ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
MELCHIOR WATHELET
της 10ης Δεκεμβρίου 2013 (1)
Υπόθεση C‑288/12
Ευρωπαϊκή Επιτροπή
κατά
Ουγγαρίας
«Παράβαση κράτους μέλους — Οδηγία 95/46/ΕΚ — Προστασία των φυσικών προσώπων έναντι της επεξεργασίας των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα και ελεύθερη κυκλοφορία των δεδομένων αυτών — Άρθρο 28, παράγραφος 1 — Εθνικές αρχές ελέγχου — Εθνική νομοθεσία που θέτει πρόωρα τέρμα στην εξαετή θητεία του επιτρόπου προστασίας δεδομένων — Δημιουργία εθνικής αρχής προστασίας των δεδομένων και ελευθερίας της πληροφορήσεως και διορισμός, με εννεαετή θητεία, άλλου προσώπου και όχι του επιτρόπου προστασίας δεδομένων στη θέση του προέδρου της εν λόγω αρχής»
I – Εισαγωγή
1. Με την από 24 Μαΐου 2012 προσφυγή της, η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να κρίνει ότι η Ουγγαρία, θέτοντας πρόωρα τέρμα στη θητεία της αρχής ελέγχου της προστασίας των δεδομένων, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει βάσει της οδηγίας 95/46/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, της 24ης Οκτωβρίου 1995, για την προστασία των φυσικών προσώπων έναντι της επεξεργασίας δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα και για την ελεύθερη κυκλοφορία των δεδομένων αυτών (2). Συγκεκριμένα, η Επιτροπή προσάπτει στην Ουγγαρία παραβίαση της ανεξαρτησίας της αρχής ελέγχου της προστασίας των δεδομένων που καθιερώνει το άρθρο 28, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας.
2. Όπως ακριβώς και οι υποθέσεις επί των οποίων εκδόθηκαν οι αποφάσεις της 9ης Μαρτίου 2010, C‑518/07, Επιτροπή κατά Γερμανίας (3), και της 16ης Οκτωβρίου 2012, Επιτροπή κατά Αυστρίας (4), η υπό κρίση υπόθεση αφορά το περιεχόμενο της υποχρεώσεως που υπέχουν τα κράτη μέλη, βάσει του άρθρου 28, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας, να συστήσουν μία ή περισσότερες αρχές ελέγχου της προστασίας των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα, οι οποίες «ασκούν τα καθήκοντα που τους ανατίθενται με πλήρη ανεξαρτησία».
II – Το δίκαιο της Ένωσης
3. Η οδηγία 95/46 εκδόθηκε βάσει του άρθρου 100 A της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρου 95 ΕΚ και εν συνεχεία 114 ΣΛΕΕ) και σκοπεί στην εναρμόνιση των εθνικών νομοθεσιών των κρατών μελών σχετικά με την προστασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα.
4. Στην αιτιολογική σκέψη 62 της οδηγίας αναφέρονται τα εξής:
«[ε]κτιμώντας ότι η σύσταση σε κάθε κράτος μέλος ανεξαρτήτων αρχών ελέγχου αποτελεί ουσιώδες στοιχείο της προστασίας των προσώπων έναντι της επεξεργασίας των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα».
5. Το άρθρο 28, παράγραφος 1, της οδηγίας, το οποίο επιγράφεται «Αρχή ελέγχου», ορίζει τα εξής:
«Κάθε κράτος μέλος προβλέπει ότι μία ή περισσότερες δημόσιες αρχές επιφορτίζονται με τον έλεγχο της εφαρμογής, στο έδαφός του, των εθνικών διατάξεων που έχουν θεσπισθεί από τα κράτη μέλη, κατ’ εφαρμογή της παρούσας οδηγίας.
Οι εν λόγω αρχές ασκούν τα καθήκοντα που τους ανατίθενται με πλήρη ανεξαρτησία.»
III – Το εθνικό νομικό πλαίσιο και τα πραγματικά περιστατικά
6. Μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 2011, και κατ’ εφαρμογήν του νόμου LXIII του 1992 σχετικά με την προστασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα και την πρόσβαση σε δεδομένα γενικού ενδιαφέροντος (στο εξής: παλαιός νόμος για την προστασία των δεδομένων), η προβλεπόμενη στο άρθρο 28 της οδηγίας αρχή ελέγχου της προστασίας των δεδομένων στην Ουγγαρία ήταν ο επίτροπος προστασίας των δεδομένων (5) (στο εξής: επίτροπος). Το άρθρο 23 του παλαιού νόμου για την προστασία των δεδομένων προέβλεπε ότι ο επίτροπος εκλέγεται από το ουγγρικό Κοινοβούλιο, και τα άρθρα 24 και 25 αυτού καθόριζαν τα καθήκοντά του. Η διάρκεια και η λήξη της θητείας του διέπονταν από τον νόμο LIX του 1993 σχετικά με τον κοινοβουλευτικό επίτροπο αρμόδιο για τα δικαιώματα των πολιτών (στο εξής: νόμος LIX του 1993). Το άρθρο 4, παράγραφος 5, του εν λόγω νόμου, στην τελευταία ισχύσασα μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 2011 μορφή του, προέβλεπε ότι ο επίτροπος εκλέγεται με εξαετή θητεία, ανανεώσιμη άπαξ. Το άρθρο 15 του ίδιου νόμου ρύθμιζε τα της λήξεως της θητείας του.
7. Βάσει του παλαιού νόμου για την προστασία των δεδομένων, ο András Jóri εξελέγη επίτροπος και ανέλαβε τα καθήκοντά του στις 29 Σεπτεμβρίου 2008. Η θητεία του ήταν εξαετής και συνεπώς θα έπρεπε να διαρκέσει μέχρι τον Σεπτέμβριο του 2014.
8. Κατ’ εφαρμογήν του άρθρου VI, παράγραφος 3, του Θεμελιώδους Νόμου της Ουγγαρίας, ο οποίος ετέθη σε ισχύ την 1η Ιανουαρίου 2012 (στο εξής: Θεμελιώδης Νόμος), «ανεξάρτητη αρχή, η οποία συνιστάται με οργανικό νόμο, διασφαλίζει τον σεβασμό των δικαιωμάτων σχετικά με την προστασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα και την πρόσβαση σε δεδομένα γενικού ενδιαφέροντος».
9. Την 1η Ιανουαρίου 2012 ετέθη σε ισχύ ο νόμος CXII του 2011 σχετικά με τον πληροφοριακό αυτοκαθορισμό και την ελευθερία της πληροφορήσεως (στο εξής: νέος νόμος για την προστασία των δεδομένων). Ο νόμος αυτός κατήργησε τον παλαιό νόμο για την προστασία των δεδομένων και συνέστησε, ταυτοχρόνως, την εθνική Αρχή για την προστασία των δεδομένων και την ελευθερία της πληροφορήσεως (στο εξής: Αρχή). Ο νέος νόμος για την προστασία των δεδομένων μετέφερε τις αρμοδιότητες του επιτρόπου στην Αρχή. Σύμφωνα με το άρθρο 40, παράγραφοι 1 και 3, του νέου νόμου για την προστασία των δεδομένων, ο πρόεδρος της Αρχής διορίζεται από τον πρόεδρο της Δημοκρατίας κατόπιν προτάσεως του πρωθυπουργού, με εννεαετή θητεία.
10. Η Αρχή άρχισε τις εργασίες της την 1η Ιανουαρίου 2012.
11. Η θητεία του A. Jóri, η οποία αρχικώς επρόκειτο να λήξει τον Σεπτέμβριο του 2014, τερματίστηκε στις 31 Δεκεμβρίου 2011, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 16 των μεταβατικών διατάξεων του Θεμελιώδους Νόμου, το οποίο προβλέπει ότι «[με τη] θέση σε ισχύ του παρόντος Θεμελιώδους Νόμου λήγει η θητεία του [επιτρόπου] […]».
12. Ο A. Jóri δεν επελέγη ως πρόεδρος της Αρχής. Κατόπιν προτάσεως του πρωθυπουργού, ο πρόεδρος της Δημοκρατίας διόρισε τον A. Péterfalvi ως πρόεδρο της Αρχής με εννεαετή θητεία.
IV – Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία και η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
13. Στις 17 Ιανουαρίου 2012 η Επιτροπή απέστειλε στην Ουγγαρία έγγραφο οχλήσεως. Με το εν λόγω έγγραφο, η Επιτροπή εξέφρασε την εκτίμηση ότι η Ουγγαρία παρέβη το άρθρο 28, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας, σε τρία σημεία. Πρώτον, η Ουγγαρία έθεσε πρόωρα τέρμα στη θητεία του επιτρόπου. Δεύτερον, δεν διαβουλεύθηκε με τον επίτροπο επί του σχεδίου του νέου νόμου για την προστασία των δεδομένων, όπως υποχρεούτο. Τρίτον, αφενός, ο νέος νόμος για την προστασία των δεδομένων προβλέπει υπερβολικά πολλές δυνατότητες τερματισμού της θητείας του προέδρου της Αρχής και, αφετέρου, οι αρμοδιότητες του προέδρου της Δημοκρατίας και του πρωθυπουργού να θέτουν τέρμα στην εν λόγω θητεία παρέχει τη δυνατότητα στην εκτελεστική εξουσία της χώρας να ασκεί επιρροή στον πρόεδρο της Αρχής.
