ROZSUDEK SOUDU (osmého rozšířeného senátu)
11. června 2009 (*)
„Státní podpory – Režim podpor poskytovaných italskými orgány některým podnikům poskytujícím veřejné služby ve formě osvobození od daně a půjček se zvýhodněnou sazbou – Rozhodnutí prohlašující podpory za neslučitelné se společným trhem – Žaloba na neplatnost – Osobní dotčení – Přípustnost – Článek 87 odst. 3 písm. c) ES – Článek 86 odst. 2 ES“
Ve věci T‑189/03,
ASM Brescia SpA, se sídlem v Brescia (Itálie), zastoupená F. Capellim, F. Vitalem a M. Valcadou, advokáty,
žalobkyně,
proti
Komisi Evropských společenství, zastoupené V. Di Buccim, jako zmocněncem,
žalované,
jejímž předmětem je návrh na zrušení článků 2 a 3 rozhodnutí Komise 2003/193/ES ze dne 5. června 2002 o státní podpoře poskytované Itálií ve formě osvobození od daně a půjček za zvýhodněných podmínek podnikům poskytujícím veřejné služby s většinovou veřejnou kapitálovou účastí (Úř. věst. 2003, L 77, s. 21),
SOUD PRVNÍHO STUPNĚ EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ (osmý rozšířený senát),
ve složení E. Martins Ribeiro, předsedkyně, D. Šváby, S. Papasavvas, N. Wahl (zpravodaj) a A. Dittrich, soudci,
vedoucí soudní kanceláře: J. Palacio González, vrchní rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 16. dubna 2008,
vydává tento
Rozsudek
Skutečnosti předcházející sporu
1 Žalobkyně, ASM Brescia SpA, je společností s ručením omezeným s většinovou veřejnou kapitálovou účastí vzniklou v roce 1998 po přeměně zvláštního podniku téhož názvu založeného v roce 1908. Žalobkyně, která je z 99 % vlastněna obcí Brescia (Itálie), je činná v odvětvích výroby, distribuce a prodeje elektřiny, zemního plynu a vytápění. Rovněž vyvíjí činnost v odvětvích jímání, úpravy a dodávek pitné vody, jakož i v odvětví úpravy odpadních vod. Navíc je činná v odvětví zpracování odpadů, přičemž zajišťuje především sběr a odvoz odpadu. Konečně, žalobkyně poskytuje služby v městské veřejné dopravě a spravuje infrastrukturu a s ní související prostředky. Tyto činnosti vykonává v obci Brescia a případně v obcích, které s ní hraničí.
K vnitrostátnímu právnímu rámci
2 Legge n° 142 ordinamento delle autonomie locali (zákon č. 142 o organizaci místních samospráv, ze dne 8. června 1990, GURI č. 135 ze dne 12. června 1990, dále jen „zákon č. 142/90“) zavedl v Itálii reformu právních organizačních nástrojů, jimiž disponují obce v rámci řízení veřejných služeb, zejména v odvětvích dodávek vody, plynu, elektřiny a v odvětví dopravy. Článek 22 uvedeného zákona, ve znění změn, stanovil možnost, aby obce za účelem poskytování veřejných služeb zakládaly společnosti různých právních forem. Mezi nimi je uvedeno zakládání obchodních společností nebo společností s ručením omezeným s většinovou veřejnou kapitálovou účastí (dále jen „společnosti podle zákona č. 142/90“).
3 V tomto kontextu byly podle článku 9a legge n° 488 di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 1° luglio 1986, n° 318, recante provvedimenti urgenti per la finanza locale (zákona č. 488, kterým se přeměňuje v zákon a mění nařízení s mocí zákona č. 318 ze dne 1. července 1986, kterým se zavádějí naléhavá opatření na podporu místních rozpočtů, ze dne 9. srpna 1986, GURI č. 190 ze dne 18. srpna 1986), mezi roky 1994 a 1998 společnostem podle zákona č. 142/90, které byly poskytovateli veřejných služeb, u Cassa Depositi e Prestiti (dále jen „CDDPP“) poskytnuty půjčky se zvláštní úrokovou sazbou (dále jen „půjčky CDDPP“).
4 Mimoto, podle ustanovení čl. 3 bodů 69 a 70 legge nº 549 (su) misure di razionalizzazione della finanza pubblica (zákona č. 549 o racionalizačních opatřeních v oblasti veřejných rozpočtů ze dne 28. prosince 1995, běžný doplněk GURI č. 302 ze dne 29. prosince 1995, dále jen „zákon č. 549/95“) ve spojení s decreto-legge n° 331 (su) armonizzazione delle disposizioni in materia di imposte sugli oli minerali, sull’alcole, sulle bevande alcoliche, sui tabacchi lavorati e in materia di IVA con quelle recate da direttive CEE e modificazioni conseguenti a detta armonizzazione, nonché disposizioni concernenti la disciplina dei centri autorizzati di assistenza fiscale, le procedure dei rimborsi di imposta, l’esclusione dall’ILOR dei redditi di impresa fino all’ammontare corrispondente al contributo diretto lavorativo, l’istituzione per il 1993 di un’imposta erariale straordinaria su taluni beni ed altre disposizioni tributarie (nařízením s mocí zákona č. 331 o harmonizaci daňových právních předpisů v různých oblastech ze dne 30. srpna 1993, GURI č. 203 ze dne 30. srpna 1993, dále jen „nařízení s mocí zákona č. 331/93“), byla ve prospěch společností podle zákona č. 142/90 zavedena následující opatření:
– osvobození od všech poplatků, kterými jsou zatíženy převody aktiv uskutečněné v rámci přeměny zvláštních podniků a komunálních podniků na společnosti podle zákona č. 142/90 (dále jen „osvobození od poplatků za převody“);
– úplné osvobození od korporační daně, tedy od daně ze zisku právnických osob a od místní daně z příjmu, po dobu tří let a nejpozději do zdaňovacího období roku 1999 (dále jen „tříleté osvobození od korporační daně“).
Správní řízení
5 Na základě stížnosti ohledně uvedených opatření požádala Komise dopisy ze dne 12. května, 16. června a 21. listopadu 1997 italské orgány v tomto ohledu o informace.
6 Dopisem ze dne 17. prosince 1997 poskytly italské orgány část požadovaných informací. Krom toho se na žádost italských orgánů konala schůze dne 19. ledna 1998.
7 Dopisem ze dne 17. května 1999 oznámila Komise italským orgánům své rozhodnutí o zahájení postupu podle čl. 88 odst. 2 ES. Toto rozhodnutí bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropských společenství (Úř. věst. C 220, s. 14).
8 Komise poté, co obdržela připomínky od zúčastněných třetích osob a od italských orgánů, požádala uvedené orgány několikrát o dodatečné informace. Rovněž se konaly schůzky mezi jednak Komisí, a jednak italskými orgány, jakož i zúčastněnými třetími osobami.
9 Některé společnosti podle zákona č. 142/90, jako jsou společnosti ACEA SpA, AEM SpA a Azienda Mediterranea Gas e Acqua SpA (AMGA), které navíc podaly žalobu na neplatnost proti rozhodnutí, které je předmětem v této věci (a ve věcech T‑297/02, T‑301/02 a T‑300/02), zejména tvrdily, že dotčené tři druhy opatření nepředstavují státní podpory.
10 Italské orgány a Confederazione Nazionale dei Servizi (Confservizi), konfederace seskupující zejména společnosti podle zákona č. 142/90 a zvláštní obecní podniky v Itálii, se k tomuto stanovisku v podstatě připojily.
11 Naproti tomu, Bundesverband der deutschen Industrie eV (BDI), německé sdružení průmyslu a poskytovatelů souvisejících služeb, mělo za to, že by dotčená opatření mohla vést k narušení hospodářské soutěže nejen v Itálii, ale rovněž v Německu.
12 Stejně tak Gas-it, italské sdružení soukromých provozovatelů v odvětví distribuce plynu, prohlásilo, že dotčená opatření, zejména tříleté osvobození od korporační daně, představují státní podpory.
13 Dne 5. června 2002 přijala Komise rozhodnutí 2003/193/ES o státní podpoře poskytované Itálií ve formě osvobození od daně a půjček za zvýhodněných podmínek společnostem podle zákona č. 142/90 (Úř. věst. 2003, L 77, s. 21; dále jen „napadené rozhodnutí“; citace z uvedeného rozhodnutí použité v textu tohoto rozsudku jsou neoficiálním překladem).
Napadené rozhodnutí
14 Komise především zdůrazňuje, že se její přezkum týká pouze režimů podpor s obecnou působností zavedených spornými opatřeními, a nikoli individuálních podpor poskytnutých různým podnikům, takže její přezkum v napadeném rozhodnutí je obecný a abstraktní. V tomto ohledu prohlašuje, že Italská republika „neposkytla žádné daňové výhody na individuálním základě a neoznámila [jí] žádný konkrétní případ podpory spolu s uvedením veškerých informací nezbytných pro jeho posouzení“. Komise uvádí, že v důsledku toho má za to, že je povinna provést obecný a abstraktní přezkum dotčených režimů, pokud jde jak o jejich kvalifikaci, tak o jejich slučitelnost se společným trhem (body 42 až 45 odůvodnění napadeného rozhodnutí).
