KOHTUJURISTI ETTEPANEK
PAOLO MENGOZZI
esitatud 17. juulil 2014(1)
Kohtuasi C‑416/13
Mario Vital Pérez
versus
Ayuntamiento de Oviedo
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Juzgado Contencioso-Administrativo n 4 de Oviedo (Hispaania))
Võrdne kohtlemine töö saamisel ja kutsealale pääsemisel – Vanuse alusel diskrimineerimise keeld – Direktiiv 2000/78 – Vanusepiirang 30 aastat kohaliku politseiüksuse valikumenetluses osalemiseks – Õigustused
I. Sissejuhatus
1. Direktiivi 2000/78(2) (edaspidi „direktiiv”) eesmärk on kehtestada üldine raamistik, et võidelda mõnel direktiivi artiklis 1 nimetatud alusel toimuva diskrimineerimise vastu töö saamisel ja kutsealale pääsemisel. Nende õigusnormidega püütakse liikmesriikides tagada võrdse kohtlemise põhimõtte rakendamine.
2. Vanus lisati – EÜ artiklis 13 sätestatust lähtudes – artiklis 1 nimetatud diskrimineerimise aluseks olevate omaduste hulka(3) ning on tegelikult see omadus, millega seoses on Euroopa Kohus direktiivi kohaldamist käsitleva vaidluse raames teinud kõige rohkem kohtuotsuseid. Vanuse alusel diskrimineerimise keeld, millest on kohtuotsuses Mangold(4) tehtud ühenduse õiguse üldpõhimõte, on sätestatud Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 21 lõikes 1, mis on seega viitnorm, millest lähtudes tuleb direktiivi sätteid tõlgendada.
3. Selles direktiivis on küll sätestatud, et keelatud on igasugune diskrimineerimine töö saamisel, mis põhineb otseselt või kaudselt vanusel, kuid selles on ette nähtud teatav hulk erandeid, mil seda keeldu ei kohaldata ja millest mõned on ühised teiste artiklis 1 nimetatud diskrimineerimise aluseks olevate omadustega. Nii on see eelkõige artikli 4 lõikega 1 – mida käsitleb käesolevas kohtuasjas esitatud eelotsuse küsimuse esimene osa –, mille kohaselt võivad liikmesriigid teatavatel tingimustel ette näha, et et erinevat kohtlemist ükskõik millise artiklis 1 nimetatud põhjusega seotud omaduse alusel ei peeta diskrimineerimiseks, kui see omadus on teatud kutsetegevuse laadi või sellega liituvate tingimuste tõttu oluline ja määrav kutsenõue. Artikli 3 lõikes 4 on nähtud ette, et liikmesriigid võivad sätestada, et selles osas, milles käesolev direktiiv on seotud puude ja vanuse alusel diskrimineerimisega, seda relvajõudude suhtes ei kohaldata, samas kui artikliga 6 – mida puudutab käesolevas kohtuasjas esitatud eelotsuse küsimuse teine osa – on kehtestatud erandlik kord, mis võimaldab teatavatel tingimustel õigustada erinevat kohtlemist vanuse alusel, mis on tingitud liikmesriikide tegevusest sotsiaalpoliitika valdkonnas.
4. Direktiiviga on seega kehtestatud erikord otseselt või kaudselt vanusel põhinevaks erinevaks kohtlemiseks. See kord on osaliselt seletatav sellega, et vanust ei peeta põhimõtteliselt „kahtlaseks” tunnuseks nagu rassi või sugu − millel on pikk diskrimineerimise ajalugu −,(5) ning osaliselt asjaoluga, et tegemist on riskifaktoriga, mille ulatust ja piire ei ole lihtne kindlaks määrata.(6)
5. Vanuse kui diskrimineerimise aluseks oleva omaduse eripära direktiivi süsteemis on üks põhjuseid, miks siseriiklikud kohtud on esitanud Euroopa Kohtule nii palju tõlgendamistaotlusi, millest enamikus soovitakse saada selgitusi selle omaduse alusel diskrimineerimise keelu erandite ulatuse kohta. Juzgado Contencioso‑Administrativo n 4 de Oviedo (Hispaania) eelotsusetaotlus, mille tõttu algatati käesolev kohtuasi, paigutub sellesse konteksti.
II. Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus
6. Eelotsuse küsimuse esitamiseks alust andnud vaidluse pooled on Vital Pérez ja Ayuntamiento di Oviedo (Oviedo kohalik omavalitsusüksus) ning selles vaidluses esitas esimene kaebuse Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Oviedo (Oviedo linnavalitsuse) 7. märtsi 2013. aasta otsuse peale, millega kiidetakse heaks erinõuded, mis on ette nähtud kohalikus politseiametis 15 politseiametniku koha täitmiseks korraldatud konkursi teates. Täpsemalt käsitleb kaebus konkursiteate tingimust 3.2, mille kohaselt ei tohtinud kandidaat olla vanem kui 30 aastat.
7. M. Vital Pérez väidab, et selle nõudega, mis jätab tema põhjendamatult konkursist kõrvale, on rikutud tema põhiõigust saada võrdsetel tingimustel tööd avalikel ametikohtadel, nagu on nähtud ette nii Hispaania põhiseaduses kui ka direktiivis. Ayuntamiento di Oviedo vaidlustab kaebuse, väites esiteks, et konkursiteade on koosõlas Astuuria autonoomse piirkonna seadusega nr 2/2007 (edaspidi „seadus nr 2/2007”), mille artikkel 32 nõuab, et kohalike politseiüksuste mis tahes ametikohale kandideerijad ei oleks vanemad kui 30 aastat, ja teiseks, et kohtuotsuses Wolf(7) võttis Euroopa Kohus samalaadsel juhtumil juba seisukoha, et selline vanusepiirang on lubatav.