14. Η Επιτροπή κάλεσε την Ουγγαρία να της αποστείλει την απάντησή της εντός προθεσμίας ενός μηνός.
15. Στην από 17 Φεβρουαρίου 2012 απάντησή της, η Ουγγαρία αμφισβήτησε την προσαπτόμενη σε αυτήν παράβαση αναφορικά με τον πρόωρο τερματισμό της θητείας του επιτρόπου, επισημαίνοντας, μεταξύ άλλων, ότι τούτο αποτελούσε συνέπεια της αλλαγής του ουγγρικού θεσμικού πλαισίου. Σημείωσε ότι, σύμφωνα με τις δημοσιευμένες στον Τύπο δηλώσεις του, ο επίτροπος δεν επιθυμούσε να γίνει πρόεδρος της Αρχής. Επιπροσθέτως, το εν λόγω κράτος μέλος υπογράμμισε ότι, καθώς είχε ήδη μεσολαβήσει ο διορισμός του προέδρου της Αρχής, δεν ήταν πλέον δυνατόν, πριν τη λήξη της θητείας του στις 31 Δεκεμβρίου του 2020, να καταλάβει ο επίτροπος την ίδια θέση, καθώς ο πρόωρος τερματισμός της θητείας του νυν προέδρου θα αντέβαινε προς τους κανόνες δικαίου που διασφαλίζουν την ανεξαρτησία του.
16. Όσον αφορά τη διαβούλευση με τον επίτροπο, η Ουγγαρία διαβεβαίωσε ότι αυτή είχε πράγματι λάβει χώρα και διαβίβασε σχετικώς έγγραφα στην Επιτροπή.
17. Όσον αφορά τους λόγους για τους οποίους δύναται να τερματιστεί η θητεία του προέδρου της Αρχής, η Ουγγαρία αμφισβήτησε την προσαπτόμενη σε αυτήν παράβαση αλλά δήλωσε ότι διατίθεται να προβεί σε τροποποίηση του νέου νόμου για την προστασία των δεδομένων ώστε να κατευνάσει τις ανησυχίες που εξέφρασε η Επιτροπή επί του ζητήματος αυτού, ειδικότερα δε, σε κατάργηση των διατάξεων περί συνταξιοδοτήσεως και περί αυτοδίκαιης απαλλαγής του προέδρου της Αρχής εκ των καθηκόντων του, καθώς και πρόβλεψη δυνατότητας ένδικης προσφυγής σε όλες τις περιπτώσεις στις οποίες ο πρόεδρος της Αρχής θα αμφισβητήσει την απόφαση του προέδρου της Δημοκρατίας, κατόπιν προτάσεως του πρωθυπουργού, περί τερματισμού της θητείας του.
18. Στις 7 Μαρτίου 2012 η Επιτροπή απέστειλε αιτιολογημένη γνώμη στην Ουγγαρία, με την οποία επανέλαβε τις ανησυχίες της σχετικά με τη δυνατότητα πρόωρου τερματισμού της θητείας του επιτρόπου και κάλεσε την Ουγγαρία να λάβει τα αναγκαία μέτρα ώστε να συμμορφωθεί προς την εν λόγω αιτιολογημένη γνώμη εντός προθεσμίας ενός μηνός από την παραλαβή της. Εξάλλου, η Επιτροπή απέσυρε τις επιφυλάξεις της αναφορικά με την προηγούμενη διαβούλευση με τον επίτροπο επί του σχεδίου του νέου νόμου. Τέλος, όσον αφορά τους λόγους τερματισμού της θητείας του προέδρου της Αρχής, η Επιτροπή επισήμανε ότι, εάν η Ουγγαρία προέβαινε, εντός της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας, στις τροποποιήσεις του νόμου που είχε προτείνει στην απαντητική στο έγγραφο οχλήσεως επιστολή της, θα θεωρούσε ότι η παράβαση ως προς αυτό το ζήτημα εξέλιπε.
19. Στις 30 Μαρτίου 2012 η Ουγγαρία απάντησε στην αιτιολογημένη γνώμη της Επιτροπής εμμένοντας στην άποψή της σχετικά με τον τερματισμό της θητείας του επιτρόπου, γεγονός που οδήγησε την Επιτροπή στην άσκηση της υπό κρίση προσφυγής.
20. Με διάταξη του Προέδρου του Δικαστηρίου της 8ης Ιανουαρίου 2013, επετράπη στον Ευρωπαίο Επόπτη Προστασίας Δεδομένων (ΕΕΠΔ) να παρέμβει στην υπό κρίση υπόθεση υπέρ της Επιτροπής.
21. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 15ης Οκτωβρίου 2013, η Επιτροπή, η Ουγγαρία και ο ΕΕΠΔ ανέπτυξαν προφορικώς τις απόψεις τους.
V – Επί της προσφυγής
Α – Επί του παραδεκτού
1. Επιχειρήματα των διαδίκων
22. Η Ουγγαρία υποστηρίζει ότι η υπό κρίση προσφυγή είναι απαράδεκτη.
23. Κατά την Ουγγαρία, ο μόνος δυνατός τρόπος να επανορθωθεί η προσαπτόμενη σε αυτήν παρανομία θα ήταν να τεθεί πρόωρα τέρμα στη θητεία του προέδρου της Αρχής και να αντικατασταθεί από τον επίτροπο, γεγονός που θα συνιστούσε, κατ’ ουσίαν, επανάληψη της προβαλλομένης παραβάσεως. Υποστηρίζει δε ότι η Επιτροπή δεν δύναται να ζητήσει από το Δικαστήριο απόφαση αναγνωριστική παραβάσεως προς την οποία το οικείο κράτος μέλος δεν θα μπορούσε να συμμορφωθεί παρά μόνο μέσω παραβίασης του δικαίου της Ένωσης. Προσθέτει ότι η λήψη τέτοιου μέτρου θα οδηγούσε επίσης σε κατάσταση ασύμβατη προς τον Θεμελιώδη Νόμο, λόγω της παραβιάσεως της προβλεπόμενης σε αυτόν αρχής της ανεξαρτησίας της Αρχής.
24. Η Ουγγαρία επισημαίνει, εξάλλου, ότι η μεταρρύθμιση των θεσμικών οργάνων στα οποία έχει ανατεθεί η προστασία των προσωπικών δεδομένων συνεπάγεται κατ’ ανάγκην, εφόσον καταργήθηκε το αξίωμα του επιτρόπου, τον τερματισμό της θητείας του προσώπου που κατείχε αυτό το αξίωμα. Ωστόσο, κατά την Ουγγαρία, ο τερματισμός, χωρίς θεσμική αλλαγή, της θητείας του νυν προέδρου της Αρχής δεν θα μπορούσε να δικαιολογηθεί από λόγο προβλεπόμενο από κανόνα δικαίου.
25. Επίσης, η Ουγγαρία υποστηρίζει ότι ο νέος νόμος για την προστασία των δεδομένων διασφαλίζει πλήρως την ανεξαρτησία του προέδρου της Αρχής και, συνεπώς, ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις της σχετικής οδηγίας. Κατ’ αυτήν, ακόμα κι αν υποτεθεί ότι ο τερματισμός της θητείας του επιτρόπου συνιστά παράβαση ως προς την απαίτηση περί ανεξαρτησίας, τέτοια παράβαση δεν επηρεάζει τη δραστηριότητα του επιτρόπου, ούτε εμποδίζει τον πρόεδρο της Αρχής να ασκήσει τη δραστηριότητά του πέραν πάσης εξωτερικής επιρροής. Σύμφωνα με τον σκοπό της οδηγίας, το δικαίωμα στην προστασία των προσωπικών δεδομένων ήταν διασφαλισμένο στην Ουγγαρία αδιαλείπτως και ανά πάσα στιγμή, τόσο πριν όσο και μετά την 1η Ιανουαρίου 2012. Υπογραμμίζει με ικανοποίηση ότι η Επιτροπή επίσης το αναγνωρίζει, καθώς επισημαίνει ότι η ουγγρική νομοθεσία διασφάλισε τη νομική συνέχεια αναθέτοντας στην Αρχή τις εκκρεμούσες ενώπιον του επιτρόπου υποθέσεις. Επομένως, κατ’ αυτήν, ακόμα κι αν υπήρξε παράβαση, αυτή ουδόλως είχε, εν πάση περιπτώσει, έννομες συνέπειες που είναι αναγκαίο να επανορθωθούν.
