WYROK TRYBUNAŁU
z dnia 24 lipca 2003 r.(*)
Rozporządzenie (EWG) nr 1191/69 – Działalność w zakresie regularnych usług transportu miejskiego, podmiejskiego lub regionalnego – Subwencje publiczne – Pojęcie pomocy państwa – Rekompensata stanowiąca świadczenie wzajemne z tytułu zobowiązania do świadczenia usług publicznych
W sprawie C‑280/00
mającej za przedmiot skierowany do Trybunału, na podstawie art. 234 WE, przez Bundesverwaltungsgericht (Niemcy) wniosek o wydanie, w ramach zawisłego przed tym sądem sporu między:
Altmark Trans GmbH,
Regierungspräsidium Magdeburg
a
Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH,
przy udziale:
Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht,
orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni art. 92 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 87 WE) i art. 77 traktatu WE (obecnie art. 73 WE), jak również rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 z dnia 26 czerwca 1969 r. w sprawie działania państw członkowskich dotyczącego zobowiązań związanych z pojęciem usługi publicznej w transporcie kolejowym, drogowym i w żegludze śródlądowej (Dz.U. L 156, s. 1) w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem Rady (EWG) nr 1893/91 z dnia 20 czerwca 1991 r. (Dz.U. L 169, s. 1),
TRYBUNAŁ,
w składzie: G.C. Rodríguez Iglesias, prezes, J.P. Puissochet, M. Wathelet, R. Schintgen i C.W.A. Timmermans (sprawozdawca), prezesi izb, C. Gulmann, D.A.O. Edward, A. La Pergola, P. Jann i V. Skouris, F. Macken i N. Colneric, S. von Bahr, J.N. Cunha Rodrigues i A. Rosas, sędziowie,
rzecznik generalny: P. Léger,
sekretarz: D. Louterman Hubeau, dyrektor wydziału, następnie H.A. Rühl, główny administrator,
rozważywszy uwagi na piśmie przedstawione:
– w imieniu Altmark Trans GmbH przez M. Ronellenfitscha, Rechtsanwalt,
– w imieniu Regierungspräsidium Magdeburg przez L.H. Rodego, działającego w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH przez C. Heinzego, Rechtsanwalt,
– w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez M. Wolfcarius oraz. D. Triantafyllou, działających w charakterze pełnomocników,
uwzględniając sprawozdanie na rozprawę,
po wysłuchaniu uwag Altmark Trans GmbH, reprezentowanej przez M. Ronellenfitscha, Regierungspräsidium Magdeburg, reprezentowanego przez L.H. Rodego, Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, reprezentowanej przez C. Heinzego, Komisji reprezentowanej przez M. Wolfcarius i D. Triantafyllou, na rozprawie w dniu 6 listopada 2001 r.,
po wysłuchaniu opinii rzecznika generalnego na rozprawie w dniu 19 marca 2002 r.,
uwzględniając postanowienie z dnia 18 czerwca 2002 r. o otwarciu procedury ustnej na nowo,
po wysłuchaniu uwag Altmark Trans GmbH, reprezentowanej przez M. Ronellenfitscha, Regierungspräsidium Magdeburg, reprezentowanego przez S. Karnopa działającego w charakterze pełnomocnika, Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, reprezentowanej przez C. Heinzego, rządu niemieckiego reprezentowanego przez M. Lummę działającego w charakterze pełnomocnika, rządu duńskiego, reprezentowanego przez J. Moldego, działającego w charakterze pełnomocnika, rządu hiszpańskiego, reprezentowanego przez R. Silvę de Lapuertę działającą w charakterze pełnomocnika, rządu francuskiego, reprezentowanego przez F. Milliona, działającego w charakterze pełnomocnika, rządu niderlandzkiego, reprezentowanego przez N.A.J. Bela, działającego w charakterze pełnomocnika, rządu Zjednoczonego Królestwa, reprezentowanego przez J.E. Collinsa działającego w charakterze pełnomocnika oraz E. Sharpston, QC, i Komisji, reprezentowanej przez D. Triantafyllou, na rozprawie w dniu 15 października 2002 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 14 stycznia 2003 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2000 r., które wpłynęło do Trybunału dnia 14 kwietnia 2000 r., Bundesverwaltungsgericht skierował na podstawie art. 234 WE, pytanie prejudycjalne w przedmiocie wykładni art. 92 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 87 WE) i art. 77 traktatu WE (obecnie art. 73 WE), jak również rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 z dnia 26 czerwca 1969 r. w sprawie działania państw członkowskich dotyczącego zobowiązań związanych z pojęciem usługi publicznej w transporcie kolejowym, drogowym i w żegludze śródlądowej (Dz.U. L 156, s. 1) w wersji zmienionej rozporządzeniem Rady (EWG) nr 1893/91 z dnia 20 czerwca 1991 r. (Dz.U. L 169, s. 1, zwanego dalej „rozporządzeniem nr 1191/69”).
2 Pytanie to powstało w ramach sporu między Altmark Trans GmbH (zwaną dalej „Altmark Trans”) a Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH (zwaną dalej „Nahverkehrsgesellschaft”) w związku z udzieleniem temu pierwszemu przez Regierungspräsidium Magdeburg (rząd regionu Magdeburga, zwany dalej „Regierungspräsidium”) licencji na regularne usługi w zakresie przewozów autobusowych na terenie Landkreis Stendal (Niemcy) oraz subwencji publicznych na wykonanie tych usług.
Ramy prawne
Prawo wspólnotowe
3 Artykuł 92 ust. 1 traktatu stanowi:
„Z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w niniejszym traktacie wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna ze wspólnym rynkiem w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi”.
4 Artykuł 74 traktatu (obecnie art. 70 WE), który znajduje się w tytule IV części trzeciej, poświęconym transportowi, stanowi, że cele traktatu, w odniesieniu do kwestii uregulowanych w tym tytule, są realizowane przez państwa członkowskie w ramach wspólnej polityki transportowej.
5 Artykuł 77 traktatu, który stanowi część powyższego tytułu IV, przewiduje, iż zgodna z traktatem jest pomoc, która odpowiada potrzebom koordynacji transportu lub stanowi zwrot za wykonanie pewnych świadczeń nierozerwalnie związanych z pojęciem usługi publicznej.
6 Rozporządzenie nr 1191/69 jest podzielone na trzy sekcje, z których pierwsza zawiera przepisy ogólne (art. 1 i 2), druga odnosi się do wspólnych reguł dotyczących zniesienia lub utrzymania zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych (art. 3–8), trzecia dotyczy stosowania w stosunku do transportu osób stawek i warunków transportu nałożonych w interesie jednej lub wielu szczególnych kategorii osób (art. 9), czwarta odnosi się do wspólnych procedur rekompensaty (art. 10–13), piąta dotyczy umów w zakresie usług publicznych (art. 14) i szósta zawiera przepisy końcowe (art. 15–20).
7 Artykuł 1 tego rozporządzenia stanowi:
„1. Niniejsze rozporządzenie stosuje się do przedsiębiorstw transportowych, które świadczą usługi w zakresie przewozów kolejowych, drogowych i żeglugi śródlądowej.
Państwa członkowskie mogą wyłączyć z zakresu stosowania niniejszego rozporządzenia przedsiębiorstwo, którego działalność ogranicza się wyłącznie do świadczenia usług w zakresie przewozów miejskich, podmiejskich lub regionalnych.
2. Do celów niniejszego rozporządzenia:
– »usługi w zakresie przewozów miejskich i podmiejskich« oznaczają usługi przewozowe świadczone w celu zabezpieczenia potrzeb centrów miast lub zespołów miejskich oraz między nimi i otaczającymi je obszarami,
– »usługi w zakresie przewozów regionalnych« oznaczają usługi przewozowe świadczone w celu zabezpieczenia potrzeb danego regionu.
3. Właściwe władze państw członkowskich zniosą wszelkie zobowiązania z tytułu usług publicznych, określone w niniejszym rozporządzeniu, którym podlegają przewozy kolejowe, drogowe i żegluga śródlądowa.
4. W celu zapewnienia świadczenia odpowiednich usług przewozowych, w szczególności uwzględniających czynniki socjalne i potrzeby środowiska naturalnego oraz planowania przestrzennego lub mając w perspektywie oferowanie specjalnych opłat za przewozy niektórym grupom pasażerów, właściwe władze państw członkowskich mogą zawrzeć z przedsiębiorstwami przewozowymi umowy o świadczeniu usług publicznych. Warunki i szczegółowe elementy dotyczące kierowania takimi przedsięwzięciami zgodnie z umową, określone zostały w sekcji V.
5. Jednakże właściwe władze państw członkowskich mogą utrzymać lub nałożyć zobowiązania z tytułu wykonywania usług publicznych określonych w art. 2, w dziedzinie miejskich, podmiejskich i regionalnych pasażerskich usług przewozowych. Warunki i szczegółowe elementy dotyczące kierowania takimi przedsięwzięciami zgodnie z umową, w tym również metody kompensacji, określone zostały w sekcjach II, III oraz IV.
