FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
föredraget den 23 november 2017(1)
Mål C‑572/16
INEOS Köln GmbH
mot
Bundesrepublik Deutschland
(begäran om förhandsavgörande från Verwaltungsgericht Berlin (Förvaltningsdomstolen i Berlin, Tyskland))
”Begäran om förhandsavgörande – Direktiv 2003/87/EG – Miljö – System för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom Europeiska unionen – Artikel 10a – Beslut 2011/278/EU – Övergångsbestämmelser för gratis tilldelning av utsläppsrätter – Lagstiftning i en medlemsstat enligt vilken ansökan om tilldelning omfattas av en preklusionsfrist – Omöjligt att komplettera eller korrigera ansökan efter det att denna frist har löpt ut – Uttömmande harmonisering föreligger inte – Processuell autonomi – Principerna om likvärdighet och effektivitet”
I. Inledning
1. Genom beslut av den 3 november 2016, som inkom till domstolen den 14 november 2016, har Verwaltungsgericht Berlin (Förvaltningsdomstolen i Berlin, Tyskland) framställt en begäran om förhandsavgörande till domstolen om tolkningen av artikel 10a i direktiv 2003/87/EG(2) och av beslut 2011/278/EU(3).
2. Begäran har framställts i ett mål mellan INEOS Köln GmbH (nedan kallat INEOS) och Bundesrepublik Deutschland (Förbundsrepubliken Tyskland), företrädd av Umweltbundesamt (den federala miljömyndigheten, Tyskland), angående beslutet att neka detta företag rätt att korrigera sin ansökan om gratis tilldelning av utsläppsrätter för växthusgaser för den tredje handelsperioden (2013–2020) med motiveringen att den preklusionsfrist för ingivande av sådana ansökningar som fastställs i den nationella lagstiftningen hade löpt ut.
3. Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida en sådan preklusionsfrist är förenlig med artikel 10a i direktiv 2003/87 och med beslut 2011/278.
4. Jag kommer att föreslå att domstolen ska besvara denna fråga så, att dessa bestämmelser, jämförda med principerna om likvärdighet och effektivitet, ska tolkas så, att de inte utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning i vilken en sådan preklusionsfrist föreskrivs och enligt vilken det således är uteslutet att en verksamhetsutövare kan korrigera eller komplettera sin ansökan om gratis tilldelning av utsläppsrätter efter det att denna frist har löpt ut, förutsatt att denna processuella regel inte är mindre förmånlig än dem som avser liknande anspråk som grundar sig på nationell rätt.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
1. Direktiv 2003/87
5. Artikel 1 i direktiv 2003/87, som har rubriken ”Syfte”, har följande lydelse:
”Genom detta direktiv införs ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom [unionen] …, vilket syftar till att på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser.
…”
6. I artikel 10a i direktiv 2003/87, som har rubriken ”Gemenskapstäckande övergångsbestämmelser för gratis tilldelning”, föreskrivs följande:
”1. Senast den 31 december 2010 ska kommissionen anta gemenskapstäckande och fullt harmoniserade genomförandebestämmelser för tilldelning av utsläppsrätter …
…
5. Det högsta årliga antalet utsläppsrätter som ligger till grund för beräkningen av tilldelningen till anläggningar som inte omfattas av punkt 3 och som inte är nya deltagare får inte överstiga summan av
a) den årliga totala kvantiteten i hela [unionen], enligt artikel 9, multiplicerad med andelen utsläpp från anläggningar som inte omfattas av punkt 3 av de totala genomsnittliga verifierade utsläppen under perioden 2005–2007 från anläggningar som omfattas av gemenskapssystemet under perioden 2008–2012, och
b) genomsnittet av de sammanlagda årliga verifierade utsläppen under perioden 2005–2007 från anläggningar som endast deltagit i gemenskapssystemet från och med 2013 och som inte omfattas av punkt 3, justerat enligt den linjära faktor som avses i artikel 9.
Vid behov ska en enhetlig, sektorsövergripande korrigeringsfaktor tillämpas.
…”
7. I artikel 11 i samma direktiv, som har rubriken ”Nationella genomförandeåtgärder”, föreskrivs följande:
”1. Senast den 30 september 2011 ska varje medlemsstat offentliggöra och till kommissionen överlämna en förteckning över anläggningar inom dess gränser som omfattas av detta direktiv samt över all gratis tilldelning till varje anläggning inom dess gränser, beräknat i enlighet med de bestämmelser som avses i artiklarna 10a.1 och 10c.
…”
2. Beslut 2011/278
8. I beslut 2011/278 fastställs, såsom det anges i artikel 1 i beslutet, unionstäckande övergångsbestämmelser för harmoniserad gratis tilldelning av utsläppsrätter enligt direktiv 2003/87 från och med år 2013.
9. I artikel 7 i samma beslut, som har rubriken ”Insamling av utgångsdata”, föreskrivs följande:
”1. För varje befintlig anläggning som har rätt till gratis utsläppsrätter enligt artikel 10a i direktiv [2003/87] …, ska medlemsstaterna, för alla år i perioden 1 januari 2005–31 december 2008 eller i tillämpliga fall 1 januari 2009–31 december 2010, från verksamhetsutövaren samla in all relevant information och relevanta data för varje parameter som förtecknas i bilaga IV, för de år som anläggningen har varit i drift.
…
7. Medlemsstaterna ska kräva att verksamhetsutövarna lämnar in fullständiga och enhetliga data och se till att det inte förekommer överlappningar mellan delanläggningar eller dubbelräkning. Medlemsstaterna ska särskilt se till att verksamhetsutövarna genomför företagsbesiktningar och lämnar in data som är så exakta som möjligt för att ge en rimlig tillförlitlighet i dataintegriteten.
I detta syfte ska medlemsstaterna se till att varje verksamhetsutövare också lämnar in en metodrapport som ska innehålla en beskrivning av anläggningen, kompileringsmetoden, de olika datakällorna, beräkningsstegen och, om tillämpligt, antaganden och metoden som tillämpats för att fördela utsläppen på relevanta delanläggningar enligt punkt 6. Medlemsstater kan kräva att verksamhetsutövaren visar att inlämnade data är exakta och fullständiga.
8. Om data saknas ska medlemsstaten kräva att verksamhetsutövaren lämnar en tillbörlig motivering för detta.
Om data saknas ska medlemsstaterna kräva att verksamhetsutövaren i stället, före eller senast vid den verifiering som kontrollören utför, lämnar försiktiga skattningar, särskilt sådana som grundas på bästa metoder inom industrin, färska vetenskapliga och tekniska rön.
