RETTENS DOM (Syvende Afdeling)
9. september 2010 (*)
»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger truffet mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme – indefrysning af midler – fælles holdning 2001/931/FUSP og forordning (EF) nr. 2580/2001 – annullationssøgsmål – tilpasning af påstandene – domstolsprøvelse – betingelser for at iværksætte en EU-foranstaltning om indefrysning af midler«
I sag T-348/07,
Stichting Al-Aqsa, Heerlen (Nederlandene), ved avocats J. Pauw, G. Pulles, A.M. van Eik og M. Uiterwaal,
sagsøger,
mod
Rådet for Den Europæiske Union ved E. Finnegan og G.-J. Van Hegelsom og B. Driessen, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af:
Kongeriget Nederlandene ved C. Wissels, M. de Mol og Y. de Vries, som befuldmægtigede,
og af
Europa-Kommissionen ved P. van Nuffel og S. Boelaert, som befuldmægtigede,
intervenienter,
oprindeligt i det væsentlige vedrørende en påstand om annullation af Rådets afgørelse 2007/445/EF af 28. juni 2007 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning (EF) nr. 2580/2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme og om ophævelse af afgørelse 2006/379/EF og 2006/1008/EF (EUT L 169, s. 58), for så vidt som den vedrører sagsøgeren,
har
RETTEN (Syvende Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, N.J. Forwood (refererende dommer), og dommerne S. Papasavvas og E. Moavero Milanesi,
justitssekretær: fuldmægtig N. Rosner,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 25. november 2009,
afsagt følgende
Dom
Retsforskrifter og tvistens baggrund
1 Med hensyn til en fremstilling af de retlige rammer og tvistens baggrund henvises til Rettens dom af 11. juli 2007, Al-Aqsa mod Rådet (sag T-327/03, ikke trykt i Samling af Afgørelser, herefter »Al-Aqsa-dommen«), særligt præmis 16-21, som indeholder en fremstilling af de administrative og retslige procedurer i Nederlandene vedrørende sagsøgeren, Stichting Al-Aqsa, som gav anledning til Sanctieregeling terrorisme 2003 (forordning om sanktioner imod terrorisme, herefter »Sanctieregeling«), som blev vedtaget af de nederlandske udenrigs- og finansministre den 3. april 2003, til det officielle memorandum fra direktøren for Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (den almindelige efterretnings- og sikkerhedstjeneste, herefter »AIVD«) til generaldirektøren for politiske anliggender i det nederlandske udenrigsministerium af 9. april 2003 (herefter »AIVD’s memorandum«), til mellemdommen truffet af Rechtbank te ‘s-Gravenhage, sector civiel recht, voorzieningenrechter (byretten i Haag (Nederlandene), afdelingen for civilret, dommeren i sager om foreløbige forholdsregler, herefter »dommeren i sager om foreløbige forholdsregler«) af 13. maj 2003 (herefter »mellemdommen om foreløbige forholdsregler«) og denne dommers endelige dom af 3. juni 2003 (herefter »dommen om foreløbige forholdsregler«).
2 Retten annullerede ved Al-Aqsa-dommen Rådets afgørelse 2006/379/EF af 29. maj 2006 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning (EF) nr. 2580/2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme, og om ophævelse af afgørelse 2005/930/EF (EUT L 144, s. 21), for så vidt som den vedrørte sagsøgeren, med den væsentligste begrundelse, at denne afgørelse ikke var tilstrækkeligt begrundet.
3 Ved skrivelse af 30. januar 2007 tilkendegav Rådet for Den Europæiske Union over for sagsøgeren, at begrundelsen for at optage organisationen på den liste, der er anført i bilaget til Rådets forordning (EF) nr. 2580/2001 af 27. december 2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme (EUT L 344, s. 72, berigtigelse EUT 2007 L 164, s. 36, herefter »den omtvistede liste«), efter Rådets opfattelse fortsat var gyldig, og at det derfor agtede fortsat at lade organisationen være opført på denne liste. Som bilag til denne skrivelse var vedlagt den begrundelse, som Rådet gjorde gældende. Sagsøgeren blev endvidere oplyst om, at han kunne indgive bemærkninger til Rådet vedrørende dettes hensigt om fortsat at lade ham være opført på listen og Rådets begrundelse herfor samt vedrørende samtlige bilag til støtte herfor inden for en frist på en måned.
4 I den begrundelse, der var vedlagt nævnte skrivelse som bilag, anførte Rådet følgende:
»[Sagsøgeren] blev oprettet i 1993 i Nederlandene som en fond i henhold til nederlandsk ret. Den har indsamlet midler for visse organisationer, som tilhørte den palæstinensiske bevægelse Hamas, der er opført på listen over grupper, der er involveret i terrorhandlinger, jf. artikel 1, stk. 2, i [Rådets] fælles holdning 2001/931/FUSP [af 27.12.2001 om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme (EFT L 344, s. 93)]. Adskillige af disse organisationer stiller midler til rådighed for udførelse af terrorhandlinger eller til lettelse af gennemførelsen af disse. Disse handlinger hører under artikel 1, stk. 3, [litra] k), i fælles holdning 2001/931 og er blevet begået med de i artikel 1, stk. 3, [nr.] i) og iii), i den fælles holdning nævnte formål.
[Sagsøgeren] hører således under anvendelsesområdet for artikel 2, stk. 3, [nr.] ii), i forordning […] nr. 2580/2001.
Den [nederlandske] udenrigsminister og den [nederlandske] finansminister besluttede ved ministeriel bekendtgørelse DJZ/BR/219-03 af 3. april 2003 (benævnt Sanctieregeling Terrorisme), som blev bekendtgjort i Staatscourant (Nederlandenes officielle tidende) den 7. april 2003, at indefryse alle midler tilhørende [sagsøgeren]. Denne beslutning blev stadfæstet ved dommen LJN AF9389 af 3. juni 2003, afsagt af præsidenten for den civilretlige afdeling af byretten i Haag. Denne dom fastslog, at [sagsøgeren] skal anses for en organisation, der støtter Hamas, og som muliggør, at denne kan begå eller lette gennemførelsen af terroraktiviteter.
Der er således truffet afgørelse vedrørende [sagsøgeren] af en kompetent myndighed som omhandlet i artikel 1, stk. 4, i den fælles holdning 2001/931.
Rådet er overbevist om, at de grunde, som begrundede, at [sagsøgeren] blev anført på [den omtvistede liste], fortsat er gyldige.«
5 Det er uomtvistet, at den ministerielle bekendtgørelse og den dom, der nævnes i disse begrundelser, er Sanctieregeling og dommen om foreløbige forholdsregler.
6 Ved skrivelse af 25. maj 2007 indgav sagsøgeren sine bemærkninger til Rådet som svar herpå. Sagsøgeren rejste kritik af såvel de materielle årsager, som Rådet havde anført som begrundelse for fastholdelsen af sagsøgeren på den omtvistede liste, som den procedure, som det havde fulgt.
7 Den 28. juni 2007, dvs. efter den mundtlige forhandling i den sag, der gav anledning til Al-Aqsa-dommen, som blev afholdt den 16. januar 2007, men før afsigelsen af nævnte dom, vedtog Rådet afgørelse 2007/445/EF om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 og om ophævelse af afgørelse 2006/379 og 2006/1008 (EUT L 169, s. 58, herefter »den anfægtede afgørelse«). Ved denne afgørelse lod Rådet fortsat sagsøgerens navn være opført på den omtvistede liste.
8 Fjerde betragtning til den anfægtede afgørelse er affattet som følger:
»Rådet har foretaget en fuldstændig revision af listen over personer, grupper og enheder, som forordning […] nr. 2580/2001 finder anvendelse på, jf. artikel 2, stk. 3, i den pågældende forordning. Det har i den forbindelse taget hensyn til de bemærkninger og den dokumentation, som visse af de berørte personer, grupper og enheder har indgivet til Rådet.«
9 Femte betragtning til den anfægtede afgørelse er affattet som følger:
»I forlængelse af denne revision har Rådet draget den konklusion, at de personer, grupper og enheder, der er medtaget på listen i bilaget til denne afgørelse, har været involveret i terrorhandlinger som omhandlet i artikel 1, stk. 2 og 3, i fælles holdning [2001/931], at der er truffet en afgørelse over for disse af en kompetent myndighed som omhandlet i artikel 1, stk. 4, i denne fælles holdning, og at de fortsat skal være omfattet af de specifikke restriktive foranstaltninger, der er fastsat i forordning nr. 2580/2001.«
10 Sagsøgeren blev underrettet om den anfægtede afgørelse ved skrivelse fra Rådet af 29. juni 2007. Den begrundelse, som var vedlagt skrivelsen (herefter »begrundelsen«), er enslydende med den, som var vedlagt Rådets skrivelse af 23. april 2007 (jf. præmis 3 ovenfor).
Retsforhandlinger og ny udvikling under sagens forløb
11 Sagsøgeren har ved stævning indgået til Rettens Justitskontor den 12. september 2007 anlagt denne sag, som i det væsentlige havde en delvis annulation af den anfægtede afgørelse som sit oprindelige formål.
12 Den 20. december 2007 vedtog Rådet afgørelse 2007/868/EF om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 og om ophævelse af den anfægtede afgørelse (EUT L 340, s. 100). Denne afgørelse fastholdt sagsøgerens navn på den omtvistede liste.
13 Ved kendelse afsagt af formanden for Rettens Syvende Afdeling den 21. februar 2008 efter høring af parterne fik Kongeriget Nederlandene og Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber tilladelse til at intervenere til støtte for Rådets påstande.
14 Ved skrivelse indleveret til Rettens Justitskontor den 12. juni 2008 anmodede sagsøgeren om at måtte tilpasse sine påstande i nærværende sag, således at søgsmålet tillige tilsigter annullation af afgørelse 2007/868, for så vidt som denne vedrører sagsøgeren. I sine bemærkninger til denne anmodning indleveret til Rettens Justitskontor den 10. og 17. juli 2008 tilkendegav Rådet, at det kunne tiltræde denne ændring.
15 Den 15. juli 2008 vedtog Rådet afgørelse 2008/583/EF om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 og om ophævelse af afgørelse 2007/868 (EUT L 188, s. 21). Denne afgørelse fastholdt sagsøgerens navn på den omtvistede liste.
16 Ved skrivelse indleveret til Rettens Justitskontor den 10. september 2008 anmodede sagsøgeren om at måtte tilpasse sine påstande, således at søgsmålet tillige tilsigtede annullation af afgørelse 2008/583, for så vidt som denne vedrører sagsøgeren. I sine bemærkninger til denne anmodning indleveret til Rettens Justitskontor den 10. oktober 2008 tilkendegav Rådet, at det kunne tiltræde denne ændring. I deres bemærkninger indleveret til Justitskontoret henholdsvis den 6. og den 14. oktober 2008 gjorde Kongeriget Nederlandene og Kommissionen ikke indsigelse mod dette.
17 Den 26. januar 2009 vedtog Rådet afgørelse 2009/62/EF om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 og om ophævelse af afgørelse 2008/583 (EUT L 23, s. 5). Denne afgørelse fastholdt sagsøgerens navn på den omtvistede liste.
18 Den 15. juni 2009 vedtog Rådet forordning nr. 501/2009 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 og om ophævelse af afgørelse 2009/62 (EUT L 151, s. 14). Denne afgørelse fastholdt sagsøgerens navn på den omtvistede liste.
19 På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Syvende Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling og har inden for rammerne af de i procesreglementets artikel 64 foreskrevne foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse stillet parterne to skriftlige spørgsmål.
20 Retten har for det første fastslået, at anmodningen om tilpasning af påstanden om annullation af afgørelse 2007/868 er blevet indgivet efter udløbet af den i artikel 230, stk. 5, EF fastsatte frist på to måneder at regne fra offentliggørelse eller meddelelse af denne afgørelse, således at sagsøgeren på tidspunktet for indgivelsen af denne anmodning var afskåret fra at indgive et annullationssøgsmål til prøvelse af denne retsakt. Selv om der ikke blev fremsat nogen indsigelse i denne henseende fra sagsøgte eller intervenienterne, opfordrede Retten – efter at have bemærket, at spørgsmålet om, hvorvidt et søgsmål er blevet anlagt efter udløbet af fristen, i henhold til fast retspraksis udgør en ufravigelig procesforudsætning, som Retten kan, ja endda skal, undersøge af egen drift – parterne til skriftligt at fremføre deres holdning til, hvorvidt denne to måneders frist også finder anvendelse, når anbringendet om annullation af en fællesskabsretsakt ikke fremsættes ved stævning, men i form af en anmodning om tilpasning af en påstand om annullation af en forudgående retsakt, der er blevet ophævet og erstattet af den omhandlede retsakt, idet Fællesskabets retsinstanser i princippet finder at kunne tillade en sådan tilpasning under hensyntagen til principper om god retspleje og procesøkonomiske hensyn.
21 Retten har for det andet anmodet parterne i hovedsagen om skriftligt at tage udtrykkelig stilling til visse bemærkninger, som Kongeriget Nederlandene har anført i sit interventionsindlæg, om de muligheder, sagsøgeren har haft dels for at iværksætte appel af dommen om foreløbige forholdsregler, dels for at anlægge sag ved den ret, der træffer afgørelse om realiteten.
22 Parterne har indgivet skriftligt svar på disse spørgsmål inden for de fastsatte frister.
23 I sit skriftlige svar på Rettens spørgsmål, indleveret til Rettens Justitskontor den 28. oktober 2009, anmodede sagsøgeren om at måtte tilpasse sine påstande i nærværende sag, således at søgsmålet tillige tilsigtede annullation af afgørelserne 2008/583 (angivet, som følge af en skrivefejl, som »afgørelse 2008/538«) og 2009/62, såvel som forordning nr. 501/2009, for så vidt som disse retsakter vedrører sagsøgeren. Retten anmodede de andre parter om at fremsætte deres bemærkninger til denne anmodning mundtligt under retsmødet.
24 Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret spørgsmål fra Retten under retsmødet den 25. november 2009. I sine mundtlige indlæg har sagsøgeren præciseret de retsakter, som sagsøgeren begærer annulleret, for så vidt som de vedrører sagsøgeren. Sagsøgte og intervenienterne har anført, at de i princippet ikke vil modsætte sig den tilpasning af påstandene, som sagsøgeren har anmodet om i sit skriftlige svar på Rettens spørgsmål, hvilket er tilført retsbogen.