[…]
6. Ponadto właściwe władze państw członkowskich mogą podjąć decyzję o niestosowaniu przepisów zawartych w ust. 3 i 4 co do stawek i warunków przewozów osób w interesie jednej lub więcej określonych grup osób”.
8 Artykuł 6 ust. 2 rozporządzenia nr 1191/69 ma następujące brzmienie:
„Decyzje o utrzymaniu całości lub części zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych lub zniesieniu go w określonym terminie przewidują, dla obciążeń finansowych, które z niego wynikają, udzielenie rekompensaty; kwotę rekompensaty ustala się zgodnie ze wspólnymi procedurami ustanowionymi w art. 10–13”.
9 Artykuł 9 ust. 1 tego samego rozporządzenia przewiduje:
„Kwota rekompensaty w zakresie obciążeń finansowych, które nałożone są na przedsiębiorstwa w związku ze stosowaniem w stosunku do transportu osób stawek i warunków nałożonych w interesie jednej lub wielu szczególnych kategorii osób, ustalana jest zgodnie ze wspólnymi procedurami ustanowionymi w art. 11–13”.
10 Artykuł 17 ust. 2 rozporządzenia nr 1191/69 ma następujące brzmienie:
„Rekompensata wypłacana na mocy niniejszego rozporządzenia jest zwolniona z procedury wstępnego informowania określonej w art. 93 ust. 3 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą.
Państwa członkowskie przesyłają bezzwłocznie do Komisji informacje, sklasyfikowane według kategorii obowiązku, dotyczące rekompensat za obciążenia finansowe przedsiębiorstw transportowych, wynikające z utrzymania przepisów dotyczących usług publicznych określonych w art. 2 i z zastosowania do transportu osób stawek i warunków transportu nałożonych w interesie jednej lub wielu szczególnych kategorii osób”.
Przepisy krajowe
11 Verordnung zur Festlegung des Anwendungsbereiches der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 1893/91 im Straßenpersonenverkehr (rozporządzenie wykonujące rozporządzenie (EWG) nr 1191/69 w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem nr 1893/91 w zakresie przewozu osób w transporcie drogowym) federalnego ministra transportu z dnia 31 lipca 1992 r. (BGBl. 1992 I, s. 1442), w brzmieniu wynikającym ze zmian z dnia 29 listopada 1994 r. (BGBl. 1994 I, s. 3630) wyłącza w sposób generalny, w zakresie przewozu pasażerów w transporcie publicznym i do dnia 31 grudnia 1995 r., stosowanie rozporządzenia nr 1191/69 w stosunku do przedsiębiorstw, których działalność ogranicza się wyłącznie do świadczenia usług w zakresie przewozów miejskich, podmiejskich lub regionalnych.
12 Postanowienia § 2 ust. 1 w związku z § 1 ust. 1 Personenbeförderungsgesetz (ustawy o przewozie osób w transporcie lądowym, zwanej dalej „PBefG”) stanowią, iż wykonywanie regularnych przewozów osób w transporcie pojazdami samochodowymi wymaga w Niemczech uzyskania licencji. Zgodnie z taką licencją przewoźnik jest zobowiązany pobierać jedynie stawki opłat zatwierdzone przez organ wydający licencję, a także jest zobowiązany do przestrzegania zatwierdzonego rozkładu jazdy oraz do respektowania zobowiązań ustawowych odnoszących się do transportu i działalności.
13 Do dnia 31 grudnia 1995 r. warunki wydania licencji na wykonywanie regularnych przewozów w transporcie autobusowym określał jedynie § 13 PBefG. Ten przepis wprowadza w szczególności wymagania, jeżeli chodzi o zdolność finansową oraz wiarygodność przedsiębiorstwa transportowego, i przewiduje odmowę wydania licencji, gdyby proponowana usługa mogła naruszyć interes społeczności w dziedzinie transportu. Jeżeli kilka przedsiębiorstw zamierza zaoferować te same usługi przewozowe, to zainteresowany organ powinien, na podstawie § 13 ust. 3, rozważyć w sposób właściwy należyte świadczenie tych usług przez jedno z tych przedsiębiorstw w perspektywie wieloletniej.
14 Paragrafem 6 ust. 116 Eisenbahnneuordnungsgesetz (ustawy o restrukturyzacji kolejnictwa) z dnia 27 grudnia 1993 r. (BGBl. 1993 I, s. 2378), ustawodawca niemiecki wprowadził, ze skutkiem od dnia 1 stycznia 1996 r., rozróżnienie – dla celów wydawania licencji na wykonywanie usług transportu publicznego w zakresie regularnych przewozów miejskich, podmiejskich i regionalnych – między transportem wykonywanym w systemie autonomii finansowej a transportem wykonywanym jako usługa publiczna.
15 Paragraf 8 ust. 4 zdanie pierwsze PBefG wprowadza zasadę, zgodnie z którą miejskie, podmiejskie i regionalne usługi transportu publicznego powinny być świadczone w systemie autonomii finansowej.
16 Drugie zdanie tego ustępu definiuje usługi transportu świadczone w ramach systemu autonomii finansowej jako te, których koszty pokrywane są z wpływów za wykonane usługi transportowe, z przychodów uzyskanych na podstawie przepisów przewidujących rekompensaty i zwroty związane z niektórymi taryfami oraz z określoną organizacją transportu, jak również z innych dochodów przedsiębiorstwa w rozumieniu prawa handlowego. Warunki wydania licencji w systemie autonomii finansowej są zdefiniowane w § 13 PBefG, którego treść przedstawiono w pkt 13 niniejszego wyroku.
17 Paragraf 8 ust. 4 zdanie trzecie PBefG przewiduje, że jeżeli nie można zapewnić odpowiedniej usługi transportowej w systemie autonomii finansowej, to należy stosować odpowiednie przepisy zawarte w obowiązującej wersji rozporządzenia nr 1191/69. Warunki wydania licencji na wykonywanie przewozów w formie usługi publicznej zgodnie z tym rozporządzeniem określa § 13 bis PBefG.
18 Zgodnie z brzmieniem tego ostatniego przepisu licencję należy wydać, jeżeli jest niezbędna w celu uruchomienia usługi transportowej na podstawie aktu organu władzy lub umowy w rozumieniu rozporządzenia nr 1191/69 oraz wiąże się z najmniejszym kosztem dla społeczności.
Spór przed sądem krajowym
19 Spór przed sądem krajowym dotyczy wydania przez Regierungspräsidium na rzecz Altmark Trans licencji na regularne usługi w postaci przewozów autobusowych na terenie Landkreis Stendal.
20 Początkowo Altmark Trans uzyskała licencje na okres od dnia 25 września 1990 r. do dnia 19 września 1994 r. Decyzją z dnia 27 października 1994 r. zostały na jej rzecz wydane nowe licencje do dnia 31 października 1996 r.
21 Z postanowienia odsyłającego wynika, że w tym samym czasie Regierungspräsidium rozpoznał odmownie wnioski o wydanie licencji na działalność w zakresie tych usług złożone przez Nahverkehrsgesellschaft. W uzasadnieniu tej decyzji Regierungspräsidium wskazał, że Altmark Trans spełniała warunki udzielenia zezwolenia przewidziane w § 13 ust. 1 pkt 1, 2 PBefG. Jako długo istniejące przedsiębiorstwo korzystała ona, zgodnie z § 13 ust. 3, z ochrony sytuacji nabytej. Taka ochrona zdaniem Regierungspräsidium oznacza, że wykonywanie działalności w zakresie regularnych usług transportowych przez przedsiębiorstwo, które już je wykonuje, może stanowić lepszą ofertę usług transportowych niż oferta przedsiębiorstwa będącego kandydatem nowym. W opinii Regierungspräsidium taka oferta nawet nie została złożona, jako że Altmark Trans, z deficytem w wysokości 0,58 DM na kilometr sieci, wymagała najniższego dofinansowania ze strony władz publicznych.
22 W następstwie wniosku Altmark Trans o ponowne rozpoznanie sprawy Regierungspräsidium decyzją z dnia 30 lipca 1996 r. przedłużył jej licencje do dnia 31 października 2002 r.
23 Nahverkehrsgesellschaft wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia 27 października 1994 r., twierdząc, że Altmark Trans nie spełnia wymogów z § 13 PBefG. Wskazała, że nie jest to przedsiębiorstwo zdrowe ekonomicznie, gdyż nie byłoby zdolne do przetrwania bez subwencji publicznych. Udzielenie jej licencji było zatem, w świetle odwołania, niezgodne z prawem. Podobnie nieprawidłowe jest twierdzenie, jakoby Altmark Trans wymagała najniższych subwencji. Decyzją z dnia 29 czerwca 1995 r. Regierungspräsidium oddalił ten wniosek.
24 Nahverkehrsgesellschaft odwołała się od decyzji z dnia 27 października 1994 r. i z dnia 30 lipca 1996 r. do Verwaltungsgericht Magdeburg (sądu administracyjnego pierwszej instancji w Magdeburgu) (Niemcy), który odwołanie oddalił.