15 Podle Komise jsou půjčky CDDPP a tříleté osvobození od korporační daně (dále jen společně „dotčená opatření“) státními podporami. Poskytnutí takových zvýhodnění ze státních prostředků společnostem podle zákona č. 142/90 má totiž za účinek posílení jejich postavení z hlediska hospodářské soutěže ve srovnání se všemi ostatními podniky, které chtějí poskytovat téže služby (body 48 až 75 odůvodnění napadeného rozhodnutí). Dotčená opatření jsou neslučitelná se společným trhem, neboť nesplňují ani podmínky podle čl. 87 odst. 2 a 3 ES, ani podmínky podle čl. 86 odst. 2 ES, a navíc porušují článek 43 ES (body 94 až 122 odůvodnění napadeného rozhodnutí).
16 Naproti tomu osvobození od poplatků za převody podle Komise nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES vzhledem k tomu, že povinnost platit tyto poplatky vzniká při založení nového hospodářského subjektu nebo při převodu aktiv mezi různými hospodářskými subjekty. Komunální podniky, na straně jedné, a společnosti podle zákona č. 142/90, na straně druhé, přitom svou podstatou představují tentýž hospodářský subjekt. Jejich osvobození od uvedených poplatků je tudíž odůvodněno povahou nebo vnitřní strukturou systému (body 76 až 81 odůvodnění napadeného rozhodnutí).
17 Výrok napadeného rozhodnutí zní následovně:
„Článek 1
Osvobození od poplatků za převody […] nepředstavuje podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 [ES].
Článek 2
Tříleté osvobození od korporační daně […] a zvýhodnění vyplývající z půjček [CDDPP …] představují státní podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 [ES].
Tyto podpory nejsou slučitelné se společným trhem.
Článek 3
Itálie přijme veškerá nezbytná opatření, aby protiprávně poskytnuté podpory uvedené v článku 2 získala od příjemců zpět.
Navrácení se provede bezodkladně a v souladu s postupy vnitrostátního práva, pokud umožňují okamžité a účinné provedení [napadeného] rozhodnutí.
Podpory, které mají být navráceny, zahrnují úroky od data, kdy byly protiprávní podpory poskytnuty příjemcům, až do data jejich skutečného navrácení. Tyto úroky se vypočtou na základě referenční sazby použitelné pro výpočet subvenčního ekvivalentu v rámci regionálních podpor.
[…]“
Řízení a návrhová žádání účastnic řízení
18 Návrhem došlým kanceláři Soudu dne 2. června 2003 podala žalobkyně projednávanou žalobu.
19 Samostatným podáním došlým kanceláři Soudu dne 5. srpna 2003 uplatnila Komise námitku nepřípustnosti podle čl. 114 odst. 1 jednacího řádu Soudu.
20 Dne 9. října 2003 předložila žalobkyně své vyjádření k námitce nepřípustnosti.
21 Dne 8. srpna 2002 podala proti napadenému rozhodnutí rovněž Italská republika žalobu na neplatnost k Soudnímu dvoru (věc C‑290/02). Soudní dvůr konstatoval, že tato žaloba a žaloby ve věcech T‑292/02, T‑297/02, T‑300/02, T‑301/02 a T‑309/02 mají tentýž předmět, totiž zrušení napadeného rozhodnutí, a jsou spojené, neboť žalobní důvody uvedené v každé z těchto věcí se ve značné míře překrývají. Usnesením ze dne 10. června 2003 přerušil Soudní dvůr řízení ve věci C‑290/02 podle čl. 54 třetího pododstavce svého statutu až do vydání rozhodnutí Soudu, kterým se ukončuje řízení ve věcech T‑292/02, T‑297/02, T‑300/02, T‑301/02 a T‑309/02.
22 Usnesením ze dne 8. června 2004 rozhodl Soudní dvůr o tom, že postoupí věc C‑290/02 Soudu, který se stal příslušný k rozhodnutí o žalobách podaných členskými státy proti Komisi v souladu s ustanoveními článku 2 rozhodnutí Rady 2004/407/ES, Euratom ze dne 26. dubna 2004, kterým se mění články 51 a 54 Protokolu o statutu Soudního dvora (Úř. věst. L 132, s. 5; Zvl. vyd. 01/05, s. 85). Uvedená věc byla zapsána do rejstříku v kanceláři Soudu pod číslem T‑222/04.
23 Usnesením ze dne 5. srpna 2004 rozhodl Soud o spojení námitky nepřípustnosti uplatněné Komisí s věcí samou.
24 Na základě zprávy soudce zpravodaje Soud (osmý rozšířený senát) rozhodl o zahájení ústní části řízení a v rámci organizačních procesních opatření stanovených v článku 64 jednacího řádu písemně položil účastnicím řízení otázky, na které tyto účastnice odpověděly ve stanovené lhůtě.
25 Usnesením předsedkyně osmého rozšířeného senátu Soudu ze dne 13. března 2008 byly podle článku 50 jednacího řádu věci T‑292/02, T‑297/02, T‑300/02, T‑301/02, T‑309/02, T‑189/03 a T‑222/04 spojeny pro účely ústní části řízení.
26 Řeči účastnic řízení a jejich odpovědi na otázky Soudu byly vyslechnuty na jednání, které proběhlo dne 16. dubna 2008.
27 Žalobkyně navrhuje, aby Soud:
– prohlásil žalobu za přípustnou;
– zrušil článek 2 napadeného rozhodnutí a podpůrně zrušil článek 3 napadeného rozhodnutí, pokud jde o tříleté osvobození od korporační daně;
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
28 Komise navrhuje, aby Soud:
– odmítl žalobu jako nepřípustnou;
– podpůrně zamítl žalobu jako neopodstatněnou;
– uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
K přípustnosti
Argumenty účastnic řízení
29 Komise zpochybňuje aktivní legitimaci žalobkyně. Posledně uvedená totiž není napadeným rozhodnutím osobně dotčena ve smyslu čl. 230 čtvrtého pododstavce ES.
30 Komise v podstatě tvrdí, že napadené rozhodnutí musí být kvalifikováno jako obecně závazný akt v rozsahu, v němž se týká režimu podpor, a tedy neurčeného a neurčitelného počtu podniků vymezených na základě takového obecného kritéria, jako je skutečnost, že patří k určité kategorii podniků. Podle ní obecná závaznost, a tedy normativní povaha aktu, není zpochybněna možností více či méně přesně určit počet nebo dokonce i totožnost právních subjektů, na které se v určitý okamžik uplatňuje, pokud je nesporné, že se toto uplatnění uskutečňuje na základě objektivní právní nebo faktické situace definované aktem ve vztahu k jeho účelu.
31 Podle Komise, aby byl jednotlivec osobně dotčen obecně závazným aktem, musí tento akt zasahovat do jeho zvláštních práv, nebo orgán, který je jeho autorem, musí být povinen zohlednit důsledky tohoto aktu pro postavení uvedeného jednotlivce. Komise však má za to, že tomu tak v projednávaném případě není. Napadené rozhodnutí totiž mělo důsledky pro postavení všech podniků, které měly z dotčeného opatření prospěch. V důsledku toho nedošlo k porušení zvláštních práv určitých podniků, které by se mohly odlišovat od všech ostatních podniků, které měly z dotčeného opatření prospěch. Krom toho Komise při přijetí napadeného rozhodnutí ani nebyla povinna, ani nemohla zohlednit důsledky svého rozhodnutí pro postavení konkrétního podniku. Ani prohlášení o neslučitelnosti podpory, ani příkaz k navrácení podpory obsažené v napadeném rozhodnutí se nevztahují na situaci jednotlivých příjemců.
32 Podle Komise je její rozbor potvrzen stávající judikaturou v oblasti státních podpor, podle níž skutečnost, že je určitý subjekt příjemcem režimu podpor prohlášeného za neslučitelný se společným trhem, nemůže stačit k prokázání osobního dotčení ve smyslu čl. 230 čtvrtého pododstavce ES.
33 Novější věci ustálenou judikaturu nezpochybňují. Podle Komise nelze řešení přijaté v rozsudku Soudního dvora ze dne 19. října 2000, Itálie a Sardegna Lines v. Komise (C‑15/98 a C‑105/99, Recueil, s. I‑8855, dále jen „rozsudek Sardegna Lines“), uplatnit v případě všech žalob podaných příjemci režimu podpor, který byl prohlášen za protiprávní a neslučitelný a u něhož bylo nařízeno navrácení podpor. Tento závěr je nutný především tehdy, byl-li dotčený režim podpor stejně jako v projednávané věci přezkoumán abstraktním způsobem. Mimoto ve věci, ve které byl vydán výše uvedený rozsudek Sardegna Lines, byla žalobkyně ve skutečnosti příjemcem individuální podpory, neboť se jednalo o zvýhodnění poskytnuté aktem přijatým na základě místního právního předpisu, který se vyznačoval širokým volným uvážením. Uvedená situace navíc byla předmětem pečlivého přezkumu během formálního vyšetřovacího řízení.
