitelji građanina Unije, u smislu njezina članka 2. stavka 2., kada, nakon prethodnog ostvarivanja prava na slobodu kretanja građanina Unije i nakon što je stvarno boravio u drugoj državi članici, građanin Unije i članovi njegove obitelji putuju u državu članicu čiji je taj građanin državljanin.
69. U ovom se slučaju postavlja pitanje omogućava li kćeri H. C. Chavez‑Vilchez činjenica da se koristila svojim pravom na slobodu kretanja boraveći sa svojim roditeljima u Njemačkoj, državi članici u kojoj njezin otac boravi i obavlja samostalnu djelatnost, da kada se vrati u Nizozemsku, državu članicu čija je državljanka, za sebe i svoju majku ostvari pravo na zaštitu u skladu s Direktivom 2004/38.
70. Mislim da je odgovor potvrdan.
71. Točno je da iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku ne proizlazi da je H. C. Chavez‑Vilchez, za razliku od H. P. McCarthy(46), koja je također državljanka treće zemlje i članica obitelji građanina Unije, koja je posjedovala važeću dozvolu boravka koju su izdala tijela države članice na temelju članka 10. Direktive 2004/38, u trenutku ulaska na nizozemsko područje posjedovala putne isprave u smislu članka 5. te direktive. Ipak mi se čini da bi zajedničko tumačenje članka 5. stavaka 1. i 4. Direktive 2004/38 H. C. Chavez‑Vilchez omogućilo pravo ulaska i kratkotrajnog boravka na području Kraljevine Nizozemske. Naime, člankom 5. stavkom 4. te iste direktive predviđa se da „kada građanin Unije ili član obitelji koji nije državljanin države članice nema potrebne putne isprave odnosno, ako se to zahtijeva, potrebne vize, dotična država članica tim osobama, prije nego što ih vrati, pruža svaku razumnu mogućnost da pribave potrebne isprave ili da im se isprave dostave u razumnom roku ili da nekim drugim sredstvima potvrde ili dokažu da uživaju pravo na slobodno kretanje i boravak”.
72. Tako bi se za kćer H. C. Chavez‑Vilchez, kao maloljetnu građanku Unije koja se kretala u Uniji(47) i koja se zbog nesretnih okolnosti(48) vraća u državu članicu čija je državljanka, trebao primijeniti članak 21. stavak 1. UFEU‑a i članak 5. stavci 1. i 4. Direktive 2004/38 te bi njezina majka stoga trebala imati pravo ulaska i kratkotrajnog boravka što bi joj, s obzirom na to da stvarno skrbi o svojoj kćeri, omogućilo da pronađe posao i da ima dostatna sredstva kako ne bi postala teret sustavu socijalne pomoći Kraljevine Nizozemske(49).
73. Smatram da se, u slučaju kada srodnik u uzlaznoj liniji koji je državljanin treće zemlje ne uspije u razdoblju od tri mjeseca iz članka 6. Direktive 2004/38 dobiti dostatna sredstva za ostvarivanje zaštite iz te iste direktive, članku 21. UFEU‑a ne protivi to da se tom srodniku odbije pravo boravka, iako stvarno skrbi o maloljetnom djetetu, građaninu Unije, koje s njim boravi.
74. U tom bi slučaju ipak valjalo ispitati situaciju djeteta građanina Unije i njegova srodnika državljanina treće zemlje s obzirom na članak 20. UFEU‑a. Međutim, kao što je već bilo navedeno, H. C. Chavez‑Vilchez nedavno je dobila dozvolu boravka u Nizozemskoj na temelju članka 8. EKLJP‑a. Stoga mi se ne čini da je potrebno provjeriti, s obzirom na članak 20. UFEU‑a, „postoji li ipak mogućnost da joj se […] pravo iznimno prizna, kako se tim odbijanjem ne bi doveo u pitanje koristan učinak građanstva Unije [djeteta dotične osobe], s obzirom na to da bi zbog toga [to dijete] bil[o] prisiljen[o] napustiti područje Unije u cijelosti, čime bi [mu] bila uskraćena mogućnost stvarnog uživanja bitnog sadržaja prava koja proizlaze iz tog statusa”(50).
