ĢENERĀLADVOKĀTA M. POJAREŠA MADURU [M. POIARES MADURO] SECINĀJUMI,
sniegti 2008. gada 21. maijā (1)
Lieta C‑127/07
Sabiedrība Arcelor Atlantique et Lorraine,
Sabiedrība Sollac Méditerrannée,
Sabiedrība Arcelor Packaging International,
Sabiedrība Ugine & Alz France,
Sabiedrība Industeel Loire,
Sabiedrība Creusot Métal,
Sabiedrība Imphy Alloys,
Arcelor SA
pret
premjerministru,
Ekoloģijas un ilgtermiņa attīstības ministriju,
Ekonomikas, finanšu un rūpniecības ministriju
(Conseil d’État (Francija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Piesārņojuma integrēta novēršana un samazināšana – Siltumnīcas efektu izraisošo gāzu emisijas kvotu tirdzniecības sistēma – Atšķirīga attieksme pret metalurģijas nozares iekārtām un alumīnija un plastmasas rūpniecību, kuras emitē siltumnīcas efektu izraisošas gāzes
1. Lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu pamatā esošais jautājums ir par siltumnīcas efektu izraisošo gāzu emisijas kvotu tirdzniecības sistēmas, kas izveidota ar Kopienu direktīvu, atbilstību vienlīdzības principam, un ar to tiek lūgts veikt kompleksu faktu vērtējumu. Var šķist paradoksāli, ka īpaši svarīga sprieduma pamatā par valsts tiesību un Kopienu tiesību attiecībām bija līdzīgs tehnisks jautājums. Apmēram divdesmit gadus pēc šīs pašas iesniedzējtiesas pasludinātā sprieduma lietā Nicolo (2), kurā tika noteikts Kopienu tiesību pārākums pār valsts tiesību normām, Valsts Padomes Tiesas Senāta [Assemblée du contentieux du Conseil d’État] 2007. gada 8. februārī taisītajā spriedumā lietā Arcelor principā ir noteiktas attiecības starp Francijas Konstitūciju un Kopienu tiesībām, kā arī sadarbības noteikumi starp Kopienu Tiesu un Francijas Administratīvo tiesu, ja pēdējai tiek iesniegta konstitucionāla sūdzība par Kopienu direktīvu. Acīmredzams paradokss ir tas, ka – kā to redzēsim – direktīvas spēkā esamības no Kopienu vienlīdzības principa viedokļa apstrīdēšanas pamatā ir direktīvas konstitucionalitātes apstrīdēšana. Līdz ar to šī lieta dod arī Tiesai iespēju noteikt starp valstu konstitūcijām un Kopienu tiesībām pastāvošo attiecību raksturu. Šādi Tiesa varēs arī kliedēt zināmas bažas par iespējamu kolīziju, kas, kā redzēsim, ir pilnīgi nepamatotas, ņemot vērā kopējus konstitucionālos pamatus, uz kuriem ir balstītas valstu un Kopienu tiesību sistēmas.
2. Prejudiciālais jautājums pats par sevi arī ir nozīmīgs. Ar to tiek apstrīdēta tiesību akta, kas ir viens no galvenajiem balstiem Kopienu politikas vides aizsardzības jomā, tiesiskums. Ar prejudiciālo jautājumu Tiesu lūdz spriest par dialektiska rakstura attiecībām starp izmēģinājuma likumdošanu un vienlīdzīgas attieksmes normatīvām prasībām.
I – Atbilstošās tiesību normas
3. Šajā lietā apstrīdētais tiesību akts ir pieņemts, lai izpildītu Kopienas un tās dalībvalstu saistības, kuras tā uzņēmās saskaņā ar Apvienoto Nāciju Organizācijas Vispārējās konvencijas par klimata pārmaiņām Kioto protokolu (turpmāk tekstā – “Kioto protokols”). Minētā 1997. gada 11. decembrī pieņemtā protokola mērķis ir laikā no 2008. līdz 2012. gadam samazināt kopējo siltumnīcas efektu izraisošo gāzu emisiju par 5 %, salīdzinot ar 1990. gada līmeni. Protokols, kuru Kopiena apstiprināja ar 2002. gada 25. aprīļa lēmumu, ietver Eiropas Kopienas un tās dalībvalstu saistības laikā no 2008. līdz 2012. gadam samazināt siltumnīcas efektu izraisošo gāzu emisiju par 8 %, salīdzinot ar 1990. gada līmeni; šīs saistības Eiropas Kopiena un tās dalībvalstis ir vienojušās pildīt kopīgi.
4. Negaidot Kioto protokola stāšanos spēkā, kas notika 2005. gada 16. februārī, Kopiena un tās dalībvalstis, apsteidzot notikumus, nolēma jau pirms laika pildīt pienākumus, ko tās uzņēmušās. Šajā sakarā 2003. gada 13. oktobrī Eiropas Parlaments un Padome, pamatojoties uz EKL 175. panta 1. punktu, pieņēma Direktīvu 2003/87/EK (3). Tā stājās spēkā 2003. gada 25. oktobrī, un par tās transponēšanas termiņu bija noteikts 2005. gada 1. janvāris.