34 Skutkové okolnosti v projednávané věci se rovněž liší od skutkových okolností ve věci, ve které byl vydán rozsudek Soudního dvora ze dne 29. dubna 2004, Itálie v. Komise (C‑298/00 P, Recueil, s. I‑4087, dále jen „rozsudek Alzetta“), v rozsahu, v němž Komise v projednávané věci neznala ani přesný počet, ani totožnost příjemců dotčených podpor, neměla k dispozici veškeré relevantní informace, ani neznala výši podpory poskytnuté v každém jednotlivém případě. Mimoto se v projednávaném případě použije tříleté osvobození od korporační daně bez dalšího, zatímco podpory dotčené ve věci, ve které byl vydán výše uvedený rozsudek Alzetta, byly poskytnuty prostřednictvím následného aktu.
35 V rozporu s tvrzeními žalobkyně není pro účely přezkumu přípustnosti důležitá znalost totožnosti podniku, ale skutečnost, že pozornost Komise byla zaměřena na charakteristické znaky konkrétního případu, které mohly odůvodnit individuální přezkum. V napadeném rozhodnutí přitom Komise uvedla, že jí nebyla poskytnuta žádná informace, která by dokládala, že dotčené opatření ve vztahu k žalobkyni nepředstavovalo podporu nebo představovalo existující podporu nebo podporu slučitelnou se společným trhem.
36 Každopádně ani skutečnost, že se žalobkyně účastnila formálního vyšetřovacího řízení stanoveného v čl. 88 odst. 2 ES ani příkaz k navrácení podpor obsažený v napadeném rozhodnutí podle Komise nestačí k individualizaci žalobkyně. Vzhledem totiž k tomu, že nejsou přípustné ve smyslu článku 230 ES žaloby podané potenciálními příjemci oznámeného režimu podpor, mělo by tomu tak být také v případě žalob podaných příjemci neoznámeného režimu podpor.
37 Konečně, prohlášení žaloby podané žalobkyní v projednávané věci za nepřípustnou by neporušilo zásadu účinné soudní ochrany, neboť procesní prostředky stanovené v článcích 241 ES a 234 ES jsou dostatečné (rozsudek Soudního dvora ze dne 25. července 2002, Unión de Pequeños Agricultores v. Rada, C‑50/00 P, Recueil, s. I‑6677).
38 Žalobkyně má za to, že je napadeným rozhodnutím osobně a bezprostředně dotčena, jelikož je společností podle zákona č. 142/90, a tedy podnikem, pro něhož byl určen režim podpor dotčený v napadeném rozhodnutí, která měla prospěch z tříletého osvobození od korporační daně, v jehož případě bylo nařízeno navrácení podpory.
Závěry Soudu
39 V souladu s čl. 230 čtvrtým pododstavcem ES může fyzická nebo právnická osoba podat žalobu proti rozhodnutí určenému jiné osobě pouze tehdy, pokud se jí uvedené rozhodnutí bezprostředně a osobně dotýká.
40 Podle ustálené judikatury může jiná fyzická nebo právnická osoba, než je adresát rozhodnutí, tvrdit, že je jím osobně dotčena, pouze tehdy, pokud se jí toto rozhodnutí dotýká z důvodu určitých vlastností, které jsou pro ni zvláštní, nebo faktické situace, která ji vymezuje vzhledem ke všem ostatním osobám, a z tohoto důvodu ji individualizuje způsobem obdobným tomu, jakým by byl individualizován adresát (rozsudky Soudního dvora ze dne 15. července 1963, Plaumann v. Komise, 25/62, Recueil, s. 197, 223, a ze dne 2. dubna 1998, Greenpeace Council a další v. Komise, C‑321/95 P, Recueil, s. I‑1651, body 7 a 28).
41 Soudní dvůr tak rozhodl, že žaloba na neplatnost rozhodnutí Komise, jímž je zakázán režim podpor v určitém odvětví, podaná podnikem v zásadě nemůže být přípustná, jestliže je tímto rozhodnutím podnik dotčen pouze z důvodu své příslušnosti k dotčenému odvětví a svého postavení potenciálního příjemce uvedeného režimu. Takové rozhodnutí je totiž ve vztahu k podniku, který je žalobcem, obecně závazným opatřením, které se uplatní v objektivně vymezených situacích a které zakládá právní účinky pro určitou kategorii osob vymezených obecně a abstraktně (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 2. února 1988, Van der Kooy a další v. Komise, 67/85, 68/85 a 70/85, Recueil, s. 219, bod 15, a rozsudek Alzetta, bod 34 výše, bod 37 a citovaná judikatura).
42 Soudní dvůr však v bodech 34 a 35 rozsudku Sardegna Lines, bod 33 výše, rovněž rozhodl, že jelikož byl podnik Sardegna Lines rozhodnutím dotčeným v uvedené věci dotčen nejen jakožto podnik v odvětví námořní dopravy na Sardinii, který byl potenciálně příjemcem režimu podpor pro sardinské provozovatele plavidel, ale rovněž ve svém postavení skutečného příjemce individuální podpory, která byla v rámci tohoto režimu poskytnuta a jejíž navrácení Komise nařídila, byl uvedeným rozhodnutím osobně dotčen a jeho žaloba směřující proti němu byla přípustná (viz v tomto smyslu rovněž rozsudek Alzetta, bod 34 výše, bod 39).
43 Je tudíž třeba ověřit, zda je žalobkyně v postavení skutečného příjemce individuální podpory, která byla poskytnuta v rámci režimu podpor v určitém odvětví a jejíž navrácení Komise nařídila (viz v tomto smyslu rozsudek Soudu ze dne 20. září 2007, Salvat père & fils a další v. Komise, T‑136/05, Sb. rozh. s. II‑4063, bod 70).
44 V tomto ohledu je třeba zaprvé podotknout, že z odpovědi žalobkyně na písemné otázky Soudu k tomuto tématu vyplývá, že je opravdu skutečným příjemcem podpory poskytnuté v rámci dotčeného režimu podpor. Žalobkyně totiž tvrdí, že měla v dotčeném období prospěch z tříletého osvobození od korporační daně. Toto tvrzení nebylo Italskou republikou popřeno.
45 Zadruhé, z článku 3 napadeného rozhodnutí vyplývá, že Komise nařídila navrácení dotčené podpory.
46 Z toho vyplývá, že žalobkyně je napadeným rozhodnutím osobně dotčena.
47 Pokud jde o bezprostřední dotčení žalobkyně, musí být žalobkyně v rozsahu, v němž článek 3 napadeného rozhodnutí ukládá Italské republice, aby přijala veškerá nezbytná opatření, aby protiprávně poskytnutou podporu uvedenou v článku 2 uvedeného rozhodnutí získala od příjemců zpět, a v němž žalobkyně tuto podporu obdržela a bude jí muset vrátit, považována za bezprostředně dotčenou tímto rozhodnutím (viz v tomto smyslu rozsudek Salvat père & fils a další v. Komise, bod 43 výše, bod 75).
48 Z veškerých předcházejících úvah vyplývá, že projednávaná žaloba je přípustná v rozsahu, v němž směřuje proti té části napadeného rozhodnutí, která se týká tříletého osvobození od korporační daně.
K věci samé
49 Na podporu své žaloby žalobkyně uplatňuje pět žalobních důvodů, které vycházejí:
– z porušení čl. 87 odst. 1 ES, jakož i povinnosti odůvodnění, zásad řádné správy, právní jistoty, ochrany legitimního očekávání a základních práv;
– z porušení čl. 88 odst. 1 ES, nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku [88 ES] (Úř. věst. L 83, s. 1; Zvl. vyd. 08/01, s. 339), a z nedostatečného odůvodnění;
– z porušení čl. 87 odst. 3 písm. c) ES;
– z porušení čl. 86 odst. 2 ES, zásad ochrany legitimního očekávání a právní jistoty, jakož i z nedostatečného odůvodnění a
– z porušení článku 43 ES a z nedostatečného odůvodnění.
K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 87 odst. 1 ES, jakož i povinnosti odůvodnění, zásad řádné správy, právní jistoty, ochrany legitimního očekávání a základních práv
Argumenty účastnic řízení
50 Žalobkyně v podstatě tvrdí, že tříleté osvobození od korporační daně nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES a že Komise v tomto ohledu porušila povinnost odůvodnění, zásady řádné správy, právní jistoty, ochrany legitimního očekávání, jakož i základní práva, jelikož neprovedla podrobnější přezkum.