2. Utjecaj korištenja slobode kretanja kćeri Y. R. L. Wip
75. Zastupnik Y. R. L. Wip i nizozemska vlada potvrdili su na raspravi da Y. R. L. Wip i njezina kći trenutačno borave u Belgiji gdje je Y. R. L. Wip dobila dozvolu boravka i gdje je zaposlena. Stoga je jasno da je njezina kći iskoristila svoju slobodu kretanja kao građanka Unije u državi članici različitoj od one koje je državljanka te se članak 3. stavak 1. Direktive 2004/38 time primjenjuje na Y. R. L. Wip kao na člana obitelji koji je prati. Naime, kći Y. R. L. Wip kao nizozemska državljanka i stoga građanka Unije ima pravo pozvati se na članak 21. stavak 1. UFEU‑a. Tim člankom Ugovora i Direktivom 2004/38 u načelu joj se dodjeljuje pravo boravka u državi članici domaćinu, u ovom slučaju Kraljevini Belgiji.
76. U tom pogledu iz sudske prakse Suda proizlazi da „ako se roditelju, državljaninu države članice ili treće zemlje, koji ima stvarno skrbništvo nad maloljetnim građaninom Unije, ne bi dozvolilo da boravi s tim građaninom u državi članici domaćinu, da bi se time pravo boravišta građanina Unije lišilo svakog korisnog učinka s obzirom na to da uživanje prava boravišta od strane maloljetnog djeteta nužno podrazumijeva da to dijete ima i pravo biti praćeno od strane osobe koja o njemu stvarno skrbi i da, shodno tome, ta osoba može s njim boraviti u državi članici domaćinu za vrijeme toga boravka”(51). To pravo građana Unije da borave na državnom području druge države članice ipak se priznaje uz ograničenja i uvjete predviđene Ugovorom i odredbama donesenima za njegovu primjenu(52). U tom pogledu podsjećam da se ta ograničenja i uvjeti trebaju primijeniti uz poštovanje granica određenih pravom Unije i u skladu s općim načelima tog prava(53) te osobito, prema mojem mišljenju, načelom zaštite najboljeg interesa djeteta.
77. Međutim, s obzirom na to da je Y. R. L. Wip dobila dozvolu boravka i da je zaposlena u Belgiji, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri, njezina kći, građanka Unije, u načelu ne smije biti prisiljena stvarno napustiti područje Unije u cijelosti, čime bi joj bila uskraćena mogućnost stvarnog uživanja bitnog sadržaja prava koja proizlaze iz njezina građanstva. Slijedom toga, kao u slučaju H. C. Chavez‑Vilchez (koja je dobila dozvolu boravka u Nizozemskoj) i njezine kćeri, čini mi se da nije potrebno analizirati tu situaciju s obzirom na članak 20. UFEU‑a.
C – Ispitivanje situacija djece koja su uvijek boravila u vlastitoj državi članici, u pratnji svojih majki koje su stvarno skrbile o njima, sa stajališta članka 20. UFEU‑a
1. Prvo i drugo prethodno pitanje
78. Svojim prvim i drugim prethodnim pitanjem, koje treba ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti želi znati protivi li se članku 20. UFEU‑a to što država članica roditelju, državljaninu treće zemlje(54), koji stvarno skrbi o svojem maloljetnom djetetu, građaninu Unije, odbija boravak u državi članici boravišta djeteta koje je njezin državljanin, dok se ne dokaže da drugi roditelj, koji je državljanin te iste države članice, stvarno može sam skrbiti o djetetu.
79. Za odgovor na ta pitanja potrebno je odrediti, s obzirom na članak 20. UFEU‑a i sudsku praksu Suda, je li takva situacija obuhvaćena područjem primjene prava Unije.
a) Građanstvo Unije: temeljni status građana Unije
80. Građanstvo Unije će 1. studenoga 2016. imati 23. godine(55). Uvedeno je 1992. potpisivanjem Ugovora iz Maastrichta, a cilj mu je pridonijeti tomu da se državljani država članica mogu poistovjetiti s Unijom(56). Građanstvo Unije, temeljni status građana Unije, utjelovljuje mogućnost, osobito za nove generacije, izgradnje Europe u kojoj se svi građani kao ljudska bića mogu kretati, boraviti, raditi, studirati, pružati usluge ili se nastaniti u drugoj državi članici, napredovati, sklopiti brak ili odabrati sličnu životnu zajednicu, osnovati obitelj, ako to žele, te živjeti u miru(57) i sigurnosti.
