Συνεκδικασθείσες υποθέσεις C‑22/13, C‑61/13 έως C‑63/13 και C‑418/13

Raffaella Mascolo κ.λπ.

κατά

Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca

και

Comune di Napoli

(αιτήσεις του Tribunale di Napoli και του Corte costituzionale
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως)

«Προδικαστική παραπομπή — Κοινωνική πολιτική — Συμφωνία-πλαίσιο για την εργασία ορισμένου χρόνου που συνήφθη από τη CES, την UNICE και το CEEP — Διαδοχικές συμβάσεις εργασίας ορισμένου χρόνου — Εκπαίδευση — Δημόσιος τομέας — Αναπλήρωση κενών και ελεύθερων θέσεων εν αναμονή της ολοκληρώσεως διαγωνισμού — Ρήτρα 5, σημείο 1 — Μέτρα σκοπούντα την αποτροπή της καταχρηστικής συνάψεως συμβάσεων ορισμένου χρόνου — Έννοια των “αντικειμενικών λόγων” που δικαιολογούν τη σύναψη τέτοιων συμβάσεων — Κυρώσεις — Απαγόρευση της μετατροπής σε σχέση εργασίας αορίστου χρόνου — Έλλειψη δικαιώματος αποζημιώσεως»

Περίληψη – Απόφαση του Δικαστηρίου (τρίτο τμήμα)
της 26ης Νοεμβρίου 2014

1.        Προδικαστικά ερωτήματα – Παραδεκτό – Eκτίμηση της αναγκαιότητας των ερωτημάτων, η η οποία εμπίπτει στην αρμοδιότητα του εθνικού δικαστή – Γενικά ή υποθετικά ερωτήματα – Απαράδεκτο

(Άρθρο 267 ΣΛΕΕ)

2.        Κοινωνική πολιτική – Συμφωνία-πλαίσιο για την εργασία ορισμένου χρόνου που συνήφθη από τη CES, την UNICE και το CEEP – Οδηγία 1999/70 – Πεδίο εφαρμογής – Εργαζόμενοι οι οποίοι προσλαμβάνονται ετησίως προς αναπλήρωση κενών θέσεων εκπαιδευτικών ή διοικητικού προσωπικού σε υπό κρατική διαχείριση σχολεία – Εμπίπτουν

(Οδηγία 1999/70 του Συμβουλίου, παράρτημα, ρήτρες 2, 3, σημείο 1, και 5)

3.        Κοινωνική πολιτική – Συμφωνία-πλαίσιο για την εργασία ορισμένου χρόνου που συνήφθη από τη CES, την UNICE και το CEEP – Οδηγία 1999/70 – Μέτρα πρόληψης της καταχρηστικής χρησιμοποίησης διαδοχικών συμβάσεων εργασίας ορισμένου χρόνου – Εθνική κανονιστική ρύθμιση επιτρέπουσα την ανανέωση συμβάσεων εργασίας ορισμένου χρόνου για την κάλυψη κενών και ελεύθερων θέσεων στα υπό κρατική διαχείριση σχολεία, έως την ολοκλήρωση διαγωνισμών για την πρόσληψη μόνιμου προσωπικού – Μη καθορισμός συγκεκριμένων προθεσμιών για την ολοκλήρωση των διαγωνισμών αυτών – Αποκλεισμός, για το εν λόγω προσωπικό, της δυνατότητας προβολής αξιώσεως για την αποκατάσταση της ζημίας που ενδεχομένως έχουν υποστεί λόγω της προαναφερθείσας ανανεώσεως – Δεν επιτρέπεται – Υποχρέωση των κρατών μελών να προβλέπουν μέτρα για την πρόληψη της καταχρηστικής χρησιμοποίησης διαδοχικών συμβάσεων εργασίας ορισμένου χρόνου

(Οδηγία 1999/70 του Συμβουλίου, παράρτημα, ρήτρα 5, σημείο 1)

1.        Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.

