TIESAS SPRIEDUMS (pirmā palāta)
2013. gada 3. oktobrī (*)
Valsts pienākumu neizpilde – Transports – Direktīva 2001/14/EK – 4. panta 1. punkts un 30. panta 3. punkts – Dzelzceļa infrastruktūras jaudas iedalīšana – Maksas iekasēšana – Infrastruktūras maksas – Infrastruktūras pārvaldītāja neatkarība
Lieta C‑369/11
par prasību sakarā ar valsts pienākumu neizpildi atbilstoši LESD 258. pantam, ko 2011. gada 12. jūlijā cēla
Eiropas Komisija, ko pārstāv E. Montaguti un H. Støvlbæk, pārstāvji, kas norādīja adresi Luksemburgā,
prasītāja,
pret
Itālijas Republiku, ko pārstāv G. Palmieri, pārstāve, kurai palīdz S. Fiorentino, avvocato dello Stato, kas norādīja adresi Luksemburgā,
atbildētāja,
ko atbalsta
Čehijas Republika, ko pārstāv M. Smolek, pārstāvis,
persona, kas iestājusies lietā.
TIESA (pirmā palāta)
šādā sastāvā: palātas priekšsēdētājs A. Ticano [A. Tizzano], tiesneši M. Bergere [M. Berger], E. Borgs Bartets [A. Borg Barthet] (referents), E. Levits un Ž. Ž. Kāzels [J.‑J. Kasel],
ģenerāladvokāts N. Jēskinens [N. Jääskinen],
sekretāre A. Impellicēri [A. Impellizzeri], administratore,
ņemot vērā rakstveida procesu un 2013. gada 11. aprīļa tiesas sēdi,
ņemot vērā pēc ģenerāladvokāta uzklausīšanas pieņemto lēmumu izskatīt lietu bez ģenerāladvokāta secinājumiem,
pasludina šo spriedumu.
Spriedums
1 Ar savu prasības pieteikumu Eiropas Komisija lūdz Tiesu atzīt, ka, nepieņemot normatīvus un administratīvus aktus, kas vajadzīgi, lai izpildītu Padomes 1991. gada 29. jūlija Direktīvas 91/440/EEK par Kopienas dzelzceļa attīstību (OV L 237, 25. lpp.; labojums – OV L 271, 70. lpp.), ar grozījumiem, kas izdarīti ar Padomes 2006. gada 20. novembra Direktīvu 2006/103/EK (OV L 363, 344. lpp.; turpmāk tekstā – “Direktīva 91/440”) 6. panta 3. punkta un II pielikuma prasības, kā arī Eiropas Parlamenta un Padomes 2001. gada 26. februāra Direktīvas 2001/14/EK par dzelzceļa infrastruktūras jaudas iedalīšanu un maksājumu iekasēšanu par dzelzceļa infrastruktūras izmantošanu (OV L 75, 29. lpp.), ar grozījumiem, kas izdarīti ar Eiropas Parlamenta un Padomes 2007. gada 23. oktobra Direktīvu 2007/58/EK (OV L 315, 44. lpp.; turpmāk tekstā – “Direktīva 2001/14”), 4. panta l. un 2. punkta,14. panta 2. punkta un 30. panta 1. un 3. punkta prasības, Itālijas Republika nav izpildījusi šajās tiesību normās paredzētos pienākumus.
Atbilstošās tiesību normas
Savienības tiesības
2 Saskaņā ar Direktīvas 91/440 4. pantu, kas ir ietverts tās II nodaļā ar nosaukumu “Pārvaldības neatkarība”:
“1. Dalībvalstis veic pasākumus, kas vajadzīgi, lai nodrošinātu to, ka, ciktāl tas attiecas uz apsaimniekošanu, vadību un iekšējo administratīvo, saimniecisko un grāmatvedības lietu kontroli, dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumiem ir neatkarīgs statuss, saskaņā ar kuru tie ir tādu līdzekļu, budžetu un kontu īpašnieki, kas ir nošķirti no valsts līdzekļiem, budžeta un kontiem.
2. Ievērojot izmaksu un piešķiršanas īpašu noteikumu sistēmu, ko nosaka dalībvalstis, infrastruktūras pārvaldītājs atbild par savu apsaimniekošanu, vadību un iekšējo kontroli.”
3 Direktīvas 2001/14 preambulas 11. un 16. apsvērums ir izteikti šādi:
“(11) Maksas iekasēšanas un jaudas iedalīšanas shēmām būtu jādod visiem uzņēmumiem vienlīdzīgas un nediskriminējošas piekļuves iespējas un, ciktāl iespējams, jāmēģina apmierināt visu lietotāju un transporta veidu vajadzības taisnīgi un bez diskriminācijas.
[..]
(16) Maksas iekasēšanas un jaudas iedalīšanas shēmām būtu jāļauj uzņēmējiem godīgi konkurēt dzelzceļa pakalpojumu sniegšanā.”
4 Direktīvas 2001/14 4. panta ar nosaukumu “Maksas ieviešana, noteikšana un iekasēšana” 1. un 2. punktā ir noteikts:
“1 Dalībvalstis izveido maksāšanas sistēmu, ievērojot vadības neatkarību, kas noteikta Direktīvas 91/440/EEK 4. pantā.
Saskaņā ar minēto vadības neatkarības nosacījumu dalībvalstis paredz arī konkrētus maksāšanas noteikumus vai deleģē šādas pilnvaras infrastruktūras pārvaldītājam. Maksu par infrastruktūras lietošanu nosaka un iekasē infrastruktūras pārvaldītājs.
2. Ja infrastruktūras pārvaldītājs savas juridiskās formas, uzbūves vai lēmumu pieņemšanas funkciju dēļ ir atkarīgs no kāda dzelzceļa pārvadājumu uzņēmuma, tad šajā nodaļā aprakstītās funkcijas, kas nav maksas iekasēšana, veic maksājumu organizācija, kas savā juridiskajā formā, uzbūvē un lēmumu pieņemšanā nav atkarīga ne no viena dzelzceļa pārvadājumu uzņēmuma.”