81. Građanstvo Unije tako čini legitimnim proces europske integracije jačanjem sudjelovanja građana. Tu su legitimnost nezavisni odvjetnici na Sudu istaknuli već pri uvođenju građanstva Unije. Osobito je nezavisni odvjetnik C. O. Lenz 1994. naveo da „[u]vođenje građanstva Unije pobuđuje nadu da će svi građani Unije biti jednaki, barem u pravu Zajednice”(58).
82. Dvije godine kasnije, 1996., nezavisni odvjetnik P. Léger, pozivajući se na priznavanje takvog građanstva, obratio se Sudu na sljedeći način: „[to građanstvo] ima jaku simboličnu vrijednost i vjerojatno je jedno od dostignuća europske izgradnje koje je privuklo najviše pažnje javnosti. Točno je da taj pojam zapravo uključuje aspekte koji su velikim dijelom već ostvareni razvojem prava Zajednice i u tom smislu predstavlja konsolidaciju pravne stečevine Zajednice. No vi mu morate dati puni smisao. Međutim, ako sagledamo sve posljedice koje su povezane s tim pojmom, svi građani Unije, bez obzira na svoje državljanstvo, moraju uživati potpuno ista prava i imati jednake dužnosti”(59).
83. U tom je smislu nezavisni odvjetnik D. Ruiz‑Jarabo Colomer godinu dana kasnije naveo da „[s]tvaranje građanstva Unije, čija je posljedica […] da njegovi nositelji imaju pravo slobodnog kretanja na području svih država članica, predstavlja veliki kvalitativan napredak jer, kao što Komisija s pravom ističe, tu slobodu kretanja oslobađa njezinih funkcionalnih ili instrumentalnih dijelova (jer sloboda kretanja više nije povezana s obavljanjem gospodarske djelatnosti ili uspostavom unutarnjeg tržišta) i jer to pravo podiže na razinu neovisnog i samostalnog prava koje je dio političkog statusa građana Unije”(60).
84. Otad se građanstvo Unije postupno realiziralo opsežnim pravosudnim pothvatom koji je Sud provodio u bliskoj suradnji s nacionalnim sudovima u okviru prethodnog postupka(61). Prvo i drugo pitanje suda koji je uputio zahtjev dio su te sudske prakse. U biti se odnose na tumačenje članka 20. UFEU‑a s obzirom na presude Ruiz Zambrano(62) i Dereci i dr.(63) u situacijama kao što su one u glavnom postupku u kojima nije utvrđeno da se roditelj, koji je državljanin države članice čiji je dijete državljanin i u kojoj je uvijek boravilo, može brinuti o djetetu u slučaju eventualnog protjerivanja roditelja državljanina treće zemlje.
b) Specifičnost situacija u glavnom postupku
85. U ovom slučaju(64), što se tiče maloljetne djece P. Pinas(65), U. Nikolic, X. V. Garcíe Pérez, J. Uwituze, I. O. Enowassam i A. E. Guerrere Chavez koja nikad nisu iskoristila svoje pravo slobodnog kretanja i koja su uvijek boravila u državi članici čiji su državljani, smatram da nisu obuhvaćeni pojmom „nositelj prava” u smislu članka 3. stavka 1. Direktive 2004/38 tako da se ta direktiva ne primjenjuje ni na njih ni na njihove majke.
86. Možemo li suprotno tomu smatrati da su situacije u glavnom postupku obuhvaćene područjem primjene članka 20. UFEU‑a?
87. U tom pogledu podsjećam da je Sud u presudi Ruiz Zambrano presudio da se članku 20. UFEU‑a protive nacionalne mjere čiji je učinak uskraćivanje građanima Unije mogućnosti stvarnog uživanja bitnog sadržaja prava koja proizlaze iz njihova statusa(66). U skladu s načelima uspostavljenima u toj presudi, ta zaštita prava Unije primjenjuje se u predmetu u glavnom postupku jer djeca P. Pinas, U. Nikolic, X. V. Garcíe Pérez, J. Uwituze, I. O. Enowassam i A. E. Guerrere Chavez, ako se njihovim majkama koje imaju isključivo pravo na njihovo čuvanje i odgoj ne prizna izvedeno pravo boravka, mogu stvarno biti prisiljena pratiti ih i stoga napustiti područje Unije „u cijelosti”. Naime, eventualno protjerivanje njihovih majki uskratilo bi im mogućnost stvarnog uživanja bitnog sadržaja prava koja proizlaze iz njihova statusa građanina Unije. Stoga bi se takvim odbijanjem mogao dovesti u pitanje koristan učinak njihovog građanstva Unije.