25 Den 22. december 2009 vedtog Rådet gennemførelsesforordning (EU) nr. 1285/2009 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 og om ophævelse af forordning nr. 501/2009 (EUT L 346, s. 39). Denne forordning fastholder sagsøgerens navn på den omtvistede liste.
Parternes påstande
26 Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede afgørelse samt afgørelserne 2007/868, 2008/583 og 2009/62, såvel som forordning nr. 501/2009, annulleres, for så vidt som disse retsakter vedrører sagsøgeren.
– Det fastslås, at forordning nr. 2580/2001 ikke finder anvendelse på sagsøgeren.
– Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
27 Sagsøgeren har i sine bemærkninger til Kongeriget Nederlandenes interventionsindlæg tilbudt at fremlægge bevismateriale vedrørende karakteren af proceduren for foreløbige forholdsregler efter nederlandsk ret såvel som kompetenceområdet for dommere i sager om foreløbige forholdsregler i form af høring af sagkyndige og/eller fremlæggelse af retsvidenskabelige lærebøger, såfremt Retten måtte ønske det.
28 Rådet har nedlagt følgende påstande:
─ Frifindelse i det hele.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
29 Kongeriget Nederlandene og Kommissionen har støttet Rådets påstande.
Retlige bemærkninger
1. De processuelle konsekvenser af ophævelsen af den anfægtede afgørelse og dens erstatning ved andre retsakter under retssagen
30 Som det fremgår af det overfor anførte, er den anfægtede afgørelse efter stævningens indgivelse blevet ophævet og afløst af først afgørelse 2007/868, derefter af afgørelse 2008/583, dernæst af afgørelse 2009/62, dernæst af forordning nr. 501/2009 og endelig af gennemførelsesforordning nr. 1285/2009. Sagsøgeren har successivt fremsat begæring om at måtte tilpasse sine oprindeligt nedlagte påstande, således at søgsmålet også tilsigter annullation af disse tre afgørelser og forordning nr. 501/2009, for så vidt som disse retsakter vedrører denne. Derimod har sagsøgeren ikke på tidspunktet for denne doms afsigelse anmodet om at måtte tilpasse sine påstande, således at søgsmålet tillige tilsigter annullation af gennemførelsesforordning nr. 1285/2009. Sagsøgeren har i øvrigt fastholdt sine påstande om annullation af disse tidligere, nu ophævede og erstattede retsakter.
31 Disse påstande bør tages til følge, og sagsøgerens påstand om annullation af den anfægtede afgørelse, af afgørelse 2007/868, 2008/583 og 2009/62, såvel som forordning nr. 501/2009, skal, for så vidt som disse retsakter vedrører sagsøgeren, realitetsbehandles, uden at det er fornødent at sondre mellem, hvorvidt disse påstande er fremført inden for den i artikel 230, stk. 5, EF, fastsatte frist på to måneder at regne fra offentliggørelsen eller meddelelsen af den retsakt, påstandene retter sig mod.
32 Det er i denne henseende Rettens opfattelse, at denne frist i princippet finder anvendelse, både når anbringendet om annullation fremføres ved stævning, og hvor det fremføres i forbindelse med en verserende sag i overensstemmelse med den retspraksis, som blev indledt med Domstolens dom af 3. marts 1982 i sagen Alpha Steel mod Kommissionen (sag 14/81, Sml. s. 749, præmis 8), ved anmodning om tilpasning af påstanden om annullation af en tidligere retsakt, der er blevet ophævet og erstattet af den omhandlede retsakt.
33 Denne konklusion begrundes af den omstændighed, at reglerne om søgsmålsfrister er ufravigelige og skal anvendes af retsinstansen på en sådan måde, at retssikkerheden og retssubjekternes lighed for loven sikres (Domstolens dom af 18.1.2007, sag C-229/05, PKK og KNK, Sml. I, s. 439, præmis 101), hvorved enhver forskelsbehandling eller vilkårlighed i retsplejen skal undgås (Domstolens dom af 15.1.1987, sag 152/85, Misset mod Rådet, Sml. s. 223, præmis 11).
34 Retten er imidlertid i lighed med Rådet og Kommissionen af den opfattelse, at denne frist i kraft af en undtagelse til dette princip ikke finder anvendelse i forhold til en verserende sag, hvor for det første den omhandlede retsakt og den retsakt, som den ophæver og erstatter, i forhold til den berørte person har samme formål, i det væsentlige baseres på de samme begrundelser, og har et i det væsentlige identisk indhold, og således kun adskiller sig ved deres tidsmæssige anvendelsesområde, og hvor for det andet anmodningen om tilpasning af påstandene ikke er baseret på noget nyt anbringende, forhold eller beviselement ud over selve vedtagelsen af den omhandlede retsakt, der ophæver og erstatter den tidligere retsakt. Dette er netop tilfældet i denne sag, således som alle parter har anerkendt i deres skriftlige og mundtlige indlæg som svar på de af Retten stillede spørgsmål.
35 I et sådant tilfælde, hvor søgsmålets genstand og rammer, der er fastsat ved det oprindelige søgsmål, ikke er underlagt nogen anden ændring end den, der vedrører dets tidsmæssige aspekt, er retssikkerheden på ingen måde berørt af den omstændighed, at anmodningen om ændring af påstandene er indgivet efter udløbet af den omhandlede tomånedersfrist.
36 Denne undtagelse er ligeledes begrundet under hensyntagen til de forpligtelser, der følger af en annullationsdom for den institution, som har udstedt den annullerede retsakt, i henhold til de foranstaltninger, som artikel 233 EF pålægger denne at foretage til opfyldelsen af denne dom.
37 Det bemærkes i denne henseende, at institutionen for at efterkomme en sådan dom ikke blot skal tage hensyn til dommens konklusion, men også til de præmisser, som har ført til domskonklusionen, og som danner det fornødne grundlag for denne i den forstand, at de er nødvendige, når det skal afgøres, hvad konklusionen helt præcist går ud på. Det er nemlig disse præmisser, som dels fastslår, nøjagtigt hvilken bestemmelse der anses for ulovlig, dels angiver de nøjagtige grunde til den i konklusionen fastslåede ulovlighed, og som den pågældende institution skal tage hensyn til, når den udsteder en anden retsakt i stedet for den, der er blevet annulleret (Domstolens dom af 26.4.1988, forenede sager 97/86, 99/86, 193/86 og 215/86, Asteris m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 2181, præmis 27).
38 Selv om den omstændighed, at det i annullationsdommens præmisser er fastslået, at der foreligger en ulovlighed, først og fremmest bevirker, at den institution, der har udstedt denne retsakt, har pligt til at fjerne denne ulovlighed i den retsakt, der skal træde i stedet for den annullerede retsakt, kan den dog også have andre retsvirkninger for denne institution, for så vidt som den vedrører en bestemmelse med et bestemt indhold på et givet område (jf. dommen i sagen Asteris m.fl. mod Kommissionen, præmis 28).
39 I sager som den foreliggende, hvor der er tale om annullation af en fællesskabsforanstaltning om indefrysning af midler, som i henhold til artikel 1, stk. 6, i fælles holdning 2001/931 med regelmæssige mellemrum skal underkastes en fornyet gennemgang, har den institution, som har vedtaget foranstaltningen, først og fremmest pligt til at sørge for, at eventuelle efterfølgende foranstaltninger om indefrysning af midler, som måtte blive udstedt efter afsigelsen af denne dom, og som skal gælde for efterfølgende tidsrum, ikke bliver behæftet med de samme mangler eller ulovligheder (Rettens dom af 23.10.2008, sag T-256/07, People’s Mojahedin Organization of Iran mod Rådet, Sml. II, s. 3019, herefter »PMOI I-dommen«, præmis 62, jf. og analogt dommen i sagen Asteris m.fl. mod Kommissionen, præmis 29).
40 Det må dog endvidere antages, at konstateringen af ulovligheden i kraft af den tilbagevirkende kraft, der knytter sig til annullationsdomme, har virkning fra det tidspunkt, hvor den annullerede retsakt trådte i kraft (dommen i sagen Asteris m.fl. mod Kommissionen, præmis 30).
41 I denne sag vil dette i tilfælde af en annullation af den anfægtede afgørelse kunne medføre, at Rådet også har pligt til i samtlige efterfølgende foranstaltninger om indefrysning af midler, som har ophævet og erstattet den anfægtede afgørelse indtil tidspunktet for annullationsdommens afsigelse, at ophæve de mangler og ulovligheder, som behæftede denne sidste afgørelse (jf. analogt i denne retning dommen i sagen Asteris m.fl. mod Kommissionen, præmis 30, og PMOI I-dommen, præmis 64).
42 Under omstændigheder som de i denne sag foreliggende, beskrevet i præmis 34 ovenfor, vil enhver konstatering af ulovlighed vedrørende indefrysning af sagsøgerens midler i kraft af den anfægtede afgørelse kunne finde anvendelse ikke blot på det tidsrum, hvor den pågældende afgørelse har været i kraft, men også for de tidsrum, hvor samtlige de efterfølgende foranstaltninger om indefrysning af midler, der er blevet anfægtet under sagen, har haft gyldighed (jf. analogt i denne retning dommen i sagen Asteris m.fl. mod Kommissionen, præmis 31).
43 Rådet har ikke overholdt de forpligtelser, der er pålagt det i henhold til artikel 233 EF, og som kan gennemtvinges efter proceduren i artikel 232 EF, idet det har afvist at opfylde den forpligtelse, som er fastlagt i præmis 41 ovenfor (jf. i denne retning og analogt dommen i sagen Asteris m.fl. mod Kommissionen, præmis 32).
44 Under disse omstændigheder og i overensstemmelse med ånden i den i PMOI I-dommens præmis 45-48 citerede retspraksis ville det være i strid med hensynet til god retspleje og procesøkonomi at pålægge sagsøgeren at indgive sin anmodning om tilpasning af påstandene under sagens forløb inden for den i artikel 230, stk. 5, EF fastsatte frist på to måneder, idet sagen ellers afvises.
45 Endelig bemærkes, at i overensstemmelse med fast retspraksis vedrørende søgsmål rettet mod på hinanden følgende indefrysninger af midler vedtaget i medfør af forordning nr. 2580/2001 har sagsøgeren fortsat en interesse i at opnå annullation af alle de anfægtede retsakter inden for rammerne af denne sag, selv om de er blevet ophævet og erstattet af andre retsakter på tidspunktet for denne doms afsigelse (jf. i denne retning PMOI I-dommen, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis).
2. Påstandene om annullation
46 De begrundelser, som Rådet har påberåbt sig for den anfægtede afgørelse, for afgørelse 2007/868, 2008/583 og 2009/62, såvel som for forordning nr. 501/2009, er identiske, og det er de anbringender, der er blevet påberåbt til støtte for annullation af disse retsakter, også. I resten af denne dom omfatter enhver henvisning til den anfægtede afgørelse således ligeledes afgørelserne 2007/868, 2008/583 og 2009/62, såvel som forordning nr. 501/2009.
47 Sagsøgeren påberåber sig i den henseende i det væsentlige fem anbringender. Det første anbringende, som kan opdeles i fire led, retter sig mod en tilsidesættelse af artikel 1, stk. 1, 2 og 4, i fælles holdning 2001/931 og af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001. Det andet anbringende retter sig mod en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet. Det tredje anbringende retter sig mod en tilsidesættelse af artikel 1, stk. 6, i fælles holdning 2001/931, af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 og af en væsentlig formforskrift. Det fjerde anbringende er rettet mod en tilsidesættelse af den grundlæggende ret til uforstyrret at kunne råde over sin ejendom. Det femte anbringende er endelig rettet mod en tilsidesættelse af det i artikel 253 EF foreskrevne krav om begrundelse.
48 Det er hensigtsmæssigt først at gennemgå det første anbringende og dernæst det tredje.
Det første anbringende, rettet mod en tilsidesættelse af artikel 1, stk. 1, 2 og 4, i fælles holdning 2001/931 og af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001
49 Dette anbringende kan opdeles i fire led, hvorved det gøres gældende, at sagsøgeren ikke er en person, en gruppe eller en enhed i henhold til de bestemmelser, som hævdes tilsidesat, at ingen kompetent myndighed har truffet afgørelse vedrørende sagsøgeren i henhold til disse bestemmelser, at det ikke er godtgjort, at sagsøgeren har haft til hensigt at lette gennemførelsen af terrorhandlinger, og endelig. at sagsøgeren ikke længere kan anses for at lette gennemførelsen af sådanne handlinger.
Det første anbringendes første led
– Parternes argumenter
50 Sagsøgeren anfører, at denne ikke er omfattet af definitionen af »personer, grupper og enheder involveret i terrorhandlinger« i artikel 1, stk. 2, i fælles holdning 2001/931. Det følger således af artikel 1, stk. 1, i denne fælles holdning, at hverken denne, eller som konsekvens heraf forordning nr. 2580/2001, som gennemfører denne, finder anvendelse på sagsøgeren.
51 Da sagsøgeren på den ene side ikke er en fysisk person, er denne ikke omfattet af artikel 1, stk. 2, første led, i fælles holdning 2001/931, som ifølge sin ordlyd kun omhandler sådanne personer og ikke juridiske personer. Sagsøgeren anfører i den henseende de to forhold, at denne bestemmelses andet led sondrer mellem grupper, enheder og personer, og at den omtvistede liste kun anfører fysiske personer under rubrikken »Personer«, mens adskillige juridiske personer er anført under rubrikken »Grupper og enheder«.
52 På den anden side er sagsøgeren klart ikke omfattet af den fælles holdnings artikel 1, stk. 2, andet led, da det ifølge begrundelsens egen ordlyd kun gøres gældende mod sagsøgeren, at denne har indsamlet midler for visse organisationer, der tilhører Hamas, som på deres side har stillet disse midler til rådighed for gennemførelse af terrorhandlinger eller til at lette gennemførelsen deraf.
53 Sagsøgeren anfører i sin replik, at dette led vedrører Rådets manglende kompetence til at inkludere juridiske personer i anvendelsesområdet for artikel 2, stk. 3, nr. ii), i forordning nr. 2580/2001. Ved at gøre dette har Rådet overskredet anvendelsesområdet for fælles holdning 2001/931.
