CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. PAOLO MENGOZZI
presentadas el 7 de febrero de 2013 (1)
Asunto C‑20/12
Elodie Giersch,
Benjamin Marco Stemper,
Julien Taminiaux,
Xavier Renaud Hodin
Joëlle Hodin,
contra
État du Grand-Duché de Luxembourg
[Petición de decisión prejudicial
planteada por el tribunal administratif du Grand-Duché de Luxemburgo (Luxemburgo)]
«Libre circulación de los trabajadores – Igualdad de trato – Ventajas sociales – Ayuda económica para estudios superiores – Requisito de residencia – Discriminación indirecta – Objetivo de incrementar la proporción de las personas que poseen un título de educación superior – Carácter apropiado y proporcionado del requisito de residencia»
1. Se solicita al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la compatibilidad con el Derecho de la Unión del requisito de residencia exigido, en particular, en Luxemburgo, a los hijos de trabajadores fronterizos para que puedan beneficiarse de una ayuda para cursar estudios superiores, al margen del lugar donde pretendan estudiar.
2. Aunque el tema sobre el que versa la presente remisión prejudicial ya ha sido objeto de jurisprudencia reiterada, la particularidad del asunto reside en que, por un lado, el procedimiento principal se desarrolla en un Estado miembro cuyo mercado laboral se caracteriza por una importante presencia de trabajadores fronterizos y, por otro, en que la cuestión del derecho a obtener financiación para cursar estudios superiores se plantea precisamente en relación con los derechos que la legislación de la Unión atribuye a dichos trabajadores, y no a los estudiantes como tales.
I. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
3. El artículo 7, apartados 1 y 2, del Reglamento (CEE) nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de Comunidad, (2) aplicable en el momento en que se produjeron los hechos, (3) establece:
«1. En el territorio de otros Estados miembros y por razón de la nacionalidad, el trabajador nacional de un Estado miembro no podrá ser tratado de forma diferente a los trabajadores nacionales, en cuanto se refiere a las condiciones de empleo y de trabajo, especialmente en materia de retribución, de despido y de reintegración profesional o de nuevo empleo, si hubiera quedado en situación de desempleo.
2. Se beneficiará de las mismas ventajas sociales y fiscales que los trabajadores nacionales.»
B. Derecho luxemburgués
1. El sistema de ayudas para estudios superiores
4. La Ley de 26 de julio de 2010 (4) sobre la que se basa el actual sistema luxemburgués de ayudas para estudios superiores ha modificado el sistema anterior desde varios puntos de vista. Dicha ayuda puede solicitarse al margen del Estado en el que el solicitante tenga previsto cursar sus estudios superiores.
5. Procede señalar que, ya conforme a la Ley de 22 de junio de 2000, (5) únicamente los nacionales luxemburgueses y los residentes en Luxemburgo podían solicitar la ayuda. Inicialmente, la Ley de 2000 exigía al nacional luxemburgués demostrar su nacionalidad (6) mientras que un nacional de la Unión que no fuera luxemburgués debía estar domiciliado en Luxemburgo y quedar comprendido en el ámbito de aplicación de los artículos 7 o 12 del Reglamento nº 1612/68. Una ley promulgada en 2005 (7) corrigió esta discriminación, al exigir que los nacionales luxemburgueses tuvieran su domicilio en territorio luxemburgués para poder solicitar la ayuda. Los trabajadores fronterizos que, por definición, no residen en Luxemburgo, quedaban excluidos del ámbito de aplicación de la Ley de 22 de junio de 2000.
6. Al amparo de la Ley de 22 de junio de 2000, la ayuda tenía forma de beca y préstamo, y la proporción en la que se concedía la ayuda económica podía variar «en función, por un lado, de la situación económica y social del estudiante y de sus padres y, por otro, de los gastos de matrícula a cargo del estudiante». (8) Las modalidades según las cuales se tenía en cuenta la situación económica y social de los padres estaban recogidas en el Reglamento granducal de 5 de octubre de 2000 (9) cuyo artículo 5 preveía que el importe de base podía incrementarse cuando dos o más hijos de una misma unidad familiar cursasen estudios superiores (10) o que la ayuda se redujera en un importe igual al de los subsidios familiares anuales, cuando el estudiante los percibiera. (11) En virtud de la Ley de 22 de junio de 2000, el importe máximo total que podía concederse ascendía a 16.350 euros por curso académico, (12) importe que se actualizaba anualmente según los baremos variables de los salarios. (13)
7. La Ley de 26 de julio de 2010 constituye la base jurídica del actual sistema de ayudas. Prevé que los nacionales de la Unión que sean residentes conforme al capítulo 2 de la Ley modificada, de 29 de agosto 2008, sobre libre circulación de personas e inmigración en el Gran Ducado de Luxemburgo, (14) por la que se adaptó el Derecho luxemburgués a la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros por la que se modifica el Reglamento (CEE) nº 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE, (15) pueden solicitar la ayuda para estudios superiores. (16) El artículo 6, apartado 1, de la Ley modificada, de 29 de agosto de 2008, dispone que los ciudadanos de la Unión tendrán derecho a residir en el territorio luxemburgués durante más de tres meses si cumplen el requisito de ejercer, como trabajador, una actividad por cuenta ajena o por cuenta propia, o el requisito de estar matriculados en un centro público o privado, autorizado por Luxemburgo, para cursar estudios con carácter principal y garantizar que disponen de un seguro de enfermedad y de recursos suficientes para sí mismos y para los miembros de sus familias para no ser una carga para el sistema de seguridad social. (17)
8. Tras la adopción de la Ley de 26 de julio de 2010, la proporción en la que la ayuda económica se concede en forma de beca o de préstamo varía exclusivamente en función de la situación económica y social del estudiante y de los gastos de matrícula a su cargo. (18) Por consiguiente, el Reglamento granducal de 12 de noviembre de 2010, (19) adoptado en desarrollo de la Ley de 26 de julio de 2010, modificó el Reglamento granducal de 5 de octubre de 2000 suprimiendo todas las referencias que contenía a la situación de los padres del estudiante solicitante de ayuda. El importe máximo de la ayuda asciende a 17.700 euros por curso académico. (20) Dicha cantidad ya no está vinculada a ningún índice. (21)
2. Situación de los trabajadores fronterizos en materia de financiación de estudios superiores a la luz del sistema luxemburgués
9. Es evidente que, incluso al amparo de la Ley de 22 de junio de 2000, los hijos de los trabajadores fronterizos no reunían los requisitos para percibir la ayuda para estudios superiores dado que dicha ley exigía la residencia en Luxemburgo. Sin embargo, los trabajadores fronterizos que estaban comprendidos en el sistema luxemburgués de seguridad social percibían «subsidios familiares» por cada hijo mayor de edad que cursase estudios superiores en Luxemburgo o en el extranjero. (22) Por otra parte, los beneficiarios de subsidios familiares también tenían derecho a la prestación por hijo a cargo (76,88 euros al mes, a 1 de enero de 2009). Los subsidios familiares para estudios superiores, es decir, los que seguían abonándose después de que el hijo alcanzase los 18 años de edad, podían pagarse directamente a éste, si lo solicitaba.
