ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (prvního senátu)
28. února 2013(*)
„Nesplnění povinnosti státem – Rozvoj železnic Společenství – Směrnice 2001/14/ES – Přidělování kapacit železniční infrastruktury – Zpoplatnění – Poplatky – Nezávislá správa“
Ve věci C‑483/10,
jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti na základě článku 258 SFEU, podaná dne 6. října 2010,
Evropská komise, zastoupená H. Støvlbækem a R. Vidal Puigem, jako zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalobkyně,
proti
Španělskému království, zastoupenému S. Centeno Huerta a B. Plaza Cruz, jako zmocněnkyněmi,
žalovanému,
podporovanému
Českou republikou, zastoupenou M. Smolkem a T. Müllerem, jakož i J. Očkovou, jako zmocněnci,
Francouzskou republikou, zastoupenou G. de Berguesem a M. Perrotem, jako zmocněnci,
vedlejšími účastnicemi řízení,
SOUDNÍ DVŮR (první senát),
ve složení A. Tizzano, předseda senátu, A. Borg Barthet (zpravodaj), E. Levits, J.‑J. Kasel a M. Berger, soudci,
generální advokát: N. Jääskinen,
vedoucí soudní kanceláře: C. Strömholm, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 23. května 2012,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 6. září 2012,
vydává tento
Rozsudek
1 Evropská komise se svou žalobou domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Španělské království tím, že nepřijalo právní a správní předpisy nezbytné k dosažení souladu
– s čl. 4 odst. 1, s článkem 11, s čl. 13 odst. 2, s čl. 14 odst. 1 a s čl. 30 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/14/ES ze dne 26. února 2001 o přidělování kapacity železniční infrastruktury a zpoplatnění železniční infrastruktury (Úř. věst. L 75, s. 29; Zvl. vyd. 07/05, s. 404), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/58/ES ze dne 23. října 2007 (Úř. věst. L 315, s. 44, dále jen „směrnice 2001/14“), a
– s čl. 10 odst. 7 směrnice Rady 91/440/EHS ze dne 29. července 1991 o rozvoji železnic Společenství (Úř. věst. L 237, s. 25; Zvl. vyd. 07/01, s. 341) ve znění směrnice Rady 2006/103/ES ze dne 20. listopadu 2006 (Úř. věst. L 363, s. 344, dále jen „směrnice 91/440“),
nesplnilo povinnosti, které pro ně vyplývají z těchto ustanovení.
Právní rámec
Unijní právo
2 Podle čl. 4 směrnice 91/440 nacházejícího se v oddílu II, nadepsaném „Nezávislost řízení železničních podniků“:
„1. Členské státy přijmou opatření nezbytná k zajištění nezávislého postavení železničních podniků, pokud jde o vedení, správu, vnitřní řízení a kontrolu správních, hospodářských a účetních záležitostí, v souladu s nímž mají zejména vlastní majetek, rozpočet a účetnictví oddělené od státu.
2. Při dodržování rámce a pravidel pro stanovení poplatků a pro přidělování infrastruktury stanovených členskými státy odpovídá provozovatel infrastruktury za vlastní vedení, správu a vnitřní kontrolu.“
3 Jedenáctý až třináctý a třicátý čtvrtý bod odůvodnění směrnice 2001/14 mají následující znění:
„(11) Systémy zpoplatnění a přidělování kapacit by měly všem podnikům umožňovat rovnoprávný a nediskriminační přístup a snažit se co nejlépe odpovídat potřebám všech uživatelů a druhů dopravy řádným a nediskriminačním způsobem.
(12) V rámci stanoveném členskými státy by systémy zpoplatnění a přidělování kapacit měly podněcovat provozovatele infrastruktury k optimalizaci využití jejich infrastruktury.
(13) Železniční podniky by měly od systémů přidělování kapacit obdržet jasné a jednoznačné signály vedoucí k racionálnímu rozhodování.
[...]
(34) Je žádoucí investovat do železniční infrastruktury, přičemž systémy zpoplatnění za použití infrastruktury by měly poskytovat takové pobídky provozovatelům infrastruktury, aby účelně investovali tam, kde jsou investice ekonomicky výhodné.“
4 Článek 4 směrnice 2001/14, nadepsaný „Zavedení, stanovení a vybírání poplatků“, v odstavci 1 stanoví:
„Členské státy stanoví rámec zpoplatnění s ohledem na nezávislost vedení podniků stanovenou v článku 4 směrnice 91/440/EHS.
S výhradou uvedené podmínky nezávislosti vedení podniku mohou členské státy zavést specifická pravidla zpoplatnění nebo delegovat tuto pravomoc na provozovatele infrastruktury. Stanovení poplatků za použití infrastruktury a vybírání těchto poplatků provádí provozovatel infrastruktury.“
5 Článek 11 směrnice 2001/14, nazvaný „Systém odměňování [zvyšování] výkonu“, v odstavci 1 stanoví:
„Systémy zpoplatnění použití infrastruktury povzbuzují železniční podniky a provozovatele infrastruktury v minimalizaci závad a zvyšování výkonu železniční sítě pomocí systému odměňování [zvyšování] výkonu. Tento systém může zahrnovat pokuty za činnosti narušující provoz sítě, kompenzace pro podniky trpící závadami a odměny za přesáhnutí plánovaného výkonu.“
6 V druhém odstavci článku 13 zmíněné směrnice, nadepsaného „Práva na kapacitu“, se stanoví:
„Právo využívat určitou kapacitu železniční infrastruktury ve formě trasy vlaku je možné poskytnout žadatelům nejvýše na dobu jednoho období platnosti jízdního řádu.