…”
10. I artikel 8 i beslutet, som har rubriken ”Verifiering”, föreskrivs följande:
”1. Vid insamlingen av data enligt artikel 7 ska medlemsstaterna endast godta data som en kontrollör har verifierat och bedömt vara tillfredsställande. Verifieringsprocessen ska relatera till metodrapporten och de rapporterade parametrar som avses i artikel 7 och bilaga IV. Verifieringen ska omfatta tillförlitlighet, trovärdighet och exakthet hos de data som verksamhetsutövaren lämnar in och ska leda till ett verifieringsutlåtande där det anges med rimlig tillförlitlighet huruvida inlämnade data är fria från väsentliga felaktigheter.
…
4. Medlemsstaterna ska inte tilldela gratis utsläppsrätter till en anläggning där data om anläggningen inte har verifierats med tillfredsställande resultat.
…”
11. I artikel 10 i beslut 2011/278, som har rubriken ”Tilldelning på anläggningsnivå”, föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna ska för varje år, på grundval av de data som samlats in enligt artikel 7, beräkna antalet utsläppsrätter som från och med 2013 gratis tilldelas varje befintlig anläggning på deras territorium i enlighet med punkterna 2–8.
2. För dessa beräkningar ska medlemsstaterna först fastställa det preliminära årsantalet utsläppsrätter som tilldelas gratis, separat för varje delanläggning …
…
4. När artikel 10a.11 i direktiv [2003/87] genomförs ska de faktorer som avses i bilaga VI tillämpas på det preliminära årsantalet utsläppsrätter som tilldelas gratis till varje delanläggning enligt punkt 2 för det berörda året, om processerna vid dessa delanläggningar tjänar sektorer och delsektorer som inte bedöms löpa betydande risk för koldioxidläckage enligt beslut 2010/2/EU.
…
9. Den slutliga sammanlagda årskvantiteten utsläppsrätter som tilldelas gratis för varje befintlig anläggning, utom för anläggningar som omfattas av artikel 10a.3 i direktiv [2003/87], ska vara den preliminära sammanlagda årskvantiteten utsläppsrätter som tilldelas gratis för varje anläggning bestämd enligt punkt 7 multiplicerad med den sektorsövergripande korrigeringsfaktorn enligt artikel 15.3.
…”
12. Artikel 15 i beslutet, som har rubriken ”Nationella genomförandeåtgärder”, har följande lydelse:
”1. Enligt artikel 11.1 i direktiv [2003/87] ska varje medlemsstat senast den 30 september 2011 till kommissionen överlämna en förteckning över anläggningar på sitt territorium som omfattas av direktiv [2003/87], inklusive anläggningar som identifierats enligt artikel 5, med hjälp av en elektronisk mall som kommissionen tillhandahåller.
…
3. Kommissionen ska vid mottagandet av den förteckning som avses i punkt 1 bedöma varje anläggnings införande i förteckningen och de relaterade preliminära sammanlagda årskvantiteterna utsläppsrätter som tilldelas gratis.
När alla medlemsstater har anmält sina preliminära sammanlagda årskvantiteter utsläppsrätter som tilldelas gratis under perioden 2013–2020 ska kommissionen fastställa den enhetliga sektorsövergripande faktor som avses i artikel 10a.5 i direktiv [2003/87]. …
4. Om kommissionen inte motsätter sig att en anläggning införs i denna förteckning, inklusive motsvarande preliminära sammanlagda årskvantiteter utsläppsrätter som tilldelas gratis ska den berörda medlemsstaten fastställa de slutliga sammanlagda årskvantiteterna utsläppsrätter som tilldelas gratis varje år under perioden 2013–2020 enligt artikel 10.9.
…”
B. Tysk rätt
13. 9 § styckena 1–4 i Gesetz über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen (Treibhausgas‑Emissionshandelsgesetz – TEHG) (lag om handel med utsläppsrätter för växthusgaser) av den 21 juli 2011, BGBl. I S. 1475 (nedan kallad TEHG), har följande lydelse:
”1) Verksamhetsutövare tilldelas gratis utsläppsrätter i enlighet med principerna i artikel 10a … i direktiv 2003/87 … i deras aktuella lydelse och … beslut 2011/278 …
2) För en tilldelning krävs en ansökan till den behöriga myndigheten. Ansökan om gratis tilldelning av utsläppsrätter ska inges inom en frist som den behöriga myndigheten offentliggör i den officiella tidningen [(Bundesanzeiger)] minst tre månader innan den löper ut. Offentliggörandet av fristen sker tidigast efter ikraftträdandet av förordningen om tilldelningsregler enligt 10 §. Vid en försenad ansökan föreligger det inte någon rätt till gratis tilldelning. Till ansökan ska bifogas de handlingar som krävs för en verifiering av ansökan. Såvitt inte något annat föreskrivs i den förordning som avses i 10 § krävs det att de faktiska uppgifterna i ansökan om tilldelning har verifierats av en kontrollör enligt 21 §.
3) Den behöriga myndigheten ska beräkna de preliminära tilldelade mängderna, i den officiella tidningen [(Bundesanzeiger)] offentliggöra en förteckning över alla anläggningar på vilka denna lag är tillämplig och de preliminära tilldelade mängderna i den officiella tidningen och anmäla förteckningen till Europeiska kommissionen. Vid beräkningen av de preliminära tilldelade mängderna ska endast sådana uppgifter från verksamhetsutövaren beaktas där det är tillräckligt säkerställt att de är korrekta. …
4) Den behöriga myndigheten ska före inledningen av handelsperioden fastställa tilldelningen av gratis utsläppsrätter för en anläggning till verksamhetsutövare som har ingett en ansökan inom den frist som tillkännagetts enligt stycke 2 andra meningen. I övrigt gäller bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen på tilldelningsförfarandet.”
14. Genom offentliggörande i den elektroniska versionen av den tyska officiella tidningen (elektronischer Bundesanzeiger, eBAnz AT118 2011 B1, 20 oktober 2011) fastställde Deutsche Emissionshandelsstelle (tyskt organ för handel med utsläppsrätter, nedan kallat DEHSt) den frist som föreskrivs i 9 § andra stycket TEHG till den 23 januari 2012.
15. I 5 § första stycket i Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (Zuteilungsverordnung 2020 – ZuV 2020) (förordning om tilldelning av utsläppsrätter för växthusgaser under handelsperioden från år 2013 till 2020) av den 26 september 2011, BGBl. I 2011, s. 1921, som har rubriken ”Insamling av utgångsdata”, föreskrivs att verksamhetsutövaren är skyldig att i ansökan om gratis tilldelning för befintliga anläggningar särskilt lämna allmän information om anläggningen, ytterligare uppgifter om anläggningen, allmänna uppgifter om varje tilldelningskriterium och ytterligare uppgifter angående tilldelningskriterier i särskilda fall.
III. Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
16. INEOS driver en krackningsanläggning för produktion av kemiska produkter genom ångkrackning av nafta vid hög temperatur. Anläggningen omfattas av utsläppshandelssystemet sedan den 1 januari 2008.
17. Den 23 januari 2012 ingav INEOS en ansökan till DEHSt om gratis tilldelning av utsläppsrätter i enlighet med 9 § första stycket TEHG för denna anläggning för handelsperioden 2013–2020 på basen av referensperioden 2005–2008. Fristen för att inge ansökan var fastställd till samma datum i enlighet med 9 § andra stycket TEHG. Ansökan verifierades av en kontrollör. I ansökan angavs bland annat att företaget utgick från att det skulle tilldelas ett preliminärt årsantal om 547 635 utsläppsrätter.
18. Genom beslut av den 17 februari 2014 tilldelade DEHSt INEOS 3 867 032 utsläppsrätter för anläggningen för handelsperioden i fråga och angav att tilldelningen grundade sig på de uppgifter som INEOS hade lämnat i sin ansökan.
19. Den 11 mars 2014 begärde INEOS omprövning av beslutet och gjorde bland annat gällande att DEHSt var skyldigt att beakta vissa kompletterande uppgifter vid beräkningen av de direkta utsläppen för åren 2006 och 2007.
20. Den 3 september 2015 avslog DEHSt begäran om omprövning bland annat med motiveringen att de nya uppgifterna inte kunde beaktas i beslutet om tilldelning, eftersom INEOS inte hade inkommit med dem förrän i april 2015 inom ramen för omprövningen, alltså mer än tre år efter den dag då fristen för att inge ansökan hade löpt ut, vilket var den 23 januari 2012. DEHSt angav att den preklusionsfrist som föreskrivs i 9 § andra punkten TEHG är bindande och att det nationella förfarandets nära sammanlänkning med unionens tilldelningsförfarande dessutom hindrar att uppgifterna i ansökan ändras.
21. Den 29 september 2015 väckte INEOS talan vid Verwaltungsgericht Berlin (Förvaltningsdomstolen i Berlin) mot detta beslut och åberopade bland annat att företaget av misstag hade utelämnat vissa uppgifter om direkta utsläpp för åren 2006 och 2007, eftersom det felaktigt hade antagit att DEHSt redan innehade dessa uppgifter, även om anläggningen i fråga inte började omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser förrän den 1 januari 2008. Enligt INEOS borde DEHSt ha uppmanat företaget att komplettera eller korrigera de uppgifter som tillhandahållits i ansökan om tilldelning.
22. Eftersom unionsrätten inte innehåller någon uttrycklig bestämmelse om den rättsverkan som ska tillmätas uppgifter som inges av en verksamhetsutövare efter det att en frist för ingivande av ansökan om tilldelning som föreskrivs i nationell rätt har löpt ut, anser den hänskjutande domstolen att det bör klargöras huruvida 9 § andra stycket TEHG, enligt vilken det inte föreligger någon rätt till gratis tilldelning vid en försenad ansökan, är förenlig med bestämmelserna i direktiv 2003/87 och beslut 2011/278.
23. Mot denna bakgrund beslutade Verwaltungsgericht Berlin (Förvaltningsdomstolen i Berlin) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till domstolen:
”Utgör villkoren i artikel 10a i direktiv [2003/87] samt villkoren i beslut [2011/278] hinder mot en nationell bestämmelse i vilken det för handelsperioden 2013–2020 föreskrivs en materiell preklusionsfrist för ansökningar om gratis tilldelning av utsläppsrätter som inte ingetts i tid, vilket innebär att det är uteslutet med korrigeringar av fel eller kompletteringar av (ofullständiga) uppgifter i ansökan om tilldelning, vilka upptäckts först när den nationella fristen har löpt ut?”
IV. Förfarandet vid domstolen
24. Begäran om förhandsavgörande inkom till domstolens kansli den 14 november 2016.
25. INEOS, den tyska regeringen och kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden.
26. INEOS, den federala miljömyndigheten, den tyska regeringen och kommissionen yttrade sig vid förhandlingen den 14 september 2017.
V. Bedömning
27. Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 10a i direktiv 2003/87 och beslut 2011/278 ska tolkas så, att de utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning i vilken det för handelsperioden 2013–2020 föreskrivs en preklusionsfrist för ingivandet av ansökningar om gratis tilldelning av utsläppsrätter och enligt vilken det således är uteslutet att en verksamhetsutövare kan korrigera eller komplettera sin ansökan efter det att denna frist har löpt ut.
28. Det ska inledningsvis betonas att den situation som frågan avser kännetecknas dels av att det föreligger ett misstag som verksamhetsutövaren begick vid ingivandet av ansökan om gratis tilldelning, dels av att verksamhetsutövaren önskar korrigera sitt misstag i syfte att erhålla ett större antal gratis utsläppsrätter.(4)
29. Jag kommer i det följande att begränsa mig till denna situation. Jag kommer följaktligen inte att uttala mig om den situationen att den behöriga myndigheten begått ett misstag och inte heller om den situationen att korrigeringen syftar till en minskning av antalet gratis tilldelade utsläppsrätter. Oaktat dessa situationers intresse faller de utanför ramen för det nationella målet.
30. Jag kommer nedan att granska huruvida den preklusionsfrist som avses i det nationella målet strider mot effektivitetsprincipen med avseende på de rättigheter som följer av artikel 10a i direktiv 2003/87.(5) Innan jag granskar denna fråga är det lämpligt att först i stora drag beskriva det system som har inrättats genom direktiv 2003/87.
A. Det system som har inrättats genom direktiv 2003/87
31. Det system som har inrättats genom direktiv 2003/87 kan beskrivas genom dess syften, de tre huvudsakliga skyldigheter som åläggs verksamhetsutövarna och de tre sätten att förvärva utsläppsrätter.
1. De syften som eftersträvas med direktiv 2003/87
32. Även om syftena med direktiv 2003/87 är av en grundläggande betydelse är det inte nödvändigt att uppehålla sig särskilt vid dem, eftersom de tydligt framgår av unionslagstiftningen och rättspraxis.
33. Av skälen 3–5 i direktiv 2003/87 framgår att syftet med direktivet är att införa ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser för att bidra till fullgörandet av unionens åtaganden enligt Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar,(6) vilken syftar till en minskning av utsläppen av växthusgaser i atmosfären till en nivå som förhindrar farliga antropogena inverkningar på klimatsystemet.(7)
34. Syftet att minska de antropogena utsläppen av växthusgaser är en del i kampen mot klimatförändringen, som i artikel 191.1 FEUF uttryckligen anges som ett av målen för unionens miljöpolitik.