10. No obstante, la Ley de 26 de julio de 2010 modificó la situación de la legislación en vigor y el artículo 271, párrafo tercero, del code de la sécurité sociale (Código de la Seguridad Social) en el sentido de que, a partir de entonces, el derecho a los subsidios familiares por hijos mayores de edad sólo se mantiene para aquellos hijos que cursan estudios de secundaria o formación profesional (y no para estudios superiores), (23) al margen del lugar escogido para realizar los estudios. En cuanto a la prestación por hijo a cargo, ésta sólo se abona a los estudiantes que se benefician de la ayuda para estudios superiores, de la que se considera parte integrante, siempre y cuando los estudiantes permanezcan vinculados a la unidad familiar de sus padres. (24) Sin embargo, se reconoce a los hijos que no se hayan beneficiado ni de la prestación por hijo a cargo, ni de la ayuda económica del Estado para estudios superiores, un derecho a reducción del impuesto.
II. Litigio principal y cuestión prejudicial
11. Las Srtas. Giersch y Hodin y el Sr. Taminiaux son nacionales belgas. Residen en Bélgica y, al menos, uno de sus dos progenitores es trabajador fronterizo en Luxemburgo. El Sr. Stemper es nacional alemán y reside en Alemania. Su padre trabaja en Luxemburgo pero no reside en su territorio.
12. Las Srtas. Giersch y Hodin y el Sr. Taminiaux desean cursar sus estudios en Bélgica, es decir, en su Estado de residencia, mientras que el Sr. Stemper desea seguir estudiando en Reino Unido. Estos cuatro hijos de trabajadores fronterizos en Luxemburgo presentaron una solicitud de ayuda económica para estudios superiores en los meses de septiembre y octubre de 2010.
13. El ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche (Ministro de Estudios Superiores e Investigación) luxemburgués denegó sus solicitudes porque dichos hijos no residían en Luxemburgo, requisito necesario para poder acogerse a la ayuda prevista en la Ley de 26 de julio de 2010.
14. Los citados hijos interpusieron sendos recursos de anulación, con carácter principal o con carácter subsidiario, contra las decisiones de denegación del Ministro ante el tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg, que señala que estos cuatro recursos son una muestra de otros 600 análogos, pendientes de resolución.
15. Ante el órgano jurisdiccional remitente, los recurrentes en el litigio principal invocan la existencia de una discriminación directa porque la legislación luxemburguesa exige a los nacionales luxemburgueses que tengan su domicilio en dicho Estado mientras que exige a los nacionales de otros Estados que residan en su territorio. Con carácter subsidiario, alegan que existe una discriminación indirecta injustificada, en particular, contraria al artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68, dado que el requisito de residencia en un Estado es más fácil de cumplir por los nacionales de dichos Estado y se ha establecido con el único propósito de excluir que los trabajadores fronterizos puedan beneficiarse de la ayuda.
16. Ante el citado órgano jurisdiccional, el Gran Ducado de Luxemburgo niega que exista discriminación y sostiene que, conforme al Derecho luxemburgués, el concepto de domicilio y residencia son, a fin de cuentas, equivalentes. Por otra parte, el Gran Ducado de Luxemburgo se opone a que la ayuda del Estado para estudios superiores se califique de «ventaja social» en el sentido del artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68, puesto que sólo se concede a los estudiantes, considerados adultos autónomos, sin tener en cuenta la situación personal de sus progenitores. En todo caso, el objetivo que persigue el sistema luxemburgués de ayuda para estudios superiores, consistente en incrementar de forma significativa la proporción de personas residentes en Luxemburgo que poseen un título de educación superior –proporción que está muy por debajo de la media europea– justifica que sólo los residentes puedan solicitar la ayuda. Suprimir el requisito de residencia supondría que cualquier estudiante, sin vínculo alguno con la sociedad luxemburguesa, podría disfrutar de ella para cursar estudios superiores en cualquier país. Esto avivaría un turismo de becas de estudio y constituiría una carga económica insostenible para el Gran Ducado de Luxemburgo, que debería replantearse el propio principio de portabilidad de la ayuda.