5 Direktīvas 2001/14 30. pants ar nosaukumu “Regulatīvā [kontroles] iestāde” ir izteikts šādi:
“1. Neierobežojot 21. panta 6. punktu, dalībvalstis izveido regulatīvo [kontroles] iestādi. Šī iestāde, kas var būt par transporta jautājumiem atbildīgā ministrija vai jebkura cita iestāde, savā uzbūvē, finansējuma saņemšanā, juridiskajā formā un lēmumu pieņemšanā nav atkarīga ne no viena infrastruktūras pārvaldītāja, par maksas iekasēšanu atbildīgās iestādes, par jaudas iedalīšanu atbildīgās iestādes vai pretendenta. Turklāt tā savu funkciju izpildē ir neatkarīga no jebkuras kompetentas iestādes, kas iesaistīta pakalpojumu valsts līguma piešķiršanā. Iestāde darbojas saskaņā ar šajā pantā izklāstītajiem principiem, kas ļauj pārsūdzības un regulatīvās [kontroles] funkcijas piešķirt atsevišķām struktūrām.
[..]
3. Regulatīvā [kontroles] iestāde nodrošina, ka infrastruktūras pārvaldītāja noteiktā maksa atbilst II nodaļas prasībām un nav diskriminējoša. Pretendentu un infrastruktūras pārvaldītāja pārrunas par infrastruktūras maksas apjomu ir pieļaujamas vienīgi tad, ja tās notiek regulatīvās [kontroles] iestādes uzraudzībā. Regulatīvā [kontroles] iestāde iejaucas, ja pārrunās varētu tikt pārkāptas šīs direktīvas prasības.”
Itālijas tiesības
6 Direktīva 91/440, Eiropas Parlamenta un Padomes 2001. gada 26. februāra Direktīva 2001/13/EK, ar ko groza Padomes Direktīvu 95/18/EK par dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumu licencēšanu (OV L 75, 26. lpp.), un Direktīva 2001/14 (turpmāk tekstā visas kopā – “pirmā dzelzceļa tiesību aktu pakete”) tika transponētas Itālijas tiesībās ar 2003. gada 8. jūlija likumdošanas dekrētu Nr. 188, ar kuru īsteno Direktīvas 2001/12/EK, 2001/13/EK un 2001/14/EK dzelzceļu jomā (2003. gada 24. jūlija GURI Nr. 170 kārtējais pielikums, turpmāk tekstā – “likumdošanas dekrēts Nr. 188/2003”).
7 Itālijā Direktīvas 91/440 II pielikumā paredzētās galvenās funkcijas ir sadalītas starp Rete Ferroviaria Italiana SpA (turpmāk tekstā – “RFI”), kas ir infrastruktūras pārvaldītājs, pamatojoties uz Infrastruktūru un transporta ministrijas (turpmāk tekstā – “ministrija”) koncesiju, un pašu šo ministriju. Lai gan RFI ir patstāvīga juridiska persona, tā ir daļa no Ferrovie dello Stato Italiane grupas (turpmāk tekstā – “FS grupa”), kas ietver arī galveno dzelzceļa uzņēmumu, kurš darbojas Itālijas tirgū, proti, Trenitalia SpA (turpmāk tekstā – “Trenitalia”).
8 Likumdošanas dekrēta Nr. 188/2003 11. panta 1. pantā ir noteikts:
“Dzelzceļa infrastruktūras pārvaldītājs ir autonoma persona, kas ir juridiskā, organizatoriskā un lēmumu pieņemšanas ziņā neatkarīga no uzņēmumiem, kuri darbojas transporta nozarē.”
9 Attiecībā uz galvenajām funkcijām RFI ir jāaprēķina maksa par katra operatora piekļuvi tīklam un tā jāiekasē, pamatojoties uz infrastruktūru un transporta ministra (turpmāk tekstā – “ministrs”) noteiktajiem tarifiem, kā izriet no likumdošanas dekrēta Nr. 188/2003 17. panta, kura 1. un 2. punktā ir noteikts:
“1. Lai nodrošinātu starptautisko dzelzceļu uzņēmumu apvienību un dzelzceļu uzņēmumu taisnīgu un nediskriminējošu piekļuvi dzelzceļa infrastruktūrai un tās izmantošanu, maksa par piekļuvi valsts dzelzceļa infrastruktūrai tiek noteikta ar [ministra] dekrētu, pamatojoties uz dzelzceļa infrastruktūras pārvaldītāja pamatotu ziņojumu, pēc starpministriju ekonomikas plānošanas komitejas atzinuma un ar pastāvīgās konferences attiecībām starp valsti, reģioniem un Trento un Bolcano autonomajām provincēm piekrišanu attiecībā uz viņu kompetencē ietilpstošajiem pakalpojumiem. Dekrēts tiek publicēts Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana un Eiropas Kopienu Oficiālajā Vēstnesī.
2. Pamatojoties uz 1. punktu, dzelzceļa infrastruktūras pārvaldītājs aprēķina maksu, kas jāmaksā starptautiskajām dzelzceļa uzņēmumu apvienībām un dzelzceļa uzņēmumiem par infrastruktūras izmantošanu, kā arī to iekasē.”
10 Šī likumdošanas dekrēta 17. panta 11. punktā ministra loma ir formulēta šādi:
“Tiesisko regulējumu attiecībā uz piekļuvi infrastruktūrai, kā arī principus un 27. pantā paredzēto procedūru attiecībā uz jaudas iedalīšanu un maksas par dzelzceļa infrastruktūras izmantošanu un 20. pantā paredzētās attiecīgās summas par pakalpojumu sniegšanu aprēķināšanu nosaka ar [ministra] dekrētu, kas tiek publicēts Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana. Šai pašā dekrētā tiek paredzēti noteikumi, kas ir piemērojami 20. pantā noteiktajiem pakalpojumiem.”
11 Ar šī paša likumdošanas dekrēta 37. pantu ir paredzēts transponēt Direktīvas 2001/14 30. pantu un tiek noteiktas “kontroles iestādes” funkcijas. Šis pants ir grozīts ar 2011. gada 6. jūlija dekrētlikumu Nr. 98 (turpmāk tekstā – “dekrētlikums Nr. 98/2011”), lai ieviestu jaunu procedūru Ufficio per la Regolazione dei Servizi Ferroviari (turpmāk tekstā – “URSF”), kas ir kontroles iestāde, vadītāju iecelšanai.
