Causa C‑583/11 P
Inuit Tapiriit Kanatami e altri
contro
Parlamento europeo
e
Consiglio dell’Unione europea
«Impugnazione – Regolamento (CE) n. 1007/2009 – Commercio dei prodotti derivati dalla foca – Restrizioni all’importazione e alla commercializzazione di detti prodotti – Ricorso di annullamento – Ricevibilità – Diritto di ricorso delle persone fisiche e giuridiche – Articolo 263, quarto comma, TFUE – Nozione di “atti regolamentari” – Atti legislativi – Diritto fondamentale a una tutela giurisdizionale effettiva»
Massime – Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 3 ottobre 2013
1. Impugnazione – Motivi d’impugnazione – Mera ripetizione dei motivi ed argomenti dedotti dinanzi al Tribunale – Irricevibilità – Contestazione dell’interpretazione o dell’applicazione del diritto comunitario effettuata dal Tribunale – Ricevibilità
[Art. 256, § 1, secondo comma, TFUE; Statuto della Corte di giustizia, art. 58, primo comma; regolamento di procedura della Corte, art. 168, § 1, d)]
2. Diritto dell’Unione europea – Interpretazione – Metodi – Interpretazione letterale, sistematica e teleologica – Ricorso alla genesi di una disposizione – Ammissibilità
3. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Nozione di atto regolamentare ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE – Tutti gli atti di portata generale fatta eccezione per gli atti legislativi
(Art. 263, quarto comma, TFUE)
4. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Atti che le riguardano direttamente e individualmente – Regolamento n. 1007/2009 sul commercio dei prodotti derivati dalla foca – Mancanza di incidenza individuale sui ricorrenti – Irricevibilità
(Art. 236, quarto comma, TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1007/2009)
5. Ricorso di annullamento – Persone fisiche e giuridiche – Atti che le riguardano direttamente e individualmente – Requisiti aventi natura cumulativa – Irricevibilità di un ricorso in caso di mancanza di uno soltanto di tali requisiti
(Art. 263, quarto comma, TFUE)
6. Impugnazione – Motivi d’impugnazione – Motivazione insufficiente o contraddittoria – Portata dell’obbligo di motivazione – Ricorso del Tribunale ad una motivazione implicita – Ammissibilità – Presupposti
(Art. 263, quarto comma, TFUE)
7. Diritti fondamentali – Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva – Controllo della legittimità degli atti dell’Unione – Modalità – Tutela di tale diritto da parte del giudice dell’Unione o dei giudici nazionali a seconda della natura giuridica dell’atto impugnato – Possibilità di avvalersi di un ricorso di annullamento o di un rinvio pregiudiziale per accertamento di validità
(Art. 19, § 1, TUE; artt. 263, quarto comma, TFUE, 267 TFUE e 277 TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 47 e 52, § 7)
1. Dagli articoli 256, paragrafo 1, secondo comma, TFUE, 58, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia e 168, paragrafo 1, lettera d), del regolamento di procedura della Corte risulta che un’impugnazione deve indicare in modo preciso gli elementi censurati della sentenza di cui si chiede l’annullamento nonché gli argomenti di diritto dedotti a specifico sostegno di tale domanda. Non risponde ai requisiti di motivazione stabiliti dalle suddette disposizioni un’impugnazione che si limiti a riprodurre pedissequamente i motivi e gli argomenti già presentati dinanzi al Tribunale, ivi compresi gli argomenti di fatto da questo espressamente disattesi.
Tuttavia, qualora un ricorrente contesti l’interpretazione o l’applicazione del diritto dell’Unione effettuata dal Tribunale, i punti di diritto esaminati in primo grado possono essere di nuovo discussi nel corso di un’impugnazione. Infatti, se un ricorrente non potesse in tal modo basare l’impugnazione su motivi e argomenti già utilizzati dinanzi al Tribunale, il procedimento di impugnazione sarebbe privato di una parte di significato.
(v. punti 46, 47)
2. V. il testo della decisione.
(v. punto 50)
3. L’articolo 263, primo comma, TFUE indica gli atti dell’Unione che possono essere oggetto di ricorso di annullamento dinanzi al giudice dell’Unione, vale a dire, da un lato, gli atti legislativi e, dall’altro, gli altri atti vincolanti destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi, i quali possono essere atti individuali o di portata generale.
Relativamente al diritto a ricorrere delle persone fisiche e giuridiche, le prime due parti di frase dell’articolo 263, quarto comma, TFUE riguardano tutti gli atti dell’Unione produttivi di effetti giuridici obbligatori. La nozione di atto contenuta in tali disposizioni include quindi gli atti di portata generale, di natura legislativa o di altra natura, e gli atti individuali.