17. Por su parte, el órgano jurisdiccional remitente observa que la ayuda para estudios superiores es una «ventaja social» en el sentido del artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68. Se trata de una ayuda a la manutención que se concede directamente a los estudiantes que están a cargo de sus padres. Pues bien, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la igualdad de trato prevista en el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68 también se aplica a los descendientes a cargo del trabajador migrante o fronterizo. (25)
18. Siguiendo los argumentos del Gran Ducado de Luxemburgo, el órgano jurisdiccional remitente niega que exista una discriminación directa dada la equivalencia, en el Derecho nacional, de los conceptos de domicilio y de residencia, pero señala que el sistema de ayudas se basa en una discriminación indirecta, prohibida por el Derecho de la Unión, dado que, siempre conforme a la jurisprudencia el Tribunal de Justicia, el requisito de residencia es más fácil de cumplir por los nacionales. Dicho órgano jurisdiccional señala que, a pesar de todo, dicha diferencia de trato puede estar justificada si se basa en consideraciones objetivas independientes de la nacionalidad de las personas afectadas, y si es proporcionada al objetivo legítimamente perseguido por el Derecho nacional. Ahora bien, el órgano jurisdiccional remitente alberga precisamente dudas sobre la legitimidad de los motivos de justificación invocados por el Gran Ducado de Luxemburgo.
19. En consecuencia, al hallarse ante una dificultad de interpretación del Derecho de la Unión, el tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia, en virtud del artículo 267 TFUE, mediante resolución recibida en la Secretaría de dicho Tribunal el 16 de enero de 2011, la cuestión prejudicial siguiente:
«¿A la luz del principio comunitario de igualdad de trato enunciado en el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68, las consideraciones de política educativa y presupuestaria invocadas por el Gran Ducado de Luxemburgo, a saber, fomentar el incremento de la proporción de personas que poseen un título de educación superior, actualmente insuficiente en comparación con otros países en el caso de la población residente en Luxemburgo, consideraciones que se verían gravemente amenazadas si el Gran Ducado de Luxemburgo tuviera que abonar la ayuda económica para estudios superiores a cualquier estudiante, sin vínculo alguno con la sociedad del Gran Ducado, que desease cursar estudios superiores en cualquier país del mundo, lo que supondría un gasto desproporcionado para el presupuesto del Gran Ducado de Luxemburgo, constituyen consideraciones, en el sentido de la jurisprudencia comunitaria […], que pueden justificar la diferencia de trato que se deriva de la obligación de residencia exigida tanto a los nacionales luxemburgueses como a los nacionales de otros Estados miembros a efectos de obtener una ayuda económica para cursar estudios superiores?»
III. Procedimiento ante el Tribunal
20. Las Srtas. Giersch y Hodin, el Sr. Taminiaux, los Gobiernos luxemburgués, danés, griego, austríaco y sueco y la Comisión Europea presentaron observaciones escritas ante el Tribunal de Justicia.
21. Durante la vista, que se celebró el 28 de noviembre de 2012, formularon observaciones verbales las Srtas. Giersch y Hodin, los Sres. Stemper y Taminiaux, los Gobiernos luxemburgués, danés, griego, austríaco y sueco y la Comisión.
IV. Análisis jurídico
22. Con el fin de ofrecer una respuesta útil al órgano jurisdiccional remitente, propongo volver brevemente sobre la calificación de la ayuda para estudios superiores como «ventaja social» en el sentido del artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68 y sobre el hecho de que el requisito de residencia exigido a los hijos de trabajadores fronterizos constituye una discriminación indirecta. A continuación, efectuaré el clásico test que el Tribunal de Justicia realiza cuando existe una diferencia de trato y responderé a la pregunta planteada por el órgano jurisdiccional remitente abordando tanto la compatibilidad con el Derecho de la Unión de los motivos de justificación invocados por el Gobierno luxemburgués como el carácter apropiado y proporcionado de la condición de residencia.
A. Sobre el ámbito de aplicación del artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68 y sobre la existencia de una discriminación
23. Con carácter preliminar, procede señalar que la pregunta formulada por el órgano jurisdiccional remitente se refiere al artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68. Dicho artículo es, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, «la expresión particular, en el ámbito específico de la concesión de ventajas sociales, del principio de igualdad de trato consagrado en el artículo [45 TFUE, apartado 2], y ha de ser interpretado del mismo modo que este último precepto». (26) Por consiguiente, el órgano jurisdiccional remitente solicita al Tribunal de Justicia que analice la situación del procedimiento principal a la luz de la libre circulación de los trabajadores. (27)
1. La ayuda para estudios superiores que perciben los hijos de trabajadores fronterizos constituye una ventaja social
24. Ante el órgano jurisdiccional remitente y a lo largo del presente procedimiento prejudicial, el Gobierno luxemburgués ha puesto en duda que una ayuda para estudios superiores concedida con arreglo a lo previsto en la Ley 26 de julio de 2010 esté comprendida en el concepto de «ventaja social» en el sentido del artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68.
25. El órgano jurisdiccional remitente partió de la idea de que, a la luz del artículo 203 del code civil luxemburgués, debía considerarse que los recurrentes en el procedimiento principal estaban a cargo de su progenitor trabajador transfronterizo. Evidentemente extrajo dicha conclusión de dos elementos: de que a) el artículo 203 dispone que «los cónyuges contraen conjuntamente, por el mero hecho de su matrimonio, la obligación de alimentar, mantener y educar a sus hijos» y de que b) según la jurisprudencia nacional, aunque la obligación de manutención y educación se extingue, en principio, con la mayoría de edad de los hijos, los progenitores quedan no obstante obligados a proporcionarles, más allá de su mayoría de edad, los medios para cursar los estudios que les preparen para ejercer la profesión que desean elegir, siempre que sean aptos para cursarlos. (28)
26. Para el análisis que se va a realizar a continuación, no es posible compartir a priori esta idea del órgano jurisdiccional remitente pues según los principios del Derecho internacional privado, esta cuestión debe resolverse teniendo en cuenta la ley que establece el estatuto personal de la persona de que se trata. Por consiguiente, el citado artículo 203, según lo interpreta la jurisprudencia luxemburguesa puede aplicarse a los ciudadanos o residentes luxemburgueses a raíz de la elección del ordenamiento jurídico de dicho país como aplicable en virtud del criterio de ciudadanía, domicilio o residencia que adopte para determinar dicho estatuto.