Provozovatel infrastruktury a žadatel mohou uzavřít rámcovou dohodu podle článku 17 o využití kapacity příslušné železniční infrastruktury po dobu delší než je jedno období platnosti jízdního řádu.“
7 V prvním odstavci článku 14 téže směrnice, nadepsaného „Přidělování kapacit“, se uvádí:
„Členské státy mohou stanovit rámec pro přidělování kapacity infrastruktury, při respektování nezávislosti vedení podniku stanovené v článku 4 směrnice 91/440/EHS. Stanoví se specifická pravidla pro přidělování kapacity. Provozovatel infrastruktury zajistí provedení přidělení kapacity. Provozovatel infrastruktury zajistí zejména přidělení kapacity infrastruktury na řádném a nediskriminačním základě a v souladu s právem Společenství.“
Španělské právo
8 Zákon 39/2003 o odvětví železnic (Ley 39/2003 del Sector Ferroviario) ze dne 17. listopadu 2003 (BOE č. 276 ze dne 18. listopadu 2003, s. 40532, dále jen „LSF“) v článku 21 vypočítává pravomoci a funkce provozovatele železniční infrastruktury, k nimž patří výběr poplatků za užívání této infrastruktury.
9 Podle čl. 73 odst. 5 LSF lze pro stanovení výše železničních poplatků v souladu s účinným využíváním železniční sítě v obecném zájmu zohlednit úvahy týkající se stupně přetížení infrastruktury, rozvoje nových služeb železniční přepravy, jakož i nezbytnosti podporovat využívání nevytížených tratí, čímž se v každém případě zajistí optimální hospodářská soutěž mezi železničními podniky.
10 Článek 76 LSF ve svých odstavcích 1 a 2 stanoví:
„1. Správa poplatků za užívání železniční infrastruktury přísluší jejímu provozovateli, který může požadovat, jedná-li se o poplatky za užívání nádraží a ostatních železničních zařízení, předložení veškerých dokumentů potřebných pro správné vyúčtování.
2. Modality mohou být zúčtovány zvlášť nebo společně za podmínek stanovených ministerským výnosem upřesňujícím způsoby vyúčtování a stanovícím lhůty a prostředky pro umožnění efektivního výběru požadovaných částek.“
11 Článek 77 odst. 1 LSF stanoví, že určení výše poplatků za užívání železničních tratí, jež tvoří součást železniční sítě obecného zájmu a poplatku za využívání nádraží a ostatních železničních zařízení, se provede ministerským výnosem.
12 Článek 81 odst. 1 písm. j) LSF zejména stanoví, že určení, popř. změna poplatků za užívání železniční infrastruktury spadá do příslušnosti ministerstva infrastruktury a dopravy.
13 Články 88 a 89 a LSF označují určitá jednání železničních podniků, která souvisí s poruchami provozu sítě, za velmi závažná nebo závažná protiprávní jednání, jež mohou mít za následek uložení sankcí.
14 Královské nařízení 2395/2004 ze dne 30. prosince 2004 o schválení stanov veřejnoprávního podniku provozujícího železniční infrastrukturu (BOE č. 315 ze dne 31. prosince 2004, s. 42785) obsahuje v příloze text stanov tohoto veřejnoprávního podniku (dále jen „ADIF“), jehož článek 1 upřesňuje, že uvedený podnik je veřejnoprávní organizací srovnatelnou s kategorií veřejnoprávních podniků podle čl. 43 odst. 1 písm. b) zákona č. 6 ze dne 14. dubna 1997 o organizaci a fungování obecné státní správy. ADIF je právním předpisem začleněn do ministerstva infrastruktury a dopravy, jež je v souladu s odstavcem 2 téhož článku 43 pověřeno strategickým řízením, hodnocením a kontrolou činnosti tohoto podniku.
15 Stanovy ADIF podávají ve svém článku 3 výčet pravomocí a funkcí tohoto veřejnoprávního podniku, k nimž patří výběr poplatků za užívání železniční infrastruktury.
16 Královské nařízení 2396/2004 ze dne 30. prosince 2004, jímž se schvalují stanovy veřejnoprávního podniku RENFE‑Operadora (BOE č. 315 ze dne 31. prosince 2004, s. 42797) stanoví, že RENFE‑Operadora je veřejnoprávní podnik právně začleněný do ministerstva infrastruktury a dopravy, které odpovídá za strategické řízení, hodnocení a kontrolu jeho činnosti.
17 Ministerský výnos FOM/898/2005 ze dne 8. dubna 2005 (BOE č. 85 ze dne 9. dubna 2005, s. 12331) stanoví výši poplatků za užívání jednak železničních tratí, jež tvoří součást železniční sítě obecného zájmu, a jednak nádraží a ostatních železničních zařízení.
18 Ministerský výnos FOM/897/2005 ze dne 7. dubna 2005 o prohlášení ohledně sítě a postupu přidělování kapacity železniční infrastruktury (BOE č. 85 ze dne 9. dubna 2005, s. 12324, dále jen „ministerský výnos 897/2005“) stanoví ve svém článku 11:
„Provozovatel železniční infrastruktury přiděluje požadované kapacity infrastruktury takto:
[…]
b) dojde‑li k překrývání žádostí o tutéž hodinovou trasu nebo byla‑li síť prohlášena za přetíženou, zohlední se následující pořadí pro přidělování (v sestupném pořádku):
1. pořadí případně stanovené ministerstvem infrastruktury a dopravy pro různé druhy služeb na každé lince, zejména s přihlédnutím k službám nákladní přepravy.
[…]
4. přidělení a skutečné využívání dřívějších hodinových tras, jejichž použití je požadováno, žadatelem.
[…]“
Postup před zahájením soudního řízení a řízení před Soudním dvorem
19 Dne 15. června 2007 zaslala Komise španělským orgánům dotazník týkající se uplatňování směrnic 91/440 a 2001/14.
20 Po výměně korespondence se zmíněnými orgány zaslala Komise dne 27. června 2008 Španělskému království výzvu dopisem, v níž vyjádřila pochybnosti o slučitelnosti určitých hledisek španělské úpravy záležitostí železnic s těmito směrnicemi.
21 Dopisem ze dne 16. října 2008 odpověděl zmíněný členský stát na výzvu dopisem. V dopisech ze dne 5. února a 13. července 2009 tento stát kromě toho sdělil Komisi další informace.