51 Žalobkyně podotýká, že v projednávané věci nebyly hospodářská soutěž a obchod mezi členskými státy ovlivněny. Podle ní totiž nebyla odvětví, v nichž byla činná, v době uplatňování tříletého osvobození od korporační daně, a dokonce ani poté, otevřena hospodářské soutěži.
52 Žalobkyně se domnívá, že Komise opominula analyzovat právní režim veřejných služeb v Itálii, jakož i otázku, zda dotčené trhy byly otevřeny hospodářské soutěži. Podle žalobkyně ostatně neexistence hospodářské soutěže na uvedených trzích právě představuje důvod existence tříletého osvobození od korporační daně.
53 Žalobkyně rovněž tvrdí, že šetření Komise se omezilo na místní veřejné služby, a že tudíž Komise nemohla vyhodnotit dopad tříletého osvobození od korporační daně na jiné trhy. Kvalifikace uvedeného osvobození jako státní podpory nemůže podle žalobkyně záviset na úvaze, podle níž společnosti podle zákona č. 142/90 mohly teoreticky vyvíjet činnost na jiných trzích než na trhu místních veřejných služeb. V důsledku toho Komise ani nemohla prokázat dopad tříletého osvobození od korporační daně na jiných trzích, ani nemohla použít této okolnosti jako argument za účelem prohlášení neslučitelnosti uvedeného osvobození se společným trhem.
54 Žalobkyně poukazuje na to, že Komise tím, že dospěla k závěru, že hospodářská soutěž a obchod mezi členskými státy byly ovlivněny z důvodu, že zahraniční podniky utrpěly újmu, předpokládá, že posledně uvedené podniky byly v hospodářské soutěži se společnostmi podle zákona č. 142/90. Jde přitom pouze o nepodepřenou hypotézu.
55 Mimoto objektivně místní povaha vykonávaných činností podle žalobkyně vylučuje, že by byl obchod mezi členskými státy ovlivněn. Komise přitom neověřila, zda byly dotčené činnosti místní povahy.
56 Podle žalobkyně obce při udělování koncesí na veřejné služby jednotlivé podniky hospodářské soutěži nevystavily. Ostatně k tomu ani nebyly povinny [viz rozsudek Soudního dvora ze dne 18. listopadu 1999, Teckal, C‑107/98, Recueil, s. I‑8121, a výkladové sdělení Komise o koncesích v právu Společenství (Úř. věst. 2000, C 121, s. 2)].
57 Žalobkyně dodává, že dokonce i v případě, že by to bylo v rozporu s pravidly Společenství v oblasti veřejných zakázek, skutečnost, že koncese na veřejné služby byly podnikům uděleny přímo, vylučuje existenci ovlivnění hospodářské soutěže ve Společenství, a tedy porušení článku 87 ES.
58 Mimoto Komise opomněla rozlišit mezi jednak přímým provozováním služeb svěřených obcemi společnostem podle zákona č. 142/90, a jednak veřejnými zakázkami, jichž se společnosti podle zákona č. 142/90 účastnily. Komise neověřila, zda se společnosti podle zákona č. 142/90, a zejména žalobkyně, účastnily veřejných zakázek v jiných oblastech než na jejich příslušném území. V tomto ohledu žalobkyně dodává, že činnost společností podle zákona č. 142/90 mimo příslušné území byla v zásadě zakázána, takže se nemohla účastnit nabídkových řízení mimo území obce svého původu. Žalobkyně se rovněž dovolává článku 16 ES, ve znění článku III‑122 Smlouvy o Ústavě pro Evropu (Úř. věst. 2004, C 310, s. 1).
59 Ve své replice žalobkyně uvádí, že Komise měla svůj rozbor přinejmenším rozlišit podle jednotlivých právních typů, které vykazoval režim dotčený v napadeném rozhodnutí.
60 Žalobkyně ve své replice rovněž zamítá úvahu Komise, podle níž není nezbytné, aby Soud přezkoumával její oblast činnosti. Tato úvaha totiž vede k následujícímu rozumu odporujícímu výsledku: Soud by se vzhledem k obecné a abstraktní povaze rozboru uvedeného v napadeném rozhodnutí měl omezit na obecný závěr ohledně tříletého osvobození od korporační daně, dokonce i v případě, že by žalobkyně prokázala, že uvedené osvobození nebylo v její zvláštní situaci použitelné. Takový výsledek by byl přitom nespravedlivý a zbavil by žalobkyni účinné soudní ochrany.
61 Žalobkyně se konečně dovolává protiprávnosti příkazu k navrácení podpor určeného Italské republice v článku 3 napadeného rozhodnutí. Podle žalobkyně totiž ti, co měli prospěch z tříletého osvobození od korporační daně, jsou na základě uvedeného příkazu k navrácení podpor povinni zvýhodnění vrátit, i když vyvíjeli činnost pouze v odvětvích, v nichž byla hospodářská soutěž vyloučena. Komise jednak v napadeném rozhodnutí neuvádí okolnosti a kritéria, která by umožnila italským orgánům odlišit existující nebo slučitelné podpory od podpor, kterých se týká příkaz k navrácení. Krom toho nemohou členské státy podle Smlouvy o ES samy posoudit slučitelnost podpor se společným trhem. Z toho podle žalobkyně vyplývá, že Komise uložila navrácení všech zvýhodnění přijatých v rámci tříletého osvobození od korporační daně. Žalobkyně tvrdí, že to povede ke značnému počtu žalob před vnitrostátními soudy, které Soudnímu dvoru podle článku 234 ES položí otázku ohledně platnosti napadeného rozhodnutí. Tvrdí, že Soudní dvůr tedy bude povinen provést mnohé rozbory situace příjemců. K takové situaci by nedošlo, kdyby Komise provedla úplný přezkum právních okolností a právní úpravy použitelné v dotčených odvětvích.
62 Z předcházejících úvah podle žalobkyně rovněž vyplývá, že Komise porušila povinnost odůvodnění.
63 Komise zpochybňuje argumenty žalobkyně a domnívá se, že napadené rozhodnutí je dostatečně odůvodněno.
Závěry Soudu
64 Úvodem je třeba připomenout, že kvalifikace opatření jako státní podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES vyžaduje, aby byly splněny všechny podmínky uvedené v tomto ustanovení. Zaprvé se musí jednat o zásah státu nebo ze státních prostředků. Zadruhé, tento zásah musí být způsobilý ovlivnit obchod mezi členskými státy. Zatřetí se musí jednat o selektivní výhodu. Začtvrté, tento zásah musí narušit nebo musí být způsobilý narušit hospodářskou soutěž (rozsudky Soudního dvora ze dne 24. července 2003, Altmark Trans a Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, Recueil, s. I‑7747, dále jen „rozsudek Altmark“, body 74 a 75, a ze dne 3. března 2005, Heiser, C‑172/03, Sb. rozh. s. I‑1627, bod 27).
65 V projednávaném případě je nutné konstatovat, že žalobkyně tvrdí, že v projednávané věci nejsou splněny dvě ze čtyř podmínek, které musí být splněny, aby mohlo být opatření kvalifikováno jako státní podpora ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES, totiž podmínky týkající se ovlivnění obchodu mezi členskými státy a dopadu na hospodářskou soutěž.
66 V tomto ohledu podle ustálené judikatury není Komise v rámci svého posouzení obou těchto podmínek povinna prokázat skutečný dopad podpor na obchod mezi členskými státy a skutečné narušení hospodářské soutěže, ale je povinna pouze přezkoumat, zda tyto podpory mohou tento obchod ovlivnit a narušit hospodářskou soutěž (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 15. prosince 2005, Unicredito Italiano, C‑148/04, Sb. rozh. s. I‑11137, bod 54 a citovaná judikatura).
67 Rovněž je třeba připomenout, že v případě režimu podpor se může Komise omezit na zkoumání charakteristických znaků dotčeného programu, aby v odůvodnění svého rozhodnutí posoudila, zda na základě bližších podmínek, které tento režim stanoví, z něj mohou mít prospěch především podniky, které se účastní obchodu mezi členskými státy (rozsudek Soudního dvora ze dne 7. března 2002, Itálie v. Komise, C‑310/99, Recueil, s. I‑2289).
68 Krom toho je třeba připomenout, že každá podpora poskytnutá podniku, který provozuje svou činnost na trhu Společenství, může způsobit narušení hospodářské soutěže a ovlivnit obchod mezi členskými státy (viz rozsudek Soudu ze dne 6. března 2002, Diputación Foral de Álava v. Komise, T‑92/00 a T‑103/92, Recueil, s. II‑1385, bod 72 a citovaná judikatura).
69 Mimoto neexistuje žádný práh nebo procentní podíl, při jejichž nedosažení lze mít za to, že obchod mezi členskými státy není ovlivněn. Poměrně malá výše podpory nebo poměrně malá velikost podniku, který je příjemcem, totiž a priori nevylučují, že může být ovlivněn obchod mezi členskými státy (rozsudky Soudního dvora ze dne 21. března 1990, Belgie v. Komise, zvaný „Tubemeuse“, C‑142/87, Recueil, s. I‑959, bod 43; ze dne 14. září 1994, Španělsko v. Komise, C‑278/92 až C‑280/92, Recueil, s. I‑4103, bod 42, a rozsudek Altmark, bod 64 výše, bod 81).