25 W postępowaniu apelacyjnym Oberverwaltungsgericht Sachsen Anhalt (odwoławczy sąd administracyjny Sachsen Anhalt) (Niemcy) uwzględnił skargę Nahverkehrsgesellschaft i stwierdził nieważność licencji wydanych Altmark Trans. Sąd ten uznał w szczególności, że w czasie wydawania decyzji z dnia 30 lipca 1996 r. kondycja ekonomiczna Altmark Trans nie była już pewna, gdyż potrzebowała subwencji Landkreis Stendal, by zrealizować te licencje. Ponadto zdaniem Nahverkehrsgesellschaft subwencje te nie były zgodne z prawem wspólnotowym dotyczącym pomocy państwa, w szczególności w świetle rozporządzenia nr 1191/69.
26 W tej kwestii Oberverwaltungsgericht wskazał, że Republika Federalna Niemiec jedynie do dnia 31 grudnia 1995 r. korzystała z oferowanej w rozporządzeniu nr 1191/69 możliwości wyłączenia z jego zakresu stosowania przedsiębiorstw, których działalność jest ograniczona do świadczenia usług transportu miejskiego, podmiejskiego lub regionalnego. Uznał więc, że po tym dniu sporne subwencje publiczne mogły być dozwolone jedynie przy przestrzeganiu warunków przewidzianych w rozporządzeniu. Wśród tych warunków figuruje konieczność nałożenia zobowiązania do świadczenia usług publicznych, czy to w drodze umowy, czy aktu właściwych władz. Z uwagi na to, że Landkreis Stendal nie zawarł umowy z Altmark Trans ani nie wydał aktu administracyjnego zgodnie z przepisami tego rozporządzenia, Oberverwaltungsgericht uznał, że od dnia 1 stycznia 1996 r. Landkreis nie był uprawniony do subwencjonowania Altmark Trans dla potrzeb wykonania usług objętych licencjami, jakie zostały udzielone temu przedsiębiorstwu.
27 Od tego orzeczenia Oberverwaltungsgericht Altmark Trans wniosła „Revision” do Bundesverwaltungsgericht. Sąd ten uznał, że przepisy § 8 ust. 4 PBefG wymagają ustalenia, czy działalność w zakresie regularnych usług transportu miejskiego, podmiejskiego lub regionalnego, która nie może być wykonywana w sposób rentowny w oparciu o wpływy z tego transportu i która w związku z tym w sposób nieunikniony jest zależna od subwencji publicznych, może być zgodnie z prawem krajowym uznana za działalność wykonywaną w systemie autonomii finansowej, czy też należy ją koniecznie uważać za działalność wykonywaną w systemie usług publicznych.
28 W tej kwestii Bundesverwaltungsgericht uważa, że rozpatrywane subwencje publiczne mogą wchodzić w zakres „innych dochodów przedsiębiorstwa w rozumieniu prawa handlowego” z § 8 ust. 4 zdanie drugie PBefG. Posługując się typowymi metodami wykładni prawa krajowego, sąd ten dochodzi do wniosku, że okoliczność, iż subwencje publiczne są niezbędne, nie wyklucza świadczenia usług transportowych w systemie autonomii finansowej.
29 Sąd odsyłający ma jednak wątpliwości, czy art. 77 i 92 traktatu, jak również rozporządzenie nr 1191/69 wymagają koniecznie interpretowania § 8 ust. 4 zdanie drugie PBefG zgodnie z prawem wspólnotowym, jak twierdził Oberverwaltungsgericht. Z uwagi na złożoność systemu zakazów, wyjątków i wyjątków od wyjątków sądzi, że ta problematyka powinna zostać wyjaśniona przez Trybunał.
Pytanie prejudycjalne
30 Uznając, że w rozpatrywanej przezeń sprawie zakres przepisów wspólnotowych jest niepewny oraz że w celu rozstrzygnięcia sporu niezbędne jest uzyskanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, Bundesverwaltungsgericht postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy czytane łącznie postanowienia art. [77 i 92 traktatu] WE, jak również rozporządzenia (EWG) nr 1191/69 w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem (EWG) nr 1893/91 stoją na przeszkodzie stosowaniu przepisów krajowych zezwalających na wydawanie licencji na regularne usługi przewozowe w publicznym transporcie miejskim, podmiejskim lub regionalnym w przypadku transportu w sposób nieunikniony zależnego od subwencji publicznych, z pominięciem przepisów sekcji II, III i IV tego rozporządzenia?”.
31 Sąd odsyłający uściślił, że pytanie to należy rozumieć jako pytanie składające się z trzech następujących części:
„1) Czy subwencje mające na celu zrekompensowanie deficytu usługi publicznej w transporcie lokalnym są w każdym wypadku objęte zakazem pomocy zawartym w art. [92] ust. 1 [traktatu] WE, czy – ze względu na ich regionalne znaczenie – należy uznać, że takie subwencje a priori nie mogą mieć wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi? Czy odpowiedź na to pytanie może zależeć od konkretnej sytuacji i znaczenia dziedziny działalności transportu miejskiego, podmiejskiego lub regionalnego w każdym przypadku?
2) Czy art. [77 traktatu] WE przyznaje ustawodawcy krajowemu w sposób ogólny uprawnienie do zezwalania na subwencje publiczne przeznaczone na rekompensowanie deficytu w dziedzinie publicznego transportu miejskiego podmiejskiego lub regionalnego bez względu na rozporządzenie (EWG) nr 1191/69?
3) Czy rozporządzenie (EWG) nr 1191/69 przyznaje uprawnienie także ustawodawcy krajowemu do zezwalania na działalność w zakresie regularnych usług transportu miejskiego, podmiejskiego lub regionalnego zależnego w sposób konieczny od subwencji publicznych z pominięciem przepisów sekcji II, III i IV tego rozporządzenia i zobowiązanie do stosowania tych przepisów jedynie wówczas, gdy w innym przypadku świadczenie usług transportowych w dostatecznym stopniu nie jest możliwe? Czy ta swoboda pozostawiona ustawodawcy krajowemu wynika w szczególności z uprawnienia, przyznanego w art. 1 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia (EWG) nr 1191/69 w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem (EWG) nr 1893/91, do całkowitego wyłączenia z zakresu stosowania rozporządzenia przedsiębiorstw transportu miejskiego, podmiejskiego i regionalnego?”.
Uwagi wstępne
32 W sporze przed sądem krajowym fakt wydania licencji Altmark Trans jest kwestionowany jedynie w zakresie, w jakim przedsiębiorstwo to wymagało subwencji publicznych w celu wykonania nałożonego zobowiązania do świadczenia usług publicznych związanego z tą licencją. Spór ten dotyczy więc zasadniczo kwestii, czy subwencje publiczne otrzymane przez Altmark Trans zostały przyznane zgodnie z prawem.
33 Stwierdziwszy, że wypłacenie Altmark Trans spornych w postępowaniu głównym subwencji na prowadzenie działalności objętej licencjami w systemie autonomii finansowej nie było sprzeczne z prawem krajowym, sąd odsyłający zastanawia się nad zgodnością tych subwencji z prawem wspólnotowym.
34 Podstawowe postanowienia traktatu regulujące kwestię subwencji publicznych to postanowienia dotyczące pomocy państwa, tj. art. 92 i nast. traktatu. Artykuł 77 ustanawia w dziedzinie transportu wyjątek od ogólnych zasad obowiązujących w zakresie pomocy państwa, stanowiąc, że pomoc, która odpowiada potrzebom koordynacji transportu lub stanowi zwrot za wykonanie pewnych świadczeń nierozerwalnie związanych z pojęciem usługi publicznej, jest zgodna z traktatem.
35 Należy zauważyć, że Rada wydała rozporządzenie nr 1191/69 na podstawie art. 75 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 71 WE) oraz art. 94 traktatu WE (obecnie art. 89 WE), a zatem zarówno na podstawie postanowień traktatu dotyczących wspólnej polityki transportowej, jak i postanowień dotyczących pomocy państwa.
36 Rozporządzenie nr 1191/69 ustanawia system wspólnotowy mający zastosowanie do zobowiązań do świadczenia usług publicznych w dziedzinie transportu. Jednak na podstawie jego art. 1 ust. 1 akapit drugi państwa członkowskie mogą wyłączyć z zakresu stosowania rozporządzenia przedsiębiorstwo, którego działalność ogranicza się wyłącznie do świadczenia usług w zakresie przewozów miejskich, podmiejskich lub regionalnych.
37 W tych okolicznościach należy przede wszystkim ustalić, czy rozporządzenie nr 1191/69 ma zastosowanie do usług transportowych będących przedmiotem sporu w sprawie przed sądem krajowym. Wyłącznie w razie odpowiedzi negatywnej konieczne będzie zbadanie kwestii stosowania postanowień ogólnych traktatu dotyczących pomocy państwa do subwencji kwestionowanych w postępowaniu głównym. Należy zatem rozpocząć od udzielenia odpowiedzi na trzecią część pytania prejudycjalnego.