22 Dopisem ze dne 9. října 2009 Komise zaslala Španělskému království odůvodněné stanovisko, v němž uvedla, že španělská právní úprava záležitostí železnic není v souladu se směrnicemi 91/440 a 2001/14 a vyzvala Španělsko k přijetí opatření, jimiž by tomuto odůvodněnému stanovisku vyhovělo ve lhůtě dvou měsíců od jeho doručení. Uvedený členský stát odpověděl na zmíněné stanovisko dopisem ze dne 16. prosince 2009.
23 Jelikož Komise nebyla s odpovědí Španělského království spokojena, rozhodla se podat tuto žalobu, která vychází ze sedmi žalobních důvodů.
24 Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 16. února 2011 bylo povoleno vedlejší účastenství České republiky na podporu návrhových žádání Španělského království a usnesením ze dne 8. září 2011 bylo povoleno vedlejší účastenství Francouzské republiky na podporu návrhových žádání Španělského království.
25 Podáním došlým kanceláři Soudního dvora dne 26. března 2012 Komise této kanceláři oznámila, že poté, co Španělské království přijalo zákon 2/2011 o udržitelném hospodářství (Ley 2/2011 de Economía Sostenible) ze dne 4. března 2011 (BOE č. 55 ze dne 5. března 2011, s. 25033), upustila od svého druhého a třetího žalobního důvodu, které se týkaly porušení čl. 30 odst. 1 směrnice 2001/14 a čl. 10 odst. 7 směrnice 91/440.
K žalobě
K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 4 odst. 1 směrnice 2001/14
Argumentace účastníků řízení
26 Komise tvrdí, že španělské právní předpisy nejsou v souladu s čl. 4 odst. 1 směrnice 2001/14, jelikož výše poplatků je v plném rozsahu určována ministerským výnosem s tím důsledkem, že jedinou funkcí, jíž byl pověřen provozovatel infrastruktury, tzn. ADIF, je výběr poplatků. ADIF totiž pouze vypočítává výši poplatku v každém jednotlivém případě, přičemž používá vzorec předem určený vyčerpávajícím způsobem vnitrostátními orgány. Tento subjekt tak nemůže uplatňovat volné uvážení pro stanovení výše poplatku v každém konkrétním případě.
27 Podle Komise španělská právní úprava nebrala ohled ani na dodržování správní autonomie provozovatele infrastruktury, jelikož tím, že stanovení výše poplatků svěřila pouze ministerským orgánům, zbavila provozovatele infrastruktury podstatného nástroje řízení.
28 Výklad pojmu „stanovení“ obsaženého v čl. 4 odst. 1 druhém pododstavci směrnice 2001/14 podaný Španělským královstvím je podle Komise přespříliš restriktivní vzhledem k obvyklému smyslu tohoto pojmu i vůči požadavku vytýčenému v prvním pododstavci téhož odstavce, podle kterého musí být respektována správní autonomie provozovatele infrastruktury. Tento článek 4 určuje, že stanovení poplatků za užívání infrastruktury přísluší provozovateli infrastruktury bez jakéhokoli rozlišování mezi různými druhy stanovení, jichž se dovolává tento členský stát.
29 Komise má dále za to, že výklad čl. 4 odst. 1 směrnice 2001/14, jehož se dovolává zmíněný členský stát, není slučitelný s dalšími ustanoveními této směrnice, které závazným způsobem stanoví, že se funkce provozovatele infrastruktury neomezují na vyúčtování a výběr poplatků.
30 Španělské království tvrdí, že poplatky jsou stanovovány jako daně. Podle vnitrostátních právních předpisů se totiž jedná o daně, jejichž zdrojem je soukromé užívání veřejné železniční domény. Podstatné prvky těchto poplatků tak musí být právně upraveny a konkrétní výše poplatků musí být stanovena obecnou správní normou, tzn. přinejmenším ministerským výnosem.
31 Zmíněný členský stát uvádí, že ADIF je veřejnoprávní podnik, který podle vnitrostátních právních předpisů musí být nutně závislý na ministerstvu, a nemůže tudíž přijímat právní předpisy, jelikož tato pravomoc náleží ministerstvu, jemuž je podřízen. Článek 76 LSF svěřuje ADIF správu zmíněných poplatků, což zahrnuje určité kontrolní funkce, vyúčtování a stanovení poplatku dluženého v každém konkrétním případě, jakož i jeho výběr. ADIF může kromě toho navrhovat ministerstvu infrastruktury a dopravy, aby byly při přeřazení určité železniční trasy nebo nádraží do jiné třídy uplatněny další druhy poplatků.
32 Španělské království má za to, že pojem „stanovení“ použitý v čl. 4 odst. 1 druhém pododstavci směrnice 2001/14 nutně nevyžaduje stanovení výše poplatků. Podle něj je tomu třeba rozumět tak, že uvedené ustanovení odkazuje pouze na stanovení a výběr konkrétního poplatku za užívání infrastruktury v každém jednotlivém případě.
33 Španělské právní předpisy tedy rozlišují mezi stanovením poplatků obecně, čímž je s konečnou platností určen rámec a systém zpoplatnění, který těmto činnostem odpovídá, a určením systémů zpoplatnění, jež přísluší ministru infrastruktury a dopravy, a stanovením konkrétního poplatku odpovídajícího každému konkrétnímu případu, což přísluší ADIF.
34 Zmíněný členský stát vycházející z tohoto rozdílu má za to, že jím podaný výklad čl. 4 odst. 1 směrnice 2001/14 je v souladu s ostatními ustanoveními téže směrnice.
35 Španělské království rovněž zdůrazňuje, že výklad navrhovaný Komisí lze stěží uvést do souladu s rámcem současné španělské právní úpravy, ledaže dojde k radikální změně vnitrostátních správních a daňových předpisů.