88. Međutim, Sud je zatim pojasnio doseg presude Ruiz Zambrano(67) utvrdivši da se primjenjuje na „vrlo specifične situacije u kojima se iznimno, bez obzira na činjenicu da se sekundarno zakonodavstvo vezano za pravo boravka državljana trećih zemalja ne primjenjuje i da odnosni građanin Unije nije iskoristio svoju slobodu kretanja, pravo boravka ne može odbiti državljaninu treće zemlje koji je član obitelji navedenog građanina Unije, a da se time ne dovede u pitanje koristan učinak njegova građanstva Unije, ako bi posljedica tog odbijanja bila ta da bi taj građanin morao zapravo napustiti područje Unije u cijelosti, čime bi mu bila uskraćena mogućnost stvarnog uživanja bitnog sadržaja prava koja proizlaze iz statusa građanina Unije”(68).
89. U tim okolnostima valja ocijeniti, s obzirom na članak 20. UFEU‑a, jesu li situacije poput onih u glavnom postupku specifične situacije u smislu gore navedene sudske prakse.
90. Nema nikakve sumnje, prema mojem mišljenju, da činjenica da sva ta djeca imaju državljanstvo države članice, odnosno nizozemsko državljanstvo, čiji uvjeti stjecanja jasno spadaju u nadležnost Kraljevine Nizozemske(69), znači da ta djeca imaju status građana Unije(70). Stoga, kao građani Unije, ta djeca imaju pravo slobodnog kretanja i boravka na području Unije te je bilo koje ograničenje tog prava obuhvaćeno područjem primjene prava Unije(71).
91. Stoga mi se u načelu čini da iz informacija kojima raspolaže Sud proizlazi da su situacije u glavnom postupku specifične situacije u smislu sudske prakse proizašle iz presude Ruiz Zambrano(72). Naime, te bi situacije mogle dovesti do toga da se dotičnoj djeci uskrati mogućnost stvarnog uživanja bitnog sadržaja prava koja proizlaze iz njihova statusa građana Unije. Stoga smatram da su te situacije obuhvaćene područjem primjene prava Unije.
92. U tim okolnostima valja stoga utvrditi miješaju li se nacionalne odluke u glavnom postupku u pravo boravka koje imaju dotična djeca i može li to miješanje biti opravdano.
93. Jasno mi je da postoji moguće miješanje u prava dotične djece, građana Unije, ako su, zato što je njihovim majkama odbijena dozvola boravka, ta djeca praktički prisiljena napustiti područje Unije u cijelosti. No je li to miješanje u specifičnim okolnostima predmetnih situacija dopušteno?
c) Poštovanje načela proporcionalnosti i stupanj zavisnosti djeteta, građanina Unije, o roditelju, državljaninu treće zemlje
94. Prethodno pitanje koje se postavlja jest sprječava li sustavno sama prisutnost oca, nizozemskog državljanina, u Nizozemskoj(73), dijete, građanina Unije, da ostvari zaštitu iz članka 20. UFEU‑a, onako kako ga tumači sudska praksa Suda.
95. Smatram da sama prisutnost oca, nizozemskog državljanina, u Nizozemskoj ne može sama po sebi opravdati nacionalne odluke u glavnim predmetima ni dovesti u pitanje kriterij „uskraćivanja mogućnosti stvarnog uživanja bitnog sadržaja prava na temelju statusa građanina”, a da sud koji je uputio zahtjev ne provjeri poštuje li se predmetnim nacionalnim odlukama načelo proporcionalnosti, osobito s obzirom na posljedice koje imaju na situacije djece tužitelja u glavnom postupku koja su građani Unije u pogledu prava Unije(74).
96. Poštovanje načela proporcionalnosti odnosi se na više interesa, odnosno na nacionalne interese u području imigracije(75), prava građana Unije, najbolji interes djeteta i prava koja pripadaju u područje nacionalnog obiteljskog prava, kao što je osobito pravo na skrbništvo.
97. Prema tome, kako bi se provjerilo poštuju li se predmetnim nacionalnim odlukama načelo proporcionalnosti, potrebno je uzeti u obzir nekoliko elemenata od kojih je, prema mojem mišljenju, najvažniji stupanj zavisnosti djeteta, građanina Unije, o roditelju, državljaninu treće zemlje.