27. Por otra parte, y con arreglo a lo anterior, no cabe deducir que los recurrentes en el procedimiento principal no están a cargo de su progenitor trabajador fronterizo porque la Ley de 26 de julio de 2010 prevea que la ayuda se abone directamente a los estudiantes, que los ingresos de los progenitores carecen de pertinencia para determinar el importe de la ayuda y que el objetivo buscado es lograr la autonomía de un joven adulto con respecto a sus progenitores para que sea el único que decida sobre su futuro.
28. De ello se desprende que el órgano jurisdiccional remitente únicamente podrá plantearse en concreto el problema sobre el que consulta al Tribunal de Justicia si determina no sólo que los estudiantes de que se trata en el procedimiento principal forman parte de la unidad familiar de los trabajadores fronterizos afectados, sino también que éstos aún los tienen a su cargo y siguen garantizando su manutención, examinando además si dichos estudiantes se benefician, efectiva o potencialmente, en sus países de residencia, de una medida análoga a la adoptada con la Ley de 26 de julio de 2010.
29. Para el supuesto de que dicha apreciación del órgano jurisdiccional remitente lleve a considerar que los recurrentes en el procedimiento principal están efectivamente a cargo de sus progenitores trabajadores fronterizos, en primer lugar procede recordar brevemente –pues la postura del Tribunal de Justicia es uniforme sobre este punto– que «una ayuda concedida para la manutención y para la formación con objeto de seguir estudios universitarios sancionados por una cualificación profesional constituye una ventaja social, en el sentido del artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68» (29) y que «la financiación de estudios concedida por un Estado miembro a los hijos de los trabajadores constituye, para un trabajador migrante, una ventaja social, en el sentido de dicho artículo 7, apartado 2, cuando éste continúe sufragando los gastos de manutención del hijo». (30)
30. En segundo lugar, no hay que olvidar que, aunque en virtud del artículo 7 del Reglamento nº 1612/68, el trabajador nacional de un Estado miembro distinto de aquel en el que desarrolla su profesión se beneficia de las mismas ventajas sociales otorgadas a los trabajadores nacionales, el concepto de «trabajador» citado en dicho artículo comprende a los trabajadores fronterizos, que pueden ampararse en dicho precepto en las mismas condiciones que el resto de trabajadores a los que se refiere el precepto. (31) Al interpretar el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68, el Tribunal de Justicia ha utilizado indistintamente los conceptos de trabajadores migrantes y fronterizos porque el citado Reglamento, a diferencia de lo que sucede con otros textos de Derecho derivado, (32) no trata de forma diferente a estas dos categorías de trabajadores que han ejercido su libertad de circulación.
31. En tercer lugar, que la ayuda se conceda directamente al estudiante hijo del trabajador fronterizo carece de pertinencia para su calificación como ventaja social, pues el Tribunal de Justicia ha declarado que los miembros de la familia de un trabajador migrante o fronterizo «son beneficiarios indirectos del trato nacional concedido al trabajador migrante» siempre que estén a su cargo (33) y que «ya que la concesión de la financiación al hijo de un trabajador migrante constituye para éste último una ventaja social, el hijo puede invocar por sí mismo el apartado 2 del artículo 7 [del Reglamento nº 1612/68] para obtener esta financiación si, conforme al Derecho nacional, ésta se concede directamente al estudiante». (34)
32. Por lo tanto el órgano jurisdiccional remitente ha considerado correctamente que la ayuda para estudios superiores constituye una «ventaja social» en el sentido del artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68 y que los hijos a cargo de trabajadores fronterizos pueden invocar, ante él, el principio de no discriminación que consagra.
2. El requisito de residencia es indirectamente discriminatorio
33. De reiterada jurisprudencia se desprende que el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68 prohíbe, al igual que el artículo 45 TFUE, no sólo las discriminaciones manifiestas, basadas en la nacionalidad, sino también cualquier forma de discriminación encubierta que, aplicando otros criterios de diferenciación, conduzca de hecho al mismo resultado. (35)
34. Según el órgano jurisdiccional remitente, el requisito de residencia se aplica indistintamente a los nacionales luxemburgueses y a los nacionales de otros Estados miembros pues estimó, al interpretar su Derecho nacional, que las condiciones de domicilio y de residencia eran, de hecho, equivalentes. En tales condiciones, que a los nacionales de otros Estados miembros se les exija cumplir el requisito de residencia no es directamente discriminatorio.
35. Sin embargo, dicho requisito de residencia puede «que actúe en detrimento principalmente de los trabajadores migrantes y de los trabajadores fronterizos nacionales de otros Estados miembros, en la medida en que los no residentes son, en la mayor parte de los casos, no nacionales». (36) Es «indiferente que la medida [de que se trata] afecte, en su caso, tanto a los nacionales que no pueden respetar tal criterio como a los nacionales de los demás Estados miembros». (37) Por último, el Tribunal de Justicia declaró que, en lo que atañe a la financiación portátil, la situación del trabajador transfronterizo que ejerce su actividad en el Estado que concede la financiación pero que reside en otro Estado miembro puede ser comparada con la de un nacional del Estado concedente que reside y trabaja en dicho Estado. (38)
36. La diferencia de trato que se deriva de exigir el cumplimiento de un requisito de residencia a los estudiantes hijos de trabajadores fronterizos constituye pues una discriminación indirecta en principio prohibida, a menos que esté objetivamente justificada, que sea adecuada para garantizar la realización del objetivo de que se trata y no vaya más allá de lo que es necesario para alcanzarlo. (39)
B. Sobre la legitimidad del objetivo perseguido
37. Por un lado, para justificar la diferencia de trato dispensada a los trabajadores fronterizos con respecto a la ayuda para estudios superiores, el Gobierno luxemburgués invoca un objetivo, que califica de «político» o «social», consistente en incrementar de forma significativa la proporción de residentes en Luxemburgo que posean un título de educación superior. Dicho porcentaje es actualmente del 28 %, (40) claramente inferior al porcentaje de titulados similares en Estados comparables. El Gobierno luxemburgués considera necesario alcanzar el porcentaje de 66 % de titulados superiores entre la población residente de entre 30 y 34 años de edad, con el fin de hacer frente a una necesidad, cada vez más acuciante, de garantizar la transición de la economía luxemburguesa hace una economía del conocimiento.