8. Kaheldes, kas vaidlusalune vanusepiirang on õiguspärane, ja leides, et vaidluse lahendamiseks on vaja tõlgendada direktiivi asjakohaseid sätteid, esitas Juzgado Contencioso‑Administrativo n 4 de Oviedo Euroopa Kohtule järgmise küsimuse:
„Kas [...] direktiivi [...] artikli 2 lõikega 2, artikli 4 lõikega 1 ja artikli 6 lõike 1 punktiga c ning Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 21 lõikega 1 osas, milles need keelavad igasuguse diskrimineerimise vanuse alusel, on vastuolus see, kui liikmesriigi piirkondlikku seadust otseselt kohaldav kohalik omavalitsus kehtestab konkursiteates kohaliku politseiametnikuna tööle asumise vanuse ülempiiriks 30 eluaastat?”
III. Analüüs
9. Ei ole kahtlust, et põhikohtuasjas vaadeldav juhtum kuulub direktiivi kohaldamisalasse. Seda direktiivi kohaldatakse selle artikli 3 lõike 1 punkti a kohaselt liidule antud pädevuse piires „kõikide isikute suhtes nii avalikus kui ka erasektoris, sealhulgas avalik-õiguslike isikute suhtes, kui kõne all on [...] tööle saamise, füüsilisest isikust ettevõtjaks hakkamise või kutsealale pääsemise tingimused, sealhulgas valikukriteeriumid ja töölevõtu tingimused mis tahes tegevusvaldkonnas ja kõigil ametiastmetel, kaasa arvatud ametialane edutamine”. Nähes aga ette, et kandidaadid mis tahes kategooria ametikohale kohalikus politseiüksuses ei tohi olla üle 30 aasta vanad, kehtestab seaduse nr 2/2007 artikkel 32 õigusnormid, mis käsitlevad töö saamist avalikus sektoris direktiivi eespool viidatud sätte tähenduses.(8)
10. On ka ilmne, et kõnesoleva seadusega nähakse ette erinev kohtlemine vanuse alusel. Sellega seoses meenutan, et direktiivi artikli 2 lõike 1 sõnastuse kohaselt tähendab „võrdse kohtlemise põhimõte” direktiivis, et ei esine otsest ega kaudset diskrimineerimist ühelgi selle direktiivi artiklis 1 nimetatud põhjusel. Artikli 2 lõike 2 punktis a sätestatakse, et sama artikli lõike 1 kohaldamisel peetakse otseseks diskrimineerimiseks seda, kui ükskõik millisel direktiivi artiklis 1 nimetatud põhjusel koheldakse ühte inimest halvemini kui teist inimest samalaadses olukorras.(9) Seaduse nr 2/2007 artikli 32 kohaldamise tagajärjel koheldakse aga teatavaid isikuid teistest samalaadses olukorras olevatest isikutest halvemini põhjusel, et nad on üle 30-aastased. Seepärast tekitatakse selle sättega ebavõrdne kohtlemine otseselt vanuse alusel direktiivi artikli 2 lõike 2 punkti a tähenduses.(10)
11. Ainus küsimus, mis põhikohtuasjas kerkib ja millega seoses palub eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtult tõlgendust, on seega küsimus, kas see erinev kohtlemine kujutab endast otsest diskrimineerimist direktiivi artikli 2 lõike 2 punkti a tähenduses või kas see võib kuuluda mõne selle direktiivi artikli 4 lõikes 1 ja artikli 6 lõikes 1 sätestatud erandi kohaldamisalasse.
A. Direktiivi artikli 4 lõike 1 tõlgendamine
12. Direktiivi artikli 4 „Kutsenõuded” lõike 1 kohaselt võivad liikmesriigid „ette näha, et erinevat kohtlemist ükskõik millise artiklis 1 nimetatud põhjusega seotud omaduse alusel ei peeta diskrimineerimiseks, kui see omadus on teatud kutsetegevuse laadi või sellega liituvate tingimuste tõttu oluline ja määrav kutsenõue, tingimusel, et eesmärk on õigustatud ja nõue sellega proportsionaalne”.(11)
13. Hispaania, Itaalia, Saksamaa ja Prantsusmaa valitsus arvavad, et vanusepiirang, mille üle põhikohtuasjas vaieldakse, on selle sätte alusel õigustatud, sest mõned kohalikele politseiametnikele antud ülesanded nõuavad eriti suuri füüsilisi võimeid või igatahes keskmisest suuremaid, mis võivad olla ainult noorematel ametnikel. Niisuguse vanusepiirangu ettenägemise eesmärk on saavutada kohaliku politseiüksuse toimevõime ja nõuetekohane toimimine, tagades, et äsja tööle võetud ametnikud suudavad täita füüsilises mõttes raskemaid ülesandeid oma üsna pika aja jooksul oma karjäärist. Selles, kas vaidlusalune vanusepiirang on õigustatud, kahtlevad seevastu eelotsusetaotluse esitanud kohus, põhikohtuasja kaebaja ja komisjon.
14. Nagu selgitas Euroopa Kohus kohtuotsuses Wolf, millele viitavad nii eelotsusetaotluse esitanud kohus kui ka – vastupidiste argumentidega – kõik menetlusse astujad, lubab direktiivi artikli 4 lõige 1 liikmesriikidel võrdse kohtlemise põhimõttest kõrvale kalduda siis, kui ebavõrdse kohtlemise aluseks oleva põhjusega seotud omadus, mitte põhjus ise, on teatud kutsetegevuse laadi või sellega liituvate tingimuste tõttu oluline ja määrav kutsenõue, tingimusel et eesmärk on õigustatud ja nõue sellega proportsionaalne.(12)
15. Selles kohtuotsuses, milles käsitleti vanuse ülempiiri 30 aastat, mille üks Saksa liidumaa oli kehtestanud tuletõrje tehnilise teenistuse nooremametniku töölevõtmisel, täpsustas Euroopa Kohus esiteks, et eesmärki, milleks on tagada niisuguste talituste toimevõime ja nõuetekohane toimimine nagu need, mida on nimetatud direktiivi põhjenduses 18,(13) nende hulgas politseitalitused, tuleb pidada „õigustatud eesmärgiks” selle direktiivi artikli 4 lõike 1 tähenduses.(14)
16. Käesoleval juhul võivad põhikohtuasjas vaadeldavad õigusnormid, eeldusel et nendega taotletakse, nagu väidab Hispaania valitsus, tõesti niisugust eesmärki − aga seda peab lõplikult kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus(15) −, seepärast olla õigustatud direktiivi eespool viidatud sätte alusel, kui teised selles ette nähtud tingimused on täidetud.