W przedmiocie części trzeciej pytania prejudycjalnego
38 W trzeciej części pytania prejudycjalnego sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy rozporządzenie nr 1191/69, a w szczególności jego art. 1 ust. 1 akapit drugi można rozumieć w ten sposób, że pozwala ono państwu członkowskiemu na niestosowanie rozporządzenia do działalności w zakresie regularnych usług transportu miejskiego, podmiejskiego lub regionalnego zależnego w sposób nieunikniony od subwencji publicznych i ograniczenie jego stosowania do sytuacji, gdy w innym przypadku świadczenie usług transportowych w dostatecznym stopniu nie jest możliwe.
Uwagi przedłożone Trybunałowi
39 Altmark Trans, Regierungspräsidium oraz Nahverkehrsgesellschaft uważają, że z rozporządzenia nr 1191/69 nie sposób wywieść, że subwencje publiczne dla przedsiębiorstw transportowych są zgodne z prawem wspólnotowym jedynie wówczas, gdy zostały nałożone zobowiązania do świadczenia usług publicznych w rozumieniu tego rozporządzenia lub zawarto umowę o świadczenie usługi publicznej w rozumieniu tego rozporządzenia.
40 W szczególności podnoszą, że ustawodawca niemiecki wprowadził rozróżnienie między usługami transportowymi wykonywanymi w systemie autonomii finansowej a tymi, które są wykonywane w systemie usługi publicznej. Ich zdaniem, zgodnie z § 8 ust. 4 PBefG, rozporządzenie nr 1191/69 stosuje się wyłącznie do transportu w systemie usługi publicznej. Zatem usługi transportowe wykonywane w systemie autonomii finansowej nie wchodzą w ich przekonaniu w zakres zastosowania tego rozporządzenia.
41 Pomimo bowiem że ustawodawca niemiecki począwszy od dnia 1 stycznia 1996 r. nie korzysta już generalnie z uprawnienia do dokonania odstępstwa przewidzianego w art. 1 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1191/69, to jednak, ich zdaniem, w sposób pośredni przewidział wyjątek od stosowania rozporządzenia na rzecz usług transportu miejskiego, podmiejskiego i regionalnego świadczonych w systemie autonomii finansowej. Skoro rozporządzenie upoważnia do wprowadzenia odstępstwa o zasięgu ogólnym, ustawodawcy przysługuje również prawo do wprowadzenia odstępstwa częściowego. W tym przypadku zastosowanie znajduje zasada, zgodnie z którą „kto może więcej, może mniej”.
42 Komisja podnosi, że w zakresie, w jakim usługi transportu miejskiego, podmiejskiego lub regionalnego nie zostały wyłączone z zakresu zastosowania rozporządzenia nr 1191/69 na podstawie jego art. 1 ust. 1 akapit drugi, ustawodawca krajowy powinien uregulować działalność w zakresie regularnych usług transportowych bądź poprzez nałożenie obowiązków z zakresu usług publicznych zgodnie z sekcjami II–IV tego rozporządzenia, bądź na podstawie umów przewidujących te obowiązki i zgodnych z przepisami sekcji V rozporządzenia.
Odpowiedź Trybunału
43 W celu udzielenia odpowiedzi na tę część pytania należy na wstępie ustalić, czy rozporządzenie nr 1191/69 ustanawia wiążący reżim, którego państwa członkowskie powinny przestrzegać, jeżeli zamierzają nałożyć zobowiązania do świadczenia usług publicznych w sektorze transportu lądowego.
44 Zarówno z motywów rozporządzenia, jak i z jego części dyspozytywnej jasno wynika, że istotnie wprowadza ono reżim obligatoryjny dla państw członkowskich.
45 Zgodnie bowiem z motywem pierwszym rozporządzenia nr 1191/69 jednym z celów wspólnej polityki transportowej jest usunięcie różnic, które wynikają z zobowiązań związanych z pojęciem usługi publicznej nałożonych przez państwa członkowskie na przedsiębiorstwa transportowe i które odpowiadają za poważne zakłócenia warunków konkurencji. Zgodnie z motywem drugim rozporządzenia konieczne jest więc zniesienie określonych w nim zobowiązań do świadczenia usług publicznych określonych w tym rozporządzeniu, chociaż w niektórych przypadkach utrzymanie ich może być niezbędne w celu zapewnienia świadczenia odpowiednich usług transportowych.
46 W tym celu art. 1 ust. 3 rozporządzenia nr 1191/69 przewiduje, że właściwe władze państw członkowskich zniosą wszelkie zobowiązania do świadczenia usług publicznych, określone w tym rozporządzeniu, którym podlegają przewozy kolejowe, drogowe i żegluga śródlądowa. Zgodnie z art. 1 ust. 4 w celu zapewnienia świadczenia odpowiednich usług przewozowych, w szczególności uwzględniających czynniki socjalne i potrzeby środowiska naturalnego oraz planowania przestrzennego lub mając w perspektywie oferowanie specjalnych opłat za przewozy niektórym grupom pasażerów, właściwe władze państw członkowskich mogą zawrzeć z przedsiębiorstwami przewozowymi umowy o świadczeniu usług publicznych, których warunki i szczegółowe elementy są określone w sekcji V rozporządzenia. W art. 1 ust. 5 dodano, że właściwe władze państw członkowskich mogą jednak utrzymać lub nałożyć zobowiązania do wykonywania usług publicznych w dziedzinie miejskich, podmiejskich i regionalnych pasażerskich usług przewozowych, zgodnie z warunkami i szczegółowymi zasadami, w tym metodami kompensacji określonymi w sekcjach II–IV rozporządzenia.
47 Dlatego w zakresie, w jakim licencje, których dotyczy sprawa przed sądem krajowym, nakładają zobowiązania do świadczenia usług publicznych i wiążą się z subwencjami na częściowe sfinansowanie ich wykonania, przyznanie licencji i subwencji co do zasady podlegało przepisom rozporządzenia nr 1191/69.
48 Jednakże art. 1 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia zezwala państwom członkowskim na wyłączenie z zakresu jego stosowania przedsiębiorstwa, którego działalność ogranicza się wyłącznie do świadczenia usług w zakresie przewozów miejskich, podmiejskich lub regionalnych.
49 Początkowo, tj. do dnia 31 grudnia 1995 r., Republika Federalna Niemiec korzystała z odstępstwa przewidzianego w art. 1 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1191/69 w taki sposób, że wprost wyłączyła w swoich przepisach krajowych stosowanie tego rozporządzenia do przedsiębiorstw transportu miejskiego, podmiejskiego i regionalnego.
50 Od dnia 1 stycznia 1996 r. przepisy niemieckie nie przewidują już wprost takiego odstępstwa. Przeciwnie, rozporządzenie to zostało uznane, w § 8 ust. 4 zdanie trzecie i w § 13 bis PBefG, za obowiązujące przy wydawaniu licencji na transport autobusowy w Niemczech w systemie usługi publicznej. Jednak ustawodawstwo niemieckie nie określa wprost, czy rozporządzenie to ma zastosowanie również do wydawania licencji na transport autobusowy w systemie autonomii finansowej.
51 W tej kwestii należy ustalić, czy niestosowanie rozporządzenia nr 1191/69 do systemu autonomii finansowej, zakładając, że zostanie ono wykazane, jest sprzeczne z tym rozporządzeniem.
52 Altmark Trans, Regierungspräsidium oraz Nahverkehrsgesellschaft podnoszą, że skoro art. 1 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1191/69 pozwala na wyłączenie z jego zakresu zastosowania całej kategorii usług transportowych, przepis ten powinien tym bardziej pozwalać na wyłączenie z zakresu zastosowania rozporządzenia ograniczonego fragmentu tych usług.
53 Należy przypomnieć, że – jak wskazano w pkt 44–47 niniejszego wyroku – rozporządzenie nr 1191/69 ustanawia system, którego państwa członkowskie zobowiązane są przestrzegać, kiedy zamierzają nakładać zobowiązania z zakresu świadczenia usług publicznych na przedsiębiorstwa transportu lądowego.
54 Jednak w odniesieniu do przedsiębiorstw, które prowadzą działalność usługową w zakresie transportu miejskiego, podmiejskiego i regionalnego, państwa członkowskie mogą ustanowić odstępstwo od przepisów rozporządzenia nr 1191/69 na podstawie jego art. 1 ust. 1 akapit drugi. Ustawodawca niemiecki korzystał z tej możliwości w sposób generalny do dnia 31 grudnia 1995 r.
55 W tych okolicznościach należy stwierdzić, że zmiana PBefG obowiązująca od dnia 1 stycznia 1996 r. przyczynia się do realizacji celów rozporządzenia nr 1191/69.