54 Rådet, støttet af Kongeriget Nederlandene og Kommissionen, bestrider sagsøgerens argumenter.
– Rettens bemærkninger
55 Artikel 1, stk. 2, i fælles holdning 2001/931 bestemmer:
»I denne fælles holdning forstås ved »personer, grupper og enheder involveret i terrorhandlinger«:
– personer, der begår eller forsøger at begå terrorhandlinger, eller som deltager i eller letter gennemførelsen af terrorhandlinger
– grupper og enheder, der direkte eller indirekte ejes eller kontrolleres af sådanne personer og personer, grupper og enheder, der handler på vegne af eller efter instruks fra sådanne personer, grupper og enheder, herunder midler, der hidrører fra eller er afkast af formuegoder, som direkte eller indirekte ejes eller kontrolleres af sådanne personer og personer, grupper og enheder, der er knyttet til disse.«
56 Sagsøgerens påstand, hvorefter begrebet »personer« i første led af denne bestemmelse kun henviser til fysiske personer, kan ikke tiltrædes.
57 Begrebet »person« betegner netop i dets almindelige juridiske forstand, som man i mangel af en udtrykkelig angivelse af lovgivers modsatte hensigt bør henholde sig til, et væsen, som har retsevne, og dermed såvel en fysisk person som en juridisk person.
58 De personer, der henvises til i artikel 1, stk. 2, første led, i fælles holdning 2001/931, kan således betegne såvel fysiske personer som juridiske personer, mens de grupper og enheder, der henvises til i artikel 1, stk. 2, andet led, i fælles holdning 2001/931, kan betegne alle de andre typer af sociale organisationer, som, selv om de er uden retsevne, ikke desto mindre har en vis form for mere eller mindre struktureret eksistens.
59 Som Rådet med rette har anført, bekræftes denne fortolkning ved artikel 1, stk. 5, i fælles holdning 2001/931, hvorefter »Rådet bestræber sig på at sikre, at de fysiske og juridiske personer, grupper og enheder, der er anført i bilaget, beskrives så detaljeret, at de pågældende med sikkerhed kan identificeres«.
60 I sin egenskab af juridisk person henhører sagsøgeren således – modsat det af sagsøgeren anførte – under anvendelsesområdet for artikel 1, stk. 2, første led, i fælles holdning 2001/931 og derfor ligeledes under anvendelsesområdet for forordning nr. 2580/2001.
61 Den omstændighed, at den liste, som er opført som bilag til fælles holdning 2001/931, som anført af sagsøgeren kun opregner fysiske personer i rubrikken »Personer«, selv om adskillige juridiske personer, herunder sagsøgeren, er opført i rubrikken »Grupper og enheder«, er uden relevans i denne henseende. Disse lister, som er udfærdiget udelukkende med det formål at gennemføre fælles holdning 2001/931 og forordning nr. 2580/2001 i de tilfælde, som de individuelt opregner, er uden betydning for definitionen af »personer, grupper og enheder« i disse retsakter. Det samme gælder derfor for mulige fejl i kategoriseringen af »personer« og »grupper og enheder«, som listerne måtte være behæftet med.
62 På denne baggrund kan det første anbringendes første led ikke lægges til grund.
Det første anbringendes andet led
– Parternes anbringender
63 Sagsøgeren anfører – modsat det i begrundelserne anførte – at ingen kompetent myndighed har truffet afgørelse vedrørende denne i henhold til artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931. Sagsøgeren henhører derfor ikke under anvendelsesområdet for forordning nr. 2580/2001.
64 Hverken Sanctieregeling eller dommen om foreløbige forholdsregler henhører således under nogen af de fire typer af afgørelser, som denne bestemmelse henviser til, nemlig indledning af en undersøgelse eller retsforfølgelse grundet en terrorhandling, indledning af en undersøgelse eller retsforfølgelse grundet forsøg på at begå en sådan handling, indledning af en undersøgelse eller retsforfølgelse grundet deltagelse i eller lettelse af gennemførelsen af en sådan handling, eller domsfældelse for at have begået en af de nævnte handlinger. I særdeleshed begrænsede dommeren i sager om foreløbige forholdsregler sig i sin dom til foreløbigt at afvise sagsøgerens anbringender uden at træffe afgørelse vedrørende sagsøgeren som omhandlet i denne bestemmelse.
65 Subsidiært gør sagsøgeren gældende, at hverken de ministre, som vedtog Sanctieregeling, eller dommeren i sager om foreløbige forholdsregler, som er formand for den civilretlige afdeling af byretten i Haag, kan anses for kompetente myndigheder som omhandlet i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931.
66 Dels har disse myndigheder ingen kompetence med hensyn til indledningen af undersøgelser eller retsforfølgning af terroraktiviteter, hvilket i Nederlandene henhører under den offentlige anklagers (officier van justitie) enekompetence.
67 Dels har disse myndigheder ingen kompetence til at afsige domme for terroraktiviteter, hvilket hører under kriminaldommernes (strafrechter) enekompetence.
68 Mere subsidiært gør sagsøgeren gældende, at dommeren i sager om foreløbige forholdsregler i modsætning til det i begrundelserne anførte ikke på nogen måde har »stadfæstet« Sanctieregeling. Denne dommer indskrænkede sig til inden for rammerne af en foreløbig procedure at forkaste sagsøgerens anmodning om at forbyde den nederlandske regering at indefryse dennes midler. Derudover har en ministeriel bekendtgørelse pr. definition lovkraft og kan aldrig »stadfæstes« ved en retsakt udstedt af en judiciel myndighed.
69 I sin replik anfører sagsøgeren atter, at hvis dommeren i sager om foreløbige forholdsregler, som Rådet påstår det, er en kompetent »dømmende« myndighed, kan ministrene ikke være en »tilsvarende« myndighed for området, da sådanne myndigheder i henhold til ordlyden af artikel 1, stk. 4, andet afsnit, i fælles holdning 2001/931 gensidigt udelukker hinanden. Rådets opfattelse er derfor selvmodsigende og uforståelig.
70 I sine bemærkninger til Kongeriget Nederlandenes interventionsindlæg har sagsøgeren tilføjet, at hverken karakteren af foreløbige forholdsregler i henhold til nederlandsk ret eller det forhold, at de ikke er af strafferetlig karakter, er af relevans for gennemgangen af dette anbringende. Denne intervenients bemærkninger om muligheden for at appellere en dom om foreløbige forholdsregler og om den omstændighed, at der ikke er blevet indledt en sag om realiteten, er ligeledes uden relevans.
71 Subsidiært tilbyder sagsøgeren i det omfang, at Retten skulle ønske bevis angående karakteren, indholdet og de processuelle aspekter af de foreløbige forholdsregler i henhold til nederlandsk ret, at føre sådant bevis ved afhøring af sagkyndige og/eller ved fremlæggelse af retsvidenskabelige lærebøger.
72 Sagsøgeren anfører også i modsætning til det af Kongeriget Nederlandene anførte, at opregningen af afgørelser i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931 er udtømmende. Denne fortolkning bekræftes både ved denne bestemmelses ordlyd, i særdeleshed i den tyske version, og ved logik. I den omhandlede bestemmelse giver begrebet »afgørelse«, som i sig selv har et ubestemt og ubegrænset indhold, først mening i kraft af den opregning, der følger. Under alle omstændigheder er den omhandlede opregning betydningsfuld og viser, at det drejer sig om afgørelser, som er af en bestemt type, som er at ligestille med eller som har stærk lighed med indledningen af en undersøgelse, retsforfølgning eller domsfældelse. I det foreliggende tilfælde opfylder dommen om foreløbige forholdsregler klart ikke disse betingelser.
73 Rådet, støttet af Kongeriget Nederlandene og Kommissionen, bestrider sagsøgerens argumenter.
74 Rådet fremhæver i særdeleshed, at den anfægtede afgørelse alene bygger på dommen om foreløbige forholdsregler, som ifølge Rådet udgør en afgørelse fra en kompetent myndighed, i dette tilfælde en judiciel myndighed, som er truffet vedrørende sagsøgeren som omhandlet i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931. Dette fremgår klart af begrundelserne, men Rådet tilføjer ikke desto mindre, at det ligeledes ville have kunnet anse Sanctieregeling for en afgørelse truffet af en kompetent myndighed som omhandlet i samme bestemmelse.
75 Kongeriget Nederlandene anfører ligeledes, at dommen om foreløbige forholdsregler udgør den kompetente nationale myndigheds afgørelse, som har tjent som grundlag for Rådets afgørelse om at opføre sagsøgeren på den omtvistede liste.
– Rettens bemærkninger
76 Retten har i dom af 12. december 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran mod Rådet (sag T-228/02, Sml. II, s. 4665, herefter »OMPI-dommen«), i PMOI I-dommen, i dom af 4. december 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran mod Rådet (sag T-284/08, Sml. II, s. 3487, herefter »PMOI II-dommen«) og i dom af 30. september 2009, Sison mod Rådet (sag T-341/07, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, herefter »Sison II-dommen«), præciseret og derefter bekræftet: a) betingelserne for at anvende artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931 og artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001; b) den bevisbyrde, der i denne sammenhæng påhviler Rådet; c) rækkevidden af domstolskontrollen på området.
77 Som Retten bemærkede i præmis 115 og 116 i OMPI-dommen, i præmis 130 i PMOI I-dommen, i præmis 50 i PMOI II-dommen og i præmis 92 i Sison II-dommen, er de faktiske og retlige omstændigheder, der kan påvirke anvendelsen af indefrysning af midler over for en person, en gruppe eller en enhed, fastsat i artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001. I henhold til denne bestemmelse udarbejder, reviderer og ændrer Rådet med enstemmighed listen over personer, grupper og enheder, som denne forordning finder anvendelse på, i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 1, stk. 4-6, i fælles holdning 2001/931. Den omhandlede liste udarbejdes således, i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931, på grundlag af præcise oplysninger eller sagsakter, der viser, at der er truffet en afgørelse af en kompetent myndighed over for de omhandlede personer, grupper og enheder, hvad enten der er indledt en undersøgelse eller en retsforfølgelse for en terrorhandling eller forsøg på at begå, deltage i eller lette gennemførelsen af en sådan handling, baseret på seriøse og troværdige beviser eller indicier, eller der er afsagt dom for sådanne handlinger. Ved »kompetent myndighed« skal forstås en judiciel myndighed eller, hvor judicielle myndigheder ikke har kompetence på området, en tilsvarende kompetent myndighed på dette område. Desuden skal navnene på personer og enheder, der er opført på listen, i henhold til bestemmelserne i artikel 1, stk. 6, i fælles holdning 2001/931 med regelmæssige mellemrum og mindst en gang hvert halve år underkastes en fornyet gennemgang for at sikre, at det stadig er berettiget at bevare deres navne på listen.
78 I præmis 117 i OMPI-dommen, i præmis 131 i PMOI I-dommen, i præmis 51 i PMOI II-dommen og i præmis 93 i Sison II-dommen udledte Retten af disse bestemmelser, at den procedure, der kan føre til en indefrysning af midler i medfør af de relevante bestemmelser, forløber på såvel nationalt plan som på fællesskabsplan. I første omgang skal en national kompetent – i princippet dømmende – myndighed træffe en afgørelse i forhold til den berørte, der opfylder definitionen i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/93. Hvis der er tale om en beslutning om at indlede undersøgelser eller retsforfølgelse, skal den være baseret på seriøse og troværdige beviser eller indicier. Dernæst skal Rådet med enstemmighed beslutte, om det vil optage den berørte part på den omtvistede liste, på grundlag af præcise oplysninger eller sagsakter, der viser, at der er truffet en sådan afgørelse. Rådet skal efterfølgende med regelmæssige mellemrum og mindst en gang hvert halve år sikre sig, at det er berettiget at bevare den berørtes navn på listen. Kontrollen af, at der foreligger en afgørelse fra en national myndighed, der opfylder nævnte definition, fremgår at være en afgørende forudgående betingelse for Rådets vedtagelse af en oprindelig afgørelse om indefrysning af midler, hvorimod kontrollen på nationalt plan af afgørelsens følger er uomgængelig i forbindelse med vedtagelsen af en efterfølgende afgørelse om indefrysning af midler.
79 I præmis 123 i OMPI-dommen, i præmis 132 i PMOI I-dommen, i præmis 52 i PMOI II-dommen og i præmis 94 i Sison II-dommen henviste Retten desuden til, at forholdet mellem medlemsstaterne og fællesskabsinstitutionerne i henhold til artikel 10 EF bygger på en gensidig forpligtelse til loyalt samarbejde (jf. Domstolens dom af 16.10.2003, sag C-339/00, Irland mod Kommissionen, Sml. I, s. 11757, præmis 71 og 72 og den deri nævnte retspraksis). Dette princip gælder generelt, og det finder navnlig anvendelse inden for rammerne af politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager (der i almindelighed benævnes »retlige og indre anliggender« (RIA)) i medfør af EU-traktatens afsnit VI i den før Lissabontraktaten gældende version, der i øvrigt fuldt ud er baseret på samarbejdet mellem medlemsstaterne og institutionerne (Domstolens dom af 16.6.2005, sag C-105/03, Pupino, Sml. I, s. 5285, præmis 42).
80 I præmis 124 i OMPI-dommen, i præmis 133 i PMOI I-dommen, i præmis 53 i PMOI II-dommen og i præmis 95 i Sison II-dommen udtalte Retten, at en anvendelse af artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931 og artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/201 – hvilke bestemmelser indfører en særlig form for samarbejde mellem Rådet og medlemsstaterne i forbindelse med den fælles kamp mod terrorisme – indebærer en forpligtelse for Rådet til i videst muligt omfang at henholde sig til den kompetente nationale myndigheds skøn, og, i hvert fald for så vidt som der er tale om en dømmende myndighed, navnlig hvad angår spørgsmålet, om der foreligger »seriøse og troværdige beviser eller indicier«, som myndigheden har baseret sin afgørelse på.
81 Som det blev fastslået i præmis 134 i PMOI-dommen, i præmis 54 i PMOI II-dommen og i præmis 96 i Sison II-dommen, fremgår det af det ovenstående, at det ganske vist er Rådet, der har bevisbyrden for, at indefrysning af midler, der tilhører en person, en gruppe eller en enhed, er eller forbliver berettiget i henhold til den relevante lovgivning, men genstanden for denne bevisbyrde er relativt begrænset inden for fællesskabsproceduren for indefrysning af midler. For så vidt angår en oprindelig afgørelse om indefrysning af midler omfatter den i det væsentlige spørgsmålet, om der foreligger præcise oplysninger eller sagsakter, som viser, at der er truffet en afgørelse over for den berørte af en national myndighed, der opfylder definitionen i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931. Desuden omfatter bevisbyrden i tilfælde af en efterfølgende afgørelse om indefrysning af midler efter en fornyet gennemgang i det væsentlige spørgsmålet, om indefrysningen af midler stadig er berettiget, henset til alle relevante omstændigheder i det foreliggende tilfælde, særligt følgerne af nævnte afgørelse fra den kompetente nationale myndighed.