17. Teiseks leidis Euroopa Kohus kohtuotsuses Wolf Saksamaa valitsuse esitatud selgituste põhjal, et asjaolu, et isikutel oleks „suur füüsiline võimekus”, on oluline ja määrav kutsenõue direktiivi artikli 4 lõike 1 tähenduses, et kõnesoleval kutsealal tegutseda. Selle kohta märkis ta, et vastupidi tuletõrje tehnilise teenistuse juhtimis‑ ja kontrolliülesannetele on tehnilise teenistuse nooremametniku ülesanded peamiselt füüsilist laadi, sest need on eelkõige tulekahjude kustutamine, inimeste päästmine, keskkonnakaitsega ja ilmastiku põhjustatud kahjudega seotud ülesanded, loomade päästmine ning ohtlike loomade kinnipüüdmine, samuti abistavad ülesanded.(16)
18. Ma ei ole veendunud, et sama järelduse võiks käesoleval juhul teha kohalike politseiametnike kohta Astuurias. Nagu ilmneb eelotsusetaotlusest, hõlmab nende ametnike töö mitut sektorit ning selle käigus tuleb läbi viia nii operatsioone „koha peal”, näiteks kurjategijate arreteerimine, milleks võib olla vaja kasutada füüsilist jõudu, kui ka vaimselt ja füüsiliselt kergemaid ülesandeid, näiteks liikluse reguleerimine.(17) Kohalike politseiüksuste töö Hispaanias hõlmab seega palju laiemat ja mitmekesisemat tegevuste spekrit kui tuletõrje tehnilise teenistuse nooremametniku töö, mida Euroopa Kohus analüüsis kohtuotsuses Wolf ja mille ülesandeid peab – nagu ilmneb sellest otsusest – täitma peamiselt, kui mitte eranditult kohapeal, mis nõuab suurt füüsilist võimekust.
19. Kolmandaks leidis Euroopa Kohus, et nõue, et isikul oleks suur füüsiline võimekus tuletõrje tehnilise teenistuse nooremametniku ülesannete täitmiseks, on seotud vanusega. Selleks tugines ta Saksamaa valitsuse töötervishoiu ja spordimeditsiini valdkonnas läbi viidud teadusuuringute põhjal saadud andmetele, millest nähtub, et vanuse suurenedes väheneb hingamismaht, lihaskond ja kehaline vastupidavus, ning järeldas, et teatavad tuletõrje tehnilise teenistuse nooremametniku ülesanded, nagu tulekahjude kustutamine ja inimeste päästmine, eeldavad eriti suurt füüsilist võimekust ning neid saavad täita ainult noored või igatahes nooremad tuletõrjujad, esimesel juhul kuni 45-aastased ja teisel juhul kuni 50‑aastased.
20. Minu arvates ei ole aga midagi, mis võimaldaks teha samad järeldused käesoleval juhul. Esiteks, Hispaania valitsuse seisukohtades toodud kinnitus, et füüsiline vorm, mis peab olema kohalikel politseiametnikel, on võrreldav vormiga, mida nõutakse tuletõrjujatelt, kes kustutavad tuld ja päästavad inimesi,(18) nagu on tõdenud Euroopa Kohus kohtuasjas Wolf, põhineb lihtsalt väidetel, mida ei tõendata asjaolude või tõenditega, mis võimaldaksid analüüsida nende üksuste konkreetset olukorda. Teisalt näib − nagu juba eespool märgitud –, et võttes arvesse eelotsusetaotluses ja Hispaania valitsuse seisukohtades toodud teavet, ei nõua suur osa Hispaania kohalikele politseiametnikele antud ülesannetest erakordseid füüsilisi võimeid, samas kui viidatud kohtuotsusest Wolf ilmneb selgelt, et kõik ülesanded, mida täidavad tuletõrje tehnilise teenistuse nooremametnikud, või vähemalt need ülesanded, mida see töö tavaliselt hõlmab, nõuavad niisuguseid võimeid.
21. Üldisemalt ilmneb eelnevast, et käesoleval juhul ei esine tingimusi, mille tõttu pidas Euroopa Kohus kohtuotsuses Wolf vaadeldavat vanuse ülempiiri lubatuks. Ma ei arva, et oleks võimalik järeldada – nagu Euroopa Kohus järeldas selles kohtuotsuses –, et „suured füüsilised võimed” on oluline ja määrav nõue kohaliku politseiametniku töö tegemisel niisugusena, nagu seda tööd on kirjeldatud eelotsusetaotluses, isegi arvestades asjaolu – mida rõhutavad eelkõige Hispaania ja Prantsusmaa valitsus –, et selle töö tegemisel võib olla vaja käsitseda relvi. Lisaks tuleb märkida, et kui ühe osa kohalikele politseiametnikele antud ülesannete puhul võib tõesti asuda seisukohale, et on vaja teatavaid füüsilisi võimeid, ei ole teiste Euroopa Kohtule esitatud asjaolude põhjal võimalik järeldada, et need võimed on paratamatult seotud teatava vanusegrupiga ning et neid ei ole ole teatava vanuse ületanud isikutel, nagu järeldas Euroopa Kohus kohtuasjas Wolf.