56 Zmianą tą bowiem ustawodawca niemiecki wprowadził, do celów wydawania licencji na pasażerskie przewozy autobusowe, rozróżnienie między systemem autonomii finansowej a systemem usługi publicznej. Na podstawie § 13a PBefG rozporządzenie nr 1191/69 stało się obowiązujące przy wydawaniu licencji w systemie usługi publicznej. Zmiana ta ograniczyła więc zakres zastosowania odstępstwa przewidzianego w art. 1 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia.
57 Z rozważań tych wynika, że państwo członkowskie może zgodnie z prawem, na podstawie uprawnienia do dokonania odstępstwa przewidzianego w art. 1 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1191/69, nie tylko wyłączyć w całości regularne usługi transportu miejskiego, podmiejskiego lub regionalnego z zakresu zastosowania tego rozporządzenia, ale także ograniczyć zakres zastosowania tego odstępstwa. Innymi słowy, przepis ten co do zasady pozwala ustawodawcy krajowemu na zdecydowanie, że w przypadku usług transportowych świadczonych w systemie autonomii finansowej można nakładać zobowiązania do świadczenia usług publicznych oraz przyznawać subwencje z pominięciem warunków ze szczegółowych zasad ustanowionych w rozporządzeniu.
58 Jednak ustawodawstwo krajowe powinno jasno określić granice korzystania z tego uprawnienia do wprowadzenia odstępstwa, aby możliwe było ustalenie, w jakiej sytuacji ma zastosowanie to odstępstwo, a w jakiej stosuje się rozporządzenie nr 1191/69.
59 Jak bowiem wynika z utrwalonego orzecznictwa, dla zapewnienia pewności prawa szczególnie ważne jest, by stworzyć jednostkom jasną i wyraźnie określoną sytuację prawną, pozwalającą im na zapoznanie się z pełnią ich praw oraz powołanie się na nie, w razie potrzeby, przed sądem krajowym (zob. wyroki: z dnia 23 maja 1985 r. w sprawie 29/84 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. s. 1661, pkt 23; z dnia 9 kwietnia 1987 r. w sprawie 363/85 Komisja przeciwko Włochom, Rec. s. 1733, pkt 7; z dnia 30 maja 1991 r. w sprawie C‑59/89 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. s. I‑2607, pkt 18; z dnia 19 września 1996 r. w sprawie C‑236/95 Komisja przeciwko Grecji, Rec. s. I‑4459, pkt 13).
60 Postanowienie odsyłając zawiera pewną liczbę wskazówek, które każą wątpić, czy te wymogi jasności zostały w niniejszej sprawie spełnione.
61 Z jednej strony z postanowienia odsyłającego wynika bowiem, że system autonomii finansowej może mieć zastosowanie również wobec przedsiębiorstw, które potrzebują subwencji publicznych w celu prowadzenia działalności objętej licencjami na usługi transportowe. Z drugiej strony sąd odsyłający stwierdził, że „co się tyczy regularnych usług w zakresie transportu miejskiego, podmiejskiego i regionalnego, które najczęściej są deficytowe, zaoferowana przez ustawodawcę operatorowi możliwość wyboru jest w praktyce wyłączona, a konieczność korzystania z subwencji publicznych powoduje automatyczne objęcie systemem usługi publicznej”.
62 Z powyższego wydaje się wynikać, że licencje na usługi transportowe, dla których realizacji konieczne są subwencje publiczne, mogą podlegać zarówno systemowi autonomii finansowej, jak i systemowi usługi publicznej. Gdyby tak rzeczywiście było, przepisy danego ustawodawstwa krajowego nie określałyby jasno i precyzyjnie, w jakiej sytuacji takie licencje objęte są jednym z tych systemów. Tymczasem, ponieważ rozporządzenie nr 1191/69 nie ma zastosowania do systemu autonomii finansowej, ewentualna niepewność co do określenia granic tego systemu w odniesieniu do systemu usługi publicznej rozciągałaby się również na dziedzinę zastosowania tego rozporządzenia w Niemczech.
63 Do sądu krajowego należy ustalenie, czy sposób skorzystania przez ustawodawcę niemieckiego z uprawnienia do dokonania odstępstwa przewidzianego w art. 1 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1191/69 spełnia wymogi jasności i precyzyjności, konieczne, aby można było mówić o przestrzeganiu zasady pewności prawa.
64 Na trzecią część pytania prejudycjalnego należy zatem udzielić następującej odpowiedzi: wykładni rozporządzenia nr 1191/69, a dokładniej jego art. 1 ust. 1 akapit drugi należy dokonywać w ten sposób, że pozwala ono państwu członkowskiemu na niestosowanie rozporządzenia do działalności w zakresie regularnych usług transportu miejskiego, podmiejskiego lub regionalnego zależnego w sposób nieunikniony od subwencji publicznych i ograniczenie jego stosowania do sytuacji, gdy w innym przypadku świadczenie usług transportowych w dostatecznym stopniu nie jest możliwe, pod warunkiem jednak, że zasada pewności prawa jest należycie przestrzegana.
65 Należy dodatkowo uściślić, że jeżeli sąd odsyłający uzna, iż zasada pewności prawa nie była w niniejszej sprawie przestrzegana, powinien stwierdzić, że rozporządzenie nr 1191/69 ma w Niemczech pełne zastosowanie, a zatem również w odniesieniu do systemu autonomii finansowej. W takim wypadku konieczne będzie ustalenie, czy licencje w sprawie przed sądem krajowym zostały udzielone zgodnie z tym rozporządzeniem. Jeżeli okaże się, że te licencje i subwencje nie spełniają przesłanek określonych w rozporządzeniu, sąd odsyłający powinien stwierdzić, że nie są one zgodne z prawem wspólnotowym bez potrzeby badania ich w świetle postanowień traktatu.
66 Zatem sąd odsyłający będzie musiał zbadać, czy subwencje będące przedmiotem sporu przed sądem krajowym zostały przyznane zgodnie z postanowieniami traktatu dotyczącymi pomocy państwa jedynie, jeżeli stwierdzi, że rozporządzenie nr 1191/69 nie ma zastosowania do systemu autonomii finansowej i że sposób skorzystania przez ustawodawcę niemieckiego z uprawnienia do dokonania odstępstwa przewidzianego w tym rozporządzeniu jest zgodny z zasadą pewności prawa.
W przedmiocie części pierwszej pytania prejudycjalnego
67 Poprzez pierwszą część pytania prejudycjalnego sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy subwencje mające na celu zrekompensowanie deficytu usługi publicznej w transporcie lokalnym w każdym wypadku wchodzą w zakres zastosowania art. 92 ust. 1 traktatu, czy też, ze względu na lokalny lub regionalny charakter świadczonych usług i ewentualnie znaczenie danej dziedziny działalności, takie subwencje nie mogą mieć wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
Uwagi przedłożone Trybunałowi
68 Altmark Trans, Regierungspräsidium oraz Nahverkehrsgesellschaft twierdzą, że subwencje będące przedmiotem sporu przed sądem krajowym nie mają żadnego wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi w rozumieniu art. 92 ust. 1 traktatu, gdyż dotyczą jedynie usług lokalnych, a w każdym razie ich wysokość jest tak niewielka, że nie wpływają one odczuwalnie na tę wymianę.
69 Komisja natomiast podnosi, że od 1995 r. osiem państw członkowskich z własnej woli otworzyło niektóre rynki przewozów miejskich, podmiejskich i regionalnych na konkurencję ze strony przedsiębiorstw z innych państw członkowskich i że istnieją przykłady przedsiębiorstw z jednego państwa członkowskiego prowadzących działalność w innym państwie członkowskim. To otwarcie rynku w niektórych państwach członkowskich wskazuje wyraźnie zdaniem Komisji, że wymiana wewnątrzwspólnotowa jest nie tylko możliwa i potencjalna, ale już istniejąca i rzeczywista.
70 Należy przypomnieć, że postanowieniem z dnia 18 czerwca 2002 r. Trybunał otworzył na nowo procedurę ustną w niniejszej sprawie w celu umożliwienia stronom postępowania przed sądem krajowym, państwom członkowskim, Komisji i Radzie przedłożenia uwag w przedmiocie ewentualnego wpływu konsekwencji wyroku z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie C‑53/00 Ferring, Rec. s. I-9067, na oczekiwaną odpowiedź na pytanie prejudycjalne w niniejszej sprawie.
71 Podczas drugiej rozprawy, która miała miejsce w dniu 15 października 2002 r., Altmark Trans, Regierungspräsidium, Nahverkehrsgesellschaft, a także rządy niemiecki i hiszpański zaproponowały, co do zasady, powtórzenie zasad sformułowanych przez Trybunał w ww. sprawie Ferring. Uważają zatem, że finansowanie usług publicznych ze środków państwowych nie stanowi pomocy w rozumieniu art. 92 ust. 1 traktatu, jeżeli korzyści oferowane przez władze publiczne nie przekraczają kosztu spowodowanego wykonaniem zobowiązania do świadczenia usługi publicznej.