70 Navíc Soudní dvůr uvedl, že není nijak vyloučeno, že veřejná dotace poskytnutá podniku, který pouze poskytuje služby místní nebo regionální dopravy a neposkytuje služby v dopravě mimo území svého státu původu, by nicméně mohla mít dopad na obchod mezi členskými státy ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES. Pokud totiž členský stát poskytne podniku veřejnou dotaci, může být díky ní poskytování služeb v dopravě uvedeným podnikem zachováno nebo se může zvýšit s tím důsledkem, že šance podniků usazených v jiných členských státech poskytovat své služby v dopravě na trhu tohoto státu se zmenší (rozsudek Altmark, bod 64 výše, body 77 a 78).
71 V projednávané věci je třeba nejprve konstatovat, že dotčený režim podpor se týká zvláštní kategorie podniků, totiž společností podle zákona č. 142/90. Skutečnost, že je podnik takovou společností, je jedinou podmínkou vyžadovanou pro to, aby mohl být příjemcem v rámci uvedeného režimu.
72 Dále je třeba konstatovat, že uplatnění režimu tříletého osvobození od korporační daně není omezeno na konkrétní služby a že činnosti podniků, na které se uvedený režim vztahuje, nejsou omezeny na odvětví veřejných služeb.
73 Z toho vyplývá, že za okolností v projednávané věci nebyla Komise za účelem posouzení účinků tříletého osvobození od korporační daně povinna zvážit každý druh činnosti nebo trhu.
74 Krom toho je třeba konstatovat, že i když žalobkyně zajisté tvrdila, že společnosti podle zákona č. 142/90 nejsou činné na konkurenčních trzích, a to zejména s odkazem na vlastní odvětví, v nichž je činná, neposkytla žádný platný důkaz, o který by opřela tvrzení, podle něhož hospodářská odvětví dotčených veřejných služeb nebyla v rozhodné době otevřena hospodářské soutěži. V tomto ohledu je třeba připomenout, že se v projednávané věci jedná o režim podpor vztahující se na mnohá odvětví, a nikoli o různé režimy podpor, z nichž každý se týká konkrétního odvětví.
75 Mimoto je třeba poznamenat, že – jak uvedla Komise v bodech 73 a 84 odůvodnění napadeného rozhodnutí – některá dotčená odvětví, jako je odvětví farmaceutických výrobků, odpadu, plynu, elektřiny a vody, se v okamžiku vstupu dotčeného opatření v platnost vyznačovala určitou mírou hospodářské soutěže.
76 Nadto je třeba konstatovat, že v odvětvích, v nichž jsou činné společnosti podle zákona č. 142/90, spolu podniky soupeří o získání koncesí na poskytování místních veřejných služeb v jednotlivých obcích a že trh uvedených koncesí je trhem otevřeným hospodářské soutěži (body 67 a 68 odůvodnění napadeného rozhodnutí). Není důležité, zda se žalobkyně v období uplatňování tříletého osvobození od korporační daně účastnila nabídkových řízení týkajících se poskytování místních veřejných služeb v jiných zeměpisných oblastech, či nikoliv.
77 Tvrzení vycházející z neexistence hospodářské soutěže, a tedy dopadu na obchod mezi státy z důvodu, že ve skutečnosti byly dotčené služby přímo zadány společnostem podle zákona č. 142/90, musí být zamítnuto. Přímé zadání jednak nevyvrací zjištění učiněné v předcházejících bodech, podle něhož se dotčený trh vyznačoval přinejmenším určitou mírou hospodářské soutěže. Krom toho dané tvrzení spíše prokazuje omezující účinky dotčeného opatření na hospodářskou soutěž, a nikoli neexistenci hospodářské soutěže na dotčeném trhu. Jak totiž zdůrazňuje Komise v bodě 71 odůvodnění napadeného rozhodnutí, nelze vyloučit, že samotná existence podpory ve prospěch společností podle zákona č. 142/90 byla pro obce pobídkou, aby jim služby spíše svěřily přímo, než aby udílely koncese v rámci otevřených řízení.
78 Pokud jde právě o otázku, zda dotčené opatření narušilo nebo mohlo narušit míru hospodářské soutěže existující na trhu, je třeba konstatovat, že dotčené opatření posílilo soutěžní postavení společností podle zákona č. 142/90 ve srovnání se všemi ostatními italskými nebo zahraničními podniky, které jsou činné na dotčeném trhu. Jak správně uvádí Komise v bodě 62 odůvodnění napadeného rozhodnutí, podniky, které nemají právní formu kapitálové společnosti a jejichž kapitál není z většiny vlastněn místními územně správními celky, jsou znevýhodněny, pokud se chtějí účastnit nabídkového řízení týkajícího se zadání poskytování určité služby na určitém území.
79 Činnost společností podle zákona č. 142/90 není navíc omezena na odvětví místních veřejných služeb. Dotčené opatření tudíž může usnadnit rozšíření činnosti uvedených společností na jiné trhy, které jsou otevřeny hospodářské soutěži, a zakládat tak narušující účinky i v jiných odvětvích, než je odvětví místních veřejných služeb. V tomto ohledu ze zákona č. 142/90, jak byl vyložen ze strany Corte suprema di cassazione (Nejvyšší kasační soud, Itálie), rozsudek č. 4989 ze dne 6. května 1995, a Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie), rozsudek č. 4586 ze dne 3. září 2001, vyplývá, že společnosti podle zákona č. 142/90 mohou vyvíjet činnost na jiném území jak v Itálii, tak v zahraničí a v jiných oblastech, než jsou oblasti veřejných služeb uvedené v jejich stanovách, ledaže by to v citelné míře odčerpalo jejich zdroje a prostředky a mohlo způsobit újmu příslušnému územně správnímu celku. Z článků z tisku připojených k žalobní odpovědi ostatně vyplývá, že přinejmenším některé společnosti podle zákona č. 142/90 vykonávaly jiné činnosti než činnosti v oblasti veřejných služeb stanovených v jejich stanovách, a to na jiných územích, než je jejich příslušná obec.
80 Pokud jde o podmínku týkající se ovlivnění obchodu mezi státy, je nejprve třeba připomenout, že skutečnost, že pouze společnosti podle zákona č. 142/90 jsou činné na svém vnitrostátním trhu nebo na území svého původu, není rozhodná. Obchod mezi státy je totiž dotčeným opatřením ovlivněn tehdy, pokud se sníží šance podniků usazených v jiných členských státech poskytovat své služby na italském trhu (viz bod 70 výše).
81 Komise proto právem v bodě 70 odůvodnění napadeného rozhodnutí konstatovala, že dotčené opatření mohlo vytvořit překážku pro zahraniční podniky, které se hodlají usadit v Itálii nebo zde nabízet své služby, a že tedy ovlivnilo obchod mezi členskými státy ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES.
82 Dotčené opatření totiž jednak způsobuje újmu zahraničním podnikům, které podávají nabídku za účelem získání místních koncesí na veřejné služby v Itálii, jelikož veřejné podniky, které jsou příjemci v rámci dotčeného režimu, mohou nabízet konkurenčnější ceny než jejich domácí soutěžitelé nebo soutěžitelé ve Společenství, které z něj prospěch nemají. A jednak dotčené opatření činí pro podniky z jiných členských států investice do odvětví místních veřejných služeb v Itálii (například převzetím většinové kapitálové účasti) méně atraktivní, jelikož odkoupené podniky nemají z dotčeného opatření prospěch (nebo by mohly tento prospěch ztratit) z důvodu povahy jejich nových akcionářů (viz bod 69 odůvodnění napadeného rozhodnutí).
83 Z předcházejícího vyplývá, že se Komise nedopustila pochybení, když se domnívala, že v projednávané věci byly podmínky týkající se ovlivnění obchodu mezi členskými státy a narušení hospodářské soutěže splněny.
84 Co se týče údajného nedostatku odůvodnění napadeného rozhodnutí ohledně těchto dvou podmínek, je třeba připomenout, že Komise v bodech 62 až 64, 69, 73 a 74 odůvodnění napadeného rozhodnutí dostatečným způsobem vysvětlila důvody, proč měla za to, že dotčená podpora mohla narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy. Mimoto, jak již bylo uvedeno, Komise není povinna prokázat skutečné účinky již poskytnutých podpor (rozsudek Soudního dvora ze dne 14. února 1990, Francie v. Komise, C‑301/87, Recueil, s. I‑307, bod 33).