(βλ. σκέψεις 47-50)

2.        Όπως προκύπτει από το γράμμα της ρήτρας 2, σημείο 1, της συμφωνίας‑πλαισίου για την εργασία ορισμένου χρόνου, η οποία περιλαμβάνεται στο παράρτημα της οδηγίας 1999/70, σχετικά με τη συμφωνία-πλαίσιο για την εργασία ορισμένου χρόνου που συνήφθη από τη CES, την UNICE και το CEEP, το πεδίο εφαρμογής της συμφωνίας αυτής ορίζεται κατά τρόπο ευρύ, με αναφορά γενικώς στους «εργαζομένους ορισμένου χρόνου που έχουν σύμβαση ή σχέση εργασίας, όπως αυτές καθορίζονται από τη νομοθεσία, τις συλλογικές συμβάσεις ή την πρακτική σε κάθε κράτος μέλος». Επιπλέον, ο ορισμός της έννοιας των «εργαζομένων ορισμένου χρόνου» που περιλαμβάνεται στη ρήτρα 3, σημείο 1, της συμφωνίας-πλαισίου καλύπτει το σύνολο των εργαζομένων, χωρίς να κάνει διάκριση ανάλογα με τον δημόσιο ή ιδιωτικό χαρακτήρα του εργοδότη με τον οποίο συνδέονται και ανεξαρτήτως του χαρακτηρισμού της συμβάσεώς τους στο εσωτερικό δίκαιο.

Η συμφωνία-πλαίσιο εφαρμόζεται, επομένως, στο σύνολο των εργαζομένων που παρέχουν αμειβόμενες υπηρεσίες στο πλαίσιο σχέσεως εργασίας ορισμένου χρόνου που τους συνδέει με τον εργοδότη τους, υπό την προϋπόθεση ότι αυτοί δεσμεύονται από σύμβαση εργασίας κατά την έννοια της εθνικής νομοθεσίας και υπό τη μόνη επιφύλαξη του περιθωρίου εκτιμήσεως που παρέχει στα κράτη μέλη η ρήτρα 2, σημείο 2, της συμφωνίας-πλαισίου όσον αφορά την εφαρμογή της σε ορισμένες κατηγορίες συμβάσεων ή σχέσεων εργασίας, καθώς και την εξαίρεση, σύμφωνα με το τέταρτο εδάφιο του προοιμίου της συμφωνίας-πλαισίου, των προσωρινώς απασχολουμένων εργαζομένων.

Επομένως, η συμφωνία-πλαίσιο δεν αποκλείει κανένα συγκεκριμένο κλάδο από το πεδίο εφαρμογής της και, συνεπώς, έχει εφαρμογή στο προσωπικό που προσλαμβάνεται στον κλάδο της εκπαίδευσης. Η διαπίστωση αυτή επιβεβαιώνεται από το περιεχόμενο της ρήτρας 5, σημείο 1, της συμφωνίας-πλαισίου, από το οποίο προκύπτει ότι, σύμφωνα με το τρίτο εδάφιο του προοιμίου της, καθώς και με τα σημεία 8 και 10 των γενικών παρατηρήσεών της, τα κράτη μέλη έχουν την ευχέρεια, εντός του πλαισίου εφαρμογής της εν λόγω συμφωνίας-πλαισίου και εφόσον τούτο δικαιολογείται αντικειμενικά, να λαμβάνουν υπόψη τις ιδιαίτερες ανάγκες των συγκεκριμένων ειδικών τομέων και/ή κατηγοριών εργαζομένων.

Επομένως, οι εργαζόμενοι οι οποίοι προσλαμβάνονται ετησίως προς αναπλήρωση διδακτικού ή διοικητικού προσωπικού σε υπό κρατική διαχείριση σχολεία, στο πλαίσιο συμβάσεων εργασίας κατά την έννοια της εθνικής νομοθεσίας, οι οποίες αναμφισβήτητα δεν συγκαταλέγονται στις σχέσεις εργασίας που εξαιρούνται από το πεδίο εφαρμογής της συμφωνίας-πλαισίου, καλύπτονται από τις διατάξεις της εν λόγω συμφωνίας-πλαισίου και, ειδικότερα, της ρήτρας 5 αυτής.