12 Ar dekrētlikuma Nr. 98/2011 21. panta 4. punktu likumdošanas dekrēta Nr. 188/2003 37. panta 1.a punkts ir pārformulēts šādi:
“1. punkta mērķiem [ministra] dienestam, kurš pilda kontroles iestādes funkcijas, ir organizatoriskā un grāmatvedības autonomija tam piešķirto saimniecisko un finansiālo resursu ietvaros. Šis dienests parlamentam katru gadu sniedz ziņojumu par savu darbību.”
13 Turklāt minētajā 37. pantā ar dekrētlikumu Nr. 98/2011 ir arī iekļauts 1.b punkts, kurš ir formulēts šādi:
“1.a punktā minētā dienesta vadītājs tiek izraudzīts no personām, par kuru neatkarību un morālajām īpašībām nav šaubu un kurām ir atzītas profesionālās īpašības un kompetence dzelzceļa nozarē, un viņu pēc [ministra] priekšlikuma ieceļ ar Ministru Padomes dekrētu atbilstoši 2001. gada 30. marta likumdošanas dekrēta Nr. 165 19. panta, redakcijā ar grozījumiem, 4., 5.a un 6. punktam. Šis priekšlikums pirms tam tiek iesniegts kompetentajām parlamenta komisijām viedokļa sniegšanai, kurām tas jāsniedz 20 dienu laikā no pieprasījuma iesniegšanas brīža. Šīs komisijas var uzklausīt attiecīgo personu. 1.a punktā minētā dienesta vadītājs tiek iecelts amatā uz 3. gadiem un var atkārtoti tikt iecelts amatā tikai vienu reizi. 1.a punktā minētā dienesta vadītāja amats nav savienojams ar politiska rakstura vēlētiem amatiem, un šajā amatā nevar iecelt personu, kuras jebkāda veida intereses ir pretrunā šī dienesta funkcijām. 1.a punktā minētā dienesta vadītājs nevar ne tieši, ne netieši veikt nekādu profesionālo vai konsultanta darbību, būt publisko vai privāto tiesību subjektu vadītājs vai darbinieks, ne arī veikt kādus citus publiskus pienākumus, un viņam nevar būt ne tiešas, ne netiešas intereses saistībā ar uzņēmumiem, kas darbojas šajā nozarē, pretējā gadījumā viņš zaudē savu amatu. Pašreizējais dienesta direktors paliek savā amatā līdz viņa pilnvaru termiņa beigām.”
Pirmstiesas procedūra un tiesvedība Tiesā
14 2007. gada 10. maijā un 21. novembrī Komisija nosūtīja Itālijas iestādēm divas aptaujas lapas, lai iegūtu informāciju par tiesību normām, kas reglamentē dzelzceļa nozari. Itālijas Republika atbildēja attiecīgi ar 2007. gada 13. augusta un 2008. gada 18. janvāra vēstulēm.
15 Pamatojoties uz šādi iegūto informāciju, Komisija pret Itālijas Republiku uzsāka pārkāpuma procedūru saistībā ar šīs valsts tiesību aktu dzelzceļa jomā nesaderību ar direktīvām, kuras veido pirmo dzelzceļa tiesību aktu paketi. 2008. gada 26. jūnijā Komisija šai dalībvalstij nosūtīja brīdinājuma vēstuli, kurā tika uzskaitītas Itālijas tiesību aktu normas, kas tika uzskatītas par nesaderīgām ar šo pirmo dzelzceļa tiesību aktu paketi, to aicinot divu mēnešu laikā iesniegt savus apsvērumus.
16 Itālijas Republika uz šo brīdinājuma vēstuli atbildēja ar 2008. gada 13. augusta vēstuli, kurā tā apņēmās uzsākt Itālijas tirgus un tiesību aktu izpēti, lai izvērtētu problēmas saistībā ar infrastruktūras pārvaldītāju neatkarību attiecībā uz lēmumu pieņemšanu un piedāvātu korekcijas.
17 Tā kā Komisijas dienesti Itālijas Republikai lūdza tālākus paskaidrojumus, tā uz šo lūgumu atbildēja ar 2008. gada 22. decembra, kā arī 2009. gada 21. janvāra un 23. marta vēstulēm.
18 2009. gada 1. oktobrī Itālijas iestādes paziņoja 2009. gada 25. septembra dekrētlikuma Nr. 135 par steidzamiem noteikumiem Kopienas pienākumu īstenošanai un Eiropas Kopienu Tiesas spriedumu izpildei (2009. gada 25. septembra GURI Nr. 223, 2. lpp.) tekstu, īpaši norādot uz tā 2. pantu, kā arī RFI statūtu 15. panta grozījumu tekstu, kurā paredzēta amatu nesavienojamība attiecībā uz šī uzņēmuma vadītāja amatu un mātessabiedrības, proti, FS grupas, vai citu tās kontrolēto uzņēmumu, kas darbojas dzelzceļa nozarē, vadītāja amatu.
19 Ar 2009. gada 8. oktobra vēstuli Komisija Itālijas Republikai nosūtīja argumentētu atzinumu, apgalvojot, ka tās tiesiskais regulējums attiecībā uz šo nozari neatbilst Direktīvām 91/440 un 2001/14, un nosakot šai dalībvalstij divu mēnešu termiņu šī atzinuma prasību izpildei.
20 Itālijas Republika uz šo argumentēto atzinumu atbildēja ar 2009. gada 23. decembra un 2010. gada 26. aprīļa vēstulēm. Turklāt 2009. gada 2. decembrī šī dalībvalsts paziņoja Komisijai 2009. gada 20. novembra likuma Nr. 166, ar kuru 2009. gada 25. septembra dekrētlikums Nr. 135, ieskaitot tā grozījumus, tiek pārveidots par likumu, tekstu.
21 Konstatējusi, ka argumentētā atzinuma itāļu valodas versijā ir pieļauta pārrakstīšanās kļūda, un vēlēdamās precizēt savu nostāju, ņemot vērā informāciju, ko tai bija sniegusi Itālijas Republika, Komisija 2010. gada 24. novembrī pieņēma papildu argumentēto atzinumu, kas šai dalībvalstij tika paziņots tai pašā dienā, to aicinot veikt pasākumus, kas nepieciešami, lai izpildītu šī atzinuma prasības, divu mēnešu termiņā no tā paziņošanas brīža.