85 Pokud jde o příkaz k navrácení podpor, je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury zrušení protiprávní podpory prostřednictvím navrácení této podpory, jakož i případného zaplacení příslušných úroků, je logickým důsledkem konstatování její neslučitelnosti se společným trhem (rozsudky Soudního dvora Tubemeuse, bod 69 výše, bod 66; ze dne 14. ledna 1997, Španělsko v. Komise, C‑169/95, Recueil, s. I‑135, bod 47, a ze dne 29. června 2004, Komise v. Rada, C‑110/02, Sb. rozh. s. I‑6333, bod 41).
86 K tomu je rovněž třeba uvést, že uvedená judikatura se použije jak ve vztahu k individuální podpoře, tak ve vztahu k podporám poskytnutým v rámci režimu podpor.
87 Obecný a abstraktní rozbor režimu podpor však nevylučuje, že v konkrétním případě nebude částka poskytnutá na základě tohoto režimu spadat pod zákaz stanovený v čl. 87 odst. 1 ES, například z důvodu, že na konkrétní poskytnutí podpory se vztahuje pravidlo de minimis. Tato úvaha vysvětluje výhrady uvedené v bodech 72, 85 a 126 odůvodnění napadeného rozhodnutí.
88 V případě, že Komise přijme rozhodnutí prohlašující podporu za neslučitelnou se společným trhem, je úloha vnitrostátních orgánů sice omezena na provedení tohoto rozhodnutí a uvedené orgány v tomto ohledu nedisponují žádným volným uvážením (rozsudek Soudního dvora ze dne 22. března 1977, Steinicke & Weinlig, 78/76, Recueil, s. 595, bod 10). To však vnitrostátním orgánům nebrání v tom, aby při provádění uvedeného rozhodnutí tyto výhrady zohlednily. Proto v rozporu s tím, co tvrdila žalobkyně, nařizuje Komise pouze navrácení podpor ve smyslu článku 87 ES, a nikoli částek, které třebaže byly vyplaceny v rámci dotčeného režimu, podpory nepředstavují nebo představují existující podpory nebo podpory slučitelné se společným trhem na základě nařízení o výjimce nebo pravidla de minimis, nebo také jiného rozhodnutí Komise. V tomto ohledu je třeba připomenout, že vnitrostátní soud je příslušný k výkladu pojmů „podpora“ a „existující podpora“ a bude moci rozhodnout o případných zvláštnostech toho či onoho případu použití, popřípadě po položení předběžné otázky Soudnímu dvoru.
89 Nadto, kdyby byla přijata úvaha žalobkyně, podle níž abstraktní posouzení režimu podpor bez podrobného přezkumu jednotlivých případů použití nemůže vést k vydání příkazu k navrácení podpor, znamenalo by to, že by byla systematicky vyloučena možnost získat zpět protiprávně vyplacené podpory, a že by tedy byly články 87 ES a 88 ES zbaveny svého smyslu. V takovém případě by Komise, která je jediným orgánem příslušným k posouzení slučitelnosti podpor se společným trhem, nemohla mnohé případy použití režimů podpor přezkoumat.
90 Z předcházejícího vyplývá, že první žalobní důvod musí být zamítnut.
K druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 88 odst. 1 ES, nařízení č. 659/1999 a z nedostatečného odůvodnění
Argumenty účastnic řízení
91 V rámci tohoto žalobního důvodu žalobkyně tvrdí, že i kdyby mělo být tříleté osvobození od korporační daně opravdu považováno za státní podporu, jedná se o existující podporu, a že tudíž Komise napadeným rozhodnutím porušila článek 88 ES a čl. 1 písm. b) body i) a v) nařízení č. 659/1999. Rovněž v tomto ohledu namítá nedostatečné odůvodnění.
92 Zaprvé se žalobkyně domnívá, že tříleté osvobození od korporační daně v případě, že by bylo kvalifikováno jako státní podpora, představuje existující podporu ve smyslu čl. 1 písm. b) bodu v) nařízení č. 659/1999, neboť na dotčených trzích byla v posuzovaném období vyloučena hospodářská soutěž. Komise opomněla ověřit, zda byla v dotčených odvětvích vyloučena hospodářská soutěž, a opomněla napadené rozhodnutí v tomto bodě odůvodnit.
93 Zadruhé, žalobkyně uvádí, že provozování služeb veřejného zájmu obcemi a komunálními podniky v režimu monopolu bylo osvobozeno od daně od začátku minulého století. Žalobkyně se zejména odvolává na decreto presidenziale n° 917 (sulla) approvazione del testo unico delle imposte sui redditi (nařízení prezidenta republiky č. 917 o schválení jednotného textu upravujícího daně z příjmů ze dne 22. prosince 1986, běžný doplněk GURI č. 302 ze dne 31. prosince 1986). Zdůrazňuje skutečnost, že uvedené osvobození nebylo nikdy dříve Komisí napadeno. Podle žalobkyně existovala kontinuita mezi jednak daňovým režimem, z něhož měly prospěch obce a komunální podniky v rámci činnosti provozování místních veřejných služeb, a jednak tříletým osvobozením od korporační daně ve prospěch společností podle zákona č. 142/90. Komunální podniky a společnosti podle zákona č. 142/90 totiž v podstatě představují tentýž subjekt s jinou právní formou. Společnosti podle zákona č. 142/90 převzaly práva a povinnosti komunálních podniků. Důvod tříletého osvobození od korporační daně spočívá v neexistenci hospodářské soutěže, což bylo charakteristickým znakem dotčených trhů jak před vstupem Smlouvy o ES v platnost, tak v období od roku 1997 do roku 1999. Právní forma podniků, kterým bylo svěřeno provozování veřejných služeb, tudíž není důležitá. Krom toho reformy italského zákonodárce z 90. let nepřinesly žádné změny vyjma právní formy dotčených provozovatelů a zacházení s nimi. Jedná se o běžný právní nástroj, který může v dotčených odvětvích usnadnit přechod ke konkurenčnímu režimu. Komise přitom v napadeném rozhodnutí neuvádí důvod, proč se zásada kontinuity uplatněná v bodě 78 odůvodnění uvedeného rozhodnutí neuplatní pro účely kvalifikace tříletého osvobození od korporační daně jako existující podpory.
94 Podmínky stanovené v rozsudku Soudního dvora ze dne 9. srpna 1994, Namur-Les assurances du crédit (C‑44/93, Recueil, s. I‑3829, dále jen „rozsudek Namur“, bod 33), aby byla podpora považována za existující podporu, jsou v projednávané věci splněny. Dotčený rozsah činnosti a dotčené zvýhodnění totiž zůstalo stejné. Navíc společnosti podle zákona č. 142/90 nemohou volně na trhu vyvíjet činnost ve smyslu hledání nejlepších obchodních příležitostí, jejich cílem je poskytování veřejných služeb a vyznačují se úzkým vztahem k příslušné obci v tom smyslu, že jim bylo zakázáno vyvíjet činnost mimo území obce [rozsudky Consiglio di Stato č. 243 ze dne 10. března 1997 a Corte suprema di cassazione č. 4989 ze dne 6. května 1995].
95 Dokonce i za předpokladu, že by podmínky stanovené v rozsudku Namur, bod 94 výše, nebyly splněny, je napadené rozhodnutí stiženo vadou, pokud jde o kvalifikaci tříletého osvobození od korporační daně jako nové podpory. Kritéria stanovená v rozsudku Namur, bod 94 výše, by totiž měla být použita v projednávané věci ve světle odlišného použitelného právního rámce a nesoutěžní povahy odvětví, o která právě jde.
96 Komise se s odvoláním na body 86 až 91 odůvodnění napadeného rozhodnutí domnívá, že tento žalobní důvod musí být zamítnut.
Závěry Soudu
97 Ve svém rozsudku Namur, bod 94 výše (bod 13), Soudní dvůr rozhodl, že jak z obsahu, tak z účelu ustanovení článku 88 ES vyplývá, že za existující podpory ve smyslu odstavce 1 uvedeného článku musí být považovány podpory, které existovaly přede dnem vstupu Smlouvy o ES v platnost, a podpory, které mohly být řádně provedeny za podmínek stanovených v čl. 88 odst. 3 ES, včetně podmínek vyplývajících z výkladu tohoto článku Soudním dvorem v rozsudku ze dne 11. prosince 1973, Lorenz (120/73, Recueil, s. 1471, body 4 až 6), zatímco za nové podpory podléhající povinnosti oznámení stanovené v tomto posledně uvedeném ustanovení musí být považována opatření, která směřují k zavedení nebo ke změně podpor, přičemž se změny mohou týkat buď existujících podpor, nebo původních záměrů oznámených Komisi.
98 Pokud jde o existující podpory, čl. 1 písm. b) nařízení č. 659/1999 převzal a zakotvil pravidla stanovená judikaturou.