36 Česká republika uvádí, že při stanovení rámce zpoplatnění mají členské státy povinnost přijmout opatření nezbytná k zajištění „nezávislého postavení železničních podniků“, a nikoli nezávislého postavení správce železniční infrastruktury. Z toho vyvozuje, že zákrok dotčeného státu v podobě stanovení konkrétních úrovní zpoplatnění představuje nástroj, který je z hlediska požadavků směrnice 2001/14 přípustný.
Závěry Soudního dvora
37 Prvním žalobním důvodem Komise poukazuje na to, že španělská právní úprava není v souladu s čl. 4 odst. 1 směrnice 2001/14, jelikož zaprvé určuje, že výši poplatků stanoví ministerským výnosem ministerstvo infrastruktury a dopravy, takže ADIF, jenž je provozovatelem infrastruktury, je pověřen pouze výběrem poplatků, a zadruhé není slučitelná s požadavkem respektování správní autonomie provozovatele.
38 Komise a Španělské království zastávají v tomto ohledu opačné názory na výklad výrazu „stanovení poplatků“ obsaženého v čl. 4 odst. 1 druhém pododstavci směrnice 2001/14. Podle tohoto členského státu se uvedený výraz týká pouze stanovení konkrétního poplatku za použití infrastruktury v každém jednotlivém případě, a nikoli stanovení poplatku na základě rámce zpoplatnění vytvořeného členskými státy. Ve Španělsku má totiž takovýto poplatek povahu daně a jeho stanovení je ve výlučné pravomoci státu.
39 Podle čl. 4 odst. 1 směrnice 2001/14 musí členské státy stanovit rámec zpoplatnění a s ohledem na nezávislost vedení provozovatele infrastruktury mohou stanovit též specifická pravidla zpoplatnění. V souladu s tímto ustanovením je zmíněný provozovatel povinen zaprvé stanovit poplatky za použití infrastruktury a zadruhé provést jejich výběr.
40 Především je nutno konstatovat, že zmíněný čl. 4 odst. 1 druhý pododstavec směrnice 2001/14 zmiňuje pouze „stanovení poplatků“ bez dalšího upřesnění a bez rozlišování mezi různými druhy a úrovněmi stanovení poplatků, naproti tomu, co stanoví relevantní španělské právní předpisy.
41 Dále je třeba uvést, že týž článek 4 stanoví dělbu pravomocí mezi členskými státy a provozovateli infrastruktury ohledně systémů zpoplatnění. Členským státům totiž přísluší vytvořit rámec pro zpoplatnění, zatímco o stanovení poplatků a jejich výběr se musí postarat příslušný provozovatel infrastruktury.
42 Jak uvedl generální advokát v bodě 45 svého stanoviska, je v zájmu dodržování takovéhoto rozdělení pravomocí zapotřebí přikládat výrazu „stanovení“ širší smysl než výrazu „vyúčtování“, který je zmiňován v čl. 76 odst. 1 LSF. Jelikož toto vyúčtování představuje – jak uvádí Komise – pouze jednu z etap postupu vybírání poplatků, je třeba mít za to, že se na něj vztahuje pojem „vybírání“ obsažený v čl. 4 odst. 1 druhém pododstavci druhé větě směrnice 2001/14.
43 Tento výklad je konečně potvrzován cíli zmíněné směrnice, jakož i kontextem právní úpravy, do něhož zapadá čl. 4 odst. 1 téže směrnice.
44 Zaprvé jedním z cílů, jež sleduje systém zpoplatnění zavedený směrnicí 2001/14, je totiž zaručit nezávislost vedení provozovatele infrastruktury. Jinak řečeno, tento provozovatel musí, jak uvedl generální advokát v bodě 50 svého stanoviska, použít systém zpoplatnění jako nástroj řízení. Z bodu odůvodnění 12 této směrnice tak vyplývá, že by systémy zpoplatnění a přidělování kapacit měly podněcovat provozovatele infrastruktury k optimalizaci využití jejich infrastruktury v rámci stanoveném členskými státy. Tito provozovatelé infrastruktury by však nemohli k takovéto optimalizaci dospět prostřednictvím systému zpoplatnění, musela‑li by se jejich úloha omezit na výpočet výše poplatku v každém konkrétním případě s použitím vzorce předem stanoveného ministerským výnosem. Zmínění provozovatelé infrastruktury musí tedy mít určitý rozhodovací prostor při stanovení výše poplatků.
45 Stejně tak se v bodě 34 odůvodnění zmíněné směrnice uvádí, že je žádoucí investovat do železniční infrastruktury, přičemž systémy zpoplatnění by měly poskytovat takové pobídky provozovatelům infrastruktury, aby účelně investovali tam, kde jsou investice ekonomicky výhodné. Provozovatelé infrastruktury nemohou být pobídnuti k investicím do infrastruktur, nemají-li určitý rozhodovací prostor v rámci systému zpoplatnění.
46 Zadruhé další ustanovení směrnice 2001/14 potvrzují výklad výrazu „stanovení poplatků“ obsažený v čl. 4 odst. 1 druhém pododstavci téže směrnice, který je širší než výklad podaný Španělským královstvím. V souladu s čl. 6 odst. 2 je totiž provozovatel infrastruktury pobízen podněcujícími opatřeními ke snížení jak nákladů na poskytování infrastruktury, tak poplatků za přístup. Článek 8 odst. 2 téže směrnice stanoví, že provozovatel infrastruktury může zavést nebo pokračovat v zavádění vyšších poplatků na základě dlouhodobých nákladů určitých investičních projektů. Článek 9 zmíněné směrnice dovoluje provozovateli infrastruktury zavést systémy slev z poplatků vybíraných od železničních podniků.
47 Stejně tak z čl. 30 odst. 2 a 3 směrnice 2001/14 vyplývá, že proti rozhodnutím přijatým provozovatelem infrastruktury ohledně systému zpoplatnění nebo úrovně nebo systému poplatků za užívání infrastruktury lze podat odvolání k regulačnímu subjektu. Samotná existence kontroly takovýchto rozhodnutí by však byla zbavena smyslu, kdyby úloha provozovatele infrastruktury byla v souladu s tvrzením Španělského království omezena na stanovení konkrétního poplatku s použitím vzorce předem stanoveného ministerským výnosem.