38. El ámbito de los beneficiarios está circunscrito exclusivamente a los residentes en Luxemburgo ya que ellos presentan vínculos con la sociedad luxemburguesa que permiten presuponer que, después de haberse beneficiado de la posibilidad que le ofrece el sistema de ayuda luxemburgués de financiar sus estudios, eventualmente cursados en el extranjero, volverán a Luxemburgo para poner los conocimientos adquiridos al servicio del desarrollo de la economía luxemburguesa en el sentido antes indicado.
39. Por otra parte, el Gobierno luxemburgués sostiene que este objetivo, vinculado a la política educativa nacional, no puede plantearse al margen del objetivo económico. Limitar el beneficio de la ayuda para estudios superiores exclusivamente a los residentes luxemburgueses es necesario para garantizar la financiación del sistema. El Tribunal de Justicia ya ha reconocido que los Estados miembros pueden velar por que la concesión de ayudas destinadas a sufragar los gastos de manutención de estudiantes procedentes de otros Estados miembros no se convierta en una carga excesiva que pueda tener consecuencias para el nivel global de ayuda que puede conceder dicho Estado. El Gobierno luxemburgués invoca la sentencia Bidar, (41) que considera pertinente para el presente asunto, y sostiene que si suprimiera el requisito de residencia estaría obligado a abonar la ayuda a cualquier estudiante, sin vínculo personal alguno con la sociedad luxemburguesa, lo que constituirá para él una carga excesiva.
40. Estoy convencido de que ambos objetivos pueden examinarse por separado. Desde luego, la determinación de los beneficiarios de una ventaja social incide lógicamente en la carga económica que pesa sobre el Estado que la concede. Una política educativa –pues al parecer de eso se trata– se ejecuta forzosamente mediante la aplicación de distintas herramientas que tienen necesariamente un coste. Pero no basta con sostener que el coste de realizar una política que resulta ser discriminatoria es considerable. Hay que demostrar que la citada política es muy necesaria y que el coste es de una magnitud tal que haría imposible su realización.
1. Sobre el objetivo de alcanzar una proporción del 66 % de residentes en Luxemburgo con titulación superior
41. Procede señalar que dicho objetivo, en cuanto tal, no ha sido cuestionado por las partes interesadas que han intervenido en el presente procedimiento.
42. El objetivo de aumentar el número de titulados superiores es, evidentemente, de interés general. Las propias instituciones de la Unión han adoptado una serie de medidas en ese sentido y han puesto de manifiesto la correlación entre el nivel de formación de las personas, el acceso al empleo y el crecimiento económico de la Unión. En su comunicación titulada «Europa 2020: Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador», (42) la Comisión establecía como objetivo para 2020 un porcentaje de abandono escolar del 10 % y un porcentaje de titulados superiores de, al menos el 40 %, entre las jóvenes generaciones. (43) En particular, proponía que los Estados miembros adoptaran este objetivo como objetivo nacional. (44) La realización de este objetivo debería contribuir a la modernización de los mercados de trabajo, mejorar la participación de las personas en el mercado de trabajo y a establecer un mejor equilibrio entre oferta y demanda de empleo, asuntos que la Comisión considera prioritarios para lograr una salida rápida y eficaz del período de crisis por el que atraviesa la Unión. (45)
43. El Consejo de la Unión Europea ya había hecho suyo este objetivo en el marco de sus Conclusiones, de 12 de mayo de 2009, sobre un marco estratégico para la cooperación europea en el ámbito de la educación y la formación, («Educación y formación 2020») (46) al establecer el nivel de referencia relativo a la media de los resultados europeos, en lo que respecta a los titulados superiores, en al menos el 40 % de las personas de entre 30 y 34 años de edad. (47)
44. Desde entonces, el Consejo no ha dejado de recordar la importancia de este objetivo. En 2010, observaba que «para aumentar las aspiraciones de los estudiantes procedentes de entornos desfavorecidos y ampliar su acceso a la enseñanza superior hay que reforzar y mejorar la concepción de los mecanismos de apoyo financiero y demás incentivos, ofreciendo préstamos para estudios que sean asequibles, accesibles, adecuados y móviles, y becas condicionadas al nivel de ingresos [lo que] puede aumentar con éxito la participación en la enseñanza superior de quienes no pueden costeársela». (48) Anticipándose a la evolución del mercado de trabajo en el ámbito de la Unión, el Consejo subrayaba, además, que «en los próximos años aumentará el número de puestos de trabajo que requieran cualificaciones de alto nivel. Sin embargo, la UE tiene actualmente un porcentaje inferior al de sus competidores en el número de personas con formación de nivel superior o equivalente». (49) Realizó esta apreciación en relación con todos los Estados miembros, es decir, tanto de aquellos cuyo mercado de trabajo está caracterizado por una importante presencia de trabajadores fronterizos como con respecto a los demás. Por último el Consejo definió, en su plan europeo renovado de aprendizaje de adultos por el que se establecen ámbitos prioritarios para el período 2012-2014, los esfuerzos que solicita a los Estados miembros precisamente para «para llevar el porcentaje de jóvenes con educación superior y con cualificaciones educativas equivalentes hasta un 40 %». (50)
45. La actuación que acabo de exponer a favor de un acceso más generalizado a la enseñanza superior únicamente está comprendida, en todo caso, entre las competencias de apoyo de que dispone la Unión en el ámbito de la educación y de la formación profesional. (51) En otras palabras, a falta de armonización a nivel europeo, debe reconocerse a los Estados miembros una amplia libertad para decidir los objetivos que persiguen con sus políticas de educación y establecer las condiciones conforme a las cuales se concede una financiación para estudios superiores. (52)
46. En mi opinión, el paso a una economía del conocimiento que invoca el Gobierno luxemburgués en sus observaciones escritas, (53) es uno de los objetivos que se dejan a la potestad discrecional de los Estados miembros. La situación económica de Luxemburgo ha sido históricamente atípica. De una economía basada en la industria minera y del acero, Luxemburgo llevó a cabo una transformación, tras la desaparición de dichas industrias, hacia un desarrollo del empleo en el sector bancario y financiero. Posteriormente, dicho sector, incluso antes de la crisis financiera, sufrió y sigue sufriendo fuertes amenazas por la actuación que se ha llevado a cabo a nivel de la Unión para reducir drásticamente la posición de ventaja de que gozaba el sistema bancario luxemburgués frente a los sistemas bancarios de los demás Estados miembros. Ahora bien, es completamente comprensible que un Estado miembro ponga en práctica una política educativa dirigida a incrementar el nivel de cualificación de sus recursos humanos disponibles que razonablemente se prevé que van a contribuir a la reconversión de la economía nacional para atraer y ofrecer servicios más diversos en su territorio.