22. Sellest tuleneb vaidlusaluse vanusepiirangu vajalikkuse ja seega proportsionaalsuse osas, et ei ole võimalik ka järeldada – nagu Euroopa Kohus järeldas kohtuotsuses Wolf –, et kohaliku politseiüksuse toimevõime ja nõuetekohase toimimise huvides on vaja säilitada selles teatav vanuseline koosseis, mis eeldab omakorda, et tööle võetakse üksnes alla 30‑aastaseid ametnikke.(19)
23. Mis veel proportsionaalsusesse puutub, siis märgin, et eelotsusetaotlusest ei ilmne, et ametnikud, kes on jõudnud teatavasse vanusesse, viiakse automaatselt üle füüsilises mõttes kergemale tööle, mis ei eelda relvade kasutamist, vaid eelotsusetaotluses on mainitud võimalust, et riikliku või mõne kohaliku omavalitsuse politsei ametnikud, kes veel töötavad, viiakse nende endi taotlusel teisele tööle üle siis, kui nad on saanud 58‑aastaseks (nn kord „segunda actividad”), st ainult seitse aastat enne pensionileminekut, mis toimub 65‑aastaselt.
24. Niisuguses olukorras võib asuda seisukohale, et kohaliku omavalitsuse politsei ametniku tööks vajalikku füüsilist võimekust saab sobivalt hinnata füüsiliste katsete abil − mis võivad lisaks olla üsna rasked − ja konkursiteates toodud meditsiiniliste väljaarvamiskriteeriumite abil ning et kõnesolev vanusepiirang ei ole seega vajalik.
25. Meenutan, et artikli 4 lõiget 1, mis võimaldab kõrvale kalduda liidu õiguse aluspõhimõttest, tuleb tõlgendada kitsalt ning et – nagu sõnaselgelt märgitud selle direktiivi põhjenduses 23 – piirdub selle erandi tegemise võimalus „väga piiratud” asjaoludega.(20) Minu meelest ei ole käesoleval juhul tegemist mõne sellise asjaoluga.
26. Eelnevate kaalutluste põhjal arvan, et direktiivi artikli 4 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus niisugused siseriiklikud õigusnormid nagu põhikohtuasjas vaadeldavad, mis näevad kohaliku politseiüksuse valikumenetluses osalemiseks ette vanuse ülempiiri 30 aastat.
B. Direktiivi artikli 6 lõike 1 tõlgendamine
27. Meenutan, et direktiivi artikli 6 lõike 1 kohaselt „võivad liikmesriigid ette näha, et erinevat kohtlemist vanuse alusel ei peeta diskrimineerimiseks, kui sellel on siseriikliku õigusega objektiivselt ja mõistlikult põhjendatud, tööhõivepoliitikat, tööturgu ja kutseõpet hõlmav õigustatud eesmärk ning kui selle eesmärgi saavutamise vahendid on asjakohased ja vajalikud”.(21)
28. Niisuguse õigusnormiga kehtestatakse erandlik kord, tingituna vanuse „eripärast” direktiivis käsitletavate diskrimineerimise aluseks olevate omaduste seas.(22) See säte lubab liikmesriikidel eelkõige kehtestada siseriiklikus õiguses sätteid, millega nähakse ette vanuseline erinev kohtlemine, mis kuulub direktiivi artikli 2 lõike 2 punktis a määratletud otsese diskrimineerimise alla.(23) „Kuna nimetatud võimalus on erand diskrimineerimise keelu põhimõttest,(24) siis on selle kasutamine artikli 6 lõikes 1 ette nähtud tingimustega rangelt piiritletud”.(25)
29. Seega tuleb vastata küsimusele, kas Hispaania õiguses täidab vaidlusaluse vanusepiiri kehtestamine õigustatud eesmärki viidatud sätte tähenduses, mis võib objektiivselt ja mõistlikult põhjendada erinevat kohtlemist, mis sellega kaasneb, ning kas see piirang kujutab endast asjakohast ja vajalikku vahendit selle eesmärgi savautamiseks.
a. Taotletava eesmärgi kindlaksmääramine
30. Märgin ennekõike, et ei eelotsusetaotlusest ega Euroopa Kohtule edastatud toimikust ei ilmne, et õigusnormides, millel põhineb põhikohtuasjas vaadelav konkusriteade, oleks sõnaselgelt viidatud direktiivi artikli 6 lõikes 1 sätestatuga sarnasele eesmärgile, et õigustada vaidlusaluse vanusepiirangu ettenägemist. Sellest asjaolust üksi siiski ei piisa, et välistada, et see piirang võib olla õigustatud direktiivi kõnealuse tähenduses.(26) Euroopa Kohus on nimelt nõustunud, et kui siseriiklikes õigusnormides puuduvad täpsustused, võib nende eesmärgi tuletada „asjaomase meetme üldisest kontekstist tulenevatest elementidest”.(27)
31. Kuigi Euroopa Kohus nõustub – nüüd juba väljakujunenud kohtupraktikas –, et „kontekstist tulenevate elementide” analüüs võib asendada seda, et asjaomastes siseriiklikes õigusnormides puudub sõnaselge viide, näib, et niisuguse analüüsi kasutamise piirid ei ole veel selged. Kuigi mõningatel juhtudel on Euroopa Kohus püüdnud nende õigusnormide eesmärki rekonstrueerida eelotsusetaotluse esitanud kohtu antud või kohtutoimikus oleva teabe põhjal,(28) on ta teistel juhtudel piirdunud viitamisega asjaomase liikmesriigi seisukohtadele, isegi kui direktiivi artikli 6 lõikes 1 ette nähtud erandiga hõlmatud eesmärkidele tuginemine ei olnud piisavalt põhjalik.(29) Ta on ka nõustunud, et liikmesriikidel on võimalus tugineda muudele eesmärkidele, kui need, mille on ära näidanud eelotsusetaotluse esitanud kohus või mida on ka siseriiklikes õigusnormides sõnaselgelt nimetatud, ning neid eesmärke tõendada.(30) Lõpuks tuleb märkida, et ta ei ole välistanud võimalust võtta oma analüüsi raames arvesse ka eesmärke, mida ei ole maininud mitte asjaomane liikmesriik, vaid teised menetlusse astunud liikmesriigid.(31)
32. Selles küsimuses näib mulle oluline meenutada, et selle direktiivi artikli 6 lõikes 1 on nähtud ette vanuse alusel diskrimineerimise keelu aluspõhimõtte piiratud vormis erand, mis on õigustatud teatavale liikmesriigile omaste eriliste sotsiaalpoliitiliste kaalutlustega.