5. Lai veicinātu siltumnīcas efektu izraisošo gāzu emisijas samazināšanu ekonomiski izdevīgā un rentablā veidā, ar Direktīvu 2003/87/EK tika izveidota siltumnīcas efektu izraisošo gāzu emisijas kvotu tirdzniecības sistēma. Pirmajā laika posmā no 2005. līdz 2007. gadam Direktīva atbilstoši tās 4. pantam attiecās tikai uz vienu no II pielikumā norādītajām siltumnīcas efektu izraisošām gāzēm, proti, oglekļa dioksīdu (jeb CO2), un tikai tāda veida emisiju, kas rodas Direktīvas I pielikumā uzskaitīto darbību rezultātā. Tātad šajā pirmajā laika posmā ar Direktīvu ieviestā kvotu tirdzniecības sistēma attiecas tikai uz tādām darbībām, kas tiek veiktas enerģijas nozarē, melno metālu (čuguna, tērauda) ražošanā un pārstrādē, minerālu (cementa, stikla, keramikas) pārstrādes rūpniecībā un celulozes, papīra un kartona ražošanā. Direktīvas 30. pantā ir paredzēta pārskatīšana ar mērķi grozīt I pielikumu, lai iekļautu tajā citas darbības un citas II pielikumā minēto siltumnīcas efektu izraisošo gāzu emisijas.
6. Saskaņā ar Direktīvas 2003/87 4. pantu neviena iekārta neuzsāk I pielikumā minētās darbības, kuru rezultātā rodas CO2 emisija, ja operatoram nav kompetentas iestādes piešķirtas atļaujas, kuru izsniedz tikai tad, ja operators spēj veikt CO2 emisijas uzraudzību un par to ziņot. Pamatojoties uz kvotu valsts sadales plānu, tiek noteikts kopējais kvotu daudzums, kuru dalībvalsts piešķir Direktīvas I pielikumā norādīto iekārtu operatoriem. Par pirmo trīs gadu periodu un pēc tam par turpmākiem piecu gadu periodiem kvotu valsts sadales plānā tiek noteikts ne tikai kopējais kvotu daudzums, ko valsts nodomājusi piešķirt attiecīgajam periodam, bet arī ierosinātie kvotu sadales kritēriji.
7. Direktīvas 10. pantā dalībvalstīm ir paredzēts pienākums piešķirt vismaz 95 % no kvotām bez maksas pirmajam posmam un vismaz 90 % otrajam posmam. Visbeidzot, atbilstoši 12. pantam kvotas var pārskaitīt starp personām Kopienā un starp personām Kopienā un personām trešās valstīs.
8. Direktīva 2003/87 tika transponēta Francijas tiesībās ar 2004. gada 15. aprīļa Rīkojumu par siltumnīcas efektu izraisošo gāzu emisijas kvotu tirdzniecības sistēmas izveidi, norādot, ka ar Valsts Padomes dekrētu tiks noteikti piemērošanas noteikumi. Ar šādu pamatojumu tika pieņemts 2004. gada 19. augusta Dekrēts Nr. 2004‑832.
II – Pamata prāva un prejudiciālais jautājums
9. 2005. gada 12. jūlijā sabiedrība Arcelor un citi metalurģijas uzņēmumi lūdza [Francijas Republikas] Prezidentu, premjerministru, ekoloģijas un ilgtermiņa attīstības ministru un rūpniecības ministru atcelt 1. pantu 2004. gada 19. augusta Dekrētā Nr. 2004‑832 tādēļ, ka tas paredz šī dekrēta piemērošanu metalurģijas nozares iekārtām. Tā kā viņu lūgums netika apmierināts, 2005. gada 15. novembrī prasītāji iesniedza Valsts Padomē sūdzību par pilnvaru pārsniegšanu saistībā ar netiešu atteikumu atcelt [tiesību aktu] un lūdza uzdot kompetentām administratīvām iestādēm atcelt [minēto tiesību aktu]. Sūdzības pamatojumam prasītāji atsaucās uz vairāku konstitucionālas nozīmes principu – īpašuma tiesību, brīvības veikt uzņēmējdarbību un vienlīdzības principa – pārkāpumu.