(βλ. σκέψεις 67-71)

3.        Η ρήτρα 5, σημείο 1, της συμφωνίας πλαισίου για την εργασία ορισμένου χρόνου, η οποία περιλαμβάνεται στο παράρτημα της οδηγίας 1999/70, σχετικά με τη συμφωνία-πλαίσιο για την εργασία ορισμένου χρόνου που συνήφθη από τη CES, την UNICE και το CEEP έχει την έννοια ότι απαγορεύει εθνική κανονιστική ρύθμιση, όπως η επίμαχη στις κύριες δίκες, βάσει της οποίας είναι δυνατή η ανανέωση συμβάσεων εργασίας ορισμένου χρόνου για την κάλυψη κενών και ελεύθερων θέσεων διδασκόντων και διοικητικού, τεχνικού και επικουρικού προσωπικού στα υπό κρατική διαχείριση σχολεία, έως την ολοκλήρωση διαγωνισμών για την πρόσληψη μόνιμου προσωπικού, χωρίς να ορίζονται συγκεκριμένες προθεσμίες για την ολοκλήρωση των διαγωνισμών αυτών και αποκλειομένης εντελώς, για τους διδάσκοντες αυτούς και το εν λόγω προσωπικό, της δυνατότητας προβολής αξιώσεως για την αποκατάσταση της ζημίας που ενδεχομένως έχουν υποστεί λόγω της προαναφερθείσας ανανεώσεως. Συγκεκριμένα και υπό την επιφύλαξη των διαπιστώσεων των αιτούντων δικαστηρίων, η εν λόγω ρύθμιση, αφενός, δεν καθιστά δυνατή τη συναγωγή αντικειμενικών και διαφανών κριτηρίων προκειμένου να ελεγχθεί αν η ανανέωση των συμβάσεων αυτών ανταποκρίνεται πράγματι σε γνήσια ανάγκη, είναι πρόσφορη προς επίτευξη του επιδιωκομένου σκοπού και αναγκαία προς τούτο, και, αφετέρου, δεν περιλαμβάνει κανένα μέτρο για την αποτροπή καταχρηστικής συνάψεως διαδοχικών συμβάσεων εργασίας ορισμένου χρόνου και την επιβολή κυρώσεων στις περιπτώσεις αυτές.

Εθνική κανονιστική ρύθμιση που επιτρέπει την ανανέωση συμβάσεων εργασίας ορισμένου χρόνου προς αντικατάσταση, αφενός, προσωπικού των υπό κρατική διαχείριση σχολείων έως την ολοκλήρωση των διαγωνισμών για την πρόσληψη μονίμου προσωπικού και, αφετέρου, προσωπικού των εν λόγω σχολείων που βρίσκεται σε προσωρινή αδυναμία ασκήσεως των καθηκόντων του δεν αντιβαίνει αυτή καθαυτήν στη συμφωνία-πλαίσιο. Συγκεκριμένα, η προσωρινή αναπλήρωση εργαζομένου για την κάλυψη προσωρινών ουσιαστικά αναγκών του εργοδότη σε προσωπικό μπορεί, καταρχήν, να αποτελεί «αντικειμενικό λόγο» κατά την έννοια της ρήτρας 5, σημείο 1, στοιχείο α΄, της ως άνω συμφωνίας-πλαισίου.

Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι σε μια διοικητική αρχή με πολυπληθές προσωπικό, όπως συμβαίνει στον κλάδο της εκπαίδευσης, είναι αναπόφευκτο να υφίσταται συχνά ανάγκη προσωρινής αναπληρώσεως, ιδίως λόγω της απουσίας υπαλλήλων οι οποίοι λαμβάνουν αναρρωτικές άδειες, άδειες μητρότητας, γονικές ή άλλες άδειες.