22 Ar 2011. gada 10. janvāra vēstuli Itālijas Republika atbildēja uz papildu argumentēto atzinumu.
23 Tā kā Komisija nebija apmierināta ar Itālijas iestāžu sniegto atbildi, tā nolēma celt šo prasību.
24 Ar Tiesas priekšsēdētāja 2011. gada 21. novembra rīkojumu Čehijas Republikai tika atļauts iestāties lietā Itālijas Republikas prasījumu atbalstam.
25 2013. gada 11. aprīlī notika tiesas sēde, kurā Komisija informēja Tiesu, ka tā atsakās no savas prasības pirmā iebilduma par Direktīvas 91/440 6. panta 3. punkta un II pielikuma pārkāpumu.
Par prasību
Par iebildumu par maksas iekasēšanu par piekļuvi infrastruktūrai
Lietas dalībnieku argumenti
26 Komisija visupirms apgalvo, ka ar Itālijas tiesisko regulējumu neesot ievērota Direktīvas 2001/14 4. panta 1. punktā paredzētā prasība par infrastruktūras pārvaldītāja neatkarību.
27 Komisija uzskata, ka šajā pantā ir noteikts, ka maksas noteikšanai vai, citiem vārdiem, tarifa lieluma izvēlei jāietilpst infrastruktūras pārvaldītāja kompetencē. Runa esot par pārvaldības neatkarību, kas ļautu pārvaldītājam gūt pietiekamus ienākumus, lai varētu veikt savus uzdevumus bez valsts iejaukšanās. Savukārt, atstājot sev tiesības noteikt maksājumu lielumu, valsts pārvaldītājam liedzot būtisku apsaimniekošanas instrumentu.
28 Komisijasprāt, šo Direktīvas 2001/14 4. panta 1. punkta interpretāciju apstiprina tās sistēmiskā interpretācija. Šīs direktīvas 30. panta 3. punktā esot paredzēts, ka pārvaldītāja lēmumus jautājumā par maksas noteikšanu kontrolē šai nolūkā noteikta iestāde, un šai kontrolei jēga būtu tikai tad, ja šim pārvaldītājam būtu kompetence pieņemt lēmumus par maksas noteikšanu.
29 Taču Itālijā saskaņā ar likumdošanas dekrēta Nr. 188/2003 17. panta 1. punktu ministrs esot tas, kurš nosaka maksu par piekļuvi infrastruktūrai. Infrastruktūras pārvaldītājs varot par šo jautājumu iesniegt priekšlikumu, kas tiek saukts par “pamatotu ziņojumu”, bet ministrs esot tas, kurš ar dekrētu izlemj noteikt šīs maksas lielumu. Pārvaldītājs tad saskaņā ar šī paša panta 2. punktu aprēķinot maksu, kas katram dzelzceļa uzņēmumam jāmaksā par individuālo vilcienu ceļu izmantošanu, un iekasējot šo maksu.
30 Komisija uzskata, ka, ja ministram tiek piešķirta šī kompetence, kontroles iestāde nevar pārbaudīt ne maksas, ne to aprēķināšanas kārtību, pamatojoties uz dažādām izmaksu kategorijām, jo šai iestādei nav nekādas varas pār ministru.
31 Komisija piebilst, ka citas Direktīvas 2001/14 normas katrā ziņā prasa, lai infrastruktūras pārvaldītāja funkcijas neaprobežotos ar vienkāršu maksas aprēķināšanu un iekasēšanu konkrētā gadījumā, bet tajās ir jāietilpst piemērojamās maksas lieluma noteikšanai.
32 Komisija uzskata, ka tas, ka ministrs nosaka maksas lielumu, lai nodrošinātu infrastruktūras pārvaldītāja budžeta līdzsvaru, neatbilst ar Direktīvu 2001/14 izveidotajiem mehānismiem. Ir tiesa, ka valstij var būt interese kontrolēt infrastruktūras pārvaldītāja ieņēmumus, jo saskaņā ar direktīvas 6. panta 1. punktu tai ir jānodrošina, lai pārvaldītāja grāmatvedības rēķinos ienākumi no infrastruktūras maksas, citas saimnieciskās darbības un valsts iemaksām, no vienas puses, būtu vismaz līdzsvarā ar infrastruktūras izdevumiem, no otras puses. Taču šī direktīva dalībvalstij ļauj ietekmēt pārvaldītāja finanses, nevis nosakot maksas lielumu, bet gan ar šī paša 6. panta 2. punktā paredzēto mehānismu palīdzību, proti, stimulējot samazināt infrastruktūras nodrošināšanas izmaksas un piekļuves maksas lielumu. Infrastruktūras izmaksu samazināšana valstij, vismaz daļēji, ļautu ietaupīt uz tai paredzēto līdzekļu rēķina.
33 Saskaņā ar Komisijas teikto likumdošanas dekrēta Nr. 188/2003 17. panta 1. punkta formulējums ļoti skaidri parāda, kam ir lēmumu pieņēmēja loma un kas var iesniegt priekšlikumus. Turklāt lēmumu pieņemšanas procesā ministra veiktie izvērtējumi pārsniedz pārvaldītāja pamatotā atzinuma ietvarus. Faktiski ministrs pārbauda priekšlikuma saderīgumu ne tikai ar šī likumdošanas dekrēta Nr. 188/2003 17. panta 3. punktā minētajiem kritērijiem, bet arī attiecībā uz pārvaldītāja grāmatvedības bilanci.
34 Itālijas Republika atgādina, ka kontroles iestāde savu kontroles darbību – attiecībā uz tāda līmeņa maksu piemērošanu, kuras šķiet vai ir konkurenci pārāk ierobežojošas vai diskriminējošas attiecībā pret uzņēmumiem, – var veikt pēc savas iniciatīvas vai pēc dzelzceļa uzņēmumu pieprasījuma vai nu sarunu par maksu ar infrastruktūras pārvaldītāju stadijā, vai arī pēc šīs maksas noteikšanas, īpaši attiecība uz individuāliem vilcienu ceļiem.