26. Επίσης, η Ουγγαρία υποστηρίζει ότι η προβαλλόμενη παράβαση είχε ήδη παραγάγει όλα της τα αποτελέσματα κατά τον χρόνο λήξεως της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη της Επιτροπής προθεσμίας και δεν επηρέασε, μετά την 1η Ιανουαρίου 2012, τη λειτουργία της Αρχής, ιδίως δε την ανεξαρτησία της τελευταίας. Συνεπώς, η προσφυγή της Επιτροπής είναι άνευ αντικειμένου και, συνεκδοχικώς, απαράδεκτη.
27. Η Ουγγαρία εκτιμά ότι αποδοχή της επιχειρηματολογίας της Επιτροπής θα συνεπαγόταν ότι όλες οι διενεργηθείσες από τον νυν πρόεδρο της Αρχής πράξεις, από την 1η Ιανουαρίου 2012, είναι ασύμβατες με το δίκαιο της Ένωσης και θα οδηγούσε σε παραβίαση της αρχής της ασφάλειας δικαίου.
28. Η Ουγγαρία προσθέτει ότι, αντιθέτως προς την επιχειρηματολογία της Επιτροπής όπως αυτή εκτίθεται στο σημείο 33, κατωτέρω, επισήμανε σαφώς, στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας ενώπιον του Δικαστηρίου, την επιθυμία της η ενδεχόμενη διαπίστωση παραβάσεως να μην επηρεάσει τη θητεία του νυν προέδρου της Αρχής, κι αυτό μολονότι η έκφραση «κατά χρόνο περιορισμός των αποτελεσμάτων της αποφάσεως» δεν περιλαμβάνεται στο υπόμνημα αντικρούσεως.
29. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η υπό κρίση προσφυγή ασκείται παραδεκτώς.
30. Εκτιμά ότι είναι καθ’ όλα δυνατόν να επανορθωθεί η παράβαση και υποστηρίζει ότι η Ουγγαρία οφείλει να λάβει τα αναγκαία μέτρα ώστε ο A. Jóri να τοποθετηθεί εκ νέου στη θέση που προβλέπεται στο άρθρο 28 της οδηγίας μέχρι την κανονική λήξη της θητείας του, ήτοι μέχρι τον Σεπτέμβριο του 2014. Κατά την Επιτροπή, ο τρόπος με τον οποίο η Ουγγαρία θα επανορθώσει την παράβαση εμπίπτει στην αρμοδιότητα του εν λόγω κράτους μέλους και στερείται σημασίας στο πλαίσιο της υπό κρίση προσφυγής. Επιπροσθέτως, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η Ουγγαρία δεν δύναται να επικαλεστεί την ανεξαρτησία του προέδρου της Επιτροπής για να αντιταχθεί στην επαναφορά του Α. Jóri στη θέση του. Κάτι τέτοιο θα ισοδυναμούσε με επίκληση της παραβάσεώς της προς υπεράσπισή της.
31. Κατά την Επιτροπή, το ζήτημα της υπάρξεως παραβάσεως κράτους μέλους πρέπει να εξετάζεται βάσει της καταστάσεως που επικρατεί στο οικείο κράτος μέλος κατά τη λήξη της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας. Βάσει της νομολογίας του Δικαστηρίου, η παράβαση εξακολουθεί να υφίσταται, εφόσον τα αποτελέσματα των μέτρων που ελήφθησαν κατά παράβαση του δικαίου της Ένωσης διατηρούνται μετά την παρέλευση της προθεσμίας. Εν προκειμένω, η παράβαση συνίσταται στον πρόωρο τερματισμό της θητείας του Επιτρόπου και εξακολουθεί να υφίσταται καθόσον ο A. Jóri δεν επαναφέρθηκε στη θέση του έως τη λήξη της προθεσμίας αυτής.
32. Όσον αφορά το προεκτεθέν στο σημείο 23 επιχείρημα της Ουγγαρίας, κατά το οποίο η κρίση της προσφυγής της Επιτροπής ως παραδεκτής θα συνεπαγόταν τον πρόωρο τερματισμό της θητείας του προέδρου της Αρχής, γεγονός που θα μπορούσε επίσης να οδηγήσει στη δημιουργία καταστάσεως αντιβαίνουσας προς τον Θεμελιώδη Νόμο, η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι, κατ’ εφαρμογήν της αρχής της υπεροχής του δικαίου της Ένωσης, τούτο κατισχύει των συνταγματικών διατάξεων των κρατών μελών. Επιπροσθέτως, κατά την Επιτροπή, η μεταρρύθμιση της αρχής ελέγχου της προστασίας των δεδομένων ουδόλως δικαιολογεί τον πρόωρο τερματισμό της θητείας του επιτρόπου. Προσθέτει δε, χωρίς ως προς τούτο να αμφισβητηθεί από την Ουγγαρία στο υπόμνημά της αντικρούσεως, ότι θα ήταν απολύτως δυνατόν να προβλεφθεί σε νομοθέτημα της εσωτερικής εννόμου τάξεως είτε ότι το νέο θεσμικό πλαίσιο θα εφαρμοζόταν κατόπιν της λήξεως της θητείας του εν ενεργεία τότε επιτρόπου είτε ότι ως πρώτος πρόεδρος της Αρχής θα διοριζόταν ο επίτροπος για το υπόλοιπο της θητείας του.
33. H Επιτροπή υποστηρίζει ότι το προεκτεθέν στο σημείο 28 επιχείρημα της Ουγγαρίας, κατά το οποίο τυχόν διαπίστωση παραβάσεως εν προκειμένω θα είχε επίσης ως αποτέλεσμα να καταστούν ασύμβατα με το δίκαιο της Ένωσης τα από 1ης Ιανουαρίου 2013 ληφθέντα από την Αρχή μέτρα, δεν πρέπει να εξετασθεί από το Δικαστήριο σε συνάρτηση προς το παραδεκτό της προσφυγής. Η εν λόγω επιχειρηματολογία θέτει στην πραγματικότητα το ζήτημα εάν το χρονικό πεδίο εφαρμογής της αποφάσεως της διαπιστώνουσας την παράβαση εκτείνεται ή μη στην περίοδο που προηγείται της εκδόσεως της αποφάσεως. Κατά την Επιτροπή, μόνον εφόσον υφίστανται εξαιρετικές περιστάσεις το Δικαστήριο δύναται να περιορίσει, κατ’ εφαρμογήν της αρχής της ασφάλειας δικαίου, τη δυνατότητα που έχει κάθε ενδιαφερόμενος να επικαλεστεί την κατ’ αυτόν τον τρόπο ερμηνευθείσα διάταξη προκειμένου να αμφισβητήσει έννομες σχέσεις που έχουν καλοπίστως συσταθεί. Υποστηρίζει ότι η Ουγγαρία, στο υπόμνημά της αντικρούσεως, δεν ζήτησε από το Δικαστήριο τον κατά χρόνο περιορισμό των αποτελεσμάτων της αποφάσεώς του επί της παρούσας υποθέσεως, με την οποία τυχόν θα διαπίστωνε παράβαση. Περαιτέρω, κατά την Επιτροπή, η Ουγγαρία δεν απέδειξε ότι πληρούνται οι απαιτούμενες από τη νομολογία σχετικές προϋποθέσεις.
34. Κατά την Επιτροπή, η επαναφορά του επιτρόπου στη θέση του ή ο διορισμός του στη θέση του προέδρου της Αρχής δεν συνεπάγεται ασυμβατότητα των αποφάσεων που ελήφθησαν από τον πρόεδρο της Αρχής μετά την 1η Ιανουαρίου 2012 με το δίκαιο της Ένωσης.
35. Ο ΕΕΠΔ δεν τοποθετήθηκε επί του παραδεκτού της προσφυγής.
2. Εκτίμηση
36. Δεν δύναμαι να συμφωνήσω με το επιχείρημα της Ουγγαρίας σχετικά με την αδυναμία της να εκτελέσει απόφαση διαπιστώνουσα την προσαπτόμενη σε αυτήν παράβαση. Το επιχείρημα αυτό έχει δύο σκέλη.
37. Πρώτον, η Ουγγαρία υποστηρίζει ότι η προσαπτόμενη παράβαση είχε ήδη παραγάγει τα αποτελέσματά της κατά τον χρόνο λήξεως της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη της Επιτροπής προθεσμία. Φρονώ πως όχι.
38. Κατά πάγια νομολογία, η ύπαρξη παραβάσεως πρέπει να εκτιμάται βάσει της καταστάσεως του κράτους μέλους κατά τη λήξη της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας (6).