82 Hvad angår den prøvelse, som Retten foretager, har den i præmis 159 i OMPI-dommen, i præmis 137 i PMOI I-dommen, i præmis 55 i PMOI II-dommen og i præmis 97 i Sison II-dommen anerkendt, at Rådet har en vid skønsbeføjelse med hensyn til de forhold, der i overensstemmelse med en fælles holdning, vedtaget i henhold til den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, kan tages i betragtning med henblik på at vedtage økonomiske og finansielle sanktioner i medfør af artikel 60 EF, 301 EF og 308 EF. Denne skønsbeføjelse vedrører særligt de hensigtsmæssighedsbetragtninger, som sådanne afgørelser er baseret på.
83 Selv om Retten anerkender, at Rådet har en skønsmargin på området, indebærer dette imidlertid ikke, at den skal afholde sig fra at efterprøve denne institutions fortolkning af de relevante oplysninger (præmis 138 i PMOI I-dommen, præmis 55 i PMOI II-dommen og i præmis 98 i Sison II-dommen). Fællesskabets retsinstanser skal således ikke blot tage stilling til den materielle rigtighed af de beviser, der henvises til, oplysningernes troværdighed og indbyrdes sammenhæng, men ligeledes kontrollere, om disse oplysninger udgør alle de relevante oplysninger, som skal tages i betragtning i forbindelse med en bedømmelse af situationen, og om disse oplysninger taler til støtte for de heraf dragne konklusioner. Inden for rammerne af denne kontrol tilkommer det imidlertid ikke Fællesskabets retsinstanser at sætte deres eget skøn vedrørende hensigtsmæssigheden i stedet for Rådets (jf. analogt Domstolens dom af 22.11.2007, sag C-525/04 P, Spanien mod Lenzing, Sml. I, s. 9947, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis).
84 I den foreliggende sag skal det først og fremmest, i overensstemmelse med denne retspraksis, efterprøves, om den anfægtede afgørelse er blevet truffet på grundlag af præcise oplysninger eller sagsakter, som viser, at der er truffet en afgørelse over for sagsøgeren, der opfylder definitionen i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931 (jf. i denne retning Sison II-dommen, præmis 99).
85 I denne henseende henvises der i stk. 3 i de begrundelser, der var vedlagt som bilag til meddelelserne til sagsøgeren af 23. april og 29. juni 2007, til to afgørelser, om hvilke det a priori kan hævdes, at de er blevet truffet af kompetente myndigheder som omhandlet i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931, nemlig: Sanctieregeling og dommen om foreløbige forholdsregler.
86 Ganske vist har Rådet i punkt 24 i sit svarskrift bekræftet, at det udelukkende baserede den anfægtede afgørelse på dommen om foreløbige forholdsregler, samtidig med at det i punkt 22 i dette svarskrift har fastholdt, at det ligeledes kunne have baseret den på Sanctieregeling. Denne bekræftelse, som Kongeriget Nederlandene har tiltrådt, synes også bekræftet, som Rådet ligeledes har påpeget, ved den omstændighed, at de begrundelser, som er blevet meddelt til sagsøgeren, i deres stk. 4 kun henviser til »en beslutning truffet [vedrørende sagsøgeren] af en kompetent myndighed som omhandlet i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931« i ental.
87 Under disse omstændigheder er det, i modsætning til hvad der var tilfældet med de omtvistede domstolsafgørelser og Sanctieregeling i den sag, der gav anledning til Sison II-dommen, ikke muligt i den foreliggende sag at bedømme dommen om foreløbige forholdsregler særskilt og uden samtidigt at tage hensyn til Sanctieregeling, da denne netop er den oprindelige årsag til sagens indbringelse for dommeren i sager om foreløbige forholdsregler, og da anmodningen om udsættelse af dennes gennemførelse udgjorde selve sagsgenstanden for den tvist, som blev forelagt denne dommer (jf. ligeledes Al-Aqsa-dommen, præmis 18). Det er åbenlyst, at den udtrykkelige og detaljerede henvisning til Sanctieregeling, som ligeledes er indeholdt i begrundelserne, skal forstås i denne betydning.
88 Hvad for det første angår Sanctieregeling udgør denne ganske vist en afgørelse truffet af en administrativ og ikke en judiciel myndighed. Denne omstændighed er imidlertid ikke i sig selv afgørende. Som Rådet med rette fremfører, foreskriver selve ordlyden af artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931 udtrykkeligt, at en ikke-judiciel myndighed ligeledes kan være en kompetent myndighed som omhandlet i denne bestemmelse.
89 Denne fortolkning bekræftes også af Rettens retspraksis. I særdeleshed havde Rådet i den sag, der gav anledning til PMOI I-dommen (jf. dennes præmis 6), baseret sig på en afgørelse fra Secretary of State for the Home Department (Det Forenede Kongeriges indenrigsminister), som tilsigtede at forbyde sagsøgeren i nævnte sag som værende en organisation, der var involveret i terrorisme, på grundlag af Terrorism Act 2000 (lov om terrorisme af 2000). Retten fastslog i præmis 144 i PMOI I-dommen, at denne afgørelse, henset til den relevante nationale lovgivning, således forekom at være en afgørelse truffet af en kompetent national myndighed, der opfylder definitionen i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931.
90 I denne sag er det ubestridt (jf. ligeledes Al-Aqsa-dommen, præmis 16), at Sanctieregeling blev vedtaget den 3. april 2003 af den nederlandske udenrigsminister med tilslutning fra finansministeren og i overensstemmelse med Sanctiewet 1977 (lov om sanktioner af 1977), som ændret den 16. maj 2002, som bemyndiger disse myndigheder til at indefryse midler tilhørende personer og enheder i forbindelse med gennemførelsen af De Forenede Nationers Sikkerhedsråds resolution 1373 (2001) af 28. september 2001, der fastlægger strategier til bekæmpelse af terrorisme og i særdeleshed til bekæmpelse af finansiering af terrorisme. Der er derfor tale om en afgørelse, der i høj grad ligner den omtvistede afgørelse i PMOI I-sagen, både med hensyn til indhold og form.
91 Det er i øvrigt ikke blevet hævdet, at en afgørelse som Sanctieregeling henhører under de judicielle myndigheders kompetenceområde, bortset fra den domstolsmæssige prøvelse af dens lovmæssighed.
92 Hvad for det andet angår dommen om foreløbige forholdsregler udgør denne under alle omstændigheder en afgørelse truffet af en judiciel myndighed, afsagt efter afslutningen af en procedure, inden for rammerne af hvilken lovmæssigheden af Sanctieregeling, som sagsøgeren søgte at få udsat gennemførelsen af i henhold til nederlandsk lov, netop var omtvistet.
93 Under disse omstændigheder må sagsøgerens anbringende om, at dommeren i sager om foreløbige forholdsregler havde begrænset sig til at afvise sagsøgerens anmodning om udsættelse af gennemførelsen af Sanctieregeling uden at træffe afgørelse vedrørende sagsøgeren som omhandlet i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931, afvises som byggende på en overdrevent formalistisk læsning af dommen om foreløbige forholdsregler.
94 Det samme gælder for sagsøgerens anbringende om, at dommeren i sager om foreløbige forholdsregler strengt taget ikke havde »stadfæstet« Sanctieregeling.
95 Ikke desto mindre er det korrekt, at dommen om foreløbige forholdsregler lige så lidt som Sanctieregeling strengt taget udgør en afgørelse om »indledning af undersøgelser eller retsforfølgning af en terrorhandling«, og at den heller ikke leder til en »domfældelse« af sagsøgeren i en strengt strafferetlig betydning af ordet.
96 Retten finder ikke desto mindre, at dommen om foreløbige forholdsregler under hensyntagen til dens indhold, dens rækkevidde og dens kontekst, bedømt sammen med Sanctieregeling, udgør en afgørelse truffet af en kompetent myndighed som omhandlet i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931 og i artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001.
97 Det bemærkes i denne henseende, at en fællesskabsretlig bestemmelses rækkevidde både skal vurderes ud fra dens indhold, dens kontekst og dens målsætninger (jf. Domstolens dom af 8.12.2005, sag C-280/04, Jyske Finans, Sml. I, s. 10683, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).
98 Det må således fastslås, at de i denne sag omtvistede bestemmelser ikke kræver, at den nationale afgørelse træffes inden for rammerne af en i snæver forstand strafferetlig proces, selv om dette oftest vil være tilfældet. Dette bekræftes ved artikel 1, stk. 4, andet afsnit, i fælles holdning 2001/931, som, idet bestemmelsen udtrykkeligt nævner muligheden for, at de judicielle myndigheder »ikke har kompetence på det område, som […] stykke[t] dækker«, forudsætter, at sådanne afgørelser kan henhøre under et andet område end det egentligt strafferetlige. Artikel 1, stk. 4, første afsnit, andet punktum, i fælles holdning 2001/931 foreskriver ligeledes, at personer, grupper og enheder, der er identificeret af De Forenede Nationers Sikkerhedsråd som værende forbundet med terrorisme, og som det har beordret sanktioner imod, kan opføres på listen. Sanktioner vedtaget af Sikkerhedsrådet er imidlertid ikke nødvendigvis af strafferetlig karakter (jf. i denne retning Domstolens dom af 3.9.2008, forenede sager C-402/05 P og C-405/05 P, Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, Sml. I, s. 6351, præmis 358, og Rettens dom af 11. juli 2007, sag T-47/03 Sison mod Rådet, herefter »Sison I-dommen«, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 101).
99 Under disse omstændigheder skal sagsøgerens anbringende, hvorefter undersøgelser og strafforfølgelse på den ene side og strafferetlig domfældelse på den anden side henhører under henholdsvis officier van justities og strafrechters enekompetence, forkastes som værende irrelevant for sagen.
100 Henset til de formål, som de i denne sag omtvistede bestemmelser forfølger i forbindelse med gennemførelsen af Sikkerhedsrådets resolution 1373 (2001), skal den omhandlede nationale proces ikke desto mindre have til formål at bekæmpe terrorisme i vid forstand.
101 Retten har i Sison II-dommen (præmis 111) fastslået, at henset såvel til de i den foreliggende sag omhandlede bestemmelsers indhold, kontekst og målsætninger (jf. navnlig første betragtning til fælles holdning 2001/931) som til den betydelige rolle, som de nationale myndigheder spiller i den proces med henblik på indefrysning af midler, som er omhandlet i artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001, skal en afgørelse, hvorved der er »indledt en undersøgelse eller en retsforfølgelse«, for gyldigt at kunne påberåbes af Rådet, træffes inden for rammerne af en national procedure, der direkte og principalt tager sigte mod at pålægge den berørte en foranstaltning med karakter af forebyggelse eller sanktion, som et led i terrorbekæmpelse og på grund af vedkommendes involvering i terrorisme. Retten fastslog, at en afgørelse truffet af en national judiciel myndighed, som kun accessorisk og indirekte udtaler sig om den pågældendes mulige involvering i en sådan virksomhed inden for rammerne af en tvist vedrørende eksempelvis civile rettigheder og pligter, ikke opfylder dette krav.
102 I modsætning til de retsafgørelser, som var omtvistede i den sag, der gav anledning til Sison II-dommen, udgør dommen om foreløbige forholdsregler, som Rådet i denne sag har påberåbt sig, på en tilstrækkeligt umiddelbar måde en del af en national procedure, der først og fremmest tilsigter at pålægge den berørte person en økonomisk sanktion, nemlig indefrysning af dennes midler i henhold til Sanctieregeling, på grundlag af dennes involvering i terroristaktiviteter (jf. denne doms præmis 90).
103 Det er herved berettiget, når sagsøgeren anfører, at hverken karakteren af de foreløbige forholdsregler i henhold til nederlandsk ret eller deres ikke-strafferetlige karakter er af relevans for denne bedømmelse. Det forekommer derfor ikke nødvendigt at efterkomme sagsøgerens tilbud om at føre bevis vedrørende disse spørgsmål (jf. denne doms præmis 27 og 71).
104 Bedømt sammen med Sanctieregeling, og henset til den relevante nationale lovgivning, forekommer dommen om foreløbige forholdsregler således at være en afgørelse truffet af en kompetent national myndighed, der opfylder definitionen i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931.
105 En sådan afgørelse ville således på det tidspunkt, hvor den blev truffet, kunne anses for at opfylde kravene i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931, og ville derfor som sådan i princippet kunne begrunde vedtagelsen af en foranstaltning til indefrysning af sagsøgerens midler i henhold til artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001.
106 Med hensyn til spørgsmålet, om denne afgørelse stadig gyldigt kunne tjene som grundlag for den anfægtede afgørelse på tidspunktet for dennes vedtagelse under hensyn til alle sagens relevante omstændigheder, og særlig dens videre skæbne i henhold til national ret, henhører dette under bedømmelsen af det tredje anbringende, som vil blive behandlet efterfølgende i denne dom.
107 Med dette forbehold kan det første anbringendes andet led ikke lægges til grund.
Det første anbringendes tredje led
– Parternes anbringender
108 Sagsøgeren fastholder, at der hverken af begrundelserne eller dommen om foreløbige forholdsregler eller af Sanctieregeling eller endog AIVD’s memorandum fremgår den mindste intention, skyld eller viden fra sagsøgerens side om støtte til terroraktiviteter. Beviset for disse omstændigheder, som det ifølge sagsøgeren påhviler Rådet at føre, er afgørende for anvendelsen af fælles holdning 2001/931 og forordning nr. 2580/2001, særlig dennes artikel 2, stk. 3, nr. ii), som er rettet mod juridiske personer, der »søger at fremme« terrorhandlinger.