47. No cabe pues ninguna duda de que una medida adoptada por un Estado miembro para garantizar un elevado nivel de formación a su población persigue un objetivo legítimo que puede considerarse una razón imperiosa de interés general.
2. Sobre el objetivo de evitar una carga excesiva que incida en el nivel global de las ayudas para estudios superiores
48. En cuanto al objetivo económico, en lo que respecta a la justificación paralela basada sobre la puesta en peligro de las capacidades de financiación del sistema, procede señalar que este es un argumento que los Estados miembros invocan repetidamente ante el Tribunal de Justicia. Por otro lado, invocar la sentencia Bidar no es convincente.
49. En efecto, me limitaré a recordar que la situación del procedimiento principal se examina en esta sede a la luz de la libre circulación de los trabajadores y que se trata de determinar si la legislación nacional vulnera los derechos que el Derecho de la Unión atribuye a los trabajadores fronterizos. En el asunto Bidar, se solicitó al Tribunal de Justicia que se pronunciara sobre la compatibilidad del requisito de residencia cuyo cumplimiento se exigía a los ciudadanos de la Unión económicamente no activos para que pudieran beneficiarse de una ayuda para estudios. Es un matiz fundamental que el Tribunal de Justicia ha señalado en su sentencia Comisión/Países Bajos. (54)
50. En efecto, cuando el Tribunal de Justicia analizó los motivos de justificación invocados por el Reino de los Países Bajos, señaló en primer lugar que «aunque las consideraciones de índole presupuestaria puedan ser el motivo de las opciones de política social de un Estado miembro, e influir sobre la naturaleza o el alcance de las medidas de protección social que éste desea adoptar, tales consideraciones no constituyen por sí solas un objetivo perseguido por esta política y, por tanto, no pueden justificar una discriminación». (55) Sin embargo, continuó su examen por el objetivo de evitar una carga excesiva (objetivo económico). La parte demandante también pensaba poder derivar de las sentencias Bidar y Förster la posibilidad de que los Estados miembros pudieran exigir legítimamente a los beneficiaros de una ayuda para estudios superiores que demostrasen «un cierto grado de integración». Pero el Tribunal de Justicia subrayó la diferencia fundamental entre los asuntos Bidar y Förster y el asunto Comisión/Países Bajos, diferencia que se basa en que, en el primer caso, se trataba de ciudadanos económicamente no activos miembros de la familia de trabajadores en el sentido del Derecho de la Unión mientras que, en el segundo caso, la situación se analizaba desde el punto de vista del trabajador migrante o fronterizo que tiene a su cargo un hijo que desea cursar estudios superiores, y que ha solicitado una ayuda para estudios superiores que concede el Estado donde trabaja su progenitor.
51. El Tribunal de Justicia ha considerado que «aunque la facultad que el Tribunal reconoce a los Estados miembros, sin perjuicio de que se cumplan determinados requisitos, de exigir a los nacionales de otros Estados miembros cierto nivel de integración en sus sociedades para poder beneficiarse de ventajas sociales, como las ayudas económicas a la educación, no se limita a las situaciones en las que los solicitantes de la ayuda de que se trata son ciudadanos económicamente inactivos, el exigir un requisito de residencia [de tres de los seis años anteriores a la solicitud de la ayuda] para demostrar la integración exigida es, en principio, inadecuado tratándose de trabajadores migrantes y fronterizos». (56) Por lo que respecta a estos últimos, «el hecho de haber accedido al mercado laboral de un Estado miembro crea, en principio, el vínculo de integración suficiente en la sociedad de ese Estado que les permite beneficiarse del principio de igualdad de trato en relación con los trabajadores nacionales con respecto a las ventajas sociales». (57) El Tribunal de Justicia concluyó de lo anterior que el objetivo de evitar una carga excesiva invocado en relación con la concesión de una ventaja social a los trabajadores fronterizos no es un objetivo legítimo.
52. Por este motivo, el objetivo presupuestario invocado por Luxemburgo no puede constituir, en sí mismo, un motivo legítimo que justifique una diferencia de trato entre los trabajadores luxemburgueses y los trabajadores de otros Estados miembros. De cualquier modo, como se ha indicado en el punto 38 de las presentes conclusiones, el problema no radica en justificar la discriminación invocada por los recurrentes en el litigio principal en el coste considerable que supondría la eliminación de la condición discriminatoria, sino en comprobar que el fin económico perseguido –la transición hacia una economía del conocimiento– para el que el Gran Ducado de Luxemburgo ha establecido la citada práctica discriminatoria, no sólo se persigue seriamente sino también eficazmente y que los costes de evitar la citada práctica son de tal magnitud que harían imposible su realización. Desde luego, corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar ambos extremos para determinar, en su caso, si existe un elemento que refuerza aún más la justificación que constituye el objetivo social perseguido.