72 W tej kwestii podnoszą w szczególności, że pojęcie pomocy zawarte w art. 92 ust. 1 traktatu ma zastosowanie jedynie do środków przysparzających korzyści finansowych danemu przedsiębiorstwu lub określonym przedsiębiorstwom. Tymczasem subwencja publiczna ograniczona do zrekompensowania kosztu świadczenia usług publicznych, do których przedsiębiorstwo zostało zobowiązane, nie przysparza korzystającemu z nich przedsiębiorstwu żadnej rzeczywistej korzyści. Ponadto w takim przypadku konkurencja nie jest ich zdaniem zakłócona, ponieważ każde przedsiębiorstwo może korzystać z subwencji publicznej pod warunkiem świadczenia publicznych usług przewozowych, zgodnie z zobowiązaniem nałożonym przez państwo.
73 Podczas tej drugiej rozprawy rządy duński, francuski, niderlandzki oraz Zjednoczonego Królestwa twierdziły zasadniczo, że Trybunał powinien przychylić się do stanowiska rzecznika generalnego F.G. Jacobsa zawartego w jego opinii przedstawionej w dniu 30 kwietnia 2002 r. w sprawie C‑126/01 GEMO, w toku. Zgodnie z tym stanowiskiem należy rozróżnić dwie kategorie sytuacji. Jeżeli istnieje bezpośredni i oczywisty związek między finansowaniem ze środków państwowych i jasno określonymi zobowiązaniami do świadczenia usług publicznych, kwoty wypłacone przez władze publiczne nie stanowią pomocy w rozumieniu art. 92 ust. 1 traktatu. Jeżeli natomiast nie ma takiego związku lub jeżeli zobowiązania do świadczenia usług publicznych nie są jasno określone, kwoty wypłacone przez te władze stanowią pomoc.
Odpowiedź Trybunału
74 W celu udzielenia odpowiedzi na pierwszą część pytania należy zbadać różne elementy pomocy państwa zawarte w art. 92 ust. 1 traktatu. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem uznanie danego środka za pomoc wymaga, by spełnione były wszystkie przesłanki wymienione w tym postanowieniu (zob. wyroki: z dnia 21 marca 1990 r. w sprawie C‑142/87 Belgia przeciwko Komisji, zwany „wyrokiem w sprawie Tubemeuse”, Rec. s. I‑959, pkt 25; z dnia 14 września 1994 r. w sprawach połączonych od C‑278/92 do C‑280/92 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. s. I-4103, pkt 20; z dnia 16 maja 2002 r. w sprawie C‑482/99 Francja przeciwko Komisji, Rec. s. I-4397, pkt 68).
75 Artykuł 92 ust. 1 traktatu wymienia następujące przesłanki. Po pierwsze, musi mieć miejsce interwencja państwa lub interwencja przy użyciu zasobów państwowych. Po drugie, musi istnieć możliwość, że interwencja ta wpłynie na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Po trzecie, konieczne jest, aby przyznawała ona beneficjentowi korzyść poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub sprzyjanie produkcji niektórych towarów. Po czwarte, musi ona zakłócać konkurencję lub grozić jej zakłóceniem.
76 Pytanie sądu odsyłającego dotyczy konkretniej drugiej z tych przesłanek.
77 W tej kwestii należy przede wszystkim wskazać, że nie można wykluczyć w żadnym razie, iż subwencja publiczna przyznana przedsiębiorstwu, które świadczy jedynie usługi transportu lokalnego lub regionalnego, a nie świadczy usług transportowych poza państwem pochodzenia, może mieć jednak wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
78 Gdy bowiem państwo członkowskie przyznaje subwencję publiczną danemu przedsiębiorstwu, świadczenie usług transportowych przez owe przedsiębiorstwo może być utrzymane na tym samym poziomie lub zintensyfikowane, tak że przedsiębiorstwa mające siedzibę w innych państwach członkowskich mają przez to mniejsze szanse na świadczenie usług transportowych na rynku tego państwa członkowskiego (zob. podobnie wyroki: z dnia 13 lipca 1988 r. w sprawie 102/87 Francja przeciwko Komisji, Rec. s. 4067, pkt 19; z dnia 21 marca 1991 r. w sprawie C‑305/89 Włochy przeciwko Komisji, Rec. s. I‑1603, pkt 26; ww. wyrok w sprawie Hiszpania przeciwko Komisji, pkt 40).
79 W niniejszej sprawie stwierdzenie takie nie ma jedynie charakteru hipotetycznego, ponieważ – jak wynika w szczególności z uwag Komisji – liczne państwa członkowskie rozpoczęły od 1995 r. otwieranie niektórych rynków transportowych na konkurencję ze strony przedsiębiorstw posiadających siedziby w innych państwach członkowskich, tak że wiele przedsiębiorstw już oferuje usługi w zakresie przewozów miejskich, podmiejskich lub regionalnych w państwach członkowskich innych niż ich państwo pochodzenia.
80 Następnie komunikat Komisji z dnia 6 marca 1996 r. w sprawie pomocy udzielanej na zasadzie de minimis (Dz.U. C 68, s. 9), nie obejmuje sektora transportu, co wynika z jego akapitu czwartego. Podobnie rozporządzenie Komisji (WE) nr 69/2001 z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 traktatu WE w odniesieniu do pomocy w ramach zasady de minimis (Dz.U. L 10, s. 30), zgodnie z jego motywem 3 oraz art. 1 lit. a), nie stosuje się do tego sektora.
81 Wreszcie zgodnie z orzecznictwem Trybunału nie istnieje próg lub procent, poniżej którego można uznać, że wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi nie zachodzi. Stosunkowo niewielkie znaczenie pomocy lub stosunkowo niewielki rozmiar przedsiębiorstwa będącego beneficjentem pomocy nie wykluczają bowiem a priori ewentualnego wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi (zob. ww. wyroki: w sprawie Tubemeuse, pkt 43; w sprawie Hiszpania przeciwko Komisji, pkt 42).
82 Dlatego druga przesłanka stosowania art. 92 ust. 1 traktatu, zgodnie z którą pomoc może wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi, nie zależy od tego, czy świadczone usługi przewozowe mają charakter lokalny lub regionalny, czy też od znaczenia danej dziedziny działalności.
83 Jednak, aby można było uznać, że pomoc państwowa wchodzi w zakres art. 92 ust. 1 traktatu, pomoc taka powinna być postrzegana, jak wskazano to już w pkt 75 niniejszego wyroku, jako przysporzenie korzyści przedsiębiorstwu, które ją uzyskało.
84 W tym aspekcie za pomoc uznaje się interwencje, które niezależnie od ich formy mogą uprzywilejowywać przedsiębiorstwa w bezpośredni lub pośredni sposób (wyrok z dnia 15 lipca 1964 r. w sprawie 6/64 Costa, Rec. s. 1141, 1161) lub które mogą zostać uznane za korzyść, jakiej przedsiębiorstwo będące beneficjentem nie uzyskałoby w normalnych warunkach rynkowych (wyroki: z dnia 11 lipca 1996 r. w sprawie C‑39/94 SFEI i in., Rec. s. I‑3547, pkt 60; z dnia 29 kwietnia 1999 r. w sprawie C‑342/96 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. s. I‑2459, pkt 41).
85 Należy jednak przypomnieć stanowisko Trybunału w kwestii rekompensaty przewidzianej w dyrektywie Rady 75/439/EWG z dnia 16 czerwca 1975 r. w sprawie unieszkodliwiania olejów odpadowych (Dz.U. L 194, s. 23). Taka rekompensata mogła być przyznana przedsiębiorstwom zbierającym lub unieszkodliwiającym oleje odpadowe jako świadczenie wzajemne za nałożone przez państwo członkowskie zobowiązanie do zbierania lub unieszkodliwiania olejów odpadowych, pod warunkiem nieprzekroczenia rocznych nieznajdujących pokrycia kosztów rzeczywiście odnotowanych przez przedsiębiorstwo, z uwzględnieniem rozsądnego zysku. Trybunał orzekł, że tego rodzaju rekompensata nie stanowiła pomocy w rozumieniu art. 92 i nast. traktatu, lecz cenę wyrażającą wartość świadczenia wzajemnego za świadczenia wykonane przez przedsiębiorstwa zbierające lub unieszkodliwiające (zob. wyrok z dnia 7 lutego 1985 r. w sprawie 240/83 ADBHU, Rec. s. 531, pkt 3 zdanie ostatnie, pkt 18).
86 W podobny sposób Trybunał orzekł, że jeżeli opłata od sprzedaży bezpośredniej, której podlegają laboratoria farmaceutyczne, odpowiada dodatkowym kosztom rzeczywiście ponoszonym przez hurtowych dystrybutorów w celu wypełniania ich zobowiązań świadczenia usług publicznych, to nieobjęcie hurtowych dystrybutorów tą opłatą może być postrzegane jako świadczenie wzajemne za wykonane świadczenia, a zatem nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 92 traktatu. Trybunał uznał, że skoro ten warunek równoważności między przyznanym zwolnieniem a poniesionymi dodatkowymi kosztami jest spełniony, to hurtowi dystrybutorzy w rzeczywistości nie uzyskują korzyści w rozumieniu art. 92 ust. 1 traktatu, ponieważ jedynym sutkiem takiego środka jest stworzenie dla nich i laboratoriów farmaceutycznych porównywalnych warunków konkurencji (ww. wyrok w sprawie Ferring, pkt 27).