33. Niisuguse erandi kohaldamine eeldab konkreetse siseriikliku meetme võtmist, millega taotletakse hästi kindlaks määratud eesmärke. Niisugused eesmärgid peavad juhul, kui neid ei ole spetsiaalselt nimetatud, tulenema vähemalt selgesti selle meetme kontekstist. Nagu Euroopa Kohus kinnitas kohtuotsuses The Incorporated Trustees of the National Council for Ageing, ei kohusta direktiiv liikmesriike küll sätestama niisuguste erineva kohtlemise viiside täpset loetelu, mis võib olla põhjendatud õigustatud eesmärgiga selle artikli 6 lõike 1 tähenduses,(32) kuid nii õiguskindluse kui ka kohtuliku kontrolliga seotud nõuded eeldavad, et niisuguste siseriiklike õigusnormide eesmärgid, millega kehtestatakse erand vanuse alusel diskrimineerimise keelust, oleks liikmesriik selgelt kindlaks määranud ja et nende õiguspärasus kõnesoleva sätte tähenduses oleks piisavalt tõendatud.
34. Teisalt on seesama Euroopa Kohus selgitanud, et „[l]ihtsalt üldised väited, et teatav meede on osa tööhõive-, tööturu- või kutseõppepoliitikast, ei ole piisavad tõendamaks, et selle meetme eesmärk võib õigustada mainitud põhimõttest erandi tegemist”, ning et see õigusnorm paneb liikmesriikidele „kohustuseks tõendada eesmärgi õigustatust range tõendatuse nõude täitmise abil”.(33)
35. Eelnev välistab, et arvesse võivad tulla muud eesmärgid kui need, mida on asjaomases meetmes nimetatud või mille on ära näidanud eelotsusetaotluse esitanud kohus, kes on ainsana pädev tõlgendama siseriiklikke kohaldatavaid ja/või kindlaks tehtavaid õigusnorme, ka lähtudes täpsustustest meetme konteksti kohta, mille on esitanud asjaomane liikmesriik.
36. Käesoleval juhul ei ole seaduses, millega vaidlusalune vanusepiirang kehtestatakse, – nagu eespool märgitud – selle valiku põhjuseid täpsustatud. Eelotsusetaotluses on ainult üks kaudne viide nõudele tagada mõistlik tööstaaž enne pensionilejäämist või üleviimist nn segunda actividad’ile ning siseriiklik kohtutoimik ei sisalda täiendavat teavet. Hispaania valitsus omalt poolt viitab kohtujurist Boti ettepanekule viidatud kohtuotsuses Wolf(34) ja tööhõivepoliitika eesmärkidele, mis on seotud kohaliku politseiüksuse juhtimisega, näiteks eelkõige tasakaalustatud vanuselise koosseisu loomine niisuguses üksuses, mis võimaldab tagada erinevate sellele üksusele antud ülesannete täitmise. Hispaania valitsus väidab ka, et see, kui tööle võetakse ametnikud, kes on suutelised täitma kõiki neid ülesandeid piisavalt pikka aega enne pensionileminekut või üleviimist nn segunda actividad’ile, teenib ka riiklike kulutuste vähendamise eesmärki, sest võimaldab uusi töötajaid värvata harvemini. Niisugune eesmärk aitab – kooskõlas riigi tasemel eluviidava riiklike halduskulude vähendamise poliitikaga – kaasa kõikidele meetmetele, mis on võetud Hispaania majanduse tervendamiseks.
37. Eelneva põhjal − ja ehkki kõnesolevate õigusnormide tegeliku eesmärgi peab ikkagi kindlaks tegema siseriiklik kohus(35) − on eesmärkideks, mida taotletakse vaidlusaluse meetmega põhikohtuasjas, Euroopa Kohtu käsutuses oleva teabe kohaselt: i) nõue tagada mõistlik tööstaaž enne pensionilejäämist; ii) tasakaalustatud vanuselise koosseisu loomine kohalikus politseiüksuses, mis võimaldab tagada selle üksuse nõuetekohase toimimise, ning iii) kulude vähendamisele suunatud töölevõtupoliitika.
38. Seevastu ei tohi minu arvates arvesse võtta − sellepärast, et need ei tundu olevat vaidlusaluse meetmega põhikohtuasjas seotud − eesmärke, mida on maininud Saksamaa, Itaalia ja Prantsusmaa valitsus või mis on tuletatavad nende seisukohtadest ja käsitlevad eelkõige kutseõppe, noorte tööhõive edendamise ja avalike julgeolekuga seotud nõudeid. Järgnevas analüüsis võtan siiski arvesse ka neid eesmärke juhuks, kui Euroopa Kohus ei jaga minu arvamust, et need on käesoleval juhul asjakohatud.
b. Taotletavate eesmärkide õiguspärasus
39. Ei ole kahtlust, et kõnesoleva töö puhul nõutavad koolitustingimused või vajadus tagada mõistlik tööstaaž enne pensionilejäämist kujutavad endast õigustatud eesmärke, mis võivad põhjendada vanuse ülempiiri töölevõtmisel (ja seega valikumenetluses osalemisel). Niisugused eesmärgid on sõnaselgelt nimetatud direktiivi artikli 6 lõike 1 teise lõigu punktis c.
40. Minu meelest ei ole aga sama vaieldamatu see, et õigustatud eesmärgiks selle sätte tähenduses on eesmärk luua tasakaalustatud vanuseline koosseis, mis võimaldab tagada kohaliku politseiüksuse toimevõime ja nõuetekohase toimimise.
41. Lisaks tuletan selles küsimuses meelde, et Euroopa Kohtu sedastuse kohaselt võib eesmärke võib direktiivi artikli 6 lõike 1 tähenduses pidada „õigustatuks” ning seega vanuse alusel diskrimineerimise keelu põhimõttest erandi tegemist põhjendavaks, kui need eesmärgid tulenevad „sotsiaalpoliitikast, olles seotud näiteks tööhõive‑, tööturu‑ või kutseõppepoliitikaga”.(36)
42. Kuigi ei saa eitada, et politseiüksuse nõuetekohane toimimine – ükskõik kas riiklikul või kohalikul tasandil – teenib üldise huvi eesmärki, ei ole seda eesmärki nende hulgas, mis võimaldavad Euroopa Kohtu praktika kohaselt teha erandi vanuse alusel diskrimineerimise keelu põhimõttest direktiivi artikli 6 lõike 1 tähenduses.