Il Trattato di Lisbona ha aggiunto all’articolo 263, quarto comma, TFUE una terza parte di frase che ha attenuato i requisiti di ricevibilità dei ricorsi di annullamento proposti da persone fisiche o giuridiche. Infatti, tale parte di frase, senza subordinare la ricevibilità del ricorso di annullamento proposto da persone fisiche o giuridiche al requisito dell’incidenza individuale, previsto dalla seconda parte di frase di tale disposizione, apre tale mezzo di ricorso nei confronti degli atti regolamentari che non comportino alcuna misura di esecuzione e che riguardino il ricorrente direttamente.
Riguardo alla nozione di atti regolamentari, risulta dall’articolo 263, quarto comma, terza parte di frase, TFUE che essa ha una portata più limitata rispetto a quella di atti utilizzata all’articolo 263, quarto comma, prima e seconda parte di frase, TFUE al fine di qualificare gli altri tipi di provvedimenti di cui le persone fisiche e giuridiche possono chiedere l’annullamento. La prima delle due nozioni non può includere tutti gli atti di portata generale, ma riguarda una categoria più ristretta degli atti di questa natura. L’adozione di un’interpretazione contraria si risolverebbe nel privare di senso la distinzione tra i termini atti e atti regolamentari delineata dalla seconda e dalla terza parte di frase dell’articolo 263, quarto comma, TFUE.
Inoltre, dai lavori preparatori dell’articolo III‑365, paragrafo 4, del progetto di Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa risulta che se è vero che la modifica dell’articolo 230, quarto comma, CE era destinata ad ampliare i requisiti di ricevibilità del ricorso di annullamento per quanto riguarda le persone fisiche e giuridiche, le condizioni di ricevibilità previste dall’articolo 230, quarto comma, CE e riguardanti gli atti legislativi non dovevano tuttavia essere modificate. In tal senso, l’impiego dei termini «atti regolamentari» nel progetto di modifica di tale disposizione consentiva di designare la categoria di atti che da quel momento in poi potevano costituire oggetto di un ricorso di annullamento a condizioni meno restrittive di prima, al contempo mantenendo un’impostazione restrittiva per i ricorsi proposti da persone fisiche o giuridiche contro atti legislativi, per i quali la condizione di riguardare «direttamente e individualmente il ricorrente» resta d’applicazione.
In tale contesto, la modifica del diritto di ricorso delle persone fisiche e giuridiche, previsto dall’articolo 230, quarto comma, CE, aveva lo scopo di consentire a queste ultime di proporre, a condizioni meno restrittive, ricorsi di annullamento contro atti di portata generale ad esclusione degli atti legislativi.
(v. punti 52, 54‑60)
4. Il tenore del requisito dell’incidenza individuale da parte dell’atto di cui è chiesto l’annullamento, in forza dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, non è stato modificato dal Trattato di Lisbona. Ai sensi di tale disposizione, le persone fisiche o giuridiche soddisfano la condizione dell’incidenza individuale solo se l’atto impugnato le riguarda a causa di determinate qualità loro personali o di una situazione di fatto che le caratterizza rispetto a qualsiasi altro soggetto e, quindi, le distingue in modo analogo a un destinatario. In tali circostanze, il divieto di immissione sul mercato di prodotti derivati dalla foca, stabilito nel regolamento n. 1007/2009, sul commercio dei prodotti derivati dalla foca, è formulato in termini generali e si applica indistintamente a qualunque operatore economico che rientri nell’ambito di applicazione di quest’ultimo.
(v. punti 71‑73)
5. Una persona fisica o giuridica può chiedere, in forza dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, l’annullamento di un atto del quale non sia il destinatario o che non sia un atto regolamentare unicamente qualora l’atto la riguardi non solo direttamente, ma anche individualmente. Dunque, poiché i requisiti dell’incidenza diretta e dell’incidenza individuale da parte dell’atto di cui è chiesto l’annullamento sono cumulativi, il fatto che in capo al ricorrente manchi uno di essi comporta che il ricorso di annullamento da esso proposto contro tale atto debba ritenersi irricevibile.
(v. punti 75, 76)
6. Il Tribunale non è tenuto a fornire una spiegazione che ripercorra esaustivamente tutti i ragionamenti svolti dalle parti della controversia. Infatti, la motivazione del Tribunale può essere implicita, purché consenta agli interessati di conoscere le ragioni per le quali sono state adottate le misure di cui trattasi e al giudice competente di disporre degli elementi sufficienti per esercitare il suo sindacato.
Il fatto che il Tribunale non menzioni espressamente disposizioni fatte valere dai ricorrenti e non affronti in modo esplicito tutti i dettagli della loro argomentazione non può essere considerato come una violazione dell’obbligo di motivazione. Ciò vale anche quando il Tribunale conclude di non poter escludere l’applicazione di requisiti per la proposizione di un ricorso contro un regolamento che sono espressamente previsti dall’articolo 263, quarto comma, TFUE, pur avendo esso proceduto a un’interpretazione letterale, storica e teleologica di tale disposizione. Infatti, quando il Tribunale statuisce sulla portata della nozione di atti regolamentari prevista dall’articolo 263, quarto comma, TFUE attraverso un’interpretazione classica secondo i metodi di interpretazione riconosciuti dal diritto dell’Unione, tale modo di procedere non ha alcuna incidenza sul fatto che detta nozione costituisce un requisito di ricevibilità espressamente previsto dall’articolo 263, quarto comma, TFUE, che deve essere soddisfatto dai ricorsi di annullamento presentati dalle persone fisiche e giuridiche e non è tale da rendere contraddittoria la motivazione del Tribunale.