C. Sobre el carácter apropiado y proporcionado del requisito de residencia
53. Una medida que pueda restringir la libre circulación de los trabajadores consagrada en el artículo 45 TFUE y aplicada por el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68 sólo se puede justificar válidamente si es adecuada para garantizar la realización del objetivo legítimo que persigue y no va más allá de lo que es necesario para alcanzarlo, (58) extremo que procede comprobar.
54. El test del carácter adecuado y proporcionado del criterio que aplica el Gobierno luxemburgués para perseguir el objetivo legítimo es el más delicado. A este respecto, se plantean dos series de problemas en el presente asunto. Por un lado, las partes que han intervenido en el presente procedimiento han extraído conclusiones contrapuestas de la sentencia Comisión/Países Bajos, en particular, en relación con el grado de integración que los Estados miembros están facultados o no para exigir a los beneficiarios de una ayuda para estudios superiores. En consecuencia, procede aclarar el contenido de dicha sentencia a este respecto. Por otro lado, en los autos falta cierta información, básica desde mi punto de vista, de modo que, en mi opinión, el Tribunal de Justicia difícilmente podrá pronunciarse con carácter definitivo sobre el carácter apropiado y proporcionado de la normativa nacional. En el marco del presente procedimiento, y en particular para tener en cuenta las especificidades del sistema y sobre todo del mercado de trabajo luxemburgués, es preciso profundizar en varias cuestiones. Por lo tanto, es importante hacer constar esta cuestión al órgano jurisdiccional remitente.
1. Sobre la sentencia Comisión/Países Bajos
55. Cuando, en la sentencia Comisión/Países Bajos, antes citada, el Tribunal de Justicia examinó el motivo de legitimación llamado «social», basado en el objetivo de promover la movilidad de los estudiantes, lo consideró efectivamente como una razón imperiosa de interés general. (59) A continuación, la parte demandada intentó demostrar el carácter apropiado y proporcionado del requisito de residencia de tres de los seis últimos años anteriores a la solicitud que exigía basándose en que se trataba de garantizar que la financiación únicamente beneficiase a estudiantes cuya movilidad debía favorecerse: el Estado que concedía la citada ayuda esperaba que los estudiantes que se beneficiasen de ella regresaran para instalarse en su territorio después de haber concluido sus estudios para residir y trabajar en él. (60) Así, el Tribunal de Justicia admitió que estos elementos «tratan de reflejar la situación de la mayoría de los estudiantes» (61) y, en consecuencia, consideró que el requisito de residencia de tres de los seis últimos años anteriores a la solicitud era adecuado para realizar el objetivo consistente en promover la movilidad de los estudiantes. (62) Sin embargo, este mismo requisito para poder optar a la ayuda portátil para estudios superiores concedida por los Países Bajos presentaba, según el Tribunal de Justicia, «un carácter demasiado exclusivo» y consideró que «al imponer períodos concretos de residencia en el territorio del Estado miembro de que se trate, [el requisito de residencia] privilegia un elemento que no es necesariamente el único representativo del grado real de conexión entre el interesado y dicho Estado miembro». (63) El Tribunal de Justicia concluyó que no había quedado demostrado que la norma de que se trataba no iba más allá de lo que es necesario para lograr el objetivo perseguido.
56. Por consiguiente, de una atenta lectura de dicha sentencia se desprende que el Tribunal de Justicia aprecia de forma distinta el criterio de «un cierto grado de integración» en función de si lo analiza en relación con un objetivo legítimo de naturaleza económica (64) o con un objetivo legítimo de naturaleza social.
57. En efecto, cuando se trata de limitar los beneficiarios de una ayuda para estudios superiores por motivos económicos, invocando el carácter soportable de la financiación de la citada ayuda, el Tribunal de Justicia fundamenta su análisis en el concepto de trabajador migrante o fronterizo, observando que éstos, por el mero hecho de haber accedido al mercado de trabajo del Estado de concesión de la ayuda, están económicamente integrados en la sociedad de dicho Estado, que participan en la financiación de sus políticas sociales y que, por consiguiente, exigirles cumplir un requisito de residencia de tres años para poder beneficiarse de una ventaja de tipo social es inapropiado.
58. Por otra parte, cuando se trata de limitar el ámbito de los beneficiarios de una ayuda para estudios superiores por motivos de orden más bien social, el Tribunal de Justicia analiza la situación no ya tomando como punto de referencia al trabajador al que se reconoce, tanto para sí como para los miembros de su familia, una igualdad de trato en lo que atañe a la concesión de ventajas sociales, sino al propio estudiante. En otras palabras, la integración económica del progenitor trabajador fronterizo no equivale forzosamente a la integración social de los miembros de su familia. Por lo demás, la terminología empleada por el Tribunal de Justicia no es la misma, ya no habla de un «cierto grado de integración» (65) sino de un «grado real de conexión». (66) El enfoque del análisis ya no se centra en el trabajador y en los vínculos que presenta con la sociedad del Estado en el que trabaja, sino en el propio estudiante. En consecuencia, mientras que el requisito de residencia de tres años se ha considerado inadecuado cuando se ha pretendido comprobar la integración económica del trabajador fronterizo, el Tribunal de Justicia ha juzgado este mismo requisito apropiado cuando se trata de asegurarse de la conexión social del estudiante. Asimismo, el Tribunal de Justicia parece haber admitido que el beneficio de una ayuda podía quedar reservado a los estudiantes que vayan a regresar para instalarse en el Estado que concede la ayuda y ha admitido el vínculo entre la residencia del estudiante en el momento en que solicita la ayuda y la perspectiva de «regreso» ofrecida. Sin embargo, ha considerado que el requisito de residencia de tres años es contrario al Derecho de la Unión pues resulta desproporcionado, precisamente porque prever una residencia de tres de los últimos seis años anteriores a la solicitud –y sólo este requisito– constituye una condición excesivamente rígida para establecer un grado real de conexión.