35 Saskaņā ar likumdošanas dekrēta Nr. 188/2003 37. panta 6.a punktu kontroles iestāde “gadījumā, ja tiek konstatēts, ka ir pārkāpts tiesiskais regulējums par piekļuvi dzelzceļa infrastruktūrai un ar to saistītajiem pakalpojumiem”, var uzlikt administratīvo naudas sodu līdz 1 % no apgrozījuma no ienākumiem no tirgus, bet ne vairāk par maksimālo summu EUR 1 000 000 apmērā.
36 Itālijas Republika uzskata, ka, tā kā ministra apstiprinājums infrastruktūras pārvaldītāju nepasargā no sankcijām, ir acīmredzami, ka, ja kontroles iestāde izteiktu iebildumus, pārvaldītājam būtu jāgroza savs priekšlikums par maksām vai, ja tās jau ir noteiktas, jāiesniedz jauns priekšlikums. Pretējā gadījumā regulatīvā iestāde varētu uzsākt procedūru, kuras rezultātā var tikt uzlikts sods.
37 Pēc šīs dalībvalsts domām, šī kontroles sistēma atbilst Direktīvas 2001/14 noteikumiem. Turklāt, ņemot vērā, ka atbilstoši tajā noteiktajam regulatīvajai iestādei nav tieši jāveic maksas grozījumi, ir grūti iedomāties, kā citādi varētu tikt paredzētas kontroles iestādes funkcijas, ja ne piešķirot tai tiesības, pirmkārt, iejaukties sarunu gaitā starp kandidātiem un pārvaldītāju un, otrkārt, tiesības uzlikt sodu gadījumā, ja pārvaldītājs pārkāptu likumā paredzētos maksas noteikšanas kritērijus.
38 Attiecībā uz iebilduma par maksas iekasēšanu ietvaros izvirzīto pamatjautājumu Itālijas Republika apgalvo, ka, pareizi piemērojot likumdošanas dekrēta Nr. 188/2003 17. panta 1. punktu, ministram netiek paredzētas nekādas kontroles funkcijas pēc būtības attiecībā uz maksas lielumu, kurš tiek noteikts, pamatojoties uz infrastruktūras pārvaldītāja pamatotu ziņojumu. Tādējādi ministrs ir tiesīgs vienīgi pārliecināties – tikai un vienīgi tiesiskuma kontroles ietvaros – par to, vai ir ievēroti “konkrētie noteikumi”, kas dalībvalstīm jānosaka atbilstoši Direktīvas 2001/14 4. panta 1. punktam.
Tiesas vērtējums
39 Ar savu iebildumu par maksas iekasēšanu par piekļuvi infrastruktūrai Komisija Itālijas Republikai pārmet Direktīvas 2001/14 4. panta 1. punkta un 30. panta 3. punkta pārkāpumu, ciktāl ar Itālijas tiesību aktos paredzēto kārtību, pēc Komisijas domām, netiek ievērota infrastruktūras pārvaldītāja “pārvaldības neatkarība”. Faktiski ministrs ar dekrētu nosakot maksu par piekļuvi infrastruktūrai.
40 Komisijai un minētajai dalībvalstij atšķiras viedokļi jautājumā par to, no kura brīža var tikt uzskatīts, ka infrastruktūras pārvaldītājs neatkarīgi pārvalda maksas lieluma noteikšanu.
41 Saskaņā ar Direktīvas 2001/14 4. panta 1. punktu dalībvalstīm ir jāizveido maksas iekasēšanas sistēma un tās var arī paredzēt specifiskus maksas iekasēšanas noteikumus, allaž ievērojot infrastruktūras pārvaldītāja pārvaldības neatkarību. Saskaņā ar šo tiesību normu šim pēdējam, pirmkārt, ir jānosaka maksa par infrastruktūras izmantošanu un, otrkārt, jāveic tās iekasēšana (it īpaši skat. 2013. gada 28. februāra spriedumu lietā C‑483/10 Komisija/Spānija, 39. punkts).
42 Šai pašā 4. pantā ir noteikta kompetenču sadale starp dalībvalstīm un infrastruktūras pārvaldītāju saistībā ar maksas iekasēšanas sistēmām. Dalībvalstīm ir jāizveido maksas iekasēšanas sistēma, bet maksas noteikšana un tās iekasēšana ir infrastruktūras pārvaldītāja ziņā (iepriekš minētais spriedums lietā Komisija/Spānija, 41. punkts).
43 Šajā ziņā jāatgādina Direktīvas 2001/14 mērķi. Pirmkārt, viens no mērķiem, kas ir izvirzīts ar šo direktīvu ieviestajai maksas iekasēšanas sistēmai, ir nodrošināt infrastruktūras pārvaldītāja pārvaldības neatkarību. Citiem vārdiem sakot, maksas iekasēšanas sistēma tam ir jāizmanto kā pārvaldības instruments. No šīs pašas direktīvas preambulas 12. apsvēruma izriet, ka dalībvalstu norādītajās robežās maksas iekasēšanas un jaudas iedalīšanas sistēmām dzelzceļa infrastruktūras pārvaldītājus būtu jāmudina uzlabot savas infrastruktūras izmantošanu. Šie pārvaldītāji nevar panākt šādu optimizāciju, izmantojot maksas iekasēšanas sistēmu, ja to uzdevums ir tikai aprēķināt maksas apmēru katrā konkrētā gadījumā, piemērojot iepriekš ministrijas rīkojumā noteiktu formulu. Tādējādi minētajiem pārvaldītājiem ir jābūt zināmai rīcības brīvībai, nosakot maksas apmēru (skat. iepriekš minēto spriedumu lietā Komisija/Spānija, 44. punkts).
44 Itālijas Republika šajā ziņā apgalvo, ka ministrs vienīgi pārbauda infrastruktūras pārvaldītāja priekšlikuma tiesiskumu un tādējādi nekādi neietekmē viņa neatkarību. Tomēr, kā uzskata Komisija, šīs prakses pamatā nav nekādas tiesību normas, kas tai varētu piešķirt neapstrīdamu raksturu. Tādējādi šāda prakse nevar tikt uzskatīta par Direktīvas 2001/14 mērķiem atbilstošu.