39. Δεδομένου ότι η θητεία του επιτρόπου επρόκειτο να λήξει τον Σεπτέμβριο του 2014, κατ’ εφαρμογήν του νόμου LIX του 1993 (7), φρονώ ότι η προσαπτόμενη παράβαση δεν είχε παραγάγει το σύνολο των αποτελεσμάτων της κατά τον χρόνο λήξεως της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη της Επιτροπής προθεσμίας (8) και συνεχίζει να παράγει ακόμα και σήμερα έννομες συνέπειες.
40. Δεύτερον, η Ουγγαρία ζητεί να κριθεί απαράδεκτη η προσφυγή της Επιτροπής λόγω του ότι θα της ήταν αδύνατον να εκτελέσει απόφαση διαπιστώνουσα παράβαση, εκτός εάν επαναλάμβανε την ίδια παρανομία με αυτή που θα είχε διαπιστώσει η απόφαση. Ούτε με το εν λόγω επιχείρημα συμφωνώ.
41. Η διαπίστωση του Δικαστηρίου περί παραβάσεως κράτους μέλους υποχρεώνει το τελευταίο, σύμφωνα με το γράμμα του άρθρου 260 ΣΛΕΕ, να λάβει τα μέτρα που συνεπάγεται η εκτέλεση της αποφάσεως του Δικαστηρίου.
42. Μολονότι το Δικαστήριο, με την απόφασή του, η οποία έχει αμιγώς αναγνωριστικό χαρακτήρα, δεν δύναται να υποχρεώσει το κράτος του οποίου την παράβαση διαπίστωσε να λάβει συγκεκριμένα μέτρα (9), όλα τα όργανα του οικείου κράτους, τα οποία ασκούν τη νομοθετική, δικαστική και εκτελεστική εξουσία, έχουν, στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων τους, την υποχρέωση να εξασφαλίσουν την εκτέλεση της αποφάσεως του Δικαστηρίου (10), γεγονός που συνεπάγεται, μεταξύ άλλων, την αυτοδίκαιη απαγόρευση εφαρμογής νομοθεσίας που αντίκειται στο δίκαιο της Ένωσης και την υποχρέωσή τους να λάβουν κάθε μέτρο ώστε να διευκολύνουν την πλήρη εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης (11).
43. Επιπροσθέτως, η παράταση καθεστώτος που κρίθηκε αντίθετο προς το δίκαιο της Ένωσης με απόφαση του Δικαστηρίου συνιστά παράβαση της υποχρέωσης καλόπιστης συνεργασίας που υπέχουν τα κράτη μέλη δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, η οποία, μεταξύ άλλων, συνεπάγεται την υποχρέωση αποχής από κάθε μέτρο ικανό να διακυβεύσει την επίτευξη των σκοπών της Ευρωπαϊκής Ένωσης (12).
44. Κατά συνέπεια, η διαπίστωση παραβάσεως στην υπό κρίση υπόθεση, παρά τον αναγνωριστικό της χαρακτήρα, θα έχει σημαντικές έννομες συνέπειες οι οποίες κατ’ ανάγκην θα επηρεάσουν την κατάσταση του νυν προέδρου της Αρχής, όπως εξάλλου επισημαίνει η Ουγγαρία (μολονότι το πράττει προκειμένου να αντιτεθεί στην ενδεχόμενη διαπίστωση παραβάσεως).
45. Λαμβανομένου υπόψη του νομικού και πραγματικού πλαισίου που περιγράφηκε ανωτέρω, στα σημεία 6 έως 12, ο πρόωρος τερματισμός, στις 31 Δεκεμβρίου 2011, της θητείας του επιτρόπου ήταν πράγματι εγγενώς συνδεδεμένος με τον διορισμό του προέδρου της Αρχής την 1η Ιανουαρίου 2012. Κατά συνέπεια, εάν το Δικαστήριο έκρινε ότι η Ουγγαρία, διά του πρόωρου τερματισμού της θητείας του επιτρόπου, παρέβη το άρθρο 28, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας, αυτό θα συνεπαγόταν ότι ο διορισμός του προέδρου της Αρχής επίσης δεν θα ήταν σύννομος. Πράγματι, εν τοιαύτη περιπτώσει ο νυν πρόεδρος της Αρχής θα κατείχε τη θέση του, από 1ης Ιανουαρίου 2012, κατά παραβίαση του δικαίου της Ένωσης.
46. Υπό αυτές τις συνθήκες, εκτιμώ ότι τα επιχειρήματα σχετικά με την αδυναμία εκτελέσεως αποφάσεως διαπιστώνουσας ενδεχόμενη παράβαση είναι αβάσιμα διότι, όπως επισημαίνει και η Επιτροπή, η εκτέλεση αποφάσεως διαπιστώνουσας την προσαπτόμενη παράβαση στην προκειμένη περίπτωση θα μπορούσε να επιτευχθεί με την επαναφορά του Α. Jóri στο αξίωμά του για το υπόλοιπο της αρχικής του θητείας, ήτοι με τον διορισμό του ως προέδρου της Αρχής.
47. Επιπροσθέτως, τα ζητήματα, αφενός, εάν ο νέος νόμος για την προστασία των δεδομένων πληροί ή όχι τα κριτήρια της οδηγίας ή εάν η Αρχή δρα κατά τρόπο ανεξάρτητο και, αφετέρου, εάν η εκτέλεση της αποφάσεως της διαπιστώνουσας την παράβαση θα συνεπαγόταν την επανάληψη της παραβάσεως που διαπιστώθηκε με αυτήν (13), ουδόλως επηρεάζουν το ζήτημα εάν ετέθη τέρμα στη θητεία του επιτρόπου κατά παράβαση του άρθρου 28, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας (14).
48. Αντίθετο συμπέρασμα θα έδινε τη δυνατότητα στα κράτη μέλη να αποφεύγουν διαπίστωση της μη συμβατότητας ορισμένων εκ των αποφάσεών τους με το δίκαιο της Ένωσης, υπό το πρόσχημα ότι άλλες, μεταγενέστερες αποφάσεις, οι οποίες κατέστησαν δυνατές συνεπεία της παραβάσεως, θα ήταν συμβατές με το δίκαιο της Ένωσης και δεν θα μπορούσαν να τροποποιηθούν παρά μόνο με εκ νέου διάπραξη της ίδιας παραβάσεως.
49. Ουδόλως πειστικό είναι επίσης το επιχείρημα της Ουγγαρίας κατά το οποίο η αρχή της ασφάλειας δικαίου δεν επιτρέπει να κριθεί παραδεκτή η υπό κρίση προσφυγή, διότι η διαπίστωση της προσαπτόμενης παραβάσεως στην προκειμένη περίπτωση θα καθιστούσε το σύνολο των διενεργηθεισών από 1ης Ιανουαρίου 2012 πράξεων του προέδρου της Αρχής ασύμβατες με το δίκαιο της Ένωσης.
50. Η αρχή της ασφάλειας δικαίου είναι κοινή σε όλες τις έννομες τάξεις των κρατών μελών που συναπαρτίζουν την έννομη τάξη της Ένωσης και πρέπει, σε κάθε περίπτωση, να διασφαλίζεται από τα όργανα του οικείου κράτους μέλους τα οποία μεριμνούν για την εκτέλεση αποφάσεως διαπιστώνουσας παράβαση του δικαίου της Ένωσης εκ μέρους του εν λόγω κράτους μέλους. Εντούτοις, χωρίς να κριθεί το βάσιμο του επιχειρήματος κατά το οποίο η διαπίστωση της προσαπτόμενης παραβάσεως θα καθιστούσε άκυρες τις διενεργηθείσες από 1ης Ιανουαρίου 2012 πράξεις της Αρχής, αρκεί η επισήμανση ότι δεν απόκειται στο Δικαστήριο (15) αλλά, τελικώς, στα εθνικά δικαστήρια να επιληφθούν ενδεχομένων παραβιάσεων της εν λόγω Αρχής σε συγκεκριμένες περιπτώσεις και να λάβουν τα κατάλληλα μέτρα, χωρίς να θίξουν την αποτελεσματική εφαρμογή της αποφάσεως του Δικαστηρίου.
51. Παρεμπιπτόντως, προσθέτω ότι το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας (16) και η Δημοκρατία της Αυστρίας (17) παρέβησαν τις υποχρεώσεις που υπέχουν δυνάμει του άρθρου 28, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας, παρά τις ενδεχόμενες έννομες συνέπειες που οι διαπιστώσεις αυτές μπορούσαν να έχουν επί των ληφθέντων από τις οικείες αρχές μέτρων.
52. Θα εξετάσω στο τμήμα των προτάσεών μου που αφορά το βάσιμο της προσφυγής (18) το αίτημα της Ουγγαρίας προς περιορισμό των συνεπειών αποφάσεως διαπιστώνουσας την προσαπτόμενη παράβαση.