2. Sobre el carácter apropiado del requisito de residencia
59. En consecuencia, se trata de saber, a la luz de las consideraciones anteriores, si el requisito de residencia que el Gran Ducado de Luxemburgo exige a los hijos de los trabajadores fronterizos para poder beneficiarse de la ayuda para estudios superiores es adecuado para que se dé una probabilidad razonable de regreso que el citado Estado considera necesaria para lograr el objetivo legítimo perseguido.
60. La respuesta se halla en la propia formulación del objetivo. Si el Tribunal de Justicia admite, como se le ha solicitado que haga, que el Estado luxemburgués puede adoptar legítimamente medidas que permiten favorecer el acceso de su población residente a la enseñanza superior, desde la perspectiva de que dicha población, más que cualquier otra, es susceptible de incorporarse al mercado de trabajo luxemburgués una vez concluidos sus estudios y, por consiguiente, enriquecerlo, procede admitir como colofón que el requisito de residencia es apropiado para garantizar el citado objetivo, en la medida en que reserva el beneficio de la ayuda exclusivamente a los residentes en Luxemburgo.
3. Sobre el carácter proporcionado del requisito de residencia
61. El requisito de residencia de que se trataba en el asunto Comisión/Países Bajos, que sólo se exigía para financiar estudios superiores cursados fuera de su territorio, (67) se consideraba cumplido cuando el solicitante de la ayuda podía demostrar que había residido de forma ininterrumpida durante tres de los seis años anteriores a la presentación de la solicitud. Como ya he señalado, de la sentencia Comisión/Países Bajos se desprende que el Tribunal de Justicia no ha querido excluir a los hijos de los trabajadores fronterizos de la obligación de demostrar un vínculo de conexión con la sociedad del Estado en el que trabaja su progenitor cuando dichos hijos solicitan una ayuda portátil para estudios superiores en ese Estado. No obstante, afirmó claramente que los Estados no pueden concebir el requisito de residencia de tres años como único elemento representativo de dicho vínculo.
62. Por consiguiente, procede analizar el requisito de residencia impuesto por el Gran Ducado de Luxemburgo a la luz de dicha apreciación. La cuestión principal radica en determinar si únicamente un requisito de residencia previa puede garantizar al Gran Ducado de Luxemburgo una mínima «rentabilidad sobre la inversión», si se me permite decirlo, una probabilidad razonable de que los beneficiarios de la ayuda regresen a Luxemburgo para instalarse en su territorio y se pongan a disposición de su mercado de trabajo, para contribuir a la nueva dinámica económica del país. Para efectuar dicha apreciación, considero que resultaría útil señalar al órgano jurisdiccional remitente dos tipos de análisis.
63. El primer análisis que el órgano jurisdiccional remitente debería realizar consiste en comprobar que el test efectuado por las autoridades nacionales cuando deben pronunciarse sobre una solicitud de residencia, sin duración mínima exigida, tiene una carácter no meramente formal sino también suficiente para que exista una probabilidad razonable de que el solicitante esté dispuesto a integrarse en la vida económica y social luxemburguesa.
64. El segundo análisis que propongo al órgano jurisdiccional remitente está vinculado al hecho de que la ayuda para estudios superiores prevista en la legislación luxemburguesa es una ayuda portátil y que, en cuanto tal, puede utilizarse fuera del país que la concede, por lo que los estudiantes que se benefician de ella pueden verse atraídos por el mercado de trabajo del país en el que realizan sus estudios. Esta circunstancia entraña que la condición de residente en el momento de solicitar la ayuda para estudios superiores, considerada en sí misma exclusivamente, no conlleva una probabilidad razonable suficiente de regreso al Estado que ha concedido la ayuda. Para considerar que el criterio de que se trata es proporcionado para el fin perseguido, es preciso comprobar que la búsqueda de una transformación de la economía luxemburguesa en una economía del conocimiento y, en consecuencia, de una economía que ofrece servicios en el sentido más amplio del término, se ha perseguido efectivamente mediante actuaciones públicas encaminadas a desarrollar en particular nuevas perspectivas de empleo en ese sentido, y ello no sólo en los sectores en los que el Gran Ducado de Luxemburgo ofrece la posibilidad de acceder a formación superior, sino también en otros sectores, y ello porque, para cumplir el criterio de proporcionalidad, no basta comprobar las características de la medida concreta y del objetivo perseguido, sino también el modo concreto en el que se ha actuado para realizarlo.
65. En consecuencia, por todos los motivos anteriores, considero que corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar, tras haber apreciado todos los elementos pertinentes necesarios de los que el Tribunal de Justicia no dispone en la actualidad, el carácter apropiado y proporcionado del requisito de residencia exigido por la Ley de 26 de julio de 2010 a los hijos de trabajadores fronterizos que solicitan una ayuda para estudios superiores.
V. Conclusión
66. A la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión planteada por el tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg del modo siguiente:
«El objetivo de aumentar el porcentaje de residentes que posee un título superior constituye un objetivo legítimo que puede justificar, a la luz del artículo 7, apartado 2, del Reglamento (CEE) nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de Comunidad, y del artículo 45 TFUE, una discriminación indirecta. Corresponderá al órgano jurisdiccional remitente comprobar, tras haber apreciado todos los elementos pertinentes necesarios a dicho fin, y en particular aquellos sobre los que se ha llamado su atención supra, que el requisito de residencia exigido por la Ley de 26 de julio de 2010 a los hijos de trabajadores fronterizos que solicitan una ayuda para estudios superiores es apropiado y no va más allá de lo que es necesario para alcanzar el objetivo perseguido.»