43. See, et mitte kõik liikmesriikide üldise huvi eesmärgid ei tule selle artikli 6 lõike 1 kohaldamisel arvesse, ilmneb selgelt ka Euroopa Kohtu suurkoja otsusest kohtuasjas Prigge jt, milles Euroopa Kohus kordas, et „selles sättes loetletud õigustatud eesmärgid [on] seotud tööhõivepoliitika, tööturu ja kutseõppega”, ning välistas selle, et nende eesmärkide hulka kuulub eesmärk tagada lennuliikluse ohutus.(37) Kohtuotsuses Fuchs ja Köhler, mis eelnes veidi viidatud kohtuotsusele Prigge jt, näib Euroopa tõesti nõustuvat, et ka eesmärk tagada kvaliteetne avalik teenus, sel juhul kohtuteenus, võib tulla direktiivi artikli 6 lõikes 1 ette nähtud erandi kohaldamise huvides arvesse. Selle kohtuotsuse punktidest 50 ja 53 ilmneb siiski selgelt, et niisugune eesmärk leiti olevat asjakohane üksnes osas, milles see langes asjaomase liikmesriigi tööhõive‑ ja tööturupoliitikat käsitlevate kaalutluste raames kokku muude eesmärkidega, näiteks eelkõige eesmärk soodustada noorte tööhõivet ja edutamist.(38)
44. Teisalt – nagu eespool nägime – analüüsis Euroopa Kohus kohtuotsuses Wolf eesmärki säilitada tuletõrje tehnilise teenistuse nooremametnike toimevõime ja nõuetekohase toimimine, millele Saksamaa valitsus tugines ja mis on samalaadne eesmärgiga, mida mainib Hispaania valitsus käesolevas kohtuasjas, ainult direktiivi artikli 4 lõikes 1 nimetatud eesmärgi raames ja seda hoolimata sellest, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu eelotsuse küsimused käsitlesid üksnes artikli 6 lõiget 1. Meenutanud direktiivi põhjendust 18, mille kohaselt „ei nõuta [selle] direktiiviga, et relvajõud, politsei, vangla- või päästetalitused võtaksid tööle või hoiaksid tööl isikuid, kellel ei ole nõuetekohaseid võimeid, et täita ülesandeid, mida neilt võidakse nõuda seoses õigustatud eesmärgiga säilitada nende talituste toimevõime”, täpsustas Euroopa Kohus viidatud kohtuotsuse punktis 39, et „soov tagada tuletõrjeteenistuse toimevõime ja nõuetekohane toimimine on direktiivi artikli 4 lõike 1 mõttes õigustatud eesmärk”. Samamoodi analüüsiti kohtuotsuses Petersen(39) tervisekaitsega seotud eesmärke ainult direktiivi artikli 2 lõikest 5 lähtudes, hoolimata asjaolust, et ka sel juhtumil rajas eelotsusetaotluse kohus oma analüüsi artikli 6 lõikele 1.
45. Samuti ei saa minu arvates asuda seisukohale, et direktiivi artikli 6 lõikes 1 silmas peetud õigustatud eesmärkide hulka kuuluvad avaliku julgeoleku eesmärgid, mida mõned menetlusse astunud valitsused üldiselt nimetavad, vähemalt mitte siis, kui need ei lisandu niisugustele sotsiaalpoliitilistele eesmärkidele, nagu selles õigusnormis loetletud.
46. Samasugused kaalutlused võib minu meelest esitada ka eesmärgi kohta soodustada töölevõtupoliitikat, mis võimaldab vähendada kulusid ja seega riiklikke halduskulusid, millele Hispaania valitsus on oma seisukohtades samuti viidanud.
47. Selle kohta meenutan, et Euroopa Kohus on täpsustanud, et õigustatud eesmärgid, mis põhjendavad erinevat kohtlemist vanuse alusel, direktiivi artikli 6 lõike 1 tähenduses „eristuvad [...] konkreetse tööandja olukorraga seotud põhjendustest, nagu kulude vähendamine või konkurentsivõime parandamine”.(40)
48. On aga selge, et kui tööandjaks on riigi või kohaliku omavalitsuse asutus, vastab kulude vähendamise eesmärk üldjoontes üldise huvi eesmärgile, nagu on ka direktiivi artikli 6 lõikes 1 silmas peetud eesmärkidega. Sellest kaalutlusest üksi ei piisa minu arvates siiski, et asuda seisukohale, et see eesmärk kuulub selle sätte kohaselt lubatud õigustatud eesmärkide hulka. Selle loogika järgi on igasugune erinev kohtlemine vanuse alusel, mis võimaldab vähendada kulusid, ainuüksi sel põhjusel direktiivi artikli 6 lõike 1 kohaselt õigustatud.(41) Sellest tuleneb, et diskrimineerimiskeelu üldpõhimõtte erandit, mille ühenduse seadusandja on niisugusena surunud väga selgelt kindlaksmääratud piiridesse ja mida liidu kohus on tõlgendanud kitsalt, ei tohi laiendada.