53. Κατά συνέπεια, προτείνω η προσφυγή να κριθεί παραδεκτή.
Β – Επί του βασίμου
1. Επιχειρηματολογία των διαδίκων
54. Η Επιτροπή δεν αμφισβητεί το γεγονός ότι η Ουγγαρία έχει το δικαίωμα να τροποποιεί το σύστημά της ελέγχου της προστασίας των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα, υπό την προϋπόθεση ότι διασφαλίζει την πλήρη ανεξαρτησία της αρχής που ασκεί τον έλεγχο αυτό, κάτι το οποίο, όπως προκύπτει από τη νομολογία (19), εκτείνεται πέραν της απλής λειτουργικής ανεξαρτησίας, δεδομένου ότι πρέπει να αποκλείεται κάθε μορφή εξαρτήσεως, είτε πρόκειται για εξάρτηση θεσμικού, προσωπικού ή υλικού χαρακτήρα.
55. Κατά την Επιτροπή, η οποία ως προς τούτο υποστηρίζεται από τον ΕΕΠΔ, είναι απολύτως αναγκαίο το κράτος μέλος, αφ’ ης στιγμής καθόρισε τη διάρκεια της θητείας της αρχής αυτής, να τη σεβαστεί, χωρίς δυνατότητα πρόωρου τερματισμού της, παρά μόνον εάν συντρέχουν σπουδαίοι και αντικειμενικά επαληθεύσιμοι λόγοι. Πρόωρος τερματισμός της θητείας εγκυμονεί τον κίνδυνο αδικαιολόγητης επιρροής επί της αρχής ελέγχου κατά την εκτέλεση των καθηκόντων της, γεγονός το οποίο θα έθιγε την ανεξαρτησία της. Κατά την Επιτροπή, επιβεβαιώνει την ως άνω ερμηνεία η σύγκριση με τους κανόνες σχετικά με τον ΕΕΠΔ, οι οποίοι καθορίστηκαν από τον κανονισμό (ΕΚ) 45/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 18ης Δεκεμβρίου 2000, σχετικά με την προστασία των φυσικών προσώπων έναντι της επεξεργασίας δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα από τα όργανα και τους οργανισμούς της Κοινότητας και σχετικά με την ελεύθερη κυκλοφορία των δεδομένων αυτών (20).
56. Η Επιτροπή εκτιμά ότι η μεταρρύθμιση της ουγγρικής αρχής ελέγχου δεν δικαιολογούσε τον τερματισμό της θητείας του επιτρόπου. Θα ήταν απολύτως δυνατόν η Ουγγαρία να είχε προβλέψει στο εσωτερικό της δίκαιο είτε ότι το νέο θεσμικό πλαίσιο θα εφαρμοζόταν κατόπιν της λήξεως της θητείας του τότε εν ενεργεία επιτρόπου είτε ότι ο πρώτος πρόεδρος της Αρχής θα ήταν ο επίτροπος για το υπόλοιπο της θητείας του, πράγμα που θα είχε προστατεύσει την ανεξαρτησία της αρχής ελέγχου της προστασίας των δεδομένων. Επισημαίνει δε ότι η Ουγγαρία, από άλλες απόψεις, διασφάλισε τη συνέχεια μεταξύ της παλαιάς και της νέας αρχής ελέγχου, ιδίως όσον αφορά τις εν εξελίξει υποθέσεις και την επεξεργασία των δεδομένων.
57. Περαιτέρω, κατά την Επιτροπή, το να γίνει αποδεκτό ότι ήταν αναγκαίο να τερματιστεί η θητεία του επιτρόπου διότι η θέση του «εξέλιπε πλέον» θα συνεπαγόταν για κάθε αρχή ελέγχου στην Ένωση μια διαρκή απειλή διακοπής της θητείας της μέσω νομοθετήματος καταργούντος την υπάρχουσα αρχή και συστήνοντος αντ’ αυτής νέα αρχή επιφορτισμένη με τα ίδια καθήκοντα, όπως αυτά ορίζονται στο άρθρο 28 της οδηγίας. Δεν δύναται να αποκλεισθεί το ενδεχόμενο η πολιτική εξουσία να μετέλθει τέτοιων μεταρρυθμίσεων προκειμένου να ελέγξει και να τιμωρήσει τις αρχές ελέγχου με τις οποίες βρίσκεται σε διάσταση απόψεων. Η Επιτροπή επισημαίνει ότι, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, ακόμα και το απλό ενδεχόμενο τέτοιας επιρροής δεν συμβιβάζεται με την απαίτηση πλήρους ανεξαρτησίας των αρχών ελέγχου (21).
58. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η Ουγγαρία δεν απέδειξε ότι ο επίτροπος αρνήθηκε να αναλάβει τη διεύθυνση της Αρχής και εκτιμά ότι σχετικές δηλώσεις του επιτρόπου στο πλαίσιο δημοσιευμένων συνεντεύξεών του στον ουγγρικό Τύπο στερούνται σημασίας. Η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι, δυνάμει του άρθρου 15, παράγραφος 3, του νόμου LIX του 1993, η παραίτηση του επιτρόπου θα έπρεπε να είχε υποβληθεί γραπτώς στον πρόεδρο του ουγγρικού Κοινοβουλίου. Δεδομένου ότι τέτοιο γεγονός δεν έλαβε χώρα, η Ουγγαρία δεν μπορεί να βασισθεί σε ασαφείς δηλώσεις που δημοσιεύθηκαν στον Τύπο προκειμένου να συναγάγει ότι ο επίτροπος δεν ήταν πλέον διατεθειμένος να εκπληρώσει τα οριζόμενα στο άρθρο 28 της οδηγίας καθήκοντά του. Η Επιτροπή προσθέτει ότι η Ουγγαρία ουδέποτε πρότεινε τη νέα θέση στον Α. Jóri και ουδέποτε διασφάλισε ότι θα θεσπίζονταν μεταβατικοί κανόνες ώστε να καταστεί δυνατή η παράταση της θητείας του έως την κανονική της λήξη.
59. Η Ουγγαρία εκτιμά ότι ο πρόωρος τερματισμός της θητείας του επιτρόπου, καθόσον συνδεόταν με αλλαγή του θεσμικού πλαισίου, δεν συνιστά παράβαση του άρθρου 28, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας. Από τη σχετική νομολογία προκύπτει ότι τόσο το άρθρο 28 της οδηγίας όσο και το άρθρο 44 του κανονισμού 45/2001 απαιτούν τη διασφάλιση πλήρους ανεξαρτησίας για τις εθνικές και διεθνείς αρχές προστασίας των προσωπικών δεδομένων «κατά την εκτέλεση των καθηκόντων [τους]», ήτοι από λειτουργικής πλευράς. Κατά την Ουγγαρία, κάθε στοιχείο το οποίο διασφαλίζει ότι η αρχή ελέγχου ασκεί τα ανατεθειμένα σε αυτήν καθήκοντα χωρίς να υπόκειται σε καμία εξωτερική επιρροή, άμεση ή έμμεση, εμπίπτει σε αυτή τη «λειτουργική ανεξαρτησία», πράγμα που περιλαμβάνει επίσης τα στοιχεία τα οποία διασφαλίζουν την οργανωτική, οικονομική και προσωπική ανεξαρτησία των μελών της, των οποίων η εν λόγω αρχή πρέπει να απολαύει κατά την άσκηση των καθηκόντων της.
60. Η Ουγγαρία υπογραμμίζει ότι δεν αμφισβητείται, εν προκειμένω, ότι η Αρχή απολαύει, όπως και ο προκάτοχός της, ενός νομικού περιβάλλοντος το οποίο τη θέτει πέραν πάσης εξωτερικής επιρροής κατά την άσκηση της εποπτείας της προστασίας των δεδομένων και ότι ανταποκρίνεται από κάθε άποψη στην προβλεπόμενη στο άρθρο 28 της οδηγίας απαίτηση περί ανεξαρτησίας. Συναφώς, η Ουγγαρία εκτιμά ότι δεν πρέπει να γίνεται κανένας παραλληλισμός μεταξύ της υπό κρίση περιπτώσεως και εκείνων επί των οποίων εκδόθηκαν οι προαναφερθείσες αποφάσεις της 9ης Μαρτίου 2010, Επιτροπή κατά Γερμανίας και Επιτροπή κατά Αυστρίας. Εκτιμά ότι, αντιθέτως προς τα στοιχεία του επίμαχου φακέλου, η γερμανική και η αυστριακή εθνική νομοθεσία δεν είχαν νομικώς αποκλείσει το ενδεχόμενο να θιγεί η ανεξαρτησία των εθνικών τους αρχών που ήταν αρμόδιες για την προστασία των δεδομένων, κατά την άσκηση των «καθηκόντων που τους ανατίθενται».