35. Såsom framgår av bland annat skälen 3 och 5 i direktiv 2009/29/EG(8) avser direktiv 2003/87 att till år 2020 minska unionens sammanlagda växthusgasutsläpp med minst 20 procent jämfört med nivåerna år 1990, och detta på ett ”ekonomiskt effektivt” sätt.(9)
36. Ett annat syfte som eftersträvas med direktiv 2003/87 är kostnadseffektivitet, såsom framgår av artikel 1 i direktivet. Kostnadseffektivitet är skälet till det system med cap and trade som inrättats genom direktiv 2003/87. Möjligheten att sälja utsläppsrätter (trade), samtidigt som det finns ett tak (cap) för antalet utsläppsrätter som tilldelas de verksamhetsutövare som omfattas av systemet, ska främja en minskning av utsläppen vid de anläggningar där minskningarna kan genomföras till lägsta kostnad.(10)
37. Enligt den ekonomiska logiken bakom systemet för handel med utsläppsrätter ska systemet se till att de minskade utsläpp av växthusgaser som måste företas för att uppnå ett på förhand fastställt miljömål sker till lägsta möjliga kostnad. Genom att tillåta försäljning av utsläppsrätter syftar detta system särskilt till att vara ett incitament för alla deltagare i detta system att släppa ut mindre växthusgaser än vad de ursprungligen givits rätt till, så att de kan sälja överskottet till någon annan deltagare vars utsläpp överskrider de utsläppsrätter som denne tilldelats.(11)
2. De tre huvudsakliga skyldigheter som verksamhetsutövarna åläggs genom direktiv 2003/87
38. För att beskriva hur det system som inrättats genom direktiv 2003/87 fungerar i praktiken, är det lämpligt att utgå ifrån de tre huvudsakliga skyldigheter som de verksamhetsutövare som omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2003/87, vilket avgränsas i artikel 2.1 i direktivet, är ålagda.
39. För det första är verksamhetsutövare vid fasta anläggningar, enligt artikel 4 i direktiv 2003/87, skyldiga att ha ett tillstånd för utsläpp av växthusgaser, vilket utfärdas i enlighet med bestämmelserna i artiklarna 5–8 i direktivet.(12)
40. För det andra är verksamhetsutövarna skyldiga att övervaka och rapportera sina utsläpp i enlighet med artikel 14 i direktiv 2003/87.(13) Ansökan om tillstånd ska innehålla en beskrivning av de åtgärder som planeras för att övervaka och rapportera utsläppen(14) och den behöriga myndigheten ska utfärda tillstånd endast om den finner att verksamhetsutövaren är i stånd att övervaka och rapportera sina utsläpp.(15)
41. Enligt artikel 15 i direktiv 2003/87 ska verksamhetsutövarnas rapporter dessutom verifieras av en oberoende kontrollör.(16)
42. För det tredje är verksamhetsutövarna, enligt artikel 12.2a och 12.3 i direktiv 2003/87, skyldiga att senast den 30 april varje år ”överlämna” det antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda utsläppen under det föregående kalenderåret, i överensstämmelse med den verifiering som utförts i enlighet med artikel 15 i direktivet. De överlämnade utsläppsrätterna annulleras därefter av medlemsstaterna.
43. Denna skyldighet är grundvalen i det system som inrättats genom direktiv 2003/87.(17) Verksamhetsutövarens överlämnande av utsläppsrätter har med rätta beskrivits som ett konkret uttryck för ”betalningen av en miljöskuld”,(18) det vill säga den miljöskuld som verksamhetsutövaren ådragit sig under det föregående kalenderåret. Mer exakt ska verksamhetsutövaren överlämna en utsläppsrätt för varje ton koldioxidekvivalenter som släppts ut under perioden.(19)
44. Jag kommer nu att förklara hur en verksamhetsutövare i praktiken kan förvärva de utsläppsrätter som behövs för att uppfylla den årliga skyldigheten att överlämna utsläppsrätter.
3. De tre sätten att förvärva utsläppsrätter i syfte att fullgöra den årliga skyldigheten att överlämna utsläppsrätter
45. Den ovan beskrivna årliga skyldigheten att överlämna utsläppsrätter skapar en efterfrågan på utsläppsrätter hos de verksamhetsutövare som omfattas av det system som inrättats genom direktiv 2003/87.(20) Det finns tre olika källor till utsläppsrätter, och således tre olika sätt att förvärva dem. De båda första är tillgängliga för alla verksamhetsutövare, det tredje endast för vissa.
46. Det första sättet att förvärva utsläppsrätter är att förvärva dem från någon annan person som innehar utsläppsrätter.(21) Sådana transaktioner kan endast avse utsläppsrätter som tidigare har utgetts av medlemsstaterna. Dessa transaktioner skapar således en ”andrahandsmarknad” för utsläppsrätter.
47. De båda andra sätten att förvärva utsläppsrätter är däremot kopplade till de två metoder för tilldelning som medlemsstaterna tillämpar enligt direktiv 2003/87, det vill säga auktion (vilket kan betecknas som ”förstahandsmarknaden”) och gratis tilldelning. Dessa två metoder för tilldelning av utsläppsrätter är föremål för detaljerade och mycket tekniska bestämmelser som fastställs i direktivet och de rättsakter som har antagits i enlighet med det. Bestämmelserna sammanfattas i stora drag nedan.
48. För det antal utsläppsrätter som ska tilldelas varje år fastställs ett tak, vilket beräknas för hela unionen.(22) Detta är en av de väsentliga aspekterna av det system med cap and trade som har inrättats genom direktiv 2003/87. Incitamentet för varje verksamhetsutövare som omfattas av systemet att minska utsläppen av växthusgaser är i praktiken beroende av utsläppstakets nivå.(23)
49. I enlighet med artikel 9 i direktiv 2003/87 har utsläppstaket för stationära anläggningar fastställts till drygt två miljarder utsläppsrätter för år 2013.(24) Taket sänks varje år med en linjär faktor på 1,74 procent, som har beräknats så att unionen ska kunna uppfylla sitt åtagande att minska sina sammanlagda utsläpp med minst 20 procent till år 2020 jämfört med de rapporterade nivåerna år 2005.(25)
50. Det antal utsläppsrätter som ryms under det fastställda taket och som ska utges varje år fördelas mellan utsläppsrätter som auktioneras ut och utsläppsrätter som tilldelas gratis. Enligt artikel 10.1 i direktiv 2003/87 ska medlemsstaterna från och med 2013 auktionera ut alla utsläppsrätter som inte tilldelas gratis. Antalet utsläppsrätter som auktioneras ut beror således på antalet utsläppsrätter som tilldelas gratis.(26)
51. Nu återstår att beskriva det ”allmänna” systemet(27) för gratis tilldelning av utsläppsrätter, vilket föreskrivs i artikel 10a i direktiv 2003/87 och vilket troligen utgör den mest komplexa aspekten av det system som inrättats genom direktivet. En läsning av denna artikel kan avskräcka de mest härdade jurister.