98. U tom je pogledu ključno znati tko izvršava „pravnu, financijsku ili emocionalnu skrb”(76). Naime, kao što je Sud već presudio, „odnos zavisnosti maloljetnog građanina Unije o državljaninu treće zemlje kojemu je odbijeno pravo boravka može dovesti u pitanje koristan učinak građanstva Unije s obzirom na to da bi ta zavisnost dovela do toga da je građanin Unije, zbog takve odluke o odbijanju, praktički prisiljen napustiti ne samo područje države članice čiji je državljanin, nego i područje Unije u cijelosti”(77).
99. Uzimajući u obzir tu provjeru koju je sud koji je uputio zahtjev dužan provesti, čini se da iz spisa kojim raspolaže Sud proizlazi da taj odnos zavisnosti postoji među svom dotičnom djecom, građanima Unije, i njihovim majkama, državljankama trećih zemalja(78).
100. Osim toga, u okviru odvagivanja prisutnih interesa i u mjeri u kojoj su situacije u glavnom postupku obuhvaćene područjem primjene prava Unije, sud koji je uputio zahtjev treba također uzeti u obzir temeljna prava čije poštovanje osigurava Sud, osobito pravo na poštovanje obiteljskog života, kako je utvrđeno u članku 7. Povelje, pri čemu taj članak treba tumačiti u vezi s obvezom uzimanja u obzir najboljeg interesa djeteta iz članka 24. stavka 2. Povelje(79).
101. U tim mi se okolnostima čini da je važno postaviti pitanje je li u skladu s pravom Unije da se djetetu, građaninu Unije, ograniči pravo slobodnog boravka na području Unije samo na temelju argumenata kao što je činjenica da nije utvrđeno da se otac ne bi mogao potpuno skrbiti o djetetu, iako je takav argument jednak tvrdnji da jednako tako nije utvrđeno da bi se mogao skrbiti o djetetu! U tom mi se pogledu čini važnim napomenuti da je sud koji je uputio zahtjev objasnio da u ovom slučaju nije utvrđeno da je još uvijek moguće izmijeniti dodjelu prava na čuvanje i odgoj(80).
102. Stoga moram zaključiti da bi u situacijama poput onih u glavnom postupku bilo neproporcionalno majkama, državljankama treće zemlje, maloljetne djece, građana Unije, automatski i samo na temelju prisutnosti oca, građanina Unije, u predmetnoj državi članici odbiti izvedeno pravo boravka. Podsjećam da se svako opravdanje za odstupanje od prava boravka građana Unije „[mora] usko tumačiti i čije područje primjene države članice ne mogu određivati jednostrano, bez nadzora institucija Unije”(81).
d) Međuzaključak
103. Članak 20. UFEU‑a treba tumačiti na način da mu se protivi to da država članica roditelju, državljaninu treće zemlje, koji stvarno skrbi o svojem maloljetnom djetetu, građaninu Unije, odbije boravak u državi članici boravišta djeteta koje je njezin državljanin, u mjeri u kojoj bi se takvim odlukama dotičnom djetetu uskratila mogućnost stvarnog uživanja bitnog sadržaja prava povezanih sa statusom građanina Unije, dok se ne dokaže da drugi roditelj, koji je građanin te iste države članice, stvarno može sam skrbiti o djetetu. U tom pogledu nije dovoljno dokazati da nije isključeno da bi se taj drugi roditelj stvarno mogao brinuti o djetetu.
2. Treće prethodno pitanje
104. Treće prethodno pitanje odnosi se na teret dokazivanja o stvarnoj zavisnosti djeteta, građanina Unije, o roditelju, državljaninu treće zemlje.
105. Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da se Okružnicom o strancima, koju nizozemska tijela odgovorna za isplatu potpora i naknada uzimaju u obzir, predviđa da je teret dokazivanja kad se želi dokazati da se nizozemski roditelj ne može stvarno brinuti o djetetu, leži na roditelju državljaninu treće zemlje. Taj roditelj mora dokazati da objektivne zapreke sprječavaju roditelja, građanina Unije, da se brine o djetetu, kako bi se priznalo da je dijete toliko zavisno o roditelju, državljaninu treće zemlje, da bi praktički bilo prisiljeno napustiti područje Unije ako bi se tom roditelju odbilo pravo boravka.
106. Sud koji je uputio zahtjev u tom se pogledu pita ne tumači li se tom odredbom Okružnice o strancima presuda Ruiz Zambrano(82) preusko.