61. Κατά την Ουγγαρία, ο λόγος υπάρξεως της προβλεπόμενης στο άρθρο 28 της οδηγίας απαιτήσεως περί ανεξαρτησίας είναι να υφίσταται πάντοτε, σε κάθε κράτος μέλος, αρχή ελέγχου της προστασίας των δεδομένων, η οποία ασκεί τα καθήκοντά της χωρίς να υφίσταται εξωτερική επιρροή. Εκτιμά ότι η έννοια της ανεξαρτησίας δεν παρέχει στο πρόσωπο το οποίο προΐσταται της εν λόγω αρχής ένα υποκειμενικό δικαίωμα στην άσκηση των ως άνω καθηκόντων. Λαμβανομένης υπόψη της πραγματοποιηθείσας θεσμικής αλλαγής, δεν θα ήταν εύλογο να αναμένεται από τη νέα νομοθεσία να αναθέσει αυτομάτως το αξίωμα του προέδρου της Αρχής στον επίτροπο. Καθόσον η λειτουργική ανεξαρτησία της αρχής ελέγχου δεν θίγεται, δεν έχει ιδιαίτερη σημασία το ότι άλλαξε το πρόσωπο το οποίο προΐσταται της Αρχής, ακόμα και πριν τη λήξη της αρχικής του θητείας.
62. Η Ουγγαρία υποστηρίζει ότι απόκειται στα κράτη μέλη να καθορίσουν την οργανωτική δομή των εθνικών αρχών προστασίας των προσωπικών δεδομένων. Αυτό συνεπάγεται ότι η επιλογή του φορέα ή του προσώπου στο οποίο ανατίθεται η άσκηση των αρμοδιοτήτων της αρχής στο πλαίσιο του επιλεγέντος οργανωτικού συστήματος, καθώς και η αντικατάστασή του που λαμβάνει χώρα ταυτοχρόνως με την αλλαγή θεσμικού πλαισίου, εμπίπτει επίσης στην αρμοδιότητα των κρατών μελών. Η Ουγγαρία επισημαίνει ότι η εθνική νομοθεσία σχετικά με τον επίτροπο αντικαταστάθηκε εξ ολοκλήρου —βάσει των νέων διατάξεων του Θεμελιώδους Νόμου— από νέα νομοθεσία η οποία μετέφερε τις αρμοδιότητες που μέχρι τότε ασκούνταν από τον επίτροπο σε μια νέα αρχή επιφορτισμένη με την προστασία των δεδομένων. Παρά τις ομοιότητες μεταξύ του καθεστώτος του επιτρόπου και εκείνου του προέδρου της Αρχής, οι οποίες εξηγούνται από την απαίτηση περί ανεξαρτησίας, πρόκειται για δύο θεσμικά όργανα δημοσίου δικαίου σαφώς διακριτά.
63. Κατά την Ουγγαρία, ο διορισμός του επιτρόπου σε αυτή τη νέα θέση θα ήταν αδικαιολόγητος και ακατανόητος, λαμβανομένης υπόψη της πληθώρας δημοσίων δηλώσεών του, με τις οποίες εξέφραζε την επί της αρχής διαφωνία του αναφορικά με το νέο θεσμικό πλαίσιο και την πρόθεσή του να μην αποδεχθεί τέτοιο διορισμό.
2. Εκτίμηση
α) Οι αρχές
64. Προκαταρκτικώς, επιβάλλεται η επισήμανση ότι η Επιτροπή ουδόλως αμφισβητεί το δικαίωμα της Ουγγαρίας να τροποποιεί το θεσμικό πλαίσιο της αρχής της ελέγχου της προστασίας των δεδομένων, μεταβαίνοντας από μία μονάδα υπό τη διεύθυνση ενός και μόνο προσώπου σε ένα συλλογικό όργανο. Εντούτοις, εκτιμά ότι όταν η Ουγγαρία προέβη στην επιλογή της δεν τήρησε την υποχρέωσή της να διασφαλίσει την ανεξαρτησία της αρχής ελέγχου μέχρι τη λήξη της θητείας της.
65. Κατά πάγια νομολογία, η απαίτηση ελέγχου της προστασίας των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα από ανεξάρτητη αρχή συνιστά ουσιώδες στοιχείο της διασφαλίσεως της προστασίας των ατόμων από την επεξεργασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα (22), η οποία απορρέει όχι μόνο από το άρθρο 28, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας, αλλά επίσης από το πρωτογενές δίκαιο της Ένωσης, ιδίως από το άρθρο 8, παράγραφος 3, του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης και από το άρθρο 16, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ (23). Πράγματι, οι αναφερόμενες στο άρθρο 28 της οδηγίας αρχές ελέγχου είναι θεματοφύλακες των θεμελιωδών δικαιωμάτων και των ελευθεριών έναντι της επεξεργασίας των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα (24).
66. Στις προπαρατεθείσες αποφάσεις της 9ης Μαρτίου 2010, Επιτροπή κατά Γερμανίας και Επιτροπή κατά Αυστρίας, το Δικαστήριο ερμήνευσε αυτοτελώς (25) και διασταλτικώς (26) τη φράση «με πλήρη ανεξαρτησία» του άρθρου 28, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας. Θεμελίωσε αυτή την ερμηνεία, αφενός, στο γράμμα του άρθρου 28, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, επισημαίνοντας ότι η έννοια της «ανεξαρτησίας» ενισχύεται από το επίθετο «πλήρης» και, αφετέρου, στον σκοπό της διασφαλίσεως της ανεξαρτησίας των επίμαχων αρχών, ο οποίος συνίσταται στη διασφάλιση της αποτελεσματικότητας και της αξιοπιστίας του ελέγχου της τηρήσεως των διατάξεων περί προστασίας των φυσικών προσώπων έναντι της επεξεργασίας των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα (27).
67. Το Δικαστήριο έχει καταστήσει σαφές ότι η εν λόγω εγγύηση δεν έχει θεσπισθεί προκειμένου να εξασφαλίσει ιδιαίτερο καθεστώς στις εν λόγω αρχές καθεαυτές καθώς και στους υπαλλήλους τους, αλλά προκειμένου να ενισχυθεί η προστασία των ατόμων και των οργανισμών τους οποίους αφορούν οι αποφάσεις τους (28). Συνεπώς, κατά την άσκηση των καθηκόντων τους, οι αρχές ελέγχου πρέπει να ενεργούν αντικειμενικώς και αμερολήπτως και να μην υπόκεινται σε καμία εξωτερική επιρροή, είτε άμεση είτε έμμεση, που θα μπορούσε να επηρεάσει το περιεχόμενο των αποφάσεών τους (29).
68. Απλώς και μόνον ο κίνδυνος τέτοιου είδους επιρροής αρκεί για να θεμελιώσει παράβαση του άρθρου 28, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας (30).
69. Συναφώς, προκύπτει σαφώς από την προπαρατεθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Αυστρίας ότι κάθε πρακτική που θα μπορούσε να οδηγήσει τον προϊστάμενο της αρχής ελέγχου της προστασίας των δεδομένων σε μιας μορφής «εκ προοιμίου υπακοή» (31), δεν ανταποκρίνεται στην απαίτηση περί «πλήρους ανεξαρτησίας» την οποία τα κράτη μέλη οφείλουν να διασφαλίζουν για την εθνική τους αρχή ελέγχου βάσει του άρθρου 28, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας και βάσει του πρωτογενούς δικαίου της Ένωσης.
70. Εκτιμώ, όπως και η Επιτροπή, ότι, μολονότι κάθε κράτος μέλος είναι ελεύθερο να θεσπίζει το θεσμικό πλαίσιο που κρίνει καταλληλότερο για τις ανάγκες του και, κατά συνέπεια, να το τροποποιεί μεταγενεστέρως, τούτο τελεί υπό την προϋπόθεση ότι η θέσπιση αυτού του πλαισίου ή η μεταγενέστερη τροποποίησή του δεν έρχονται σε αντίθεση με την επιτακτική απαίτηση περί «πλήρους ανεξαρτησίας» που προβλέπεται στο άρθρο 28, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας.
71. Εκτιμώ, ακριβώς όπως και η Επιτροπή, ότι η ανεξαρτησία της αρχής αυτής «απαιτεί κατ’ ανάγκην την ύπαρξη προκαθορισμένης θητείας» (32) και της απαγορεύσεως τερματισμού της προ της προβλεπομένης λήξεώς της, εκτός αν συντρέχουν σπουδαίοι λόγοι αναγόμενοι στη συμπεριφορά ή την ικανότητα του διορισθέντος προσώπου να ασκεί τα καθήκοντά του, οι οποίοι πρέπει να είναι προκαθορισμένοι από τον νόμο και αντικειμενικώς εξακριβώσιμοι.