109 Særligt begrænsede dommeren i sager om foreløbige forholdsregler sig til at finde, at de midler, som sagsøgeren havde indsamlet, var kommet organisationer med tilknytning til Hamas til gode, og at disse på deres side havde stillet disse midler til rådighed for denne bevægelse for at give denne mulighed for at begå eller lette gennemførelsen af terrorhandlinger (jf. bl.a. præmis 3.2 i dommen om foreløbige forholdsregler). Således er den påstand, der er indeholdt i begrundelserne, hvorefter dommeren i sager om foreløbige forholdsregler skulle have fundet, at sagsøgeren skulle anses for at være en organisation, der støtter Hamas og gør det muligt for denne at begå eller lette gennemførelsen af terrorhandlinger, ukorrekt. Tværtimod viser den ordlyd, som dommeren i sager om foreløbige forholdsregler anvendte, at det på ingen måde er godtgjort, at sagsøgeren vidste eller burde have vidst, at de midler, som denne stillede til rådighed for andre organisationer, blev anvendt til terrorformål. Sagsøgeren benægter at have haft dette kendskab.
110 Sagsøgeren tilføjer i sin replik, at den omstændighed, at sagsøgeren tillod dommeren i sager om foreløbige forholdsregler adgang til AIVD’s fortrolige sagsakt, ligeledes er bevis for sagsøgerens gode tro.
111 For så vidt angår de i AIVD’s memorandum indeholdte vurderinger anfører sagsøgeren som svar på Kongeriget Nederlandenes interventionsindlæg, at den omstændighed, at dommeren i sager om foreløbige forholdsregler i udstrakt grad citerede dette memorandum i sine to domme, på ingen måde betyder, at denne tiltrådte hele denne ordlyd. Dette gælder i særdeleshed for så vidt angår sagsøgerens og dennes lederes påståede aktive rolle ved indsamling af midler til fordel for Hamas.
112 For så vidt angår Kongeriget Nederlandenes anbringende om, at begrebet »viden« omfatter ikke blot det at »vide«, men også det at »anses for at vide«, anfører sagsøgeren, at dette ikke finder støtte i den ordlyd, som lovgiver har anvendt i artikel 1, stk. 3, litra k), i fælles holdning 2001/931, selv om det havde været let at anvende en anden formulering, hvis dette havde været lovgivers hensigt.
113 Under alle omstændigheder fremgår det heller ikke af dommen om foreløbige forholdsregler, at sagsøgeren burde have vidst, at de midler, som sagsøgeren udbetalte, blev anvendt til terrorformål.
114 Sagsøgeren tilføjer herved at i modsætning til det af Kongeriget Nederlandene anførte fremgår det på ingen måde af dommen om foreløbige forholdsregler (særligt dens præmis 3.4), at dommeren i sager om foreløbige forholdsregler var overbevist om, at sagsøgeren havde kendskab til eller blev anset for at have kendskab til den endelige anvendelse af dens midler til terrorformål.
115 Sagsøgeren anfører, at Rådet har begået en åbenlys skønsfejl ved at antage, at sagsøgeren vidste, at visse organisationer, til hvilke donationerne blev givet, var tilknyttet Hamas, og at disse organisationer på deres side anvendte midlerne til at begå terrorattentater.
116 Under alle omstændigheder fremhæver sagsøgeren, at organisationen Hamas først blev optaget på den omtvistede liste (ved Rådets fælles holdning 2003/651/FUSP af 12.9.2003 om ajourføring af fælles holdning 2001/931 og om ophævelse af fælles holdning 2003/482/FUSP (EUT L 229, s. 42)) den 12. september 2003, dvs. efter dommen om foreløbige forholdsregler og endog efter den oprindelige fællesskabsforanstaltning om indefrysning af sagsøgerens midler. Før denne dato var det kun Hamas’ terrorgren, som blev identificeret som »Hamas-Izz al-Din al-Qassem« i Rådets relevante retsakter (jf. bl.a. Rådets fælles holdning 2003/482/FUSP af 27.6.2003 om ajourføring af fælles holdning 2001/931 og om ophævelse af fælles holdning 2003/402/FUSP (EUT L 160, s. 100)), der var opført på denne liste. Sagsøgeren konkluderer deraf, at indtil den 12. september 2003 var en europæisk gennemsnitsborger, og dermed også sagsøgeren selv, berettiget til at antage, at donationer til Hamas’ humanitære gren ikke blev anvendt til terrorformål.
117 Rådet, støttet af Kongeriget Nederlandene og Kommissionen, anfører, at der i overensstemmelse med de relevante bestemmelser herom er ført bevis i denne sag for, at sagsøgeren havde viden om, at dennes deltagelse i Hamas’ aktiviteter ville bidrage til denne gruppes kriminelle aktiviteter.
118 Kongeriget Nederlandene tilføjer, at »viden« som omhandlet i disse bestemmelser ikke kun skal forstås som den omstændighed, at der vides, men også omfatter »burde vide« eller »anses for at vide«.
– Rettens bemærkninger
119 Som Rådet med rette har anført, foreskriver forordning nr. 2580/2001 ikke i sig selv udtrykkeligt, at denne institution skal bevise, at den omhandlede person havde »til hensigt« at begå en terrorhandling eller at deltage deri eller lette gennemførelsen deraf. Imidlertid kræves der i fælles holdning 2001/931 bevis for et sådant forsæt, idet artikel 1, stk. 3, litra k) – som påberåbes mod sagsøgeren i begrundelsen – bestemmer, at deltagelse i en terrorgruppes aktiviteter må indebære »viden om, at denne deltagelse bidrager til gruppens kriminelle aktiviteter«. Dette bevis er derfor også påkrævet i henhold til artikel 1, stk. 4, i forordning nr. 2580/2001, henset til ordlyden af denne bestemmelse.
120 Det bør således undersøges, om denne bevisbyrde er blevet løftet i denne sag.
121 Det fremgår i denne henseende af begrundelserne til Sanctieregeling, at denne er blevet vedtaget på grundlag af indicier for, at sagsøgeren overførte midler til organisationer, der støtter terrorisme i Mellemøsten, mens man afventede vedtagelsen af en fællesskabsafgørelse rettet mod sagsøgeren på grundlag af forordning nr. 2580/2001 (jf. ligeledes Al-Aqsa-dommen, præmis 17).
122 Sagsøgeren anlagde sag mod Kongeriget Nederlandene ved dommeren i sager om foreløbige forholdsregler med det formål at opnå udsættelse af gennemførelsen af de ved Sanctieregeling fastsatte foranstaltninger.
123 Ved mellemdom om foreløbige forholdsregler fandt og fastslog dommeren i sager om foreløbige forholdsregler bl.a. som følger:
»1. De faktiske omstændigheder
På grundlag af sagens dokumenter og retsmødet, som fandt sted den 6. maj 2003, træffer [dommeren i sager om foreløbige forholdsregler] afgørelse på grundlag af de følgende faktiske omstændigheder:
[...]
1.9. Den 3. april 2003 vedtog udenrigsministeren [Sanctieregeling] [...]
1.10. Begrundelserne for [Sanctieregeling] nævner, at der findes beviser for, at midler er blevet overført af [sagsøgeren] til organisationer, der støtter terrorisme i Mellemøsten.
1.11. Ved skrivelse af 9. april 2003 meddelte lederen af [AIVD] udenrigsministeriets generaldirektør for politiske anliggender følgende:
»[...] Med det formål at bekræfte tidligere foretagne meddelelser ønsker vi at meddele følgende. Under udøvelsen af sine lovmæssige opgaver har AIVD fået kendskab til følgende forhold fra pålidelige, men sårbare kilder.
Organisationen Al-Aqsa, som er oprettet i Nederlandene, grundlagt den 24. august [1993], og som har hovedsæde i Heerlen, har indsamlet penge i Nederlandene til fordel for organisationer, der er knyttet til Hamas i Mellemøsten. Adskillige af disse organisationer stiller pengene til rådighed for udførelsen af eller til lettelse af gennemførelsen af terroraktiviteter.
AIVD er nået til den konklusion, at en sondring mellem Hamas’ sociale aktiviteter og terroraktiviteter ikke længere kan opretholdes. Hamas, som de nævnte organisationer, der indsamler midler, er knyttet til, må anses for et organisatorisk fællesskab, som letter gennemførelsen af både humanitære aktiviteter og terroraktiviteter, således at disse aktiviteter er komplementære.
Fonden Al-Aqsa opretholder eller har opretholdt kontakter med organisationer, der indsamler midler til fordel for Hamas. Fonden Al-Aqsa opretholder eller har opretholdt forbindelser med Al-Aqsa i Tyskland (forbudt i midten af 2002), Al-Aqsa i Danmark (aktiver indefrosset i slutningen af 2002), Al-Aqsa i Belgien såvel som organisationer, der indsamler midler til fordel for Hamas i Det Forenede Kongerige, i Italien, i Schweiz, i Sverige og i Frankrig.
Der findes en kollektiv international aktion til indsamling af midler til fordel for Hamas, som omfatter Al-Aqsa Nederlandene, under navnet Union of the Good (på arabisk Ittilaf Al-Khair). Lederen af denne Union of the Good, som er bosiddende i Qatar, har tidligere bemyndiget selvmordsattentater af religiøse grunde. Indtil forbuddet mod (Al-Aqsa) i Tyskland var præsidenten for Al-Aqsa Tyskland ligeledes præsident for Al-Aqsa i Nederlandene. Efter forbuddet mod organisationen i Tyskland blev et medlem af ledelsen af Al-Aqsa Belgien, der ligeledes var medlem af ledelsen i Nederlandene, præsident for Al-Aqsa i Nederlandene. [...]«
Denne officielle meddelelse, som blev suppleret med de nedenfor tilføjede informationer, udgør grundlaget for [Sanctieregeling].
1.12. På sagsøgerens anmodning fandt en informerende samtale sted den 17. april 2003 mellem [sagsøgerens] ledelse og advokater og repræsentanter for udenrigsministeriet. Under dette møde gav [sagsøgerens] ledelse supplerende oplysninger om dennes aktiviteter. Disse oplysninger fik imidlertid ikke [Kongeriget Nederlandene] til at trække de foretagne foranstaltninger mod [sagsøgeren] tilbage eller til at ændre dem. De af [sagsøgeren] senere formulerede anmodninger herom er ikke blevet taget i betragtning af [Kongeriget Nederlandene].
2. Anmodningen, dens begrundelse og forsvaret
[Sagsøgeren] anmoder, i det væsentlige, om følgende:
[...]
I den henseende påberåber [sagsøgeren] sig følgende punkter:
Anklagerne mod [sagsøgeren] er ikke blevet underbygget ved godtgjorte faktiske omstændigheder. AIVD’s officielle meddelelse udgør ikke et tilstrækkeligt grundlag for disse anklager. Desuden har [Kongeriget Nederlandene] tidligere meddelt, at der ikke var grundlag for at vedtage foranstaltninger mod [sagsøgeren]. [Sagsøgeren] opretholder ingen forbindelse med Hamas eller med organisationer, der er knyttet til Hamas. De midler, som sagsøgeren har indsamlet, er udelukkende blevet anvendt til sociale aktiviteter, hvilket er blevet kontrolleret indgående af de relevante myndigheder. [Kongeriget Nederlandene] gav ikke [sagsøgeren] mulighed for at give sit synspunkt til kende før vedtagelsen af Sanctieregeling. [Sagsøgeren] har handlet med fuld åbenhed over for [Kongeriget Nederlandene] og har tilladt dette at kontrollere alle sagsøgerens aktiviteter. [Kongeriget Nederlandene] har uretmæssigt undladt at benytte dette tilbud fra [sagsøgeren]. [Kongeriget Nederlandene] har således handlet uretmæssigt i forhold til [sagsøgeren]. [Kongeriget Nederlandenes] handlemåde har skadet [sagsøgerens] interesser uopretteligt. [Sagsøgeren] kan ikke længere opfylde sine betalingsforpligtelser (husleje, gas, elektricitet, lønninger) og er nødsaget til at stoppe sine igangværende projekter.
Selv hvis Retten skulle finde, at [Kongeriget Nederlandenes] handlemåde var berettiget, er det ikke desto mindre uretmæssigt, at [Kongeriget Nederlandene] ikke har vedtaget foranstaltninger for at bringe den umenneskelige situation, som [sagsøgeren] nu befinder sig i, til ophør.
Ved i et vist omfang at lade medierne offentliggøre anklagerne mod [sagsøgeren] har [Kongeriget Nederlandene] skadet sagsøgerens omdømme og ære. [Sagsøgeren] har derved lidt en skade, som [Kongeriget Nederlandene] er forpligtet til at erstatte.
[...]
3. Bedømmelse af tvisten
3.1. Under hensyntagen til de indgivne dokumenter og det under retsmødet anførte bemærkes, at [sagsøgeren] konkret søger at forbyde [Kongeriget Nederlandene] fortsat at gennemføre [Sanctieregeling]. Det skal således bedømmes, om [Kongeriget Nederlandene] har handlet uretmæssigt i forhold til [sagsøgeren] ved at vedtage og gennemføre [Sanctieregeling].
[...]
3.4. I henhold til Hoge Raad [der Nederlanden]s (Nederlandenes højesteret) faste retspraksis kan retten kende vedtagelsen og gennemførelsen af almindeligt bindende bestemmelser (love i materiel forstand) ulovlig med den begrundelse, at den er arbitrær, hvis den myndighed, der vedtog bestemmelsen, ikke med rimelighed kunne vedtage denne under hensyntagen til de interesser, som denne myndighed kendte eller burde kende til på det tidspunkt, hvor beslutningen om gennemførelse blev truffet. Ifølge Hoge Raad skal domstolene vise tilbageholdenhed ved udøvelsen af denne kontrolfunktion.
3.5. [Kongeriget Nederlandenes] interesse består for så vidt angår Sanctieregeling i at bekæmpe terroraktiviteter i almindelighed og i særdeleshed i at forhindre finansiel støtte til sådanne aktiviteter. [Sagsøgeren] har modsætningsvist en interesse i at kunne forfølge sine aktiviteter uden hindringer.
3.6. [Sanctieregeling] bygger på den ovennævnte officielle meddelelse fra AIVD. Indholdet af denne meddelelse er først og fremmest rettet mod den omstændighed, at de midler, der er indsamlet af [sagsøgeren] i Nederlandene, kommer organisationer, der er knyttet til den islamistiske (palæstinensiske) bevægelse Hamas, til gode, og at adskillige af disse organisationer (knyttet til Hamas) stiller midlerne til rådighed for udførelsen af eller lettelsen af gennemførelsen af terroraktiviteter.