48 Podle relevantní španělské úpravy jedná ministerstvo infrastruktury a dopravy jako regulační subjekt. Článek 30 odst. 1 směrnice 2001/14 sice umožňuje, aby regulačním subjektem bylo ministerstvo pověřené záležitostmi dopravy, avšak naproti tomu toto ustanovení požaduje, aby byl uvedený subjekt nezávislý na zpoplatňujícím orgánu. Nelze tedy mít za to, že toto ministerstvo plní své úkoly regulačního subjektu v souladu se zmíněným ustanovením, jestliže současně s výkonem své regulační funkce stanoví i výši poplatků.
49 Z předchozích úvah vyplývá, že k zajištění cíle nezávislosti řízení provozovatele infrastruktury musí mít tento provozovatel v rámci zpoplatňování, který byl stanoven členskými státy, určitý rozhodovací prostor pro stanovení výše poplatků tak, aby tyto poplatky mohl použít jako nástroj řízení.
50 V projednávané věci ze spisu vyplývá, že ADIF není přiznána nezávislost řízení nezbytná pro výkon jeho pravomocí, jelikož jsou tyto pravomoci omezeny na stanovení konkrétního poplatku v každém jednotlivém případě, podle vzorce předem stanoveného ministerským výnosem. Je tedy třeba dospět k závěru, že španělské právní předpisy nejsou v tomto ohledu v souladu s čl. 4 odst. 1 směrnice 2001/14.
51 Tento závěr nelze zpochybnit obtížemi, s nimiž se Španělské království podle svého tvrzení potýkalo ve snaze vyhovět požadavkům čl. 4 odst. 1 směrnice 2001/14. Podle ustálené judikatury se totiž členský stát nemůže dovolávat ustanovení, praxe nebo situací svého vnitrostátního právního řádu coby důvodu, proč nesplnil povinnosti vyplývající z práva Společenství (viz zejména rozsudky ze dne 7. července 2009, Komise v. Řecko, C‑369/07, Sb. rozh. s. I‑5703, bod 45, a ze dne 25. února 2010, Komise v. Španělsko, C‑295/09, bod 10).
52 Vzhledem k výše uvedeným úvahám musí být prvnímu žalobnímu důvodu uplatňovanému Komisí na podporu její žaloby vyhověno.
Ke druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení článku 11 směrnice 2001/14
Argumentace účastníků řízení
53 Komise španělským právním předpisům vytýká, že neobsahují žádné opatření k provedení článku 11 směrnice 2001/14, který stanoví zavedení systému zlepšování výkonnosti.
54 Články 88 a 89 LSF, které kvalifikují různá porušení železniční právní úpravy jako závažná“ nebo „velmi závažná“, nejsou součástí „systému zpoplatnění“. Pokuty, které lze uložit za tato porušení, umožňují ukládat sankce železničním podnikům, nikoli však provozovateli infrastruktury.
55 Komise má rovněž za to, že čl. 73 odst. 5 LSF sám o sobě nepostačuje k zavedení systému zvyšování výkonu stanoveného v článku 11 směrnice 2001/14, jelikož pouze stanoví možnost zavedení takovéhoto systému. Zavedení tohoto systému však nepředstavuje právo, jehož výkon je ponechán na volné úvaze členských států, nýbrž požadavek uložený touto směrnicí.
56 Komise rovněž uvádí, že ADIF v bodě 6.2.5 prohlášení o železniční síti pro rok 2010, nadepsaném „Systémy zvyšování výkonu“, označuje zavedení systému opatření ke zvyšování výkonu za prostou možnost, nikoli za povinnost uloženou článkem 11 směrnice 2001/14.
57 Španělské království popírá tvrzení, že ve vnitrostátních právních předpisech nejsou obsažena ustanovení provádějící článek 11 směrnice 2001/14.
58 Zaprvé zmíněný členský stát tvrdí, že čl. 73 odst. 5 LSF stanoví pro určení částky železničních poplatků možnost zohlednit úvahy odrážející stupeň nasycení infrastruktury, vývoj nových služeb železniční dopravy, jakož i nezbytnosti zvýhodňovat užívání nevytížených tras, přičemž je v každém případě zaručena optimální hospodářská soutěž mezi železničními podniky.
59 Zadruhé články 88 a 89 LSF kvalifikují určitá jednání, která souvisí s poruchami sítě, jako správní přestupky, za něž jsou ukládány pokuty.
60 Zatřetí Španělské království tvrdí, že v souladu s bodem 6.2.5 prohlášení o železniční síti pro rok 2010 ADIF zamýšlí odměňovat železniční podniky, které poskytují široké záruky dodržování kritérií ohledně přidělené kapacity infrastruktur. Zejména se pak ve zmíněném bodě uvádí, že článek 11 směrnice 2001/14 stanoví zároveň možnost „povzbudit“ pomocí systému zvyšování výkonu minimalizaci závad, a tím i zvyšování výkonu železniční sítě.
61 Začtvrté zmíněný členský stát tvrdí, že všechny železniční podniky, které požádají o hodinovou trasu a obdrží ji, musí v okamžiku jejího udělení uhradit poplatek za rezervaci ještě před skutečným užíváním této trasy. Uhrazení tohoto poplatku je vyjádřením závazku železničního podniku dodržet užívání sítě, o které zažádal, přičemž při jeho nedodržení mu uhrazený poplatek propadne.
62 Francouzská republika na jednání uvedla, že článek 11 směrnice 2001/14 musí být vykládán tak, že stanoví cíl a členským státům ukládá povinnost jednat tak, aby tohoto cíle dosáhly. Stejně jako Španělské království, má za to, že tato směrnice nepožaduje, aby přijatá opatření bezpodmínečně spadala do rámce nezávislého systému zvyšování výkonu.