52. Domstolen har konstaterat att tilldelningen av gratis utsläppsrätter inte syftar till att medge subventioner till de berörda producenterna, utan till att mildra den ekonomiska inverkan av att unionen omedelbart och ensidigt har infört en marknad för utsläppsrätter, genom att undvika att vissa produktionssektorer som omfattas av detta direktiv tappar i konkurrenskraft.(28)
53. Tilldelningen av gratis utsläppsrätter undanröjer för övrigt inte fullständigt incitamentet för dem som mottar utsläppsrätterna att minska utsläppen. Domstolen har betonat att incitamentet att minska utsläppen från varje anläggning ligger i den vinst som kan uppnås genom att anläggningens behov av utsläppsrätter minskas. Utsläppsrätterna har härvidlag ett ekonomiskt värde som kan realiseras genom försäljning, oavsett om de har tilldelats gratis.(29)
54. Dock minskar tilldelningen av gratis utsläppsrätter intensiteten i incitamentet att införa praxis som syftar till att minska utsläppen, eftersom verksamhetsutövare som tilldelas utsläppsrätter inte behöver köpa alla, eller en del av, de utsläppsrätter som de är skyldiga att överlämna varje år. Genom minskningen av antalet gratis tilldelade utsläppsrätter ges följaktligen, såsom generaladvokaten Kokott har konstaterat, ytterligare incitament att begränsa utsläppen, vilket bidrar till att skydda miljön och bekämpa klimatförändringen, såsom krävs enligt artikel 191 FEUF.(30)
55. I artikel 10a.11 i direktiv 2003/87 föreskrivs att all gratis tilldelning av utsläppsrätter ska ha avskaffats år 2027. Alla utsläppsrätter avsedda för stationära anläggningar ska då auktioneras ut. Det ska emellertid betonas att kommissionen tycks ha övergett denna lovvärda ambition som infördes genom direktiv 2009/29, eftersom den i sitt förslag till ändringsdirektiv för den fjärde perioden (2021–2030) har fastställt andelen utsläppsrätter som ska auktioneras ut till 57 procent av det totala antalet utsläppsrätter.(31)
56. Oberoende av huruvida åtgärden för gratis tilldelning eventuellt kommer att avskaffas på sikt är vissa stationära anläggningar, bland annat elproducenter, enligt artikel 10a.3 i direktiv 2003/87 undantagna från möjligheten att tilldelas utsläppsrätter. Dessa anläggningar måste följaktligen, antingen på förstahands- eller andrahandsmarknaden, köpa alla de utsläppsrätter som de behöver för att kunna uppfylla sin årliga skyldighet att överlämna utsläppsrätter.(32)
57. Vad gäller de anläggningar som åtnjuter gratis tilldelning i enlighet med artikel 10a i direktiv 2003/87 kan förfarandet för att fastställa det tilldelade antalet utsläppsrätter delas in i tre steg, nämligen grundtilldelning, preliminär tilldelning och slutlig tilldelning av utsläppsrätter.(33)
58. Grundtilldelningen beror inte på mottagarens faktiska utsläpp (såsom är fallet när det gäller skyldigheten att överlämna utsläppsrätter(34)), utan på teoretiska ”riktmärken” som kommissionen beräknar utifrån utsläppen från de 10 procent som utgör de mest effektiva anläggningarna, såsom det anges i artikel 10a.2 i direktivet.(35) Grundtilldelningen för varje anläggning eller delanläggning erhålls genom att multiplicera det tillämpliga riktmärket med den historiska verksamhetsnivån, vilken fastställs på basen av utgångsdata som lämnas in av verksamhetsutövarna i enlighet med artiklarna 7 och 9 i beslut 2011/278. Denna beräkning ska göras av medlemsstaterna i enlighet med artikel 10.1 och 10.2 i samma beslut.(36)
59. Den preliminära tilldelningen beräknas med användning av en faktor för minskning av grundtilldelningen i enlighet med artikel 10a.11 i direktiv 2003/87. Denna minskningsfaktor, som är 0,8 för år 2013 (en minskning med 20 procent), minskar varje år med lika kvantiteter till 0,3 (en minskning med 70 procent) år 2020.(37)
60. Det ska emellertid betonas att denna minskning inte gäller alla anläggningar som åtnjuter gratis tilldelning. De sektorer där det föreligger en betydande risk för utlokalisering till tredjeländer på grund av de miljöförpliktelser som åläggs genom direktivet omfattas enligt artikel 10a.12 i direktiv 2003/87 inte av åtgärden för minskad gratis tilldelning. Dessa sektorer har med andra ord erhållit en lättnad av sina miljöförpliktelser på grund av att det föreligger en risk för utlokalisering, försiktigtvis benämnd ”en betydande risk för koldioxidläckage”. Kommissionen har i enlighet med artikel 10a.13–10a.18 i direktivet fastställt en lång förteckning över sektorer eller delsektorer vilkas verksamhet uppvisar en sådan risk för utlokalisering.(38)
61. Enligt artikel 11.1 i direktiv 2003/87 och artikel 15.1 och 15.2 i beslut 2011/278 ska varje medlemsstat offentliggöra och till kommissionen överlämna en förteckning över anläggningar och delanläggningar på sitt territorium som omfattas av direktivet samt för var och en av dem ange det antal utsläppsrätter som de erhållit vid grundtilldelningen och det antal som de erhållit vid den preliminära tilldelningen(39) och detta för hela den tredje perioden (2013–2020).
62. I det tredje och sista beräkningssteget tillämpas eventuellt en ytterligare minskningsmekanism, vilken föreskrivs i artikel 10a.5 i direktiv 2003/87. Den slutliga tilldelningen av utsläppsrätter resulterar således i ett lika stort antal utsläppsrätter som vid den preliminära tilldelningen (om ytterligare minskning inte behöver tillämpas), eller också (i motsatt fall) i ett mindre antal utsläppsrätter än vid den preliminära tilldelningen.