72. Ο εγγενής σύνδεσμος μεταξύ αυτής της απαγορεύσεως τερματισμού της θητείας προς της λήξεώς της και της απαιτήσεως περί «πλήρους ανεξαρτησίας» είναι αδιαμφισβήτητος (33). Κατ’ αναλογίαν, δεν θα μπορούσε να κριθεί ότι η ανεξαρτησία ενός δικαστή είναι διασφαλισμένη εάν η θητεία του τερματιζόταν πρόωρα, υπό το πρόσχημα της καταργήσεως του δικαστηρίου στο οποίο ανήκει και της αντικαταστάσεώς του από άλλο, ακόμα κι αν το τελευταίο απολάμβανε ανεξαρτησίας.
73. Απλώς και μόνον το ενδεχόμενο πρόωρου τερματισμού της θητείας της αρχής, η οποία προβλέπεται στο άρθρο 28, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας, δύναται να εκθέσει την αρχή σε «μη προσήκουσες επεμβάσεις ή πιέσεις της εκτελεστικής εξουσίας» (34) και να οδηγήσει σε μιας μορφής «εκ προοιμίου υπακοή».
74. Συνάγεται το συμπέρασμα ότι, μολονότι τα κράτη μέλη διαθέτουν περιθώριο εκτιμήσεως όσον αφορά τη θεσμική διάρθρωση της προβλεπόμενης στο άρθρο 28, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας (35), αρχής, είναι αδιαμφισβήτητο ότι η απαίτηση περί «πλήρους ανεξαρτησίας» που επιβάλλεται από το δίκαιο της Ένωσης επιτάσσει την ύπαρξη και την τήρηση ειδικών και λεπτομερών κανόνων, ιδίως όσον αφορά τον διορισμό, τη διάρκεια της θητείας καθώς και τους πιθανούς λόγους παύσεως ή απαλλαγής της αρχής από τα καθήκοντά της, ώστε να μην υπάρχει καμία εύλογη αμφιβολία ως προς τη στεγανότητα της εν λόγω αρχής έναντι κάθε εξωτερικής επιρροής, άμεσης ή έμμεσης, ικανής να επηρεάσει το περιεχόμενο των αποφάσεών της (36).
β) Εφαρμογή στην υπό κρίση υπόθεση
75. Από τα στοιχεία που έχει στη διάθεσή του το Δικαστήριο προκύπτει ότι τα της θητείας του επιτρόπου προβλέπονταν από ειδικές και λεπτομερείς διατάξεις του ουγγρικού δικαίου. Ειδικότερα, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 4, παράγραφος 5, του νόμου LIX του 1993, ο επίτροπος εξελέγη με εξαετή θητεία, ανανεώσιμη άπαξ. Το άρθρο 15 του ίδιου νόμου ρύθμιζε και δη περιόριζε κατά τρόπο πολύ αυστηρό τις δυνατότητες πρόωρου τερματισμού της θητείας του (37).
76. Έχω την άποψη ότι η Επιτροπή απέδειξε επαρκώς ότι ετέθη τέρμα στη θητεία του επιτρόπου στις 31 Δεκεμβρίου 2011 χωρίς να τηρηθεί το άρθρο 15 του νόμου LIX του 1993 και ότι δεν τηρήθηκαν οι οριζόμενες στον νόμο αυτό διαδικαστικές εγγυήσεις, που αποσκοπούσαν στην προστασία της θητείας του. Επιπροσθέτως, όταν ετέθησαν σε ισχύ οι θεσμικές αλλαγές το 2012, η Ουγγαρία δεν έλαβε κανένα μεταβατικό μέτρο ώστε να τηρήσει τις διατάξεις περί της θητείας του επιτρόπου και, συνεκδοχικώς, της ανεξαρτησίας του.
77. Η Ουγγαρία υπογραμμίζει το γεγονός ότι η «αλλαγή θεσμικού πλαισίου» που θεσπίστηκε με τη νέα νομοθεσία η οποία ετέθη σε ισχύ την 1η Ιανουαρίου 2012 αποφασίστηκε απ’ τον συνταγματικό νομοθέτη και ότι ο πρόεδρος της Αρχής, αφενός, και ο επίτροπος, αφετέρου, αποτελούν δύο δημόσια αξιώματα σαφώς διακριτά που δεν νοείται να συνδέονται μεταξύ τους λόγω του ότι αμφότερα ασκούνται από το ίδιο πρόσωπο.
78. Αυτά τα επιχειρήματα δεν μου φαίνονται πειστικά.
79. Εκτιμώ ότι η Επιτροπή απέδειξε επαρκώς ότι η Αρχή, μολονότι διέπεται από διαφορετικό νομικό καθεστώς και λειτουργεί με διαφορετικό τρόπο από τον επίτροπο, διαδέχθηκε τον τελευταίο στην άσκηση των καθηκόντων με τα οποία είναι επιφορτισμένη η αρχή ελέγχου κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 28 της οδηγίας. Πράγματι, τόσο ο επίτροπος όσο και η Αρχή συστάθηκαν από την Ουγγαρία προκειμένου αυτή να συμμορφωθεί προς την προβλεπόμενη στην εν λόγω διάταξη υποχρέωση για πρόβλεψη από το εν λόγω κράτος μέλος δημόσιας αρχής αρμόδιας για την εποπτεία, στο έδαφός του, της τηρήσεως των διατάξεων που θεσπίστηκαν κατ’ εφαρμογήν της οδηγίας. Από τη σκοπιά του επιτελούμενου έργου κατ’ εφαρμογήν της διατάξεως αυτής, οι δύο φορείς, συνεπώς, ταυτίζονται. Επιπροσθέτως, η συνέχεια μεταξύ των δύο φορέων διασφαλίστηκε από το άρθρο 75, παράγραφοι 1 και 2, του νέου νόμου για την προστασία των δεδομένων, ο οποίος προβλέπει ότι η Αρχή χειρίζεται τις υποθέσεις που είχε αρχίσει να εξετάζει ο επίτροπος πριν την 1η Ιανουαρίου 2012 και επεξεργάζεται τα δεδομένα που εκείνος είχε επεξεργαστεί πριν την ημερομηνία αυτή.
80. Όσον αφορά τη θεσμική αλλαγή που αποφασίστηκε από τον συνταγματικό νομοθέτη, προκύπτει, καταρχάς, από τα στοιχεία που έχει στη διάθεσή του το Δικαστήριο ότι η Αρχή συστάθηκε με οργανικό νόμο, ήτοι, τον νέο νόμο για την προστασία των δεδομένων και όχι με τον Θεμελιώδη Νόμο (38). Εξάλλου, θεσμικές αλλαγές, ακόμα και διά της συνταγματικής οδού, δεν δύνανται να διακυβεύσουν την πρακτική αποτελεσματικότητα της ιεραρχικώς ανώτερης υποχρεώσεως που επιβάλλεται από το δίκαιο της Ένωσης περί της διασφαλίσεως «πλήρους ανεξαρτησίας», καθώς η υπεροχή του δικαίου της Ένωσης εφαρμόζεται ασχέτως της ιεραρχικής κατατάξεως του επίμαχου εθνικού κανόνα. Κατά συνέπεια, δεν δύνανται να δικαιολογήσουν τον πρόωρο τερματισμό της θητείας της αρχής ελέγχου της προστασίας των δεδομένων. Όπως υποστήριξαν και η Επιτροπή και ο ΕΕΠΔ, σε τέτοια περίπτωση, αρχή, έστω ανώτερη, είτε νομοθετική είτε συνταγματική, θα ενομιμοποιείτο να ασκήσει εξωτερική και μη προσήκουσα επιρροή επί της αρχής ελέγχου της προστασίας των δεδομένων απλώς και μόνον μέσω της ρητής ή υφέρπουσας απειλής τέτοιων τροποποιήσεων και της πρόωρης διακοπής της θητείας της προβλεπόμενης από το άρθρο 28, παράγραφος 1, της οδηγίας αρχής ελέγχου, προκαλώντας τελικώς μιας μορφής «εκ προοιμίου υπακοή» (39).