107. Nizozemska vlada u svojem je pisanom očitovanju istaknula da je teret dokazivanja na podnositeljicama zahtjeva za dozvolu boravka, u skladu s općim pravilom prema kojem svatko tko se poziva na određena prava ili određene posljedice tih prava mora dokazati da su ta prava primjenjiva na njegovu situaciju.
108. Smatram da je, u slučaju kada neka stranka tvrdi da je njezina situacija obuhvaćena područjem primjene članka 20. UFEU‑a, na nacionalnim tijelima države članice da po službenoj dužnosti utvrde jesu li uvjeti za primjenu te odredbe ispunjeni.
109. Jasno je da se nadležna nacionalna tijela prilikom ocjenjivanja uvjeta koji su potrebni kako bi državljanin treće zemlje, roditelj djeteta građanina Unije, mogao dobiti dozvolu boravka, suočavaju, s jedne strane, s pitanjima koja su izravno povezana s djetetovim statusom građanina Unije i, s druge strane, s pitanjima koja se odnose isključivo na nacionalno obiteljsko pravo.
110. Što se tiče pitanja koja se odnose na status građanina Unije koje ima dotično dijete, pitanje podjele tereta dokazivanja ne bi trebalo dovesti do oduzimanja korisnog učinka pravima koja proizlaze iz prava Unije. Stoga mi se čini da stroga primjena predmetnih nacionalnih propisa o teretu dokazivanja može ugroziti koristan učinak članka 20. UFEU‑a.
111. Što se tiče ocjene aspekata nacionalnog obiteljskog prava, s obzirom na to da su situacije poput onih u glavnom postupku obuhvaćene područjem primjene prava Unije, nadležna nacionalna tijela, uzimajući u obzir načela proporcionalnosti i najboljeg interesa djeteta, moraju po službenoj dužnosti ispitati prethodno pitanje o tome može li drugi roditelj, državljanin države članice čiji je državljanin i dijete, te stoga građanin Unije, skrbiti o djetetu.
112. Usto, čini mi se da je protivno korisnom učinku članka 20. UFEU‑a i općim pravnim načelima, osobito načelu proporcionalnosti, da se roditelja, državljanina treće zemlje, koji stvarno skrbi o djetetu, u ovom slučaju majku, prisiljava da podnese tužbu koja je suprotna njezinim vlastitim interesima, a moguće i interesima djeteta! Naime, valja istaknuti da je cilj takve tužbe zatražiti da se skrbništvo prenese na drugog roditelja kako bi se dokazalo da se nizozemski otac ne može stvarno brinuti o djetetu i da se stoga prizna da je dijete toliko zavisno o majci da će stvarno biti prisiljeno napustiti područje Unije ako se majci odbije pravo boravka(83).
113. S obzirom na ta razmatranja, predlažem Sudu da na treće pitanje odgovori da su nadležna tijela države članice dužna po službenoj dužnosti provjeriti i utvrditi da drugi roditelj stvarno može skrbiti o djetetu. Na tim je tijelima da uzmu u obzir sve predmetne okolnosti uz poštovanje načela proporcionalnosti i najboljeg interesa djeteta.
V – Zaključak
114. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Centrale Raad van Beroep (Središnje žalbeno vijeće, Nizozemska) odgovori na sljedeći način:
1. Članak 20. UFEU‑a treba tumačiti na način da mu se protivi to da država članica roditelju, državljaninu treće zemlje, koji stvarno skrbi o svojem maloljetnom djetetu, građaninu Unije, odbije boravak u državi članici boravišta djeteta koje je njezin državljanin, u mjeri u kojoj bi takvim odlukama dotičnom djetetu uskratila mogućnost stvarnog uživanja bitnog sadržaja prava povezanih sa statusom građanina Unije, dok se ne dokaže da drugi roditelj, koji je građanin te iste države članice, stvarno može sam skrbiti o djetetu. U tom pogledu nije dovoljno dokazati da nije isključeno da bi se taj drugi roditelj stvarno mogao brinuti o djetetu.
2. Nadležna tijela države članice dužna su po službenoj dužnosti provjeriti i utvrditi da drugi roditelj stvarno može skrbiti o djetetu. Na tim je tijelima da uzmu u obzir sve predmetne okolnosti uz poštovanje načela proporcionalnosti i najboljeg interesa djeteta.