87 Z orzecznictwa tego wynika, że w zakresie, w jakim interwencję państwa należy uznać za rekompensatę stanowiącą świadczenie wzajemne za świadczenia przedsiębiorstw będących beneficjentami w celu wykonania zobowiązań do świadczenia usług publicznych, tak że przedsiębiorstwa te w rzeczywistości nie uzyskują z tego tytułu korzyści finansowych, a zatem interwencja taka nie skutkuje uprzywilejowaniem tych przedsiębiorstw względem przedsiębiorstw konkurencyjnych, interwencja ta nie mieści się w zakresie stosowania art. 92 ust. 1 traktatu.
88 Jednak, aby w konkretnym przypadku można było uniknąć zakwalifikowania takiej rekompensaty jako pomocy państwa, powinny zostać spełnione określone przesłanki.
89 Po pierwsze, przedsiębiorstwo będące beneficjentem powinno być rzeczywiście obciążone wykonaniem zobowiązań do świadczenia usług publicznych i zobowiązania te powinny być jasno określone. W sprawie przed sądem krajowym sąd odsyłający będzie więc musiał ustalić, czy zobowiązania do świadczenia usług publicznych nałożone na Altmark Trans wynikają jasno z ustawodawstwa krajowego lub z licencji będących przedmiotem sporu w postępowaniu głównym.
90 Po drugie, parametry, na których podstawie obliczona jest rekompensata, muszą być wcześniej ustalone w obiektywny i przejrzysty sposób, tak aby nie powodowała ona powstania dodatkowej korzyści ekonomicznej, która mogłaby powodować uprzywilejowanie przedsiębiorstwa będącego beneficjentem względem przedsiębiorstw z nim konkurujących.
91 Zrekompensowanie przez państwo członkowskie strat poniesionych przez przedsiębiorstwo bez uprzedniego ustalenia parametrów tej rekompensaty, jeżeli następnie okaże się, że działalność w zakresie pewnych usług publicznych w ramach wykonywania zobowiązań do świadczenia usług publicznych nie była wykonalna ekonomicznie, stanowi interwencję finansową, która wchodzi w zakres pojęcia pomocy państwa w rozumieniu art. 92 ust. 1 traktatu.
92 Po trzecie, rekompensata nie może przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia całości lub części kosztów poniesionych w celu wykonania zobowiązań do świadczenia usług publicznych, przy uwzględnieniu związanych z nimi przychodów oraz rozsądnego zysku z tytułu wypełniania tych zobowiązań. Spełnienie tej przesłanki jest niezbędne w celu zagwarantowania, że przedsiębiorstwu będącemu beneficjentem nie zostanie przyznana żadna korzyść, która zakłóca lub może zakłócić konkurencję poprzez wzmocnienie pozycji konkurencyjnej tego przedsiębiorstwa.
93 Po czwarte, jeżeli wybór przedsiębiorstwa, któremu ma zostać powierzone wykonywanie zobowiązań do świadczenia usług publicznych, nie został w danym przypadku dokonany w ramach procedury udzielania zamówień publicznych, pozwalającej na wyłonienie kandydata zdolnego do świadczenia tych usług po najniższym koszcie dla społeczności, poziom koniecznej rekompensaty powinien zostać ustalony na podstawie analizy kosztów, jakie przeciętne przedsiębiorstwo, prawidłowo zarządzane i wyposażone w środki transportu odpowiednio do tego, by móc uczynić zadość wymogom stawianym usługom publicznym, poniosłoby na wykonanie takich zobowiązań, przy uwzględnieniu związanych z nimi przychodów oraz rozsądnego zysku osiąganego przy wypełnianiu tych zobowiązań.
94 Z powyższych rozważań wynika, że w zakresie, w jakim subwencje publiczne przyznawane przedsiębiorstwom, na które wyraźnie zostały nałożone zobowiązania do świadczenia usług publicznych w celu zrekompensowania kosztów poniesionych w celu wykonania tych zobowiązań, spełniają przesłanki wskazane w pkt 89–93 niniejszego wyroku, takie subwencje nie wchodzą w zakres zastosowania art. 92 ust. 1 traktatu. Odwrotnie rzecz ujmując, interwencję państwową niespełniającą jednej lub kilku z tych przesłanek trzeba będzie uważać za pomoc państwa w rozumieniu tego postanowienia.
95 Na pierwszą część pytania prejudycjalnego należy zatem odpowiedzieć w ten sposób, że przesłanka stosowania art. 92 ust. 1 traktatu, zgodnie z którą pomoc może wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi, nie zależy od tego, czy świadczone usługi przewozowe mają charakter lokalny lub regionalny, czy też od znaczenia danej dziedziny działalności.
Jednak subwencje publiczne mające na celu umożliwienie działalności w zakresie regularnych usług transportu miejskiego, podmiejskiego lub regionalnego nie wchodzą w zakres stosowania tego postanowienia w zakresie, w jakim takie subwencje należy uważać za rekompensatę stanowiącą świadczenie wzajemne za świadczenia przedsiębiorstw będących beneficjentami w celu wykonania zobowiązań do świadczenia usług publicznych. Do celów stosowania tego kryterium sąd odsyłający powinien ustalić, czy zostały spełnione następujące przesłanki:
– po pierwsze, przedsiębiorstwo będące beneficjentem zostało rzeczywiście obciążone wykonaniem zobowiązań do świadczenia usług publicznych i zobowiązania te powinny być jasno określone;
– po drugie, parametry, na podstawie których obliczona jest rekompensata, zostały wcześniej ustalone w obiektywny i przejrzysty sposób;
– po trzecie, rekompensata nie przekracza kwoty niezbędnej do pokrycia całości lub części kosztów poniesionych w celu wykonania zobowiązań do świadczenia usług publicznych, przy uwzględnieniu związanych z nimi przychodów oraz rozsądnego zysku z tytułu wypełniania tych zobowiązań;
– po czwarte, jeżeli wybór przedsiębiorstwa, któremu ma zostać powierzone wykonywanie zobowiązań do świadczenia usług publicznych, nie został w danym przypadku dokonany w ramach procedury udzielania zamówień publicznych, pozwalającej na wyłonienie kandydata zdolnego do świadczenia tych usług po najniższym koszcie dla społeczności, poziom koniecznej rekompensaty został ustalony na podstawie analizy kosztów, jakie przeciętne przedsiębiorstwo, prawidłowo zarządzane i wyposażone w środki transportu odpowiednio do tego, by móc uczynić zadość wymogom stawianym usługom publicznym, poniosłoby na wykonanie takich zobowiązań, przy uwzględnieniu związanych z nimi przychodów oraz rozsądnego zysku osiąganego przy wypełnianiu tych zobowiązań.
W przedmiocie drugiej części pytania prejudycjalnego
96 Poprzez drugą część pytania prejudycjalnego sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 77 traktatu może mieć zastosowanie do subwencji publicznych, które stanowią rekompensatę za dodatkowe koszty poniesione w związku z wykonaniem zobowiązań do świadczenia usług publicznych, z pominięciem rozporządzenia nr 1191/69.
Uwagi przedłożone Trybunałowi
97 Altmark Trans utrzymuje, że uprawnienie ustawodawcy krajowego do zezwalania na subwencje publiczne mające na celu zrekompensowanie deficytu wynikającego z działalności w zakresie publicznego transportu miejskiego, podmiejskiego lub regionalnego bez względu na rozporządzenie nr 1191/69 istnieje niezależnie od art. 77 traktatu.
98 Regierungspräsidium uważa natomiast, że art. 77 traktatu nie przyznaje ustawodawcy krajowemu żadnego uprawnienia do zezwalania na subwencje publiczne bez względu na rozporządzenie nr 1191/69.
99 Nahverkehrsgesellschaft twierdzi, że o ile subwencje publiczne, których dotyczy sprawa przed sądem krajowym, są objęte zakazem z art. 92 traktatu, art. 77 traktatu wyłącza jego stosowanie, ponieważ subwencje te spełniają przesłanki wymagane w art. 77. W związku z tym podnosi, że w tej sytuacji rozporządzenie nr 1191/69 nie stoi na przeszkodzie przyznaniu takich subwencji.
100 Komisja uważa, że na podstawie art. 77 traktatu ustawodawca krajowy ma prawo do przyznawania subwencji przeznaczonych na pokrycie deficytu poniesionego w dziedzinie miejskiego, podmiejskiego lub regionalnego transportu publicznego bez względu na rozporządzenia nr 1191/69, lecz że subwencje te w pełni podlegają procedurze wstępnego informowania przewidzianej w art. 93 ust. 3 traktatu WE (obecnie art. 88 ust. 3 WE), dotyczącym badania pomocy państwa.