3.7. [Sagsøgeren] har energisk fastholdt, at denne ikke stillede penge til rådighed for Hamas eller andre organisationer forbundet med denne bevægelse. De midler, som sagsøgeren indsamlede (i 2002 1 300 000 EUR), er ifølge [sagsøgeren] blevet uddelt til institutioner etableret i Israel, i de israelsk besatte områder, og i andre lande (Canada og Australien, i særdeleshed), som kun forfølger sociale formål og kun arrangerer sociale aktiviteter. Anvendelsen af de indsamlede midler finder således sted i overensstemmelse med disse landes/besatte områders lovgivning og under disse landes/besatte områders myndigheders kontrol.
3.8. AIVD’s officielle meddelelse indeholder kun generelle påstande. Disse påstande er ikke understøttet af nogen som helst faktiske oplysninger. Som følge heraf har hverken dommeren i sager om foreløbige forholdsregler eller [sagsøgeren] haft mulighed for at vurdere, om de i denne meddelelse formulerede konklusioner understøttes af faktiske oplysninger fra undersøgelsen. Med andre ord kan sandhedsværdien af denne officielle meddelelse ikke afgøres. Dette er så meget desto mere problematisk, som [sagsøgeren] har rejst indsigelse mod indholdet af denne meddelelse og har gjort dette på begrundet vis i det omfang, dette er muligt.
3.9. Selv om det kan anerkendes, at den officielle meddelelse har en vis logik, finder [dommeren i sager om foreløbige forholdsregler], at når et retssubjekt må se sit praktiske virke begrænset i væsentlig grad på grundlag af en officiel meddelelse, kan [Kongeriget Nederlandene] ikke begrænse sig til at henvise til denne officielle meddelelse, når denne ikke er understøttet og når [sagsøgeren] har rejst indsigelse mod indholdet på begrundet vis. [Kongeriget Nederlandenes] argumentation om, at en simpel henvisning til den officielle meddelelse er tilstrækkeligt i forhold til den kontrol, som dommeren i sager om foreløbige forholdsregler udøver med lovgivningen under hensyntagen til den fortrolige karakter, som de kilder, der understøtter denne meddelelse, har, må ligeledes afvises.
3.10. Subsidiært foreslår [Kongeriget Nederlandene] at give [dommeren i sager om foreløbige forholdsregler] mulighed for alene at gøre sig bekendt med de omhandlede oplysninger. [Sagsøgeren] har ikke anfægtet [Kongeriget Nederlandenes] påstand om, at dette har en interesse i at beskytte fortroligheden af AIVD’s oplysninger, som er grundlaget for den officielle meddelelse. [Sagsøgeren] har tilkendegivet sin accept af, at kun dommeren i sager om foreløbige forholdsregler vil få kendskab til de omhandlede fortrolige oplysninger.
3.11. [Dommeren i sager om foreløbige forholdsreglers] fortrolige undersøgelse af de relevante dokumenter forekommer at stride mod et af de grundlæggende principper i procesretten, nemlig retten til kontradiktion. Begrundelsen for den endelige kendelse henviser ikke til de oplysninger, som [dommeren i sager om foreløbige forholdsregler] fik adgang til ved den fortrolige undersøgelse, således at disse begrundelser ikke kan gøres til genstand for en direkte efterprøvelse. Det er ikke desto mindre acceptabelt at gøre en undtagelse fra de førnævnte principper under hensyntagen til den offentlige orden. Dette er tilfældet i denne sag. Det er således ligeledes vigtigt, at parterne har accepteret, at der gøres en undtagelse fra dette princip, og at denne proces har ligheder med administrativ ret, inden for hvilken det ikke er usædvanligt, at dommeren i fortrolighed gør sig bekendt med dokumenter (jf. artikel 8.29 i forvaltningsloven).
3.12. Som følge deraf vil [Kongeriget Nederlandene] være forpligtet til at tillade dommeren i sager om foreløbige forholdsregler med bistand af dennes justitssekretær i fortrolighed at gøre sig bekendt med den underliggende sagsakt for AIVD’s officielle meddelelse. Dommeren i sager om foreløbige forholdsregler er af den opfattelse, at denne fortrolige undersøgelse bør finde sted snarest […]
4. Afgørelsen
Dommeren i sager om foreløbige forholdsregler [p]ålægger [Kongeriget Nederlandene] inden for en frist på en uge efter [dagen efter denne kendelse] at informere retten om, hvorledes denne dommer sammen med justitssekretæren i fortrolighed kan gøre sig bekendt med indholdet af den sagsmappe, som AIVD’s officielle meddelelse bygger på.
[…]«
124 Den nederlandske regering efterkom denne mellemdom, og dommeren i sager om foreløbige forholdsregler gjorde sig den 21. maj 2003 bekendt med AIVD’s sagsakt på AIVD’s kontorer.
125 Ved dommen om foreløbige forholdsregler traf dommeren i sager om foreløbige forholdsregler bl.a. følgende afgørelse:
»[...]
2. De faktiske omstændigheder, begrundelserne og forsvaret
For så vidt angår disse punkter henvises til [mellemdommen om foreløbige forholdsregler].
3. Bedømmelsen af tvisten
3.1. Under hensyntagen til de overvejelser, som er formuleret i [mellemdommen om foreløbige forholdsregler], skal for det første spørgsmålet om, hvorvidt [Kongeriget Nederlandene] har handlet uretmæssigt i forhold til [sagsøgeren] ved at vedtage og gennemføre [Sanctieregeling], og om det derfor er nødvendigt at pålægge dette at ophøre med at gennemføre [Sanctieregeling], besvares.
3.2. På grundlag af sine undersøgelser nåede dommeren i sager om foreløbige forholdsregler den konklusion, at AIVD’s resultater var tilstrækkelig baserede til, at (AIVD’s) konklusion om, at de af [sagsøgeren] i Nederlandene indsamlede midler kom organisationer forbundet med den (palæstinensiske) islamistiske bevægelse Hamas til gode, var begrundet, og at de ligeledes kunne begrunde den konklusion, at adskillige af disse organisationer (der er knyttet til Hamas) stiller midler til rådighed for det formål at begå eller lette gennemførelsen af Hamas’ terroraktiviteter.
3.3. Dommeren i sager om foreløbige forholdsregler har ikke fået kendskab til nogen omstændigheder, som tillader en konklusion om, at AIVD skulle have begået fejl ved udførelsen af den opgave, som denne er blevet pålagt ved loven om efterretningsvirksomhed og sikkerhed.
3.4. [Sagsøgeren] gør endvidere gældende, at selv hvis det antages, at [Kongeriget Nederlandene] ikke har handlet uretmæssigt i forhold til sagsøgeren ved at vedtage og gennemføre [Sanctieregeling], består den ulovlige natur af [Kongeriget Nederlandenes] handlinger under alle omstændigheder i den omstændighed, at denne har gennemført [Sanctieregeling] uden at foreskrive en ændring, som bringer den situation, som [sagsøgeren] nu befinder sig i, til ophør. Dette anbringende må afvises. Det er godtgjort, at [sagsøgeren] har lidt skade ved [Kongeriget Nederlandenes] handlemåde. Ikke desto mindre er det udelukkende [sagsøgerens] egen adfærd, som har givet anledning til denne skade, og som efter omstændighederne vil fortsætte med at forårsage yderligere skade. Den skade, som allerede er lidt, og den skade, som vil komme, må i sin helhed tilregnes [sagsøgeren].
3.5. [Sagsøgeren] har ligeledes anført, at [Kongeriget Nederlandene] (ved udenrigsministeren) tidligere, dvs. i oktober 2002, som svar på forespørgsler fra medlemmer af andetkammeret har ytret, at denne anså det for formålsløst at foretage foranstaltninger mod [sagsøgeren]. [Kongeriget Nederlandene] har imidlertid i tilstrækkelig grad sandsynliggjort – hvilket også fremgår af svarene på de ovennævnte spørgsmål fra andetkammeret – at AIVD’s undersøgelse på dette tidspunkt befandt sig på et trin, hvor vedtagelsen af foranstaltninger med hensyn til [sagsøgeren] ikke var begrundet, men at vedtagelsen af sådanne foranstaltninger ikke var udelukket efter videre undersøgelser.
3.6. Under hensyntagen til det foregående skal det i præmis 3.1 formulerede spørgsmål besvares benægtende. Som følge deraf afvises [sagsøgerens] anbringender om at forbyde [Kongeriget Nederlandene] at indefryse alle sagsøgerens aktiver, at forbyde dette at hindre alle finansielle transaktioner på sagsøgerens vegne eller til sagsøgerens fordel, såvel som at forbyde tredjeparter at stille midler til sagsøgerens rådighed, direkte eller indirekte.
[...]
Afgørelsen
Dommeren i sager om foreløbige forholdsregler tager ikke anbringenderne til følge.
[...]«
126 Henset til mellemdommen om foreløbige forholdsregler og dommen om foreløbige forholdsregler, er det ufornødent at træffe afgørelse om, hvorvidt – som Kongeriget Nederlandene fastholder – den judicielle kontrol med Rådets vurdering af den i artikel 1, stk. 3, litra k), i fælles holdning 2001/931 krævede »viden« skal begrænses til åbenlyse fejl.
127 Rådet har således i henhold til de to omhandlede domme uden at begå den mindste skønsmæssige fejl kunnet anse sagsøgeren for at have viden om, at dennes indsamlingsaktiviteter og stillen midler til rådighed bidrog til en terrorgruppes kriminelle aktiviteter som omhandlet i denne bestemmelse, i det pågældende tilfælde Hamas, eller mere nøjagtigt på dette tidspunkt Hamas’ væbnede gren Hamas-Izz al-Din al-Qassem.
128 I modsætning til det af sagsøgeren på basis af en overdrevent formalistisk og bogstavelig forståelse af de to domme hævdede, viser de af dommeren i sager om foreløbige forholdsregler fundne faktiske omstændigheder og de af denne foretagne bedømmelser med udgangspunk i AIVD’s memorandum og den tilgrundliggende sagsakt, at denne åbenlyst var overbevist om, at sagsøgeren havde viden om den endelige anvendelse af dennes midler til terrorformål. Dette fremgår implicit, men sikkert af de eksempler på sådanne konklusioner og bedømmelser, som Kongeriget Nederlandene med henvisning til punkt 1.11 i mellemdommen om foreløbige forholdsregler påberåber sig.
129 Det er i øvrigt ikke kun dette aspekt af viden eller forsætlighed, men også mere grundlæggende det påståede forhold mellem sagsøgeren og Hamas, som var genstand for diskussion i sagen om foreløbige forholdsregler. Som dommeren i sager om foreløbige forholdsregler bemærkede, fremførte sagsøgeren på dette trin i processen »energisk«, at denne »ikke stillede penge til rådighed for Hamas eller andre organisationer forbundet med Hamas.« Disse påstande blev klart afvist af dommeren i sager om foreløbige forholdsregler, efter at denne havde fået kendskab til den sagsakt, som var grundlaget for AIVD’s memorandum. Under disse omstændigheder er det ikke fornødent, at denne dommer i præmis 3.2 i dommen om foreløbige forholdsregler udtrykkeligt præciserer, i hvilket omfang sagsøgeren havde »kendskab« til situationen.
130 Dommeren i sager om foreløbige forholdsregler har under alle omstændigheder ved at fastslå, at den skade, som sagsøgeren allerede har lidt som følge af Sanctieregeling, og som sagsøgeren vil komme til at lide, »i sin helhed må tilregnes« sagsøgeren, nødvendigvis fundet, at det »kendskab«, som er for nødvendigt fastlæggelsen af sagsøgerens ansvar inden for rammerne af den interesser afvejning, som det påhviler dommeren at foretage (jf. bl.a. præmis 3.5 i mellemdommen om foreløbige forholdsregler).
131 Sagsøgerens argumentation i dennes bemærkninger til Kongeriget Nederlandenes interventionsindlæg på grundlag af en påstået sondring, som i det mindste indtil den 12. september 2003 hævdes at skulle foretages mellem Hamas’ humanitære og terroristiske grene, er uden nogen relevans, henset til den konklusion, som dommeren i sager om foreløbige forholdsregler nåede til, ifølge hvilken de af sagsøgeren i Nederlandene indsamlede midler for det første var kommet organisationer tilknyttet Hamas til gode, og ifølge hvilken disse organisationer for det andet stillede midlerne til rådighed for det formål at begå eller lette gennemførelsen af Hamas’ terroraktiviteter.
132 I øvrigt er denne argumentation, ifølge hvilken sagsøgeren skulle have været berettiget til på daværende tidspunkt at mene, at de donationer, som blev uddelt til Hamas’ humanitære gren, ikke ville blive anvendt til terrorformål, uforenelig med den argumentation, som sagsøgeren fremførte for dommeren i sager om foreløbige forholdsregler, hvorefter sagsøgeren benægtede enhver forbindelse med Hamas eller med organisationer knyttet til Hamas.
133 Det første anbringendes tredje led kan derfor ikke lægges til grund.
Om det første anbringendes fjerde led
– Parternes argumenter
134 Sagsøgeren gør gældende, at genstanden for og formålet med fælles holdning 2001/931 og forordning nr. 2580/2001 er at bekæmpe nuværende og fremtidig finansiering af terrorisme, og ikke den tidligere finansiering deraf. Således finder disse retsakter ifølge sagsøgeren ikke anvendelse, medmindre det kan fastslås, at der findes en nuværende eller fremtidig risiko for, at en enhed finansierer terrorisme.
135 Hverken begrundelserne eller dommen om foreløbige forholdsregler påviser eksistensen af den mindste nuværende eller fremtidige trussel fra sagsøgerens side, som kunne tillade en konklusion om, at denne også i 2007 kunne anses for at lette gennemførelsen af terroraktiviteter. Med det tidsrum, som er forløbet efter den 3. juni 2003, kan bestemmelserne i dommen om foreløbige forholdsregler i øvrigt ikke længere tjene som grundlag for en sådan konklusion.
136 Det fremgår i særdeleshed ikke af begrundelserne, at de organisationer, som sagsøgeren uddelte midler til før den 3. juni 2003, hvis det antages, at de på daværende tidspunkt lettede gennemførelsen af terroraktiviteter, stadig gør dette i dag. Det er endog muligt, at disse organisationer ikke længere eksisterer. Rådet er ikke selv i stand til at afgøre disse spørgsmål, da de pågældende organisationers identitet ikke er blevet oplyst, og da Rådet ikke har haft adgang til AIVD’s sagsakt, som er grundlaget for dommen om foreløbige forholdsregler.
137 Der er desuden intet, der giver anledning til at antage, at sagsøgeren, hvis foranstaltningen om indefrysning af midler blev ophævet, på ny ville støtte de samme organisationer. Sagsøgeren erklærer i denne henseende udtrykkeligt, at hvis Rådet forsyner denne med en liste over organisationer, som anses for at finansiere terrorisme, vil sagsøgeren afstå fra at yde disse den mindste finansielle støtte.