63. Kommissionen ska nämligen, på grundval av de förteckningar som medlemsstaterna lämnat in, se till att den sammanlagda grundtilldelning – och inte den sammanlagda preliminära tilldelning(40) – som har beräknats för anläggningar på unionens territorium inte överstiger det lägre tak som anges i artikel 10a.5 i direktiv 2003/87,(41) vilket motsvarar en del av den sammanlagda kvantitet utsläppsrätter som anges i artikel 9 i direktivet.(42)
64. Om detta tak överskrids, ska kommissionen vidta en proportionell minskning genom att tillämpa en sektorsövergripande korrigeringsfaktor på medlemsstaternas planerade tilldelningar, vilken motsvarar förhållandet mellan nämnda tak och summan av grundtilldelningen.(43)
65. Det ska betonas att kommissionen har varit tvungen att fastställa en sektorsövergripande korrigeringsfaktor för den tredje perioden (2013–2020).(44) Till följd av kommissionens beslut har medlemsstaterna kunnat vidta den slutliga tilldelningen genom att tillämpa denna korrigeringsfaktor – eller, för att vara mer exakt, minskningsfaktor – på de preliminära tilldelningar som inte har fått avslag av kommissionen.(45)
B. Den hänskjutande domstolens fråga
66. Det ska inledningsvis betonas att den fråga som har ställts till domstolen(46) inte avser verksamhetsutövarnas skyldighet att rapportera de årliga utsläppen i enlighet med artikel 14 i direktiv 2003/87,(47) utan avser den insamling av utgångsdata från verksamhetsutövare som medlemsstaterna ska vidta enligt artikel 7 i beslut 2011/278 i syfte att fastställa den historiska verksamhetsnivå som avses i artikel 9 i samma beslut, vilken används för att beräkna grundtilldelningen.(48)
67. Det problem som uppkommit för INEOS och som avses i det nationella målet har sin upprinnelse i att INEOS inte lämnade in fullständiga utgångsdata för åren 2006 och 2007, vilket har resulterat i ett lägre antal utsläppsrätter vid den behöriga myndighetens beräkning av grundtilldelningen och följaktligen i ett lägre antal gratis utsläppsrätter för INEOS.(49)
68. För att svara på den fråga som ställts kommer jag först att konstatera att direktiv 2003/87 och beslut 2011/278 inte syftar till en uttömmande harmonisering av de processuella reglerna för ansökningar om gratis tilldelning av utsläppsrätter. Därefter kommer jag att redogöra för skälen till att jag anser att den preklusionsfrist som avses i det nationella målet och den omständigheten att det är omöjligt att göra korrigeringar efter det att denna frist har löpt ut inte strider mot effektivitetsprincipen, såsom den har tolkats i domstolens fasta praxis.
1. Huruvida det föreligger en uttömmande harmonisering av de processuella reglerna för ansökningar om gratis tilldelning av utsläppsrätter
69. INEOS har hävdat att unionslagstiftningen innehåller en uttömmande harmonisering av alla aspekter, även processuella sådana, som rör ansökningar om gratis tilldelning av utsläppsrätter, vilket innebär att medlemsstaterna inte har något utrymme för skönsmässig bedömning i detta avseende. Den tyska regeringen och kommissionen har invänt mot denna uppfattning.
70. Jag delar den tyska regeringens och kommissionens ståndpunkt. Visserligen ska kommissionen, enligt artikel 10a.1 i direktiv 2003/87, anta ”gemenskapstäckande och fullt harmoniserade genomförandebestämmelser för tilldelning av utsläppsrätter enligt punkterna 4, 5, 7 och 12” (min kursivering). Det var på den grundvalen som kommissionen antog beslut 2011/278 och det råder enligt min mening knappast någon tvekan om att det genom detta beslut, jämfört med artikel 10a i direktivet, genomförts en uttömmande harmonisering av de materiella aspekterna av den åtgärd för gratis tilldelning av utsläppsrätter(50) som jag i stora drag har redogjort för ovan.(51)
71. Dessa instrument innehåller däremot inga bestämmelser som uttryckligen reglerar de processuella aspekterna av tilldelningen, exempelvis den frist inom vilken en ansökan om gratis tilldelning ska lämnas in eller huruvida det är möjligt att göra korrigeringar i ansökan efter det att fristen för inlämnande har löpt ut.
72. Det kan särskilt påpekas att artikel 7 i beslut 2011/278, som rör medlemsstaternas insamling av utgångsdata, inte innehåller några preciseringar i detta avseende. I artikel 7.8 i beslutet anges att verksamhetsutövaren ska lämna en motivering ”om data saknas” och ska lämna försiktiga skattningar ”om endast vissa data finns att tillgå”, men det fastställs inget förfarande för korrigering eller komplettering av insamlade data. I artikel 8 i beslutet anges vidare att medlemsstaterna endast ska godta data som en kontrollör har bedömt vara tillfredsställande, dock fastställs inte någon frist eller något förfarande för korrigering av data som inte är tillfredsställande.
73. I avsaknad av en uttömmande harmonisering ankommer det enligt fast rättspraxis på medlemsstaterna att i sin rättsordning, i enlighet med principen om medlemsstaternas processuella autonomi, ange vilka processuella regler som är tillämpliga, dock på villkor att de inte är mindre förmånliga än dem som avser liknande anspråk som grundar sig på nationell rätt (likvärdighetsprincipen) eller gör det i praktiken omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen).(52)
74. Vad gäller likvärdighetsprincipen framgår det inte av någon av de handlingar som lämnats in till domstolen att den preklusionsfrist som avses i det nationella målet strider mot denna princip och detta har inte heller gjorts gällande vid domstolen. Som kommissionen har anfört ankommer det i vart fall på den hänskjutande domstolen att uttala sig om detta.(53)
75. I min fortsatta bedömning kommer jag därför att koncentrera mig på huruvida den preklusionsfrist som avses i det nationella målet är förenlig med effektivitetsprincipen.
76. Det ska preciseras att det härvidlag inte är möjligt att gå tillväga på det sätt som INEOS har föreslagit, nämligen att ”direkt” bedöma huruvida den preklusionsfrist som avses i det nationella målet är förenlig med vissa bestämmelser i direktiv 2003/87 eller beslut 2011/278.
77. Av ovannämnda rättspraxis följer nämligen att frågan huruvida processuella bestämmelser som har antagits av medlemsstaterna är förenliga med unionsrätten ska bedömas mot bakgrund av principerna om likvärdighet och effektivitet. Vid bedömningen av huruvida den preklusionsfrist som avses i det nationella målet är förenlig med effektivitetsprincipen ska innehållet i bestämmelserna i direktiv 2003/87 eller beslut 2011/278 beaktas.(54)
2. Huruvida den preklusionsfrist som avses i det nationella målet är förenlig med effektivitetsprincipen
78. Det ska inledningsvis påpekas att kommissionen har föreslagit att frågan huruvida medlemsstaterna kan fastställa en preklusionsfrist för ingivandet av ansökningar om gratis tilldelning enligt artikel 10a i direktiv 2003/87 ska bedömas separat från frågan huruvida verksamhetsutövare bör få korrigera sin ansökan efter det att denna frist har löpt ut.