Περαιτέρω, η εκπαίδευση αντιστοιχεί σε θεμελιώδες δικαίωμα κατοχυρωμένο από το Σύνταγμα του κράτους μέλους, το οποίο υποχρεώνει το κράτος αυτό να οργανώνει την παροχή υπηρεσίας σχολικής εκπαιδεύσεως, κατά τρόπον ώστε να εξασφαλίζεται διαρκώς η ισορροπία μεταξύ του αριθμού των εκπαιδευτικών και των μαθητών. Δεν μπορεί, πάντως, να αμφισβητηθεί ότι η εξασφάλιση της ισορροπίας αυτής εξαρτάται από πληθώρα παραμέτρων, οι οποίες ενίοτε είναι δυσχερώς ελέγξιμες ή προβλέψιμες, όπως οι ροές της εξωτερικής και της εσωτερικής μετανάστευσης ή η επιλογή κατευθύνσεων σπουδών από τους μαθητές.

Τέλος, σε περίπτωση που κράτος μέλος επιφυλάσσει την πρόσβαση σε μόνιμες θέσεις στα υπό κρατική διαχείριση σχολεία μόνο στο προσωπικό που έχει επιτύχει σε διαγωνισμό, μπορεί να είναι αντικειμενικά δικαιολογημένη, βάσει της διατάξεως αυτής, η κάλυψη των κενών θέσεων με διαδοχικές συμβάσεις εργασίας ορισμένου χρόνου έως την ολοκλήρωση των εν λόγω διαγωνισμών

Ωστόσο, ακόμη και αν η εθνική κανονιστική ρύθμιση που επιτρέπει την ανανέωση διαδοχικών συμβάσεων εργασίας ορισμένου χρόνου για την αντικατάσταση προσωπικού έως την ολοκλήρωση των διαγωνισμών μπορεί να δικαιολογηθεί από αντικειμενικό λόγο, εντούτοις η επίκληση του λόγου αυτού σε μια συγκεκριμένη περίπτωση πρέπει, λαμβανομένων υπόψη των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών της οικείας δραστηριότητας και των συνθηκών υπό τις οποίες ασκείται, να είναι σύμφωνη προς τις επιταγές της συμφωνίας-πλαισίου. Επομένως, κατά την εφαρμογή της οικείας διατάξεως της εθνικής νομοθεσίας, οι αρμόδιες αρχές πρέπει να είναι σε θέση να χρησιμοποιούν αντικειμενικά και διαφανή κριτήρια, ώστε να ελέγχεται εάν η ανανέωση τέτοιων συμβάσεων ανταποκρίνεται όντως σε πραγματική ανάγκη, μπορεί να συμβάλει στην επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού και είναι αναγκαία προς τούτο.

Επομένως, για την τήρηση της ρήτρας 5, σημείο 1, στοιχείο α΄, της συμφωνίας-πλαισίου πρέπει να διαπιστώνεται συγκεκριμένα ότι η ανανέωση διαδοχικών συμβάσεων ή σχέσεων εργασίας ορισμένου χρόνου αποσκοπεί στην κάλυψη προσωρινών αναγκών και ότι δεν χρησιμοποιείται στην πραγματικότητα διάταξη της εθνικής νομοθεσίας για την κάλυψη πάγιων και διαρκών αναγκών του εργοδότη για προσωπικό. Προς τούτο, πρέπει να εξετάζονται, στην κάθε περίπτωση, όλες οι προκείμενες περιστάσεις, λαμβανομένων υπόψη, μεταξύ άλλων, του αριθμού των εν λόγω διαδοχικών συμβάσεων που έχουν συναφθεί με το ίδιο πρόσωπο ή για την εκτέλεση της ίδιας εργασίας, προκειμένου να αποκλειστεί το ενδεχόμενο οι συμβάσεις ή οι σχέσεις εργασίας ορισμένου χρόνου, έστω και αν συνάπτονται φαινομενικά για την κάλυψη ανάγκης σε αναπληρωματικό προσωπικό, να χρησιμοποιούνται καταχρηστικά από τους εργοδότες.