138 Sagsøgeren anfører i sin replik, at Retten i denne sag – i modsætning til det af Rådet til sit forsvar anførte – er fuldt ud i stand til at kontrollere, om den anfægtede afgørelse er velbegrundet i forhold til dette anbringende. Sagsøgeren fremhæver, idet sagsøgeren henviser til de bedømmelseskriterier, som Rådet har påberåbt i denne henseende, at sagsøgeren ikke havde nogen fortid inden for terroristisk voldsanvendelse og stadig ikke har det, at Rådet ikke med rimelighed kan fremføre nogen seriøs hypotese om sagsøgerens fremtidige intentioner udelukkende på grundlag af de dokumenter, som er i Rådets besiddelse, og at da Sanctieregeling blev ophævet med virkning fra 2003, har dommen om foreløbige forholdsregler mistet meget af sin relevans.
139 Sagsøgeren anfører endvidere i sine bemærkninger til Kongeriget Nederlandenes interventionsindlæg, at Rådets bedømmelse var åbenlyst fejlbehæftet. Sagsøgeren fremhæver, at Rådet ikke selv har kendskab til identiteten af de organisationer, som sagsøgeren støttede, og at Rådet så meget desto mere ikke ved, hvilke blandt disse organisationer, som efterfølgende har støttet terrorisme. Rådet ved heller ikke, om disse organisationer stadig findes. Under disse omstændigheder kan Rådet umuligt være i stand til på basis af de dokumenter, som Rådet har kendskab til, at påstå, at sagsøgeren stadig kan anses for at lette gennemførelsen af terroraktiviteter. Rådet har således udøvet sin skønsmargen på en åbenlyst fejlbehæftet måde.
140 Rådet, støttet af Kongeriget Nederlandene og Kommissionen, har bestridt sagsøgerens argument.
– Rettens bemærkninger
141 Sagsøgerens argumentation i forbindelse med første anbringendes fjerde led svarer i det væsentlige til det af den sagsøgende part anførte i tredje anbringende i den sag, som gav anledning til PMOI I-dommen.
142 Ved afgørelsen af dette tredje anbringende fastslog Retten i PMOI I-dommen bl.a., at a) intet i de omhandlede bestemmelser i forordning nr. 2580/2001 og fælles holdning 2001/931 forbyder, at personer eller enheder, som tidligere har begået terrorhandlinger, pålægges restriktive foranstaltninger, uanset at der ikke foreligger beviser, som godtgør, at de aktuelt begår sådanne handlinger eller deltager i sådanne, såfremt det efter omstændighederne er begrundet (præmis 107), at b) virkeliggørelsen af det mål, som de gennemfører, nemlig bekæmpelse af trusler mod international fred og sikkerhed som følge af terrorhandlinger, hvilket er af fundamental betydning for det internationale samfund, risikerer at blive umuliggjort, hvis indefrysning af midler i henhold til disse retsakter kun kan anvendes over for personer, grupper og enheder, som aktuelt begår terrorhandlinger eller har gjort det for ganske nylig (præmis 109), at c) disse foranstaltninger, idet de i det væsentlige tilsigter at afværge, at sådanne handlinger begås eller gentages, snarere er baseret på en bedømmelse af, om der foreligger en aktuel eller fremtidig trussel, end på bedømmelsen af en tidligere adfærd (præmis 110), og at d) Rådets vide skønsbeføjelse med hensyn til de omstændigheder, som tages i betragtning i forbindelse med vedtagelsen eller opretholdelsen af en indefrysning af midler, må anses for at omfatte en vurdering af den trussel, som en organisation, der tidligere har begået terrorhandlinger, fortsat kan udgøre, uanset at den i kortere eller længere tid stiller sin terrorvirksomhed i bero, eller tilsyneladende helt indstiller denne (præmis 112).
143 I Sison II-dommen (præmis 66) tilføjede Retten, at under disse omstændigheder og henset til retspraksis om forpligtelsen til at begrunde efterfølgende afgørelser om indefrysning af midler (jf. i denne henseende PMOI I-dommen, præmis 82), kan det ikke kræves af Rådet, at det mere specifikt angiver, på hvilken måde indefrysningen af vedkommendes midler konkret kan bidrage til terrorbekæmpelsen, eller at det fremlægger beviser, der godtgør, at den pågældende ville kunne anvende sine midler til at begå eller lette gennemførelsen af fremtidige terrorhandlinger.
144 I det foreliggende tilfælde følger det af denne retspraksis, at den omstændighed, at Rådet udelukkende har henvist til begivenheder fra tiden før den 3. juni 2003, som fastslået af dommeren i sager om foreløbige forholdsregler, således ikke er tilstrækkelig til i sig selv at godtgøre, at der foreligger en tilsidesættelse af artikel 1, stk. 1, 2 og 4, i fælles holdning 2001/93 og af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 (jf. i denne retning PMOI I-dommen, præmis 113).
145 Det samme er tilfældet med sagsøgerens »udtrykkelige erklæring«, ifølge hvilken denne vil afstå fra at yde mindste finansielle støtte til organisationer, som Rådet har meddelt sagsøgeren finansierer terrorisme.
146 Med hensyn til spørgsmålet, om Rådet herved, henset til samtlige øvrige relevante omstændigheder (særlig den tid, som er forløbet siden den oprindelige afgørelse om indefrysning af midler, hvad der i mellemtiden er sket med de organisationer, som sagsøgeren har uddelt midler til, sagsøgerens fortid i forhold til terrorisme, dennes fremtidige intentioner, ophævelsen af Sanctieregeling og den nuværende relevans af dommen om foreløbige forholdsregler), har overskredet grænserne for sin skønsbeføjelse, henhører det i højere grad under den judicielle kontrol med Rådets overholdelse af de forpligtelser, som påhviler dette i henhold til artikel 1, stk. 6, i fælles holdning 2001/931. Da tilsidesættelsen af disse forpligtelser specifikt hævdes i forbindelse med det tredje anbringende, vil dette efter omstændighederne blive bedømt under gennemgangen af det tredje anbringende (jf. analogt i denne retning PMOI I-dommen, præmis 114).
147 Med dette forbehold skal første anbringendes fjerde led derfor forkastes som ugrundet, og det første anbringende skal ligeledes med det i præmis 106 indeholdte forbehold forkastes i sin helhed.
Det tredje anbringende om tilsidesættelse af artikel 1, stk. 6, i fælles holdning 2001/931, artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 og en væsentlig formforskrift
Parternes argumenter
148 Ifølge sagsøgeren, der henviser til artikel 1, stk. 6, i fælles holdning 2001/931, til artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 og til de principper, som Retten har fastslået i OMPI-dommen, har Rådet ikke foretaget nogen genevaluering af hensigtsmæssigheden af at opretholde sagsøgerens opførelse på den omtvistede liste. Rådet har derved tilsidesat en væsentlig formforskrift.
149 Sagsøgeren fremhæver i denne henseende, at begrundelserne på ingen måde indikerer, at Rådet foretog en sådan reevaluering af, hvorvidt de grunde, som havde begrundet den oprindelige afgørelse om indefrysning, stadig bestod, og endnu mindre hvordan dette skulle være foregået. Der er al grund til at antage, at Rådet udelukkende baserede den anfægtede afgørelse på dommen om foreløbige forholdsregler og på Sanctieregeling. Disse retsakter udgør imidlertid ikke et afgørende og uafhængigt retligt grundlag, som begrunder en efterfølgende indefrysning af midler. Ifølge sagsøgeren udgør det ikke en pålidelig og samtidig reevaluering af sagsøgerens omstændigheder som krævet af Retten i OMPI-dommen, når de samme to nationale afgørelser fremføres ved hver efterfølgende afgørelse om indefrysning af midler.
150 Sagsøgeren gør ligeledes opmærksom på, at denne ikke længere har nogen mulighed for at få den faktuelle præcision eller mangel på samme i de anklager, som AIVD fremførte i 2003, efterprøvet ved en nederlandsk dommer, og endnu mindre har mulighed for at få efterprøvet den aktuelle status for de organisationer, som sagsøgeren overførte midler til.
151 Under retsmødet gjorde sagsøgeren atter gældende under henvisning til bl.a. præmis 116 i Sison II-dommen, at Sanctieregeling og dommen om foreløbige forholdsregler ikke til dags dato har givet anledning til nogen indledning af undersøgelser eller strafforfølgning i forhold til sagsøgeren, selv om Sanctieregeling blev ophævet umiddelbart efter vedtagelsen af den første fællesskabsforanstaltning til indefrysning af dennes midler. Sagsøgeren konkluderer for det første heraf, at der ikke er blevet foretaget nogen tiltag under den nationale afgørelse, som var grundlag for Rådets oprindelige afgørelse om indefrysning af sagsøgerens midler, og for det andet, at Rådet ikke på tilstrækkelig vis har taget denne omstændighed i betragtning ved på ubegrænset tid at opretholde denne foranstaltning.
152 Rådet afviser sagsøgerens påstande og fastholder, at det foretog en omfattende reevaluering af sagens realitet, før det traf afgørelse om at fastholde sagsøgeren på den omtvistede liste, for at sikre, at dette fortsat var begrundet.
153 Idet det bemærker, at spørgsmålet om, hvorvidt restriktive foranstaltninger mod en terrororganisation skal opretholdes er et spørgsmål af politisk karakter, som det udelukkende tilkommer lovgiver at træffe afgørelse om, anfører Rådet, at det vedrørende sagens realitet har taget alle relevante omstændigheder i betragtning.
154 Rådet har ligeledes i processuel henseende omhyggeligt sørget for at overholde de forpligtelser, som er fastlagt i OMPI-dommen og Sison I-dommen (præmis 141 og 184), vedrørende retten til forsvar og retten til at blive hørt. Det har således gennemført denne reevaluering med fuldt kendskab til det af sagsøgeren anførte.
155 Rådet fremhæver i den henseende med henvisning til femte betragtning til den anfægtede afgørelse og til dets skrivelse af 29. juni 2007, ved hvilken den anfægtede afgørelse blev meddelt sagsøgeren, at det omhyggeligt har undersøgt de bemærkninger, som sagsøgeren indgav den 25. maj 2007, før Rådet traf afgørelse om at fastholde sagsøgeren på den omtvistede liste.
156 Under disse omstændigheder mener Rådet, at hvis det påhviler det at give vedkommende mulighed for at fremsætte deres bemærkninger og at tage disse bemærkninger i betragtning, er Rådet til gengæld ikke forpligtet til på sin side at besvare disse bemærkninger. Den omstændighed, at begrundelserne ikke blev ændret som følge af det den 23. april 2007 meddelte, viser ganske enkelt, at ingen af de af sagsøgeren i dennes bemærkninger fremførte argumenter havde overbevist Rådet, og at der ikke var noget nyt at tilføje.
157 I deres bemærkninger som svar på Rettens skriftlige spørgsmål har Rådet, Kongeriget Nederlandene og Kommissionen i øvrigt gjort gældende, at Rådet i henhold til de af Retten i Sison II-dommen fastlagte principper var berettiget til at tage den omstændighed i betragtning, at den kompetente nationale myndigheds afgørelse, hvorpå Rådet havde baseret sin egen afgørelse om at pålægge sagsøgeren restriktive foranstaltninger, ikke var blevet anfægtet af denne.
158 Under retsmødet har Kongeriget Nederlandene fremhævet, at ophævelsen af Sanctieregeling efter vedtagelsen af den oprindelige fællesskabsforanstaltning om indefrysning af sagsøgerens midler ikke indebærer en fornyet stillingtagen fra de nationale myndigheders side i forhold til sagsøgeren, men skyldtes, at den nederlandske regering ønskede at undgå overlapning af en national foranstaltning og en fællesskabsforanstaltning om indefrysning af sagsøgerens midler.
Rettens bemærkninger
159 Som anført i denne doms præmis 106 og 146, er det i forbindelse med dette anbringende, at for det første spørgsmålet om, hvorvidt dommen om foreløbige forholdsregler stadig gyldigt kunne tjene som grundlag for den anfægtede afgørelse på tidspunktet for dennes vedtagelse under hensyntagen til alle sagens relevante omstændigheder, og særlig Sanctieregelings videre skæbne i henhold til national ret, og for det andet spørgsmålet om, hvorvidt Rådet har overskredet grænserne for dets skønsmæssige beføjelser ved udelukkende at basere sig på denne dom, bør bedømmes. I denne sammenhæng opstår ligeledes spørgsmålet, om sagsøgeren rådede og stadig råder over retsmidler i henhold til national ret mod dommen om foreløbige forholdsregler, og spørgsmålet om de konsekvenser, der skal knyttes til den omstændighed, at sagsøgeren har undladt at anvende disse retsmidler.
160 Før disse spørgsmål undersøges, bør de principper, som danner grundlag for Rettens retspraksis om søgsmål om foranstaltninger til indefrysning af midler vedtaget for at bekæmpe terrorisme, bringes i erindring, herunder særligt dommene i sagerne OMPI, PMOI I og PMOI II og Sison I og Sison II (jf. i denne henseende præmis 78 og 83 ovenfor).
161 Disse principper fastsætter for det første den brede skønsmargen, som Rådet tildeles med hensyn til hvilke forhold, som skal tages i betragtning med henblik på vedtagelsen eller opretholdelsen af en foranstaltning om indefrysning af midler i henhold til forordning nr. 2580/2001. Denne skønsmargen vedrører i særdeleshed den bedømmelse af hensigtsmæssighed, som disse afgørelser er baseret på (jf. denne doms præmis 82 og 83 og den deri nævnte retspraksis), og den udstrækker sig til bedømmelsen af den trussel, som en organisation, der tidligere har begået terrorhandlinger, fortsat kan udgøre, uanset at denne har stillet sine terroraktiviteter i bero i en kortere eller længere periode, eller tilsyneladende er ophørt dermed (jf. denne doms præmis 142 og den deri nævnte retspraksis).
162 Disse principper fastsætter for det andet den dominerende rolle, som under udøvelsen af dette skøn skal tildeles de nationale procedurer, inden for hvilke den i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931 omhandlede kompetente myndighed har truffet den afgørelse, der tjener som grundlag for fællesskabsafgørelsen om indefrysning af midler.