79. Enligt min mening är dessa båda aspekter emellertid oskiljaktiga, såsom det framgår av den ställda frågans lydelse.(55) Att INEOS inte får komplettera eller korrigera den ansökan om gratis tilldelning som avses i det nationella målet har nämligen sitt upphov i att det i den nationella lagstiftningen har fastställts en preklusionsfrist – inte en vägledande frist – för ingivandet av sådana ansökningar. Jag kommer nedan följaktligen att bedöma båda dessa aspekter tillsammans.
80. Enligt fast rättspraxis måste varje fall i vilket frågan uppkommer huruvida en nationell processuell bestämmelse medför att det blir omöjligt eller orimligt svårt att tillämpa unionsrätten bedömas med beaktande av bestämmelsens funktion i förfarandet som helhet – med beaktande av dess förlopp och särdrag – i de olika nationella rättsinstanserna. Härvidlag ska det, i förekommande fall, bland annat tas hänsyn till skyddet av rätten till försvar, rättssäkerhetsprincipen och principen om en ändamålsenlig handläggning.(56)
81. Vad särskilt gäller preklusionsfrister som fastställs av medlemsstaterna har domstolen redan för länge sedan slagit fast att effektivitetsprincipen inte hindrar sådana frister när de är ”rimliga”.(57)
82. Vad gäller preklusionsfristers rimlighet har domstolen även konstaterat att det ankommer på medlemsstaterna att, med avseende på nationell lagstiftning som omfattas av unionsrättens tillämpningsområde, fastställa tidsfrister som, bland annat, speglar den betydelse ett beslut kommer att ha för de berörda, förfarandenas och den tillämpliga lagstiftningens grad av komplexitet, antalet personer som kan komma att beröras av beslutet samt andra allmänna eller enskilda intressen som ska beaktas.(58)
83. I enlighet med dessa principer har domstolen tenderat att i praktiken vidta en relativt kortfattad bedömning av relativt långa frister(59) och en relativt omfattande bedömning av relativt korta frister.(60) I princip är det endast sistnämnda frister som kan medföra att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten i den mening som avses i den rättspraxis som anges i punkt 73 ovan, vilket motiverar en mer ingående bedömning av huruvida de är rimliga.
84. Av uppgifterna från den hänskjutande domstolen framgår att den frist för ingivande av ansökningar om gratis tilldelning som avses i det nationella målet var den 23 januari 2012 och att detta datum hade offentliggjorts den 20 oktober 2011.(61) Av den tyska regeringens yttranden framgår dessutom att detta datum också hade meddelats genom e‑post till verksamhetsutövarna och genom ett pressmeddelande, båda daterade den 20 oktober 2011. Av detta följer att den frist som verksamhetsutövarna hade ålagts för att lämna in sina ansökningar om gratis tilldelning var drygt tre månader.
85. En frist på tre månader är relativt kort i den mening som avses i ovan angivna rättspraxis(62) och frågan huruvida den är rimlig ska därför vara föremål för en mer ingående prövning.
86. Den rättighet som fastställs i unionens rättsordning och som avses i det nationella målet är rätten att åtnjuta gratis tilldelning i enlighet med artikel 10a i direktiv 2003/87 och beslut 2011/278. Det ska därför granskas huruvida en preklusionsfrist på tre månader av det slag som avses i det nationella målet kan medföra att det blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva denna rättighet.
87. De handlingar som har lämnats in till domstolen innehåller inga uppgifter som visar att fristen i fråga, bland annat på grund av att den är kort, skulle göra det omöjligt eller orimligt svårt att utöva rätten till gratis tilldelning. Det ska erinras om att verksamhetsutövare såsom INEOS vid ingivandet av sin ansökan måste lämna in de utgångsdata som avses i artikel 7 i beslut 2011/278, vilka dessutom ska verifieras i enlighet med artikel 8 i samma beslut.(63)
88. Som den tyska regeringen har betonat har INEOS inte ens hävdat att fristen var för kort för att företaget skulle kunna lämna in sin ansökan. Av begäran om förhandsavgörande framgår att INEOS av misstag utelämnade vissa uppgifter för åren 2006 och 2007, eftersom företaget felaktigt antog att DEHSt redan innehade dessa uppgifter.(64) INEOS har således inte invänt mot längden av den frist som avses i det nationella målet, utan mot att det efter det att fristen har löpt ut är omöjligt att korrigera de utgångsdata som lämnats i den ursprungliga ansökan.
89. Domstolen har upprepade gånger konstaterat att en preklusionsfrist i princip är förenlig med effektivitetsprincipen, även om den omständigheten att fristen löper ut kan hindra berörda personer från att göra gällande sina rättigheter helt eller delvis.(65) Det ska tilläggas att om verksamhetsutövarna i det sammanhang som avses i det nationella målet gavs möjlighet att korrigera eller ändra sin ansökan efter det att preklusionsfristen löpt ut, skulle de kunna kringgå fristens prekluderande verkan.
90. INEOS har vidare anfört argumentet att enligt direktiv 2003/87 och beslut 2011/278 är medlemsstaterna skyldiga att grunda sig på så exakta och kompletta utgångsdata som möjligt. Enligt INEOS följer det av denna skyldighet att de behöriga myndigheterna ska underlåta att tillämpa varje processuell regel som hindrar att felaktiga uppgifter korrigeras eller att ofullständiga uppgifter kompletteras, såsom den preklusionsfrist som avses i det nationella målet, och detta för att garantera en effektiv tillämpning av unionsrätten.
91. Det är riktigt att medlemsstaterna enligt artikel 7.7 i beslut 2011/278 ska samla in ”fullständiga och enhetliga” utgångsdata som ”är så exakta som möjligt”. I artiklarna 7.8, 8.1 och 8.4 i samma beslut fastställs dessutom flera skyldigheter som förstärker kravet på exakthet hos de uppgifter som används för att beräkna de utsläppsrätter som ska tilldelas gratis.
92. Det ska emellertid erinras om att det, för att bedöma förenligheten med effektivitetsprincipen i den mening som avses i den rättspraxis som anges i punkt 73 ovan, måste avgöras huruvida den preklusionsfrist som avses i det nationella målet medför att det blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva en rättighet som tillkommer en verksamhetsutövare som INEOS.