99 Podle znění tohoto ustanovení představují existující podporu:
i) všechny podpory existující v příslušných členských státech před vstupem Smlouvy o ES v platnost;
ii) schválená podpora, což znamená režimy podpory a jednotlivé podpory schválené Komisí nebo Radou;
iii) podpora, která se považuje za schválenou, pokud Komise nepřijala rozhodnutí ve lhůtě dvou měsíců počítané v zásadě ode dne následujícího po dni obdržení jejího úplného oznámení, kterou Komise disponuje za účelem provedení předběžného přezkoumání;
iv) podpora, ve vztahu k níž uplynula promlčecí lhůta deseti let ve věci navrácení podpory;
v) podpora, která se považuje za existující podporu, protože v době, kdy začala být uskutečňována, nepředstavovala podporu a poté se stala podporou následkem vývoje společného trhu, aniž by byla členským státem pozměněna. Pokud se některá opatření stala podporou následkem liberalizace činnosti právem Společenství, taková opatření nebudou považována za existující podporu po datu stanoveném pro liberalizaci.
100 Podle čl. 1 písm. c) uvedeného nařízení musí být dále jakákoliv změna existující podpory považována za novou podporu.
101 V podstatě jsou novými podporami opatření, která směřují k zavedení podpor nebo ke změně existujících podpor. Zejména pokud se změna dotýká vlastní podstaty původního režimu, je tento režim přeměněn v nový režim podpor. O takovou podstatnou změnu se však nemůže jednat v případě, že je nový prvek od původního režimu jasně oddělitelný (rozsudek Soudu ze dne 30. dubna 2002, Government of Gibraltar, T‑195/01 a T‑207/01, Recueil, s. II‑2309, body 109 až 111).
102 V projednávané věci je nesporné, že dané osvobození nespadá do působnosti druhého, třetího, ani čtvrtého případu uvedeného v čl. 1 písm. b) nařízení č. 659/1999, podle nichž může být opatření podpory považováno za existující podporu. Navíc se těchto případů žalobkyně ani nedovolávala.
103 Pokud jde o první z případů uvedených v čl. 1 písm. b) nařízení č. 659/1999, je třeba nejprve konstatovat, že tříleté osvobození od korporační daně bylo zavedeno nařízením s mocí zákona č. 331/93 a zákonem č. 549/95. V roce 1990, když zákon č. 142/90 zavedl reformu právních organizačních nástrojů, jimiž disponují obce v rámci řízení místních veřejných služeb, včetně možnosti zakládat společnosti s ručením omezeným s většinovou veřejnou kapitálovou účastí, nebylo pro tyto společnosti stanoveno žádné osvobození od daně z příjmů.
104 Každá společnost podle zákona č. 142/90 vzniklá mezi rokem 1990 a vstupem článku 66 nařízení s mocí zákona č. 331/93 v platnost dne 30. srpna 1993 totiž byla povinna odvádět daň z příjmů.
105 V důsledku toho, jak správně tvrdila Komise v bodě 91 odůvodnění napadeného rozhodnutí, musel italský zákonodárce, aby na společnosti podle zákona č. 142/90 rozšířil daňový režim použitelný na místní územně správní celky, přijmout nové právní předpisy několik desítek let po vstupu Smlouvy o ES v platnost.
106 Mimoto, i kdyby bylo připuštěno, že osvobození od daní pro komunální podniky bylo zavedeno před vstupem Smlouvy o ES v platnost a že zůstalo v platnosti až do roku 1995, nic to nemění na tom, že společnosti podle zákona č. 142/90 se podstatně odlišují od komunálních podniků. Rozšíření existujících daňových zvýhodnění pro komunální a zvláštní podniky na novou kategorii příjemců, jako je kategorie společností podle zákona č. 142/90, přitom představuje oddělitelnou změnu původního režimu. Jak je totiž uvedeno v rozsudku Consiglio di Stato č. 4586 ze dne 3. září 2001, existují právní rozdíly mezi společnostmi podle zákona č. 142/90 a komunálními podniky zejména z důvodu, že prvně uvedené nepodléhají přísnému územnímu omezení uloženému druhým uvedeným a že oblasti činnosti prvně uvedených jsou mnohem rozsáhlejší. Jak již bylo zdůrazněno v bodě 79 výše, společnosti podle zákona č. 142/90 tak mohou vyvíjet činnost mimo příslušné území jak v Itálii, tak v zahraničí a v jiných oblastech než v oblasti veřejné služby, která je stanovena v jejich stanovách, ledaže by jim to v citelné míře odčerpalo zdroje a prostředky a mohlo způsobit újmu příslušnému územně správnímu celku.
107 V důsledku toho, jak vysvětluje Komise v bodě 92 odůvodnění napadeného rozhodnutí, i když společnosti podle zákona č. 142/90 nastoupily do práv a povinností komunálních podniků, právní předpisy, které určují jejich věcnou a zeměpisnou oblast činnosti, se podstatně změnily.
108 Je tudíž nutné dospět k závěru, že tříleté osvobození od korporační daně zavedené ustanoveními čl. 3 bodu 70 zákona č. 549/95, ve spojení s čl. 66 bodem 14 nařízení s mocí zákona č. 331/93, nespadá do působnosti čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení č. 659/1999.
109 Pokud jde o druhou úvahu žalobkyně, která se zakládá na čl. 1 písm. b) bodu v) nařízení č. 659/1999, jenž stanoví, že opatření, které nepředstavuje podporu v době, kdy začalo být uskutečňováno, a poté se stalo podporou následkem vývoje společného trhu, aniž by bylo členským státem pozměněno, je existující podporou, stačí konstatovat, jak uvádí Komise v bodech 83 až 85 odůvodnění napadeného rozhodnutí, že daná podpora byla zavedena v okamžiku, kdy byly dané trhy každopádně – přestože je velmi pravděpodobné, že v různé míře – otevřeny hospodářské soutěži. Je tudíž třeba mít za to, že tříleté osvobození od korporační daně nespadá do působnosti čl. 1 písm. b) bodu v) nařízení č. 659/1999.
110 Z tohoto důvodu nelze dospět k závěru ohledně nedostatečného odůvodnění. Skutečnost, že v odvětvích, v nichž jsou činné společnosti podle zákona č. 142/90, existovala určitá míra hospodářské soutěže, byla důvodem, proč Komise zamítla tvrzení, podle něhož by dotčené opatření mělo být považováno za existující podporu (body 82 až 85 odůvodnění napadeného rozhodnutí).
111 Z toho vyplývá, že druhý žalobní důvod musí být zamítnut.
Ke třetímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 87 odst. 3 písm. c) ES
Argumenty účastnic řízení
112 Žalobkyně tvrdí, že se Komise dopustila pochybení, jelikož vyloučila, že by tříleté osvobození od korporační daně bylo státní podporou slučitelnou se společným trhem podle čl. 87 odst. 3 písm. c) ES.
113 Podle žalobkyně vyplývá slučitelnost tříletého osvobození od korporační daně se společným trhem na základě uvedeného ustanovení ze skutečnosti, že umožnilo přeměnu komunálních podniků a přechod ke konkurenčnímu trhu a že jim umožnilo postupně se seznámit s mechanismy soukromého práva. Komise tyto okolnosti nezohlednila.
114 Komise s odkazem na bod 97 a následující odůvodnění napadeného rozhodnutí zpochybňuje opodstatněnost argumentů žalobkyně.
Závěry Soudu
115 Především je třeba připomenout, že Komise v oblasti čl. 87 odst. 3 ES disponuje širokou posuzovací pravomocí (rozsudek Soudního dvora ze dne 24. února 1987, Deufil v. Komise, 310/85, Recueil, s. 901, bod 18). Přezkum soudu Společenství se tedy musí omezit na ověření, zda byla dodržena procesní pravidla a povinnost odůvodnění, jakož i na ověření věcné správnosti skutkových zjištění, neexistence zjevně nesprávného posouzení a zneužití pravomoci.
116 Dále, podle ustálené judikatury musí být podpory podnikům v nesnázích, aby byly prohlášeny za slučitelné se společným trhem podle čl. 87 odst. 3 písm. c) ES, vázány na soudržný restrukturalizační plán, který musí být předložen Komisi se všemi nezbytnými podrobnostmi (rozsudek Soudního dvora ze dne 22. března 2001, Francie v. Komise, C‑17/99, Recueil, s. I‑2481, bod 45).
117 V projednávané věci ze spisu vyplývá, že podmínky vyžadované pro to, aby se na tříleté osvobození od korporační daně vztahovala výjimka stanovená v čl. 87 odst. 3 písm. c) ES, nebyly splněny. Tříleté osvobození od korporační daně nemělo za cíl obnovit výdělečnost příjemců a nebylo vyhrazeno pro podniky v nesnázích. Navíc nebyl předložen žádný restrukturalizační plán, ani žádné opatření s cílem kompenzovat narušení hospodářské soutěže, která jsou s poskytnutím dotčených podpor nutně spjata (bod 97 a následující odůvodnění napadeného rozhodnutí).