49. Euroopa Kohus on seda muide selgelt märkinud kohtuotsuses Fuchs ja Köler. Ta kinnitas, et kuigi „liidu õigus [ei takista] liikmesriikidel arvestamast pensionimeetmete kehtestamisel eelarvelisi kaalutlusi rööbiti poliitiliste, majanduslike või demograafiliste kaalutlustega”, võib seda teha ainult vanuse alusel diskrimineerimise keelu üldpõhimõtet järgides,(42) ning et „kuigi eelarvelised kaalutlused võivad olla liikmesriigi sotsiaalpoliitiliste valikute aluseks ja mõjutada kavandatavate meetmete laadi või ulatust, ei või need üksi siiski kujutada endast õigustatud eesmärki” direktiivi artikli 6 lõike 1 tähenduses.(43)
50. Mis puudutab konkreetsemalt eesmärki luua tasakaalustatud vanuseline koosseis teatavas tegevussektoris, siis meenutan, et Euroopa Kohus on tunnistanud selle õigustatud eesmärgiks, mis võimaldab kohaldada direktiivi artikli 6 lõikes 1 ette nähtud erandit, ainult osas, milles see soodustab tööhõivepoliitikaga seotud eesmärke, näiteks eelkõige tööhõive ja eeskätt noorte tööhõive edendamist(44) töö põlvkondade vahel ärajaotumise huvides.(45) Lisaks käsitlesid kohtuotsused, milles Euroopa Kohus on leidnud, et see eesmärk on õigustatud, siseriiklikke meetmeid, milles oli nähtud ette pensioniikka jõudnud töötajate kohustuslik pensionileminek(46) või nende automaatselt pensionile saatmine.(47)
51. Käesolev juhtum erineb selgelt nendest juhtumitest, nii seetõttu, et käsitleb vanusepiirangut kõnesoleval kutsealal tegutsema asumiseks ja puudutab seega laiemat isikute ringi, mitte üksnes neid isikuid, kes töötavad viimaseid aastaid, kui ka sellepärast, et jaotus vanuserühmade vahel, millele Hispaania valitsus õigustatud eesmärgina tugines, ei vasta eesmärgile soodustada uute isikute töölevõtmist – ja seega tööhõivet –, vaid vastupidi piirab seda, eelkõige eesmärgiga vähendada sellega seotud kulusid.
52. Kõikidest esitatud kaalutlustest ilmneb, et eespool analüüsitud eesmärkide hulgast võib üksnes neid eesmärke, mis on seotud esiteks koolitustingimustega ja teiseks vajadusega tagada mõistlik tööstaaž enne pensionilejäämist või üleviimist segunda actividad’ile, pidada „õigustatud eesmärkideks” direktiivi artikli 6 lõike 1 tähenduses.
c. Vahendite vajadus ja sobivus
53. Vaidlusalust vanusepiirangut võib pidada objektiivselt ja mõistlikult põhjendatuks eelmises punktis nimetatud eesmärkidega, tingimusel et selle ettenägemisega ei ületada seda, mis on vajalik nende eesmärkide saavutamiseks, ja see vastab nendele eesmärkidele ühtselt ja süstemaatiliselt.(48)
54. Kõnesoleva meetme proportsionaalsuse analüüs on telg, millest lähtudes kontrollitakse, kas artikli 6 lõikes 1 sätestatud erandi kasutamine on õiguspärane. See peab niisiis olema täiesti korrektne ning sellega seoses ei saa pidada piisavaks puudutatud liikmesriigi esitatud üldisi väiteid, et asjaomane meede sobib sellega taotletavate sotsiaalpoliitiliste eesmärkide saavutamiseks.(49) Nagu kinnitas Euroopa Kohus kohtuotsuses Mangold, tuleb proportsionaalsuse põhimõtte järgimiseks iga individuaalsest õigusest tehtud erandit sobitada nii palju kui võimalik võrdse kohtlemise põhimõtte ja selles taotletava eesmärgi nõuetega.(50)
55. Selles küsimuses tuleb meenutada, et kuigi väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on liikmesriikidel laiaulatuslik kaalutlusõigus sobivate vahendite valimisel sotsiaal- ja tööhõivepoliitika valdkonda puudutavate eesmärkide saavutamiseks,(51) on Euroopa Kohus siiski selgitanud, et kaalutlusruum ei tohi aga muuta vanuselise diskrimineerimise keelu põhimõtte rakendamist sisutühjaks.(52)
56. Põhimõtteliselt tuleb siseriiklikul kohtul kõigi asjakohaste elementide põhjal ning sotsiaalpoliitilise õigustatud eesmärgi teiste vahenditega saavutamise võimalust arvestades välja selgitada, kas asjaomane meede kui selle eesmärgi saavutamiseks mõeldud vahend on direktiivi artikli 6 lõike 1 tähenduses „asjakohane ja vajalik”.(53) Märgin siiski, et kui Euroopa Kohtu poole on pöördutud eelotsusetaotlusega, ei pea ta eelotsusetaotluse esitanud kohtu suunamise huvides paljuks tema käsutuses oleva teabe põhjal ise analüüsida asjaomase meetme proportsionaalsust, mõnikord isegi väga üksikasjalikult.
57. Käesoleval juhul arvan, et vaidlusalune vanusepiirang ületab kaugelt selle, mida võib pidada vajalikuks seoses koolitusnõuetega, et oleks võimalik töötada kohaliku politseiametnikuna ja tagada, et äsja töölevõetu töötab enne pensionileminekut või üleviimist segunda actividad’ile mõistliku ajavahemiku vältel.