93. Inte alla de skyldigheter som unionsrätten ålägger medlemsstaterna ger upphov till rättigheter för enskilda.(66) Exempelvis är så inte fallet vad gäller medlemsstaternas skyldighet att samla in så exakta utgångsdata som möjligt. Av ordalydelsen i de ovannämnda bestämmelserna i beslut 2011/278 framgår tvärtom att kravet på exakta utgångsdata omfattas av medlemsstaternas och verksamhetsutövarnas gemensamma ansvar.
94. En verksamhetsutövare som INEOS kan följaktligen inte åberopa en påstådd rätt till exakta utgångsdata gentemot de behöriga nationella myndigheterna i syfte att ogiltigförklara en preklusionsfrist. Eftersom en sådan rättighet inte föreligger, måste INEOS argumentering, enligt vilken omöjligheten att korrigera den ursprungliga ansökan efter det att preklusionsfristen löpt ut är oförenlig med effektivitetsprincipen, ogillas.
95. Jag anser även att om verksamhetsutövarna gavs möjlighet att komplettera eller korrigera utgångsdata i syfte att erhålla ytterligare gratis tilldelning av utsläppsrätter skulle detta i realiteten kunna medföra att det blev orimligt svårt att utöva rätten att tilldelas utsläppsrätter, på grund av den rättsliga osäkerhet som en sådan möjlighet skulle medföra.
96. Som jag har förklarat ovan(67) krävs det vid övergången från den preliminära tilldelningen till den slutliga tilldelningen att kommissionen vidtar en kontroll för att garantera att antalet utsläppsrätter som tilldelas gratis inte överstiger det tak som anges i artikel 10a.5 i direktiv 2003/87. Om detta tak överskrids måste kommissionen fastställa en sektorsövergripande korrigeringsfaktor som gör det möjligt att proportionellt minska samtliga de preliminära tilldelningar som planerats av medlemsstaterna och således att fastställa det slutliga antalet utsläppsrätter som varje enskild anläggning i unionen ska tilldelas.
97. Om domstolen antog INEOS ståndpunkt skulle det för varje ytterligare tilldelning till följd av att en verksamhetsutövare korrigerat sina utgångsdata krävas att kommissionen vidtog en ny kontroll och vid behov ändrade korrigeringsfaktorn.(68) Förutom att en sådan ändring inte föreskrivs i de relevanta bestämmelserna i direktiv 2003/87 och beslut 2011/278 skulle den medföra att det slutliga antalet tilldelade utsläppsrätter minskades för varje mottagare. En mottagare av gratis tilldelade utsläppsrätter skulle med andra ord aldrig kunna betrakta det beviljade antalet utsläppsrätter som slutligt.
98. Som den tyska regeringen och kommissionen har betonat vore en sådan situation knappast förenlig med rättssäkerhetsprincipen. Det skulle bli orimligt svårt att utöva rätten till gratis tilldelning. I ett sådant sammanhang är verkan av den preklusionsfrist som avses i det nationella målet just att upprätthålla rättssäkerheten till fördel för alla berörda personer. Som domstolen upprepade gånger har konstaterat är det i princip förenligt med effektivitetskravet att fastställa preklusionsfrister, eftersom det utgör en tillämpning av den grundläggande principen om rättssäkerhet som skyddar såväl den enskilde som den berörda myndigheten.(69)
99. Att ge verksamhetsutövare möjlighet att ändra sin ansökan om gratis tilldelning av utsläppsrätter tycks mig inte heller vara förenligt med det förfarande som föreskrivs i artikel 10a i direktiv 2003/87 och beslut 2011/278 och som syftar till att fastställa huruvida och i vilken omfattning det föreligger en rätt att tilldelas utsläppsrätter.
100. Som jag har förklarat ovan(70) genomförs detta förfarande stegvis och varje steg i beräkningen måste ha avslutats innan följande steg kan påbörjas. Det tillvägagångssätt som INEOS har föreslagit, enligt vilket verksamhetsutövare skulle ges möjlighet att korrigera eller komplettera sina utgångsdata utan att beakta fristen, skulle innebära att det första beräkningssteget, det vill säga fastställandet av grundtilldelningen på grundval av den historiska verksamhetsnivån och det tillämpliga riktmärket,(71) skulle förbli öppet hela tiden. Den preliminära tilldelningen (det andra steget) och den slutliga tilldelningen (det tredje steget) skulle då behöva vara föremål för en ny beräkning vid varje korrigering av utgångsdata.
101. Ett sådant tillvägagångssätt är enligt min mening oförenligt med principen om en ändamålsenlig handläggning, eftersom det skulle medföra en oproportionerlig administrativ börda för medlemsstaterna och kommissionen.(72)
102. Det ska för det femte och såvitt det är nödvändigt även betonas att den tolkning som jag föreslår är förenlig med det huvudsakliga syfte som eftersträvas med det system som inrättats genom direktiv 2003/87, det vill säga att skydda miljön genom att minska utsläppen av växthusgaser.
103. Enligt denna tolkning har verksamhetsutövare nämligen inte möjlighet att korrigera eller komplettera sina utgångsdata i syfte att tilldelas ytterligare utsläppsrätter. I praktiken innebär denna tolkning en lägre tilldelning för verksamhetsutövare som kunde ha erhållit ett större antal gratis utsläppsrätter om de hade lämnat korrekta uppgifter i sin ansökan. Dessa verksamhetsutövare måste följaktligen köpa ett större antal utsläppsrätter för att fullgöra sin skyldighet att överlämna utsläppsrätter, vilket ökar incitamentet för dem att minska sina utsläpp.(73)
VI. Förslag till avgörande
104. Mot bakgrund av det ovan anförda förslår jag att domstolen svarar på den fråga som ställts av Verwaltungsgericht Berlin (Förvaltningsdomstolen i Berlin, Tyskland) på följande sätt:
Artikel 10a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/29/EG av den 23 april 2009, och kommissionens beslut 2011/278/EU av den 27 april 2011 om fastställande av unionstäckande övergångsbestämmelser för harmoniserad gratis tilldelning av utsläppsrätter enligt artikel 10a i direktiv 2003/87, i dess lydelse enligt kommissionens beslut 2012/498/EU av den 17 augusti 2012, jämförda med principerna om likvärdighet och effektivitet, ska tolkas så, att de inte utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning i vilken det för handelsperioden 2013–2020 föreskrivs en preklusionsfrist för ingivandet av ansökningar om gratis tilldelning av utsläppsrätter och enligt vilken det således är uteslutet att en verksamhetsutövare kan korrigera eller komplettera sin ansökan efter det att denna frist har löpt ut, förutsatt att denna processuella regel inte är mindre förmånlig än dem som avser liknande anspråk som grundar sig på nationell rätt.