Závěry Soudního dvora
63 Systémy zpoplatnění infrastruktury povzbuzují v souladu s čl. 11 odst. 1 směrnice 2001/14 železniční podniky a provozovatele infrastruktury k minimalizaci závad a zvyšování výkonu železniční sítě prostřednictvím zavedení systému zvyšování výkonu. Podle téhož ustanovení může tento systém zahrnovat pokuty a odměny.
64 Z toho vyplývá, že členské státy musí do systémů zpoplatnění infrastruktury zahrnout systém zvyšování výkonu s cílem povzbudit jak železniční podniky, tak provozovatele infrastruktury ke zvýšení výkonu sítě. Co se dále týče druhu podněcujícího opatření, jež mohou být zavedena členskými státy, tyto státy – jak uvedl generální advokát v bodech 69 a 70 svého stanoviska – si ponechávají svobodu výběru konkrétních opatření tvořících součást zmíněného systému, jestliže vytvářejí sourodý a transparentní celek, který lze označit za „systém zvyšování výkonu“.
65 K přezkumu odůvodněnosti druhého žalobního důvodu uplatňovaného Komisí je tedy třeba ověřit, zda opatření stanovená španělskými právními předpisy splňují v tomto ohledu podmínky článku 11 směrnice 2001/14.
66 Co se týče možnosti stanovené v čl. 73 odst. 5 LSF zohlednit zvyšování výkonu sítě a jejího rozvoje pro stanovení výše poplatků, je třeba konstatovat, že jelikož se toto ustanovení týká systému zpoplatnění, pouhá možnost zavedení systému zvyšování výkonu nepostačuje k provedení článku 11 směrnice 2001/14. Jak bylo rozhodnuto v bodě 64 tohoto rozsudku, naposled uvedený článek totiž vyžaduje, aby členské státy skutečně zavedly systém zvyšování výkonu železniční sítě do systému zpoplatnění. Ze stejného důvodu je třeba zamítnout též argument Španělského království vycházející z prohlášení o železniční síti pro rok 2010.
67 Co se týče sankcí stanovených v článcích 88 a 89 LSF, je třeba uvést, že netvoří součást systému zpoplatnění, jelikož jsou obsaženy v hlavě VII LSF, nadepsané „Režim sankcí a inspekce“. Kromě toho tyto sankce směřují proti určitým protiprávním jednáním souvisejícím se závadami sítě, jichž se dopustily pouze železniční podniky, nikoli provozovatel infrastruktury.
68 Co se konečně týče poplatku za rezervaci stanoveného španělskými právními předpisy, je třeba uvést, že možnost, aby provozovatel infrastruktury vybíral takovýto poplatek z titulu požadovaných, avšak nevyužitých železničních kapacit, jak je stanoven v článku 12 směrnice 2001/14, sleduje užší cíl, než je minimalizace závad a zvyšování výkonu železniční sítě, tj. cíl účinného využívání kapacit.
69 Z předchozích úvah vyplývá, že druhému žalobnímu důvodu předloženému Komisí na podporu její žaloby musí být vyhověno.
K pátému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 13 odst. 2 a čl. 14 odst. 1 směrnice 2001/14
Argumentace účastníků řízení
70 Komise uvádí, že priorita přidělování kapacit infrastruktury podle čl. 11 písm. b) bodu 1 ministerského výnosu 897/2005 (dále jen „první priorita přidělování kapacit“) odporuje čl. 14 odst. 1 směrnice 2001/14 , jelikož ponechává ministru infrastruktury a dopravy možnost uplatnit volné uvážení, zatímco článek 14 vyžaduje stanovení specifických pravidel pro přidělování kapacity.
71 Komise rovněž tvrdí, že priorita přidělování kapacity infrastruktury podle čl. 11 písm. b) bod 4 zmíněného ministerského výnosu (dále jen „čtvrtá priorita přidělování kapacity“) porušuje čl. 13 odst. 2 směrnice 2001/14, jelikož by mohla v praxi vést k tomu, že železniční podnik získá možnost využívat trasu po neomezenou dobu, čímž by zbavila užitečného účinku zákaz vyslovený v tomto naposled zmíněném ustanovení, podle něhož nelze přidělovat trasy na dobu delší, než činí platnost jízdního řádu.
72 Komise má dále za to, že čtvrtá priorita přidělování kapacit nebere na zřetel čl. 14 odst. 1 směrnice 2001/14, jelikož by v praxi mohla zabránit novým účastníkům trhu, obecně podnikům usazeným v jiných členských státech než ve Španělském království, v přístupu k atraktivnějším trasám a zachovat výhody obvyklých uživatelů, jimiž jsou obecně španělské podniky, což by bylo diskriminační.
73 Španělské království popírá tvrzení, že by první priorita přidělování kapacit odporovala čl. 14 odst. 1 směrnice 2001/14. Kritérium přidělování kapacity totiž ponechává otevřenu možnost dát za zvláštních nebo výjimečných okolností přednost jinému druhu služeb odlišných od služeb nákladní přepravy, aby se zabránilo přetížení železniční sítě. Uvedený členský stát upřesňuje, že od vstupu ministerského výnosu 897/2005 v účinnost ministerstvo infrastruktury a dopravy tuto možnost nikdy nepoužilo, což prokazuje neexistenci jakékoli posuzovací pravomoci v této oblasti.
74 Španělské království popírá rovněž tvrzení, že by čtvrtá priorita přidělování kapacit odporovala čl. 13 odst. 2 a čl. 14 odst. 1 směrnice 2001/14.
75 Kritérium uvedené v čl. 11 písm. b) bodě 4 zmíněného ministerského výnosu je totiž pouze jedním z kritérií sloužících účelům přidělování kapacit, nejsou‑li dostatečné nebo bylo‑li podáno více žádostí pro tutéž trasu. Podle Španělského království toto kritérium implikuje racionální a spravedlivou diskriminaci, jelikož je rozumné zohlednit historii účinného využívání kapacit operátory s cílem optimalizovat užívání železniční sítě.
76 Zmíněný členský stát odkazuje na čl. 22 odst. 4 směrnice 2001/14, podle něhož v případě přetížené infrastruktury kritéria priority zohledňují společenský význam určité služby v porovnání se všemi ostatními službami, které jsou proto vyloučeny.