58. Kutseõppe osas – õigustus, mida – meenutan – on maininud oma seisukohtades Prantsusmaa valitsus, kuid mida ei ole Astuuria seadusandja taotletavate eesmärkide hulgas –, ilmneb kohtutoimikus ära toodud kõnesolevast konkursiteatest, et enne tööleasumist peavad kandidaadid, kes osutusid konkursil edukaks, läbima „selektiivse koolituse” perioodi, mille kestuse määrab kindlaks kohalike politseiüksuste piirkonnakool või Ayuntamiento di Oviedo.(54) Aga isegi juhul, kui selle koolitusperioodi kestus on üle aasta või kaks aastat,(55) ei õigusta see minu arvates seda, et nimetatud tööd ei või saada rohkearvuline töötajate kategooria, mis hõlmab vanuserühmi, kes on kui mitte oma karjääri alguses, siis kindlasti mitte just väga kaugele jõudnud. Töötajate puhul, kes kuuluvad – nagu kaebaja põhikohtuasjas – vanuserühmadesse, mis on vaidlusalusele vanusepiirangule kõige lähemal, võib konkursil osalemise välistamisest tingitud võimaluste kaotus pealegi tekitada veel suuremat kahju, sest need töötajad on veel kaugel vanusest, mil nad jõuavad pensioniikka, ja nende puhul on perekondlikud kohustused tõenäolisemad.(56)
59. Sama käib ka eesmärgi kohta tagada, et äsja töölevõetud ametnikud jõuaksid töötada mõistlikult pikka aega enne pensionilejäämist või üleviimist segunda acticidad’ile, mida nimetab sõnaselgelt eelotsusetaotluse esitanud kohus. Et selle kohtu antud teabe kohaselt on kohalike politseiametnike pensionilesaatmise eaks määratud 65 aastat ja segunda acticidad’ile üleviimise eaks 58 aastat, on ka isikul, kes asub sellele tööle pärast 30. eluaastat – eriti siis, kui ta kuulub, nagu põhikohtuasja kaebaja, vaidlusalusele vanusepiirangule kõige lähemal asuvatesse vanuserühmadesse – ees tavapärane karjäär ja tal võib täituda mõistlik tööstaaž operatiivsemates üksustes enne, kui ta jõuab ikka, kus tal on õigus sellele, et ta viiakse vanuse tõttu segunda acticidad’ile, või pensioniikka. Tuletan selles osas lisaks meelde, et kõnesolevas konkursiteates on asutusesisese liikuvuse raames konkursil osalemise tingimusena nõutud, et kandidaadil puuduks pensionieast vähemalt 15 aastat, mis tõstab vanuse ülempiiri 30 aastalt 50 aastale, mis loob ebaühtluse otseselt või kaudselt vanusega seotud konkursile lubamise nõuetes.(57)
60. Niisuguses olukorras näib, et vaidlusalune vanusepiirang ei ole vaadeldavate eesmärkidega proportsionaalne ning seda ei saa seega pidada nende eesmärkide seisukohast objektiivselt ja mõistlikult põhjendatuks.
61. Terviklikkuse huvides lisan, et ei avaliku julgeolekuga seotud nõuded ega eesmärk tagada kohalike politseiüksuste toimimisvõime, millele menetlusse asutunud valitsused viitavad, ei saa eeldusel, et need kuuluvad Astuuria seadusandja nõuete ja eesmärkide hulka ning neid võib pidada õigustatud eesmärkideks artikli 6 lõike 1 tähenduses, minu arvates põhjendada vaidlusalust vanusepiirangut selle sätte alusel.
62. Selles osas märgin ainult, et ebavõrdne kohtlemine, mis on tingitud niisuguse vanusepiirangu kehtestamisest, ei näi olevat rangelt vajalik nende eesmärkide saavutamiseks, nagu näitab muu hulgas see, et Hispaania riikliku politsei ametnikuna töötamiseks(58) ja kohaliku politseiametnikuna töötamiseks muudes autonoomsetes piirkondades peale Astuuria ei ole kehtestatud mingit niisugust vanusepiirangut, teiste autonoomsete piirkondade õigusaktides on ette nähtud kõrgemad vanuse ülempiirid ja lisaks tunnistas Hispaania Tribunal supremo õigusvastaseks samalaadse vanusepiirangu, mis oli kehtestatud riikliku politseiüksuse nooreminspektori konkursile lubamiseks,(59) ning lõpuks on Astuuria seadusandlikes organites käimas arutelu selle vanusepiirangu õigustatuse teemal, mille üle põhikohtuasjas vaieldakse.
63. Riiklikul ja piirkondlikul tasandil valitud lahenduste lahknevus ei tõstata mitte üksnes küsimust, kas kõnesolev meede on vajalik, vaid kujutab endast ka normatiivse ebaühtluse tegurit asjaomases liikmesriigis. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on aga õigusnormid teatud eesmärgi tagamiseks sobivad üksnes juhul, kui need tagavad tõeliselt, et eesmärk saavutatakse ühtselt ja süstemaatiliselt.(60)
64. Kohtuotsuses Fuchs ja Köler kinnitas Euroopa Kohus tõesti, et liikmesriigi – sel juhul Saksamaa Liitvabariigi − kesk‑ ja piirkondlike asutuste vahelise pädevuse jaotumise raames ei tähenda „ajaline vahe osas, millal viidi muudatused sisse ühe [...] liidumaa seadustesse ja millal teise [...] liidumaa omadesse, [...] iseenesest, et kõnealused normid oleksid ühtsuseta”, sest nende muudatuste rütm võib olla erinevates territoriaalsetes üksustes piirkondlike eripärade tõttu erinev.(61) Käesoleval juhul ei ilmne siiski, et kõnesolev vanusepiirang säilitati, võttes arvesse Astuuria ühiskondlik-majanduslikku konteksti. Vastupidi, eelotsusetaotluse esitanud kohus näib välistavat, et selle piirkonna eripära õigustab teistsugust lahendust kui see, mille poole Hispaania on suundunud nii kesksel‑ kui ka kohalikul tasandil.
d. Direktiivi artikli 6 lõike 1 põhjal läbi viidud analüüsi tulemus
65. Esitatud kaalutluste ja Euroopa Kohtu käsutuses oleva teabe põhjal arvan, et erinevat kohtlemist vanuse alusel, mida tekitab vaidlusaluses konkursiteates märgitud vanuse ülempiir, ei saa õigustada direktiivi artikli 6 lõike 1 alusel.
IV. Ettepanek
66. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Juzgado Contencioso-Administrativo n 4 de Oviedo esitatud eelotsuse küsimustele järgmiselt:
Nõukogu 27. novembri 2000. aasta direktiivi 2000/78/EÜ, millega kehtestatakse üldine raamistik võrdseks kohtlemiseks töö saamisel ja kutsealale pääsemisel, artikli 4 lõiget 1 ja artikli 6 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus niisugused siseriiklikud õigusnormid nagu põhikohtuasjas, mis näevad kohaliku politseiüksuse valikumenetluses osalemiseks ette vanuse ülempiiri 30 aastat.