45 Turklāt atbilstoši Direktīvas 2001/14 4. panta 1. punktam “maksa par infrastruktūras lietošanu ir jānosaka un jāiekasē infrastruktūras pārvaldītājam”. Taču no likumdošanas dekrēta Nr. 188/2003, it īpaši no tā 17. panta, skaidri izriet, ka maksa jānosaka saziņā ar ministru, kura lēmums pārvaldītājam var būt saistošs.
46 Ir taisnība, kā apgalvo Itālijas Republika, ka ministrs šajā jautājumā kontrolē vienīgi tiesiskumu. Tomēr saskaņā ar sistēmu, kas ieviesta ar Direktīvu 2001/14, šāda tiesiskuma kontrolei ir jābūt kontroles iestādes, šajā gadījumā – URSF, nevis ministra ziņā. Tādējādi, tā kā ministra lēmums par maksas par piekļuvi infrastruktūrai noteikšanu ir infrastruktūras pārvaldītājam saistošs, jāsecina, ka Itālijas tiesību akti neļauj nodrošināt šī pēdējā neatkarību. Līdz ar to šie tiesību akti šajā ziņā neatbilst šīs direktīvas 4. panta 1. punkta prasībām.
47 Visbeidzot, attiecībā uz Direktīvas 2001/14 30. panta 3. punktu – lai arī ir taisnība, ka tas, ka ministrs var kontrolēt infrastruktūras pārvaldītāja izstrādāto maksas projektu, neliedz URSF pildīt savu uzdevumu, veicot ar to saistītās kontroles. Tomēr šāda sistēma pati par sevi nav pietiekama, lai nodrošinātu pārvaldītāja neatkarību, kādu to vēlējies panākt Savienības likumdevējs.
48 No iepriekš minētajiem apsvērumiem izriet, ka Komisijas iebildums par maksas iekasēšanu par piekļuvi infrastruktūrai ir jāuzskata par pamatotu.
Par iebildumu par kontroles iestādes neatkarību
Lietas dalībnieku argumenti
49 Komisija uzskata, ka ar Itālijas tiesību aktiem nav nodrošināta nepieciešamā kontroles iestādes neatkarība no visiem dzelzceļa uzņēmumiem, jo kontroles iestādes personālu veido ministrijas ierēdņi un tai saglabājas izšķiroša ietekme uz FS grupu, kurā ietilpst Itālijas galvenais dzelzceļa uzņēmums, proti, Trenitalia, un tātad arī uz šo uzņēmumu.
50 Komisija uzskata, ka URSF, proti, kontroles iestāde, ir daļa no ministrijas. Turklāt Itālijas galvenais dzelzceļa uzņēmums, proti, Trenitalia, papildus tam, ka tas pieder tai pašai uzņēmumu grupai, kurai infrastruktūras pārvaldītājs, ir valstij piederoša sabiedrība, uz kuru ministram, lai arī viņš vairs neīsteno akcionāra pilnvara, tomēr ir izšķiroša ietekme.
51 Faktiski Komisija apgalvo, ka kontroles iestādes personālu veido ministrijas ierēdņi, kuriem turpina būt izšķiroša ietekme uz FS grupu, kā arī uz Trenitalia, un ka tā ir pilnībā iekļauta ministrijas hierarhijas sistēmā. Turklāt sakarā ar Ekonomikas ministrijas lomu attiecībā uz tās FS grupas akcionāra funkciju īstenošanu ministrijai turpina pastāvēt interese par to, lai šīs grupas attīstība būtu pozitīva.
52 Pēc Komisijas domām, šī situācija rada interešu konfliktu ministrijas ierēdņiem, kuri darbojas kontroles iestādes struktūrā un kuriem šī iemesla dēļ ir pienākums nodrošināt nediskriminējošu attieksmi pret valsts dzelzceļa uzņēmuma konkurentiem. Faktiski, īstenojot savu kontroles darbību, viņiem būs jāņem vērā uzņēmuma komerciālās intereses.
53 Komisija paskaidro, ka tā nevēlas apgalvot, ka Direktīva 2001/14 nekādā gadījumā kontroles iestādei neļauj ietilpt ministrijas sastāvā. Tomēr tā uzskata, ka šī iespēja nedrīkst traucēt nosacījumam par neatkarību no dzelzceļa uzņēmumiem, kas ir šīs iestādes lēmumu adresāti, īpaši attiecībā uz lēmumu pieņemšanu. Šīs direktīvas 30. panta 1. punktā expressis verbis paredzētā iespēja, ka kontroles iestāde var ietilpt ministrijas sastāvā, pēc Komisijas domām, nevar tikt skatīta atrauti no pārējās šīs tiesību normas, it īpaši – no tajā paredzētās prasības par neatkarību. Tādējādi šāda iespēja ir jāizslēdz tad, ja kontroles iestādes iekļaušana ministrijā tiek veikta, kaitējot šīs iestādes neatkarībai.
54 Pakārtoti, attiecībā uz citām Itālijas Republikas sniegtajām URSF neatkarības garantijām Komisija vispirms apgalvo, ka tās argumenti attiecas nevis uz Ministru Padomes pilnvarām, bet gan uz attiecībām ministrijas, proti, Infrastruktūru un transporta ministrijas, iekšienē. Turklāt attiecībā uz URSF vadītāju pilnvarām Komisija apgalvo, ka tie ir pakļauti ministram, kuram saglabājas rīcības brīvība attiecībā uz šo vadītāju iecelšanu, resursu pieejamību un līgumu iespējamo laušanu.
55 Šajā ziņā Komisija atzīmē, ka pēc tās prasības pieteikuma iesniegšanas likumdošanas dekrēta Nr. 188/2003 37. pants, sākot no 2011. gada 6. jūlija, ir ticis grozīts. Neatkarīgi no apsvērumiem par šo grozījumu – kas būtu novēloti attiecībā pret šo tiesvedību – atbilstību Komisija uzskata, ka to patiesā ietekme, kas attiecas uz pārkāpuma iespējamo novēršanu, vēl ir jānoskaidro.