Odpowiedź Trybunału
101 Artykuł 77 traktatu stanowi, że pomoc, która odpowiada potrzebom koordynacji transportu lub stanowi zwrot za wykonanie pewnych świadczeń nierozerwalnie związanych z pojęciem usługi publicznej, jest zgodna z traktatem.
102 W pkt 37 niniejszego wyroku wskazano, że gdyby nie istniało rozporządzenie mające zastosowanie w postępowaniu przed sądem krajowym, należałoby ustalić, czy subwencje będące przedmiotem sporu w tym postępowaniu wchodzą w zakres zastosowania postanowień traktatu dotyczących pomocy państwa.
103 Z pkt 65 i 66 niniejszego wyroku wynika, że rozporządzenie nr 1191/69 mogłoby mieć zastosowanie w sporze przed sądem krajowym w zakresie, w jakim ustawodawca niemiecki nie wyłączyłby systemu autonomii finansowej z zakresu stosowania tego rozporządzenia lub uczynił to, nie przestrzegając zasady pewności prawa. W takim wypadku przepisy rozporządzenia mają zastosowanie do subwencji będących przedmiotem sporu w postępowaniu głównym i sąd odsyłający nie musi ustalać, czy są one zgodne z postanowieniami prawa pierwotnego.
104 Jednak w wypadku gdyby rozporządzenie nr 1191/69 nie miało zastosowania w sporze przed sądem krajowym, z odpowiedzi na pierwszą część pytania prejudycjalnego wynika, że jeżeli subwencje będące przedmiotem sporu w sprawie przed sądem krajowym należy uważać za rekompensatę stanowiącą świadczenie wzajemne za świadczenia przedsiębiorstw będących beneficjentami w celu wykonania zobowiązań do świadczenia usług publicznych i spełniają one przesłanki wymienione w pkt 89–93 niniejszego wyroku, to takie subwencje nie wchodzą w zakres zastosowania art. 92 traktatu, a zatem nie ma potrzeby powoływania się na odstępstwo od tego postanowienia przewidziane w art. 77 traktatu.
105 Wynika stąd, że postanowienia prawa pierwotnego dotyczące pomocy państwa i wspólnej polityki transportowej będą miały zastosowanie do subwencji, których dotyczy sprawa przed sądem krajowym jedynie w zakresie, w jakim, po pierwsze, subwencje te nie wchodzą w zakres zastosowania przepisów rozporządzenia nr 1191/69 i po drugie – o ile zostały przyznane jako rekompensata za dodatkowe koszty poniesione w związku z wykonaniem zobowiązań do świadczenia usług publicznych – nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wymienione w pkt 89–93 niniejszego wyroku.
106 Jednak nawet w sytuacji, gdyby subwencje, których dotyczy sprawa przed sądem krajowym, należało rozpatrywać w świetle postanowień traktatu dotyczących pomocy państwa, odstępstwo przewidziane w art. 77 nie mogłoby, jako takie, być stosowane.
107 W dniu 4 czerwca 1970 r. Rada przyjęła bowiem rozporządzenie w sprawie przyznawania pomocy w transporcie kolejowym, drogowym i w żegludze śródlądowej (Dz.U. L 130, s. 1). Artykuł 3 tego rozporządzenia stanowi, że „[b]ez uszczerbku dla przepisów rozporządzenia […] (EWG) nr 1192/69 […] oraz rozporządzenia […] (EWG) nr 1191/69 […], państwa członkowskie nie podejmują żadnych środków koordynacyjnych ani nie nakładają zobowiązań związanych z pojęciem usługi publicznej, która obejmuje przyznawanie pomocy na podstawie art. 77 traktatu, z wyjątkiem następujących przypadków lub okoliczności”. Wynika stąd, że państwa członkowskie nie są już upoważnione do powoływania się na dobrodziejstwo art. 77 traktatu poza wypadkami wymienionymi we wspólnotowym prawie pochodnym.
108 I tak w zakresie, w jakim rozporządzenie nr 1191/69 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie i subwencje, których dotyczy sprawa przed sądem krajowym, nie wchodzą w zakres zastosowania art. 92 ust. 1 traktatu, rozporządzenie nr 1107/70 wymienia w sposób wyczerpujący warunki, na jakich władze państwowe mogą przyznać pomoc w trybie art. 77 traktatu.
109 W związku z tym na drugą część pytania prejudycjalnego należy odpowiedzieć w ten sposób, że art. 77 traktatu nie może mieć zastosowania do subwencji publicznych, które stanowią rekompensatę z tytułu dodatkowych kosztów poniesionych w związku z wykonaniem zobowiązania do świadczenia usług publicznych z pominięciem rozporządzenia nr 1191/69.
W przedmiocie kosztów
110 Koszty poniesione przez rządy niemiecki, duński, hiszpański, francuski, niderlandzki i Zjednoczonego Królestwa, jak również przez Komisję, które przedłożyły Trybunałowi swoje uwagi, nie podlegają zwrotowi. Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach.
Z powyższych względów
TRYBUNAŁ,
rozstrzygając w przedmiocie pytania przedstawionego mu przez Bundesverwaltungsgericht postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2000 r., orzeka, co następuje:
1) Wykładni rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 z dnia 26 czerwca 1969 r. w sprawie działania państw członkowskich dotyczącego zobowiązań związanych z pojęciem usługi publicznej w transporcie kolejowym, drogowym i w żegludze śródlądowej, w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem Rady (EWG) nr 1893/91 z dnia 20 czerwca 1991 r., a dokładniej jego art. 1 ust. 1 akapit drugi, należy dokonywać w ten sposób, że pozwala ono państwu członkowskiemu na niestosowanie rozporządzenia do działalności w zakresie regularnych usług transportu miejskiego, podmiejskiego lub regionalnego zależnego w sposób nieunikniony od subwencji publicznych i ograniczenie jego stosowania do sytuacji, gdy w innym przypadku świadczenie usług transportowych w dostatecznym stopniu nie jest możliwe, pod warunkiem jednak, że zasada pewności prawa jest należycie przestrzegana.
2) Przesłanka stosowania art. 92 ust. 1 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 87 ust. 1 WE), zgodnie z którą pomoc może wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi, nie zależy od tego, czy świadczone usługi przewozowe mają charakter lokalny lub regionalny, czy też od znaczenia danej dziedziny działalności.
Jednak subwencje publiczne mające na celu umożliwienie działalności w zakresie regularnych usług transportu miejskiego, podmiejskiego lub regionalnego nie wchodzą w zakres stosowania tego postanowienia w zakresie, w jakim takie subwencje należy uważać za rekompensatę stanowiącą świadczenie wzajemne za świadczenia przedsiębiorstw będących beneficjentami w celu wykonania zobowiązań do świadczenia usług publicznych. Do celów stosowania tego kryterium sąd odsyłający powinien ustalić, czy zostały spełnione następujące przesłanki:
– po pierwsze, przedsiębiorstwo będące beneficjentem zostało rzeczywiście obciążone wykonaniem zobowiązań do świadczenia usług publicznych i zobowiązania te powinny być jasno określone;
– po drugie, parametry, na podstawie których obliczona jest rekompensata, zostały wcześniej ustalone w obiektywny i przejrzysty sposób;
– po trzecie, rekompensata nie przekracza kwoty niezbędnej do pokrycia całości lub części kosztów poniesionych w celu wykonania zobowiązań do świadczenia usług publicznych, przy uwzględnieniu związanych z nimi przychodów oraz rozsądnego zysku z tytułu wypełniania tych zobowiązań;
– po czwarte, jeżeli wybór przedsiębiorstwa, któremu ma zostać powierzone wykonywanie zobowiązań do świadczenia usług publicznych, nie został w danym przypadku dokonany w ramach procedury udzielania zamówień publicznych, pozwalającej na wyłonienie kandydata zdolnego do świadczenia tych usług po najniższym koszcie dla społeczności, poziom koniecznej rekompensaty został ustalony na podstawie analizy kosztów, jakie przeciętne przedsiębiorstwo, prawidłowo zarządzane i wyposażone w środki transportu odpowiednio do tego, by móc uczynić zadość wymogom stawianym usługom publicznym, poniosłoby na wykonanie takich zobowiązań, przy uwzględnieniu związanych z nimi przychodów oraz rozsądnego zysku osiąganego przy wypełnianiu tych zobowiązań.
3) Artykuł 77 traktatu WE (obecnie art. 73 WE) nie może mieć zastosowania do subwencji publicznych, które stanowią rekompensatę z tytułu dodatkowych kosztów poniesionych w związku z wykonaniem zobowiązania do świadczenia usług publicznych z pominięciem rozporządzenia nr 1191/69 w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem nr 1893/91.
Rodríguez Iglesias | Puissochet | Wathelet |
Schintgen | Timmermans | Gulmann |
von Bahr | Cunha Rodrigues | Rosas |
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 24 lipca 2003 r.
R. Grass | | G.C. Rodríguez Iglesias |