77 Podle téhož členského státu čl. 13 odst. 2 směrnice 2001/14 nevyslovuje absolutní zákaz, že určitý podnik nesmí využívat hodinovou trasu po neomezenou dobu. Tento výklad je údajně potvrzen skutečností, že toto ustanovení stanoví možnost uzavřít rámcovou dohodu o využití kapacity příslušné železniční infrastruktury po dobu delší, než je jedno období platnosti jízdního řádu.
78 Ve své replice Komise ohledně první priority přidělování kapacit tvrdí, že čl. 11 písm. b) bod 1, ministerského výnosu 897/2005 nikterak neodkazuje na existenci výjimečných nebo zvláštních okolností, jako jsou ty, o nichž se zmiňuje Španělské království. Dodává, že pouhá existence první priority jako taková představuje zdroj právní nejistoty pro provozovatele.
79 Co se týče čtvrté priority přidělování kapacit, Komise zdůrazňuje, že článek 12 směrnice 2001/14 výslovně stanoví možnost provozovatelů infrastruktury vybírat poplatek za rezervaci k dosažení maximální rentability využívání železničního systému.
80 Zmíněný orgán upřesňuje, že článek 22 směrnice 2001/14 se použije pouze v případě přetížené infrastruktury, zatímco čl. 11 písm. b) bod 4 ministerského výnosu 897/2005 je použitelný nejen v tomto případě, ale též obecně, jakmile dojde k překrývání žádostí pro tutéž hodinovou trasu. V každém případě žádné z ustanovení tohoto článku 22 členským státům nedovoluje přijmout takové kritérium přidělování kapacity, jakého se týká tento žalobní důvod.
81 Komise zdůrazňuje, že možnost stanovená v čl. 13 odst. 2 směrnice 2001/14 uzavřít rámcovou dohodu představuje výjimku z obecného pravidla, jejíž užití je podrobeno podmínkám stanoveným v článku 17 směrnice 2001/14.
82 Ve své duplice Španělské království ohledně první priority přidělování kapacit uvádí, že ačkoli se čl. 14 odst. 1 směrnice 2001/14 výslovně nezaměřuje na situaci, v níž výjimečné okolnosti vyžadují změnu dříve stanovených priorit, zohlednění takovéto situace ani nezakazuje.
83 Co se týče čtvrté priority přidělování kapacit, zmíněný členský stát má za to, že skutečnost, že jsou při zohledňování historie užívání vzaty na zřetel srovnatelné trasy, vnáší prvek právní nejistoty, jelikož srovnatelná povaha není definována.
Závěry Soudního dvora
84 Co se především týče argumentace Komise týkající se nesouladu první priority přidělování kapacit s čl. 14 odst. 1 směrnice 2001/14, je třeba připomenout, že čl. 11 písm. b) bod 1 ministerského výnosu 897/2005, stanoví, že dojde‑li k překrývání žádostí o tutéž hodinovou trasu nebo byla‑li síť přetížena, může ministerstvo infrastruktury a dopravy stanovit případné priority přidělování pro různé druhy služeb na každé lince, zejména s přihlédnutím k službám nákladní přepravy.
85 Článek 14 odst. 1 směrnice 2001/14 výslovně stanoví, že specifická pravidla pro přidělování kapacity musí být vytvořena členskými státy. Členské státy mohou podle tohoto ustanovení stanovit rovněž rámec pro přidělování kapacity infrastruktury, při respektování nezávislosti vedení podniku stanovené v článku 4 směrnice 91/440.
86 Rovněž je třeba uvést, že podle třináctého bodu odůvodnění směrnice 2001/14 by železniční podniky měly od systémů přidělování kapacit obdržet jasné a jednoznačné signály vedoucí k racionálnímu rozhodování.
87 Z toho plyne, že, jak uvedl generální advokát v bodě 91 svého stanoviska, specifická pravidla pro přidělování kapacity podle čl. 14 odst. 1 směrnice 2001/14 nemohou být vykládána tak, že přiznávají ministerstvu infrastruktury a dopravy posuzovací pravomoc pro účely přidělování kapacity infrastruktury.
88 Toto zjištění je potvrzováno čl. 20 odst. 2 směrnice 2001/14, který stanoví, že pouze provozovatel infrastruktury může dát v průběhu procesu plánování a koordinace přednost určitým službám, avšak pouze v souladu s články 22 a 24 této směrnice týkajícími se přetížené infrastruktury, popř. specializované infrastruktury.
89 Z toho plyne, že nelze mít za to, že čl. 11 písm. b) bod 1 ministerského výnosu 897/2005 splňuje podmínku stanovenou v čl. 14 odst. 1 směrnice 2001/14, podle níž musí být stanovena specifická pravidla pro přidělování kapacity.
90 Toto zjištění nelze zpochybnit výkladem první priority přidělování kapacit Španělským královstvím, podle něhož tato priorita zachovává možnost dát za zvláštních nebo výjimečných okolností přednost jinému druhu služeb odlišných od služeb nákladní přepravy. Znění čl. 11 písm. b) bodu 1 ministerského výnosu 897/2005 totiž vůbec neodkazuje na existenci „zvláštních nebo výjimečných okolností“, přičemž jediné kritérium zmiňované v tomto ustanovení spočívá zejména v zohlednění služeb nákladní dopravy. Stejně tak okolnost, že uvedené ustanovení nebylo ještě nikdy ministerstvem infrastruktury a dopravy uplatněno, nikterak neupírá možnost, aby v případě potřeby toto ministerstvo na základě zmíněného ustanovení stanovilo priority doplňkových přidělování. Jak uvádí Komise, pouhá existence této první priority přidělování kapacit představuje sama o sobě zdroj právní nejistoty pro provozovatele, a nelze mít za to, že splňuje podmínku stanovenou v čl. 14 odst. 1 směrnice 2001/14.