56 Komisija turpinājumā precizē, ka to nepārliecina atbilde uz argumentēto atzinumu, no kuras neizriet, ka ministram nebija rīcības brīvības, it īpaši attiecībā uz līgumu, kas noslēgti ar URSF vadītājiem, laušanu. Atbildē uz 2009. gada 23. decembra argumentēto atzinumu esot vienīgi norādīts, ka URSF neietilpst ministrijas departamentu struktūrā un tādējādi uz to neattiecas departamenta, kurā ietilpst dzelzceļa transporta direkcija, vadītāja kontrole. Kas attiecas uz 2010. gada 26. aprīļa papildu atbildi uz šo pašu argumentēto atzinumu, tajā nav nekādu citu atsauču par šo jautājumu. Šādi apstākļi neliekot apšaubīt Komisijas apgalvojumu, ka URSF personāls sastāv no ministrijas ierēdņiem, kuri ir pakļauti ministram, kura pienākumos ietilpst sniegt atbalstu FS grupas akcionāriem.
57 Visbeidzot, Komisija atgādina, ka Direktīvas 2001/14 30. panta 1. punktā ir prasīts, lai kontroles iestāde darbotos pilnībā neatkarīgi ne vien no dzelzceļa uzņēmumiem, bet arī no iestādēm, kas ir atbildīgas par maksas par infrastruktūru iekasēšanu. Tādējādi, pēc Komisijas domām, maksu par piekļuvi infrastruktūrai nosaka ministrs, kuram URSF ir pilnībā pakļauta. Šī iemesla dēļ šai kontroles iestādei nav nekādas neatkarības attiecībā uz lēmumu pieņemšanu, organizāciju, juridisko formu un finansiālajiem jautājumiem, jo viena struktūra, proti, ministrija, savā regulatora statusā ir atbildīga vienlaicīgi gan par maksas noteikšanu, gan par kontroli pār to.
58 Itālijas Republika atgādina, ka Direktīva 2001/14 kontroles iestādei neaizliedz ietilpt ministrijā, ja šī pēdējā nepiedalās FS grupas akcionāru tiesību īstenošanā. Šī dalībvalsts apgalvo, ka ar dekrētlikumu Nr. 98/2011 ir izveidota lēmumu pieņemšanas autonomija attiecībā pret ministriju un ka ar to URSF tiek nodrošināta situācija, ka tā de jure pilnībā autonomi var rīkoties ar resursiem, kas tai ar likumu piešķirti.
59 Kas attiecas uz jautājumu par URSF neatkarību attiecībā pret ministriju, Itālijas Republika apgalvo, ka dekrētlikums Nr. 98/2011, kas ir spēkā kopš 2011. gada 6. jūlija, ir ļāvis kliedēt Komisijas šaubas, likvidējot ministrijas ietekmi uz URFS, citastarp – piešķirot tās direktoram posteni ārpus ministrijas hierarhijas sistēmas. Šī dalībvalsts turklāt piebilst, ka arī prasības pieteikuma iesniegšanas dienā spēkā esošā sistēma nebija pretrunā Direktīvas 2001/14 30. panta 1. punktam.
60 Pie tam savā atbildē uz repliku Itālijas Republika atsaucas arī uz 2012. gada 24. gada likumu Nr. 27, ar kuru, ieskaitot tā grozījumus, par likumu tiek pārveidots 2012. gada 24. janvāra dekrētlikums Nr. 1 par steidzamiem noteikumiem par konkurenci, infrastruktūru attīstību un konkurētspēju (2012. gada 24. marta GURI kārtējais pielikums Nr. 71), kura 36. pantā paredzēts, ka tiek izveidota Autorità di regolazione dei trasporti (Transporta regulatīvā iestāde), kas aizstāj URSF un pārņem tās funkcijas. Šī dalībvalsts norāda, ka šīs jaunās iestādes izveidošanas pamatā ir nevis tas, ka URSF būtu tikusi uzskatīta par nepietiekami patstāvīgu, bet gan Itālijas likumdevēja izvēle plašākas iesaistīšanās kontekstā, kas domāta, lai nodrošinātu tirgu liberalizāciju, vienai autonomai struktūrai uzticēt kontroli pār visu veidu transportu, ne tikai dzelzceļu.
Tiesas vērtējums
61 Ar savu iebildumu attiecībā uz kontroles iestādes neatkarību Komisija pārmet, ka ar Itālijas tiesību aktiem netiek ievērots Direktīvas 2001/14 30. panta 1. punkts, ciktāl URSF tā iemesla dēļ, ka tajā ietilpst ministrijas ierēdņi, nevar tikt uzskatīta par neatkarīgu, īpaši tāpēc, ka šī ministrija turpina īstenot ietekmi uz FS grupu, kurai pieder galvenais Itālijas dzelzceļa uzņēmums, proti, Trenitalia.
62 Šajā ziņā jāatzīst, ka ar secīgajiem likumdošanas pasākumiem Itālijas iestādes ir tieši ietekmējušas kontroles iestādes izveidošanu, katrā likumdošanas procesa stadijā no jauna definējot tās organizatorisko un grāmatvedības autonomiju. Tā tas ir gadījumā ar dekrētlikumu Nr. 98/2011 un vēl jo vairāk – ar 2012. gada 24. marta likumu Nr. 27, ar kuru tiek izveidota jauna transporta kontroles iestāde.
63 Tomēr jāatgādina, ka saskaņā ar Tiesas pastāvīgo judikatūru pienākumu neizpildes esamība ir jāvērtē atkarībā no situācijas dalībvalstī, kāda tā ir, beidzoties argumentētajā atzinumā noteiktajam termiņam, un ka pēc tam sekojošās izmaiņas Tiesa nevar ņemt vērā (it īpaši skat. Tiesas 2001. gada 11. oktobra spriedumu lietā C‑111/00 Komisija/Austrija, Recueil, I‑7555. lpp., 13. punkts, un 2011. gada 9. jūnija spriedumu lietā C‑383/09 Komisija/Francija, Krājums, I‑4869. lpp., 22. punkts).