(v. punti 82‑84)
7. Il controllo giurisdizionale del rispetto dell’ordinamento giuridico dell’Unione è assicurato, come si evince dall’articolo 19, paragrafo 1, TUE, dalla Corte e dagli organi giurisdizionali degli Stati membri. Inoltre, l’Unione è un’Unione di diritto, nel senso che le sue istituzioni sono soggette al controllo della conformità dei loro atti, segnatamente, ai Trattati, ai principi generali del diritto nonché ai diritti fondamentali.
A tal fine, mediante gli articoli 263 e 277, da un lato, e l’articolo 267, dall’altro, il Trattato FUE ha istituito un sistema completo di rimedi giurisdizionali e di procedimenti inteso a garantire il controllo della legittimità degli atti dell’Unione, affidandolo al giudice dell’Unione. Quindi, le persone fisiche o giuridiche che non possono, a motivo dei requisiti di ricevibilità previsti dall’articolo 263, quarto comma, TFUE, impugnare direttamente taluni atti dell’Unione di portata generale sono tutelate contro l’applicazione di questi ultimi nei loro confronti. Qualora l’attuazione di tali atti spetti alle istituzioni dell’Unione, tali persone possono proporre un ricorso diretto dinanzi al giudice dell’Unione contro le misure di attuazione, alle condizioni stabilite dall’articolo 263, quarto comma, TFUE, e dedurre a sostegno di detto ricorso l’illegittimità dell’atto generale in questione, ai sensi dell’articolo 277 TFUE. Laddove detta attuazione spetti agli Stati membri, esse possono far valere l’invalidità dell’atto dell’Unione in questione dinanzi ai giudici nazionali e sollecitare questi ultimi a interpellare la Corte al riguardo mediante la proposizione di questioni pregiudiziali ai sensi dell’articolo 267 TFUE.
Ne consegue che il rinvio pregiudiziale per accertamento di validità costituisce, al pari del ricorso d’annullamento, uno strumento del controllo di legittimità degli atti dell’Unione.
In merito alla tutela conferita dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, detto articolo non ha ad oggetto la modificar del sistema di controllo giurisdizionale previsto dai Trattati, ed in particolare le norme relative alla ricevibilità dei ricorsi proposti direttamente dinanzi al giudice dell’Unione europea. Quindi, i requisiti di ricevibilità previsti dall’articolo 263, quarto comma, TFUE devono essere interpretati alla luce del diritto fondamentale a una tutela giurisdizionale effettiva, senza tuttavia giungere ad escludere l’applicazione dei requisiti previsti dal suddetto Trattato. In merito al ruolo dei giudici nazionali, essi adempiono, in collaborazione con la Corte, una funzione loro attribuita congiuntamente al fine di garantire il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dei Trattati. Pertanto, spetta agli Stati membri prevedere un sistema di rimedi giurisdizionali e di procedimenti inteso a garantire il rispetto del diritto fondamentale ad una tutela giurisdizionale effettiva, obbligo ribadito dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE.
In merito ai mezzi di ricorso che devono essere previsti dagli Stati membri, sebbene il Trattato FUE abbia istituito un certo numero di azioni dirette che possono essere eventualmente esperite dalle persone fisiche e giuridiche dinanzi al giudice dell’Unione, né tale Trattato né l’articolo 19 TUE hanno inteso creare mezzi di ricorso esperibili dinanzi ai giudici nazionali al fine di salvaguardare il diritto dell’Unione che siano diversi da quelli già contemplati dal diritto nazionale. La situazione sarebbe diversa soltanto se dall’ordinamento giuridico nazionale in questione, considerato nel suo complesso, risultasse che non esiste alcun rimedio giurisdizionale che permetta, anche solo in via incidentale, di garantire il rispetto dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto dell’Unione o, ancora, se l’unico modo per poter adire un giudice da parte di un singolo fosse quello di commettere violazioni del diritto.
Inoltre, la tutela conferita dall’articolo 47 della Carta non esige che un singolo possa proporre in modo incondizionato un ricorso di annullamento contro atti legislativi dell’Unione direttamente dinanzi al giudice dell’Unione. Né tale diritto fondamentale né l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE esigono che un singolo possa proporre ricorso contro atti di questo tipo, in via principale, dinanzi ai giudici nazionali.
(v. punti 90‑93, 95, 97‑101, 103‑106)