118 Pokud jde o tvrzení, že dotčené opatření usnadnilo přechod od systému monopolního trhu k systému konkurenčního trhu, stačí uvést, jak správně tvrdila Komise, že tříleté osvobození od korporační daně nemohlo usnadnit zavedení hospodářské soutěže na dotčených trzích vzhledem k tomu, že ve většině případů na těchto trzích již ve fázi výběru poskytovatele služby existovala určitá míra hospodářské soutěže, ale také proto, že uvedené osvobození narušilo hospodářskou soutěž, jelikož posílilo postavení některých provozovatelů.
119 Třetí žalobní důvod je tudíž třeba zamítnout.
Ke čtvrtému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 86 odst. 2 ES, zásad ochrany legitimního očekávání a právní jistoty, jakož i z nedostatečného odůvodnění
Argumenty účastnic řízení
120 V rámci tohoto žalobního důvodu žalobkyně v zásadě tvrdí, že se Komise v napadeném rozhodnutí dopustila pochybení, jelikož když ověřovala, zda je v projednávané věci použitelný čl. 86 odst. 2 ES, nevzala dostatečně v úvahu článek 16 ES, který byl zakotven Amsterodamskou smlouvou. Článek 86 odst. 2 ES by rovněž měl být vykládán ve světle článku III‑122 Smlouvy o Ústavě pro Evropu. Vzhledem k tomu, že se jednalo o zvláštní oblast, nemohla Komise uplatnit obecná pravidla a kritéria. Mimoto nebylo podle žalobkyně při přijetí napadeného rozhodnutí jasné, že se pravidla v oblasti služeb obecného hospodářského zájmu (Úř. věst. 2001, C 17, s. 4) uplatňují v odvětví veřejných služeb. Komise přitom tuto okolnost opominula. Z této právní nejistoty mimoto vyplývá porušení zásad ochrany legitimního očekávání a právní jistoty. Žalobkyně rovněž v tomto ohledu namítá nedostatečné odůvodnění.
121 Komise poznamenává, že je na základě čl. 86 odst. 2 ES možné, že se na poskytnutí podpory nebude vztahovat zákaz stanovený v článku 87 ES, zejména za podmínky, že dotčená podpora umožňuje sledovat úkol veřejné služby vymezené a svěřené aktem veřejné moci a že poskytnuté zvýhodnění je pouze náhradou za zvýšené náklady způsobené úkolem obecného hospodářského zájmu. Žalobkyně podle Komise neprokázala, že by tomu tak bylo v případě dotčeného opatření.
Závěry Soudu
122 Především je důležité zdůraznit, že se v projednávané věci jedná o režim podpor. Z toho důvodu je třeba prokázat, že tento režim splňuje všechny podmínky pro to, aby buď nemusel být kvalifikován jako státní podpora ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES, nebo aby na něj mohla být vztažena výjimka stanovená v čl. 86 odst. 2 ES.
123 V tomto ohledu je třeba připomenout, že zásah státu, který představuje náhradu představující protiplnění za služby poskytované podniky, jež jsou jejími příjemci, za účelem plnění povinností veřejné služby, takže tyto podniky ve skutečnosti nepožívají žádné finanční výhody a uvedený zásah tedy nemá ten účinek, že by tyto podniky stavěl do příznivějšího soutěžního postavení ve srovnání s podniky, které s nimi soutěží, v zásadě nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES (viz v tomto smyslu rozsudek Altmark, bod 64 výše, bod 87).
124 Aby však takové vyrovnání nemuselo být kvalifikováno jako státní podpora, musí být kumulativně splněn určitý počet podmínek. Mezi nimi je podmínka, podle níž podnik, který je příjemcem, musí být skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby, povinností, které musí být jasně definovány (rozsudek Altmark, bod 64 výše, bod 89), a podmínka, že vyrovnání nepřesáhne výši, která je nezbytná k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených na plnění povinností veřejné služby, s přihlédnutím k tržbám, které s nimi souvisí, jakož i k přiměřenému zisku za plnění těchto povinností (rozsudek Altmark, bod 64 výše, bod 92).
125 Je třeba uvést, že přijetí napadeného rozhodnutí předcházelo vyhlášení rozsudku Altmark, bod 64 výše. Kritéria stanovená v uvedeném rozsudku vyplývající z výkladu čl. 87 odst. 1 ES jsou však plně použitelná na faktickou a právní situaci v projednávané věci tak, jak byla předložena Komisi v okamžiku přijetí napadeného rozhodnutí (viz v tomto smyslu rozsudek Soudu ze dne 12. února 2008, BUPA a další v. Komise, T‑289/03, Sb. rozh. s. II-741, bod 158).
126 První podmínka stanovená v rozsudku Altmark, bod 64 výše, podle níž podnik, který je příjemcem, musí být skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby, se uplatní rovněž v případě odvolání se na výjimku stanovenou v čl. 86 odst. 2 ES.
127 V obou případech musí opatření každopádně jednak splňovat zásadu definování a zadání veřejné služby, a jednak zásadu proporcionality (viz v tomto smyslu rozsudek BUPA a další v. Komise, bod 125 výše, bod 160).
128 V tomto ohledu je třeba konstatovat, že žalobkyně neposkytla žádné upřesnění, pokud jde o podmínky použití čl. 86 odst. 2 ES. V tomto ohledu je třeba poznamenat, že napadené rozhodnutí v bodech 108 až 120 svého odůvodnění podrobným způsobem vysvětluje, proč dotčená podpora nesplňuje podmínky použití uvedeného článku. Žalobkyně totiž nevyvinula žádné úsilí, aby se pokusila toto zjištění vyvrátit. Mimoto skutečnost, že se v tomto ohledu odvolává na článek 16 ES a článek III‑122 Smlouvy o Ústavě pro Evropu, není relevantní, jelikož posledně uvedená smlouva byla podepsána po přijetí napadeného rozhodnutí, nevstoupila v platnost a nadto byla nahrazena Smlouvou o Evropské unii a Smlouvou o fungování Evropské unie (Úř. věst. 2008, C 115, s. 1). Krom toho článek 16 ES žádným způsobem neznamená „bianko šek“ na poskytování jakékoliv podpory podniku v oblasti veřejné služby. Pokud jde o sdělení Komise o službách obecného zájmu v Evropě (Úř. věst. 2001, C 17, s. 4), je třeba mít za to, že toto sdělení má výkladovou a nezávaznou povahu a že kritéria uplatněná Komisí jsou kritérii, které lze vyvodit ze Smlouvy a z judikatury, takže údajné porušení zásad ochrany legitimního očekávání a právní jistoty musí být zamítnuto.
129 Každopádně, s ohledem na strukturu dotčeného režimu podpor nemůže být zákon č. 142/90 kvalifikován jako akt veřejné moci, kterým se vydává a definuje zvláštní opatření, které spočívá v poskytování místních veřejných služeb při dodržování stanovených povinností. Mimoto uvedený zákon nedefinuje jasným a přesným způsobem dotčené povinnosti veřejné služby.
130 Je tudíž třeba dospět k závěru, že není splněna podmínka týkající se zásad definování a zadání úkolů veřejné služby.
131 V důsledku toho nemůže být čtvrtý žalobní důvod přijat.
K pátému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení článku 43 ES a z nedostatečného odůvodnění
Argumenty účastnic řízení
132 Žalobkyně má za to, že se Komise dopustila nesprávného právního posouzení, když v bodech 121 a 122 odůvodnění napadeného rozhodnutí tvrdila, že tříleté osvobození od korporační daně porušuje článek 43 ES. Uvedené opatření totiž jednak nemá na právo usazování zaručené v uvedeném ustanovení vliv. Krom toho uvedené opatření nezavádí žádnou diskriminaci z důvodu státní příslušnosti. Rovněž se v tomto ohledu dovolává nedostatečného odůvodnění.
133 Komise zpochybňuje opodstatněnost argumentů žalobkyně.
Závěry Soudu
134 Především je třeba připomenout, že první a třetí žalobní důvod byly zamítnuty v rozsahu, v němž tříleté osvobození od korporační daně představuje podporu a v němž nejsou splněny podmínky vyžadované pro to, aby se na něj mohla vztahovat výjimka stanovená v čl. 87 odst. 3 ES. Z tohoto důvodu se prohlášení neslučitelnosti tříletého osvobození od korporační daně se společným trhem z důvodu porušení jiných ustanovení Smlouvy o ES týká podpůrného odůvodnění v napadeném rozhodnutí. Pátý žalobní důvod tudíž není relevantní.
135 Ze všeho předcházejícího vyplývá, že pátý žalobní důvod musí být zamítnut.
136 S ohledem na veškeré předcházející úvahy je třeba žalobu zamítnout.
K nákladům řízení
137 Podle čl. 87 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a žalobkyně neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů
SOUD (osmý rozšířený senát)
rozhodl takto:
1) Žaloba se zamítá.
2) ASM Brescia SpA ponese vlastní náklady řízení a ukládá se jí rovněž náhrada nákladů řízení vynaložených Komisí.
Martins Ribeiro | Šváby | Papasavvas |
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 11. června 2009.
Podpisy.