163 Retten har således ved flere lejligheder bemærket, at en anvendelse af artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931 og artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/201 – hvilke bestemmelser indfører en særlig form for samarbejde mellem Rådet og medlemsstaterne i forbindelse med den fælles kamp mod terrorisme – indebærer en forpligtelse for Rådet til i videst muligt omfang at henholde sig til den kompetente nationale myndigheds skøn, og, i hvert fald for så vidt som der er tale om en dømmende myndighed, navnlig hvad angår spørgsmålet, om der foreligger »seriøse og troværdige beviser eller indicier«, som myndigheden har baseret sin afgørelse på (jf. denne doms præmis 80 og den deri nævnte retspraksis).
164 Retten har ikke desto mindre ligeledes fremhævet, at Rådet, når det har til hensigt vedtage eller, efter fornyet prøvelse, at opretholde en indefrysning af midler i medfør af forordning nr. 2580/2001 på grundlag af en national afgørelse om at indlede »en undersøgelse eller en retsforfølgelse« for en terrorhandling, ikke kan se bort fra den seneste udvikling vedrørende sådanne undersøgelser eller sådan retsforfølgelse (jf. i Sison II-dommen, præmis 116 og den deri nævnte retspraksis).
165 Det fremgår således af PMOI I-dommen (præmis 146), at idet den nationale kompetente myndigheds afgørelse, hvorpå fællesskabsafgørelsen om indefrysning af midler baserer sig, på ethvert tidspunkt kunne gøres til genstand for en retslig prøvelse i henhold til national ret enten direkte af denne afgørelse selv eller indirekte af enhver efterfølgende afgørelse truffet af denne samme nationale myndighed med afslag på at tilbagekalde eller ophæve den, er det rimeligt af Rådet at lade den omstændighed, at denne nationale afgørelse forsat var i kraft, være udslagsgivende for dets egen bedømmelse. Retten har derfor i samme dom (præmis 147) fastslået, at for så vidt angår afvejningen af de belastende og diskulperende forhold har Rådet handlet rimeligt og agtsomt, når denne institution i en situation, hvor den kompetente nationale administrative myndigheds afgørelse, som fællesskabsafgørelsen om indefrysning af midler er baseret på, kan være eller er genstand for retslig prøvelse i henhold til national ret, principielt har afvist at tage stilling til spørgsmålet, om de materielle argumenter, som den berørte har fremført til støtte for et sådant søgsmål, er velbegrundede, før den kender udfaldet af den retslige prøvelse. I modsat fald risikerer den bedømmelse, som Rådet foretager i sin egenskab af politisk og administrativ myndighed, således i faktisk eller retlig henseende at komme i konflikt med den bedømmelse, der foretages af den kompetente nationale ret.
166 Retten fastslog ligeledes i dom af 2. september 2009, El Morabit mod Rådet (forenede sager T-37/07 og T-323/07, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 51 og 52), at Rådet handlede i overensstemmelse med artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931 og med forordning nr. 2580/2001 ved at basere sin afgørelse om indefrysning af midler på en strafferetlig dom afsagt af en national ret i første instans uden at afvente udfaldet af den af den berørte anlagte appelsag mod denne domfældelse.
167 I El Morabit-dommen (præmis 53) tilføjede Retten ikke desto mindre i overensstemmelse med den ovennævnte retspraksis, at mens den blotte iværksættelse af en appelsag mod en strafferetlig domfældelse ikke påvirker Rådets ret til på grundlag af forordning nr. 2580/2001 og artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931 at opføre en dømt person eller enhed på den omtvistede liste, påhviler det Rådet at afklare, om begrundelserne for at opretholde indefrysningen af den pågældendes midler forefindes efter afslutningen af appelprocessen. I dette tilfælde bemærkede Retten (præmis 54), at Rådet havde draget den umiddelbare konsekvens af frifindelsen af den pågældende under appelsagen ved at slette vedkommende fra den omtvistede liste. Ifølge Retten havde Rådet således foretaget en rationel fortolkning af sine beføjelser ved at bringe sig i overensstemmelse med udviklingen i den nederlandske retsafgørelse.
168 Retten har ligeledes i Sison II-dommen (præmis 116) overvejet muligheden for, at en politiundersøgelse eller en undersøgelse udført af en sikkerhedstjeneste afsluttes uden at blive gjort til genstand for nogen form for retsligt efterspil på grund af, at der ikke er tilvejebragt tilstrækkeligt bevismateriale, eller for, at en retslig undersøgelse kan resultere i et tiltalefrafald af samme årsag, eller for, at en afgørelse om retsforfølgelse munder ud i opgivelse af retsforfølgelsen eller i en frifindelse. Retten fremhævede, at det ville være uacceptabelt, hvis Rådet ikke tog hensyn til sådanne omstændigheder, som udgør en del af alle de relevante oplysninger, som skal tages i betragtning i forbindelse med en bedømmelse af situationen (jf. præmis 83 ovenfor). At træffe en anden afgørelse ville indebære en eksorbitant beføjelse for Rådet og medlemsstaterne til på ubestemt tid at indefryse en persons midler uden for enhver retslig kontrol og uanset udfaldet af eventuelle efterfølgende retslige procedurer.
169 De samme overvejelser gør sig gældende, når en national administrativ foranstaltning om indefrysning af midler eller om forbud mod en organisation grundet terrorisme trækkes tilbage af sin udsteder eller ophæves ved en retsafgørelse, som det var tilfældet i den sag, der gav anledning til PMOI I-dommen.
170 Det er i den foreliggende sag uomtvistet, at Sanctieregeling blev ophævet den 3. august 2003, næsten straks efter at den oprindelige fællesskabsforanstaltning om indefrysning af sagsøgerens midler trådte i kraft den 28. juni 2003.
171 Det er i den henseende korrekt, at den anfægtede afgørelse foregiver at være baseret ikke på Sanctieregeling i sig selv, men alene på dommen om foreløbige forholdsregler (jf. denne doms præmis 86). Det er imidlertid af de i denne doms præmis 87 anførte grunde ikke muligt i den foreliggende sag at bedømme dommen om foreløbige forholdsregler særskilt og uden samtidigt at tage hensyn til Sanctieregeling.
172 Det bemærkes derfor, at efter ophævelsen af Sanctieregeling inden for den nederlandske retsorden kan dommen om foreløbige forholdsregler, der – som netop bemærket – udgør et udeleligt hele med denne, ikke længere gyldigt tjene som grundlag for en fællesskabsforanstaltning om indefrysning af sagsøgerens midler.
173 Ved dommen afviste dommeren i sager om foreløbige forholdsregler ganske enkelt at foretage en midlertidig udsættelse af Sanctieregelings virkninger. Denne er imidlertid endegyldigt ophørt med at have nogen retlig virkning grundet dens ophævelse. Det samme må nødvendigvis som konsekvens deraf gælde for de retlige virkninger af dommen om foreløbige forholdsregler, så meget desto mere som denne blot indebærer en midlertid vurdering uden betydning for en senere afgørelse om sagens realitet.
174 Retten bemærker i den henseende endvidere, at dommen om foreløbige forholdsregler ikke kan have retlig virkning uafhængigt af de retlige virkninger af Sanctieregeling udelukkende i forhold til gennemførelsen af forordning nr. 2580/2001; disse virkninger ville i dette tilfælde forsætte på trods af ophævelsen af Sanctieregeling i nederlandsk ret. Dette ville i øvrigt ikke være i overensstemmelse med forordningens generelle opbygning, som er kendetegnet ved de nationale procedurers dominerende rolle ved Rådets bedømmelse, hvis Sanctieregeling, som ikke længere havde nogen retlig virkning i den nederlandske retsorden, indirekte skulle fortsætte med at have virkning på ubegrænset tid i Fællesskabets retsorden via dommen om foreløbige forholdsregler.
175 Dette er så meget desto mere tilfældet, som dommen om foreløbige forholdsregler, som er afsagt i et søgsmål anlagt af sagsøgeren, udgør en begivenhed, som er betinget af Sanctieregeling. Det fremgår således af begrundelserne til denne, at Sanctieregeling blev vedtaget, »mens man afventede vedtagelsen af en fællesskabsafgørelse«, og at den blev ophævet »ved ikrafttrædelsen af en sådan afgørelse« (jf. ligeledes Al-Aqsa-dommen, præmis 17). Ifølge de forklaringer, som Kongeriget Nederlandene har afgivet under retsmødet, skyldtes ophævelsen, at den nederlandske regering ønskede at undgå overlapning af en national foranstaltning og en fællesskabsforanstaltning om indefrysning af sagsøgerens midler. Det følger heraf, at Sanctieregeling under alle omstændigheder ville være blevet ophævet umiddelbart efter vedtagelsen af den oprindelige fællesskabsforanstaltning om indefrysning af sagsøgerens midler, uanset om sagsøgeren havde indledt en sag – det være sig om foreløbige forholdsregler eller om realiteten – eller ej.
176 En sådan mekanisme ville også underkende den almindelige opbygning af forordning nr. 2580/2001, som betinger vedtagelsen af en fællesskabsforanstaltning om indefrysning af midler af enten en indledning af eller aktiv forfølgelse af en national procedure, der direkte og principalt tager sigte mod at pålægge den berørte en foranstaltning med karakter af forebyggelse eller sanktion, som et led i terrorbekæmpelse og på grund af dennes involvering i terrorisme (jf. Sison II-dommen, præmis 111), eller på afsigelsen og gennemførelsen af en afgørelse, som dømmer den pågældende for sådanne forhold.
177 I denne sag er afgørelsen om indefrysning af midler, som oprindeligt blev vedtaget på nationalt plan, begrundet med, at »man afventede vedtagelsen af en fællesskabsafgørelse«, og fællesskabsforanstaltningen er på sin side begrundet med vedtagelsen af den nationale afgørelse, som umiddelbart derefter blev ophævet. En sådan mekanisme er fanget i en cirkelslutning.
178 Rådet burde, idet det langt fra kunne fortsætte med at basere sig på dommen om foreløbige forholdsregler, have truffet den logiske konsekvens af ophævelsen af den nationale foranstaltning om indefrysning af midler ved at fastslå, at der ikke længere fandtes noget grundlag i henhold til national ret, som retligt kunne give en tilstrækkelig begrundelse for at opretholde den tilsvarende fællesskabsforanstaltning, og at dette var tilfældet, uanset om der blev anlagt sag til prøvelse af den ophævede nationale foranstaltning.
179 Under disse omstændigheder forekommer det dobbelte forhold, at dommeren i sager om foreløbige forholdsregler ikke har givet sagsøgeren medhold i dennes søgsmål rettet mod Sanctieregeling, og at den berørte ikke har appelleret dommen om foreløbige forholdsregler eller anlagt sag til prøvelse af realiteten, uden betydning for bedømmelsen af lovmæssigheden af den anfægtede afgørelse.
180 Under omstændighederne i denne sag, herunder først og fremmest ophævelsen af Sanctieregeling, må det derimod fastslås, at Rådet har overskredet grænserne for sine skønsbeføjelser ved på ubegrænset tid at fastholde sagsøgeren på den omtvistede liste ved den periodiske reevaluering af dennes omstændigheder i henhold til artikel 1, stk. 6, i fælles holdning 2001/931 og artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 med den ene begrundelse, at afgørelsen truffet af dommeren i sager om foreløbige forholdsregler ikke var blevet anfægtet under den nederlandske retsorden ved appelinstansen for foreløbige forholdsregler eller ved den retsinstans, som ville skulle træffe afgørelse om realiteten, selv om den administrative afgørelse, som dommeren i sager om foreløbige forholdsregler blev anmodet om at udsætte virkningen af, i mellemtiden var blevet ophævet af sin ophavsmand.
181 Dette er så meget desto mere tilfældet, som de kompetente nederlandske myndigheder, det være sig administrative eller judicielle, som anført af sagsøgeren under retsmødet uden indsigelse fra de øvrige parter, ikke har foretaget nogen handling efter ophævelsen af Sanctieregeling ud over gennemførelsen af den anfægtede afgørelse i national ret i retning af at pålægge sagsøgeren en strafferetlig eller økonomisk sanktion som led i terrorbekæmpelse og på grund af dennes involvering i terrorisme.
182 Det følger heraf, at det tredje anbringende kan lægges til grund.
183 Herefter bør den anfægtede afgørelse annulleres, uden at det er nødvendigt at undersøge sagsøgerens øvrige anbringender og argumenter.
184 Under disse omstændigheder er det ikke fornødent at træffe afgørelse vedrørende anbringendet om annullation af forordning nr. 2580/2001 i henhold til artikel 241 EF (jf. i denne retning Al-Aqsa-dommen, præmis 66 og 67; jf. ligeledes Domstolens dom af 20.5.2008, sag C-91/05, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 3651, præmis 111).
Sagens omkostninger
185 Ifølge procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 3, kan Retten fordele sagens omkostninger eller bestemme, at hver part skal bære sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter, eller hvor der foreligger ganske særlige grunde. Under de i sagen foreliggende omstændigheder, hvor Rådet har tabt på det punkt, som vedrører annullation, og som udgør sagens hovedgenstand, bestemmes, at Rådet ud over at bære sine egne omkostninger skal betale alle de af sagsøgeren afholdte omkostninger.
186 I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 4, første afsnit, bærer medlemsstater og institutioner, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Syvende Afdeling):
1) Rådets afgørelse 2007/445/EF af 28. juni 2007 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning (EF) nr. 2580/2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme og om ophævelse af afgørelse 2006/379/EF og 2006/1008/EF, Rådets afgørelse 2007/868/EF af 20. december 2007 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning (EF) nr. 2580/2001 og om ophævelse af afgørelse 2007/445, Rådets afgørelse 2008/583/EF af 15. juli 2008 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning (EF) nr. 2580/2001 og om ophævelse af afgørelse 2007/868, Rådets afgørelse 2009/62/EF af 26. januar 2009 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 og om ophævelse af afgørelse 2008/583/EF og Rådets forordning (EF) nr. 501/2009 af 15. juni 2009 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 og om ophævelse af afgørelse 2009/62 annulleres, for så vidt som de vedrører Stichting Al-Aqsa.
2) I øvrigt frifindes Rådet for den Europæiske Union.
3) Rådet bærer sine egne omkostninger og betaler derudover Stichting Al-Aqsas omkostninger.
4) Kongeriget Nederlandene og Europa-Kommissionen bærer deres egne omkostninger.
Forwood | Papasavvas | Moavero Milanesi |
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 9. september 2010.
[Underskrifter]