64 Attiecībā uz argumentu par prasības pieteikuma iesniegšanas dienā spēkā esošo Itālijas tiesību aktu saderīgumu ar Direktīvas 2001/14 30. panta 1. punktu ir jāatgādina, ka saskaņā ar šo tiesību normu kontroles iestāde var būt par transporta jautājumiem atbildīgā ministrija. No tā izriet, ka Komisija nevar atsaukties uz to vien, ka URSF ietilpst šīs ministrijas sastāvā, lai secinātu, ka tā nav neatkarīga.
65 Ir taisnība, kā to pamatoti apgalvo Komisija, ka ministrijā ietilpstošie ierēdņi ir sarežģītā situācijā, jo viņi strādā kontroles iestādē, tai pat laikā hierarhiski būdami pakļauti šai ministrijai. Turklāt Komisija pamatoti apgalvo, ka Direktīvas 2001/14 30. panta 1. punkta mērķis ir nodrošināt kontroles iestādes neatkarību un ka šis mērķis ir nozīmīgāks par to, ka šī iestāde var ietilpt ministrijā.
66 Jānorāda, ka tā redakcijā pirms redakcijas, kas izriet no dekrētlikuma Nr. 98/2011, likumdošanas dekrēta Nr. 188/2003 37. pantā bija noteikts, ka “ministrijas pagaidu budžeta resursu ietvaros par kontroles iestādes funkciju veikšanu atbildīgā [ministrijas] dienesta rīcībā ir personāla, materiālie un finansiālie resursi, kas ir nepieciešami tā uzdevumu veikšanai”. Tomēr Komisija uzskata, ka šāds formulējams nevar tikt uzskatīts par tādu, kas nodrošina, ka kontroles iestāde var darboties pilnīgi neatkarīgi, jo tās finanšu resursi ir atkarīgi no ministrijas budžeta.
67 Šajā ziņā jāatzīst, ka visiem argumentiem, kurus Komisija izvirzījusi tās trešā iebilduma atbalstam, ir vispārīgs raksturs un tie būtībā ir koncentrēti uz to, ka URFS ir ministrijas sastāvā ietilpstoša struktūrvienība, lai gan Direktīvā 2001/14 šāda piederība [ministrijai] nav aizliegta. Komisija turklāt sava iebilduma pamatojumam neizvirza nekādus citus pamatotus argumentus.
68 Taču saskaņā ar pastāvīgo Tiesas judikatūru pienākumu neizpildes procedūras ietvaros atbilstoši LESD 258. pantam Komisijai ir jāpierāda, ka pastāv apgalvotā pienākumu neizpilde. Tādējādi tai ir jāsniedz Tiesai informācija, kas ir vajadzīga, lai tā pārbaudītu, vai pastāv šī pienākumu neizpilde, bez tiesībām pamatoties uz jebkādu pieņēmumu (it īpaši skat. 2005. gada 26. aprīļa spriedumu lietā C‑494/01 Komisija/Īrija, Krājums, I‑3331. lpp., 41. punkts; 2009. gada 6. oktobra spriedumu lietā C‑335/07 Komisija/Somija, Krājums, I‑9459. lpp., 46. punkts, un 2013. gada 28. februāra spriedumu lietā C‑556/10 Komisija/Vācija, 66. punkts).
69 Tādējādi Komisijas iebildums par Direktīvas 2001/14 30. panta 1. punkta pārkāpumu nevar tikt pieņemts.
70 Līdz ar to, pirmkārt, jāatzīst, ka, nenodrošinot infrastruktūras pārvaldītāja neatkarību attiecībā uz maksas iekasēšanu par piekļuvi infrastruktūrai un dzelzceļa infrastruktūras jaudas iedalīšanu, Itālijas Republika nav izpildījusi pienākumus, kas tai paredzēti Direktīvas 2001/14 4. panta 1. punktā un 30. panta 3. punktā, un, otrkārt, pārējā daļā prasība jānoraida.
Par tiesāšanās izdevumiem
71 Atbilstoši Reglamenta 138. panta 3. punktam, ja lietas dalībniekiem spriedums ir daļēji labvēlīgs un daļēji nelabvēlīgs, lietas dalībnieki sedz savus tiesāšanās izdevumus paši. Atbilstoši tā paša reglamenta 141. panta 1. punktam lietas dalībniekam, kurš atsakās no prasības, piespriež atlīdzināt tiesāšanās izdevumus, ja to apsvērumos par atteikšanos no prasības ir prasījis pretējais lietas dalībnieks.
72 Šajā gadījumā Komisija ir atteikusies no pirmā tās prasības pamatojumam izvirzītā iebilduma par iestādes, kas veic galvenās funkcijas Direktīvas 91/440 6. panta 3. punkta un II pielikuma izpratnē, neatkarības trūkumu.
73 Tomēr, tā kā Komisijai un Itālijas Republikai spriedums ir daļēji labvēlīgs un daļēji nelabvēlīgs attiecībā uz vairākiem pamatiem, jānolemj, ka tās savus tiesāšanās izdevumus sedz pašas.
74 Atbilstoši tā paša Reglamenta 140. panta 1. punktam, saskaņā ar kuru dalībvalstis, kas ir iestājušās lietā, sedz savus tiesāšanās izdevumus pašas, Čehijas Republika sedz savus tiesāšanās izdevumus pati.
Ar šādu pamatojumu Tiesa (pirmā palāta) nospriež:
1) nenodrošinot infrastruktūras pārvaldītāja neatkarību attiecībā uz maksas iekasēšanu par piekļuvi infrastruktūrai un dzelzceļa infrastruktūras jaudas iedalīšanu, Itālijas Republika nav izpildījusi pienākumus, kas tai paredzēti Eiropas Parlamenta un Padomes 2001. gada 26. februāra Direktīvas 2001/14/EK par dzelzceļa infrastruktūras jaudas iedalīšanu un maksājumu iekasēšanu par dzelzceļa infrastruktūras izmantošanu, ar grozījumiem, kas izdarīti ar Eiropas Parlamenta un Padomes 2007. gada 23. oktobra Direktīvu 2007/58/EK, 4. panta 1. punktā un 30. panta 3. punktā, Itālijas Republika nav izpildījusi šajās tiesību normās paredzētos pienākumus;
2) pārējā daļā prasību noraidīt;
3) Eiropas Komisija, Itālijas Republika un Čehijas Republika sedz savus tiesāšanās izdevumus pašas.
[Paraksti]