91 Co se dále týče údajného nesouladu čtvrté priority přidělování kapacit s čl. 13 odst. 2 směrnice 2001/14, je v tomto ohledu třeba připomenout, že podle prvního pododstavce tohoto ustanovení odpovídá maximální doba využívání určité kapacity železniční infrastruktury ve formě trasy jednomu období platnosti jízdního řádu. Druhý pododstavec téhož ustanovení stanoví, že železniční podnik může na základě rámcové dohody v souladu s článkem 17 této směrnice využívat kapacity železniční infrastruktury po dobu delší, než je jedno období platnosti jízdního řádu.
92 Jak vyplývá zejména z jedenáctého bodu odůvodnění směrnice 2001/14, jedním z jejích cílů je umožňovat rovnoprávný a nediskriminační přístup železničních podniků k železniční síti. Ve světle tohoto cíle má zákaz využití kapacity příslušné infrastruktury po dobu delší, než je jedno období platnosti jízdního řádu stanovený v čl. 13 odst. 2 prvním pododstavci této směrnice zabránit možnosti, že podnik bude využívat trasu po neomezenou dobu. Druhý pododstavec téhož odstavce nicméně připouští výjimku z tohoto zákazu, pokud byla mezi provozovatelem infrastruktury a železničním podnikem uzavřena rámcová dohoda podle článku 17 uvedené směrnice.
93 V tomto ohledu je třeba konstatovat, že relevantní španělská právní úprava, tzn. čl. 11 písm. b) bod 4 ministerského výnosu 897/2005, stanoví, že dojde‑li k překrývání žádostí pro tutéž hodinovou trasu nebo je‑li síť přetížena, zohlední se přidělování a efektivní užívání dřívějších jízdních řádů v hodinových trasách, o jejichž užívání je žádáno, aniž je toto zohlednění podmíněno uzavřením rámcové dohody.
94 Co se naopak týče argumentu Komise ohledně údajné diskriminační povahy čtvrté priority přidělování kapacit, je třeba připomenout, že čl. 14 odst. 1 směrnice 2001/14 stanoví, že provozovatel infrastruktury zajistí zejména přidělení kapacity infrastruktury na řádném a nediskriminačním základě a v souladu s právem Unie.
95 V tomto ohledu je třeba konstatovat, že – jak uznává samo Španělské království – kritérium skutečného využívání sítě jakožto kritérium přidělování kapacity infrastruktury je diskriminační, jelikož v případě překrývání žádostí pro tutéž hodinovou trasu nebo přetížení sítě vede k zachování výhod obvyklých uživatelů a k zablokování přístupu nových účastníků trhu k nejatraktivnějším trasám.
96 Zmíněný členský stát zdůvodňuje tuto diskriminační povahu snahou o dosažení cíle zajistit účinnější využívání infrastruktury.
97 I za předpokladu, že takovýto cíl je s to odůvodnit diskriminační povahu čtvrté priority přidělování kapacit, však postačí uvést, že k jeho dosažení není nezbytné, aby dotčené opatření vedlo k diskriminaci mezi provozovateli sítě nebo k této síti blokovalo přístup nových účastníků trhu.
98 Směrnice 2001/14 totiž obsahuje zvláštní ustanovení, jejichž cílem, jak uvedl generální advokát v bodě 97 svého stanoviska, je povzbudit účinné využívání kapacity infrastruktury při současném zajištění řádného a nediskriminačního přístupu k železniční síti. Článek 27 odst. 2 této směrnice stanoví příkladmo možnost, aby provozovatel infrastruktury určil podmínky, za nichž lze při stanovení priorit v rámci procesu přidělování kapacity přihlédnout k předešlé úrovni využívání tras. Stejně tak článek 12 téže směrnice stanoví, že provozovatelé infrastruktury mohou vybírat přiměřený poplatek za požadovanou kapacitu, která není využita, s cílem povzbudit účinné využívání kapacity infrastruktury.
99 Stejně tak nelze diskriminační povahu čtvrté priority přidělování kapacit odůvodnit jejím údajným souladem s čl. 22 odst. 4 směrnice 2001/14, podle něhož v případě přetížené infrastruktury berou přednostní kritéria ohled na význam dopravních služeb pro společnost ve srovnání s jinými dopravními službami, které budou vyloučeny. V tomto ohledu totiž postačí uvést, že uvedené ustanovení nedefinuje kritérium přidělování, tak jak je vymezuje čtvrtá priorita přidělování kapacit, jelikož se podle druhého pododstavce zmíněného ustanovení toto přidělování musí v případě přetížené infrastruktury provést „na nediskriminačním základě“.
100 Z předchozích úvah vyplývá, že pátému důvodu projednávané žaloby musí být vyhověno. Žalobě je tudíž třeba vyhovět v plném rozsahu.
101 Proto je nutno určit, že Španělské království tím, že nepřijalo právní a správní předpisy nezbytné k dosažení souladu s čl. 4 odst. 1, s článkem 11, s čl. 13 odst. 2 a s čl. 14 odst. 1 směrnice 2001/14, nesplnilo povinnosti, které pro ně vyplývají z těchto ustanovení.
K nákladům řízení
102 Podle čl. 138 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Španělské království nemělo ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedenému uložit náhradu nákladů řízení. Podle čl. 140 odst. 1 téhož jednacího řádu je třeba rozhodnout, že Česká republika a Francouzská republika, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastnice, ponesou vlastní náklady řízení.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:
1) Španělské království tím, že nepřijalo právní a správní předpisy nezbytné k dosažení souladu s čl. 4 odst. 1, s článkem 11, s čl. 13 odst. 2 a s čl. 14 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/14/ES ze dne 26. února 2001 o přidělování kapacity železniční infrastruktury, zpoplatnění železniční infrastruktury, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/58/ES ze dne 23. října 2007, nesplnilo povinnosti, které pro ně vyplývají z těchto ustanovení.
2) Španělskému království se ukládá náhrada nákladů řízení.
3) Česká republika a Francouzská republika ponesou vlastní náklady řízení.
Podpisy.