81. Τέλος, έχω την άποψη ότι είναι αλυσιτελές το επιχείρημα της Ουγγαρίας ότι ο διορισμός του επιτρόπου ως προέδρου δεν μπορούσε να λάβει χώρα κατόπιν των δημοσίων δηλώσεών του με τις οποίες εξέφρασε την πρόθεσή του να μην αποδεχθεί τέτοιο διορισμό. Μολονότι παρόμοιες δηλώσεις, δημοσιευμένες στον Τύπο, στερούνται πάσης νομικής αξίας σε σχέση με τις αυστηρές απαιτήσεις του άρθρου 28 της οδηγίας και του άρθρου 15 του νόμου LIX του 1993 (40), η Ουγγαρία δεν υποστήριξε ότι η επίμαχη θέση προτάθηκε επισήμως στον επίτροπο. Επισημαίνω, εξάλλου, ότι, κατά την εξέταση της από 30 Μαρτίου 2012 απαντήσεως της Ουγγαρίας στην αιτιολογημένη γνώμη, ο επίτροπος Α. Jóri εξέφρασε τη διαφωνία του περί του νέου νόμου για την προστασία των δεδομένων προσθέτοντας ότι δεν θα είχε αποδεχθεί τον διορισμό του ως προέδρου της Αρχής εάν του είχε γίνει σχετική πρόταση διότι εκτιμούσε, μεταξύ άλλων, ότι η Αρχή ως θεσμικό όργανο δεν ανταποκρινόταν στην απαίτηση περί ανεξαρτησίας που προβλέπεται στην οδηγία. Στο πλαίσιο της προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασίας, η Επιτροπή επανέλαβε, με τη σειρά της, την εν λόγω κριτική, η οποία εν μέρει —με εξαίρεση τον πρόωρο τερματισμό της θητείας του επιτρόπου— ελήφθη υπόψη από την Ουγγαρία στο πλαίσιο των νομοθετικών τροποποιήσεων (41). Επιπροσθέτως, οι από 10 και 22 Ιουνίου 2011 (42) επίσημες παρατηρήσεις του επιτρόπου σχετικά με το σχέδιο του νέου νόμου, με τις οποίες επισήμαινε ότι η απουσία μεταβατικών διατάξεων συνιστούσε παραβίαση της ανεξαρτησίας του και οι οποίες καταρτίστηκαν στο πλαίσιο των επισήμων καθηκόντων του ως αρχής ελέγχου συσταθείσας κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 28 της οδηγίας, επ’ ουδενί δύνανται να του προσαφθούν, ούτε να θεωρηθούν ως υποβολή παραιτήσεως.
82. Κατά συνέπεια, εκτιμώ ότι η Ουγγαρία, θέτοντας πρόωρα τέρμα στη θητεία της αρχής ελέγχου της προστασίας των δεδομένων, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την οδηγία.
83. Θέλω να προσθέσω ότι απόφαση του Δικαστηρίου διαπιστώνουσα παράβαση στην παρούσα υπόθεση θα είχε πολύ μεγάλη σημασία, όχι μόνο για τις αρχές που συστάθηκαν κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 28, παράγραφος 1, της οδηγίας, αλλά και για κάθε άλλη ανεξάρτητη αρχή που συστάθηκε κατ’ εφαρμογήν του δικαίου της Ένωσης. Παρόμοια απόφαση, διασφαλίζοντας για τις εν λόγω ανεξάρτητες αρχές το αδιατάρακτο της θητείας τους μέχρι την προβλεπόμενη λήξη της, με εξαίρεση σπουδαίους λόγους, προβλεπόμενους εκ των προτέρων από τον νόμο και αντικειμενικώς εξακριβώσιμους, θα είχε ως αποτέλεσμα να μειωθεί αισθητά το επιζήμιο ενδεχόμενο «εκ προοιμίου υπακοής» σε εξωτερικούς —ιδιωτικούς ή δημόσιους— φορείς. Παρόμοια απόφαση θα εξαφάνιζε τη «δαμόκλειο σπάθη» που συνεπάγεται το παραλυτικό ενδεχόμενο πρόωρου τερματισμού της θητείας τους.
VI – Επί των κατά χρόνο αποτελεσμάτων ενδεχόμενης διαπιστώσεως υπάρξεως παραβάσεως
84. Η Ουγγαρία ζήτησε, στην περίπτωση που το Δικαστήριο δικαιώσει την Επιτροπή, να περιορίσει τα κατά χρόνο αποτελέσματα της αποφάσεως (43), ώστε να μη θιγεί η θητεία του νυν προέδρου της Αρχής. Υποστηρίζει ότι οι συνέπειες που απορρέουν από την αρχή της ασφάλειας δικαίου αποκλείουν επίσης το ενδεχόμενο επανεξετάσεως περατωθεισών υποθέσεων.
85. Πρέπει να «επισημανθεί ότι το Δικαστήριο δύναται, εξαιρετικώς, κατ’ εφαρμογή γενικής αρχής περί ασφαλείας δικαίου, σύμφυτης προς την κοινοτική έννομη τάξη, να οδηγηθεί στον περιορισμό της δυνατότητας κάθε ενδιαφερομένου να επικαλεστεί διάταξη που το ίδιο έχει ερμηνεύσει προκειμένου να αμφισβητηθούν έννομες σχέσεις καλοπίστως συναφθείσες» (44). Επιπλέον, κατά πάγια νομολογία, οι οικονομικές συνέπειες που θα μπορούσε να έχει για κράτος μέλος απόφαση επί προδικαστικής παραπομπής δεν δικαιολογούν καθεαυτές τον κατά χρόνο περιορισμό των αποτελεσμάτων της αποφάσεως αυτής (45).
86. Συγκεκριμένα, «το Δικαστήριο προσέφυγε στη λύση αυτή υπό πολύ συγκεκριμένες περιστάσεις, όταν υπήρχε κίνδυνος σοβαρών οικονομικών επιπτώσεων οφειλομένων, ιδίως, στον μεγάλο αριθμό των εννόμων σχέσεων που είχαν συσταθεί καλοπίστως βάσει ρυθμίσεως η οποία εθεωρείτο εγκύρως θεσπισθείσα και, αφετέρου, όταν καθίστατο σαφές ότι οι ιδιώτες και οι εθνικές αρχές είχαν ωθηθεί σε συμπεριφορά μη σύμφωνη προς τη νομοθεσία της Ένωσης λόγω αντικειμενικής και σοβαρής αβεβαιότητας ως προς το περιεχόμενο των κοινοτικών διατάξεων, στη δημιουργία της οποίας είχε συμβάλει η ίδια η συμπεριφορά άλλων κρατών μελών ή της Επιτροπής» (46).
87. «Ακόμα κι αν υποτεθεί ότι οι εκδιδόμενες δυνάμει του άρθρου [258 ΣΛΕΕ] αποφάσεις έχουν τα ίδια αποτελέσματα με εκείνες που εκδίδονται δυνάμει του άρθρου [267 ΣΛΕΕ] και, συνεπώς, λαμβανομένης υπόψη της ασφάλειας δικαίου, δύναται να καταστεί αναγκαίος ο κατά χρόνο περιορισμός των αποτελεσμάτων της αποφάσεως» (47), εκτιμώ ότι το αίτημα της Ουγγαρίας, ακόμα κι είναι ορθώς διατυπωμένο, πρέπει να απορριφθεί.
88. Συγκεκριμένα, η Ουγγαρία ούτε την ύπαρξη ενδεχομένου σοβαρών οικονομικών προβλημάτων απέδειξε ούτε ότι κατά τον χρόνο θεσπίσεως του νόμου με τον οποίο συστάθηκε η Αρχή αντιμετώπισε σημαντική και αντικειμενική αβεβαιότητα ως προς το εννοιολογικό περιεχόμενο του άρθρου 28, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας.
89. Πράγματι, κατά τον χρόνο εκείνο, το Δικαστήριο είχε ήδη ερμηνεύσει τη φράση «πλήρης ανεξαρτησία» του άρθρου 28, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας (48). Κατά συνέπεια, δεν ήταν δυνατόν να νοηθεί ευλόγως ότι το δίκαιο της Ένωσης επέτρεπε στην Ουγγαρία να θέσει πρόωρα τέρμα στη θητεία του επιτρόπου (49).
VII – Επί των δικαστικών εξόδων
90. Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπήρχε σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι η Επιτροπή ζήτησε την καταδίκη της Ουγγαρίας στα δικαστικά έξοδα και ότι, κατά τη γνώμη μου, η τελευταία πρέπει να κριθεί ως ηττηθείσα, φρονώ ότι η Ουγγαρία πρέπει να καταδικασθεί στα δικαστικά έξοδα. Κατ’ εφαρμογήν δε του άρθρου 140 του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ΕΕΠΔ πρέπει να φέρει τα δικά του έξοδα.
VIII – Πρόταση
91. Κατόπιν των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο τα εξής:
– να κρίνει ότι η Ουγγαρία, θέτοντας πρόωρα τέρμα στη θητεία της αρχής ελέγχου της προστασίας των δεδομένων, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την οδηγία 95/46/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, της 24ης Οκτωβρίου 1995, για την προστασία των φυσικών προσώπων έναντι της επεξεργασίας δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα και για την ελεύθερη κυκλοφορία των δεδομένων αυτών,
– να καταδικάσει την Ουγγαρία στα δικαστικά της έξοδα καθώς και στα δικαστικά έξοδα της Επιτροπής, και
– να καταδικάσει τον Ευρωπαίο Επόπτη Προστασίας Δεδομένων στα δικαστικά του έξοδα.