Συνεπώς, το γεγονός ότι η επίμαχη εθνική κανονιστική ρύθμιση μπορεί να δικαιολογηθεί από «αντικειμενικό λόγο» κατά την έννοια της ρήτρας 5, σημείο 1, στοιχείο α΄, της συμφωνίας-πλαισίου δεν εξασφαλίζει τη συμβατότητα της ρυθμίσεως αυτής, εφόσον προκύπτει ότι η εφαρμογή της ρυθμίσεως σε μια συγκεκριμένη περίπτωση καταλήγει εν τοις πράγμασι σε καταχρηστική σύναψη διαδοχικών συμβάσεων εργασίας ορισμένου χρόνου.

Ωστόσο, στο πλαίσιο αυτό, ο χρόνος που απαιτείται για τη μονιμοποίηση των εκπαιδευτικών στο πλαίσιο του εθνικού συστήματος είναι μεταβλητός και αβέβαιος. Συγκεκριμένα, αφενός, διαπιστώνεται ότι, δεν ορίζεται καμία συγκεκριμένη προθεσμία για τη διεξαγωγή διαγωνισμών. Αφετέρου, η μονιμοποίηση διά της εξελίξεως των εκπαιδευτικών στους εφεδρικούς πίνακες εξαρτάται από τη συνολική διάρκεια των συμβάσεων εργασίας ορισμένου χρόνου, καθώς και από τον αριθμό των κενών θέσεων, δηλαδή από τυχαίες και απρόβλεπτες περιστάσεις. Επομένως, εθνική κανονιστική ρύθμιση επιτρέπουσα την ανανέωση διαδοχικών συμβάσεων εργασίας ορισμένου χρόνου προς αναπλήρωση προσωπικού έως την ολοκλήρωση των διαγωνισμών για την πρόσληψη μόνιμου προσωπικού, μολονότι τυπικώς ορίζει ότι συμβάσεις εργασίας ορισμένου χρόνου συνάπτονται μόνο για τις ετήσιες αναπληρώσεις σε κενές και ελεύθερες θέσεις στα σχολεία υπό κρατική διαχείριση, οι οποίες έχουν προσωρινό μόνο χαρακτήρα, έως την ολοκλήρωση των εν λόγω διαγωνισμών, εντούτοις δεν διασφαλίζει ότι η επίκληση του αντικειμενικού λόγου αυτού σε μια συγκεκριμένη περίπτωση συνάδει, λαμβανομένων υπόψη των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών της οικείας δραστηριότητας και των συνθηκών υπό τις οποίες ασκείται, με τις απαιτήσεις της συμφωνίας-πλαισίου.

Εξάλλου, οι δημοσιονομικοί λόγοι δεν αποτελούν σκοπό της κοινωνικής πολιτικής και, ως εκ τούτου, δεν μπορούν να δικαιολογήσουν την απόλυτη έλλειψη μέτρων αποτρεπτικών της καταχρηστικής συνάψεως διαδοχικών συμβάσεων εργασίας ορισμένου χρόνου.

Όσον αφορά τα μέτρα πρόληψης της καταχρηστικής χρησιμοποίησης διαδοχικών συμβάσεων εργασίας ορισμένου χρόνου, επισημαίνεται ότι, τα κράτη μέλη διαθέτουν βεβαίως την ευχέρεια, κατά την εφαρμογή της ρήτρας 5, σημείο 1, της συμφωνίας-πλαισίου, να λαμβάνουν υπόψη τις ανάγκες συγκεκριμένου κλάδου, όπως αυτός της εκπαίδευσης, πλην όμως η ευχέρεια αυτή δεν τα απαλλάσσει από την υποχρέωση θεσπίσεως μέτρων για την επιβολή κατάλληλων κυρώσεων σε περίπτωση καταχρηστικής συνάψεως τέτοιων συμβάσεων.

(βλ. σκέψεις 91, 92, 94, 96, 99, 101, 102, 104-108, 110, 114, 118, 120 και διατακτ.)