10. Savā spriedumā par prejudiciālā jautājuma uzdošanu Valsts Padome norādīja, ka, siltumnīcas efektu izraisošo gāzu emisijas kvotu tirdzniecības sistēmu attiecinot uz darbībām, kas ir saistītas ar metalurģiju, apstrīdētā dekrēta 1. pantā identiski tiek atkārtots Direktīvas 2003/87/EK saturs. Minētās direktīvas I pielikumā ir uzskaitītas darbības, kurām šī direktīva ir piemērojama, un tajā ir tieši minēts, ka oglekļa dioksīda emisiju izraisa darbības, kas saistītas ar “melno metālu ražošanu un pārstrādi”, t.i., “metāla rūdu (arī sēra rūdu) apdedzināšanas un kausēšanas iekārtas” un “čuguna vai tērauda ražošanas iekārtas (pirmējā vai otrējā kausēšana), iekļaujot nepārtrauktu liešanu ar jaudu virs 2,5 tonnām stundā”. Tāpat 2004. gada 19. augusta dekrēta 1. pantā noteikts, ka “šis dekrēts vides aizsardzības nolūkā ir piemērojams sarakstā iekļautām iekārtām, kas ražo vai pārstrādā melno metālu, ražo enerģiju, pārstrādā minerālus, ražo papīru vai celulozi un atbilst šī dekrēta pielikumā noteiktajiem kritērijiem attiecībā uz oglekļa dioksīda izplūdi atmosfērā”; un atbilstoši minētā dekrēta pielikuma II‑A punktam kā melnā metāla ražošanas un pārstrādes darbības ir norādītas “metāla rūdu (arī sēra rūdu) apdedzināšanas un kausēšanas iekārtas” un “čuguna vai tērauda ražošanas iekārtas (pirmējā vai otrējā kausēšana), iekļaujot nepārtrauktu liešanu ar jaudu virs 2,5 tonnām stundā”. Kā pamatoti norāda Valsts Padome, ar direktīvu tiek noteikts pienākums pārņemt tās saturu, liedzot dalībvalstij iespēju direktīvas I pielikumā norādītās darbības izslēgt no siltumnīcas efektu izraisošo gāzu emisiju kvotu tirdzniecības sistēmas piemērošanas jomas.
11. Līdz ar to sūdzība par dekrēta konstitucionalitāti netieši apstrīd pašas direktīvas atbilstību Francijas Konstitūcijai. Šajā jautājumā Valsts Padome sāk ar to, ka atgādina Konstitūcijas pārākumu valsts tiesību sistēmā. Tomēr tā norāda – no tā, ka Francija ir piekritusi piedalīties Eiropas struktūrā, kā ir noteikts 1958. gada 4. oktobra Francijas Konstitūcijas 88‑1. pantā, izriet “konstitucionāls pienākums transponēt direktīvas”, kam principā nevar likt šķēršļus. No tā izriet, ka Valsts Padome var pārbaudīt, vai direktīvā tiek ievēroti konstitucionālas nozīmes principi un noteikumi tikai tad, ja nepastāv līdzvērtīga aizsardzība, proti, ja nepastāv vispārējs Kopienu tiesību noteikums vai princips, kuru piemērojot – ņemot vērā tā raksturu un piemērojamību atbilstoši pašreizējai Kopienu tiesību interpretācijai – tiek nodrošināta norādītā konstitucionālā noteikuma vai principa efektīva ievērošana. Pretēji, ja pastāv līdzvērtīga aizsardzība, valsts tiesa kolīziju starp Kopienu tiesību aktu un valsts tiesību normu “pārceļ” (4) Kopienu līmenī: uz konstitucionālas nozīmes noteikumu vai principu balstīts pamats tiek pārkvalificēts, [un] sūdzības par direktīvas konstitucionalitāti vietā tiek apstrīdēta šīs direktīvas spēkā esamība, raugoties no Kopienu tiesību viedokļa; un atbilstoši judikatūrai lietā Foto-Frost (5) gadījumā, ja rodas būtiskas grūtības, to, vai [direktīva] ir apstrīdēta pamatoti, nodod vērtēt Eiropas Kopienu Tiesai.
12. Piemērojot šādu izvirzīto kontroles modeli, Valsts Padome vispirms konstatē, ka īpašumtiesības un brīvība veikt uzņēmējdarbību tiek nodrošinātas arī Kopienu tiesību sistēmā vienlīdzīgā apmērā, un nospriež, ka nevar uzskatīt, ka apstrīdētā direktīva tās apdraud. Attiecībā uz iebildumu par konstitucionālā vienlīdzības principa pārkāpumu, kas izriet no vienādas attieksmes atšķirīgās situācijās, Francijas Administratīvā tiesa to noraida kā neefektīvu tāpēc, ka konstitucionālais vienlīdzības princips atšķirībā no Kopienu tiesību vienlīdzības principa nenosaka pienākumu atšķirīgas situācijas izskatīt atšķirīgi (6).
13. Atliek pamats par konstitucionālā vienlīdzības principa pārkāpumu, ko var radīt atšķirīga attieksme līdzīgās situācijās. Šajā sakarā Valsts Padome norāda, ka pastāv vispārējs Kopienu tiesību princips, kas, ievērojot ar Tiesas judikatūru tam piešķirto piemērojamību, “nodrošina konstitucionālā principa efektivitāti”. Raugoties no konstitucionālā vienlīdzības principa viedokļa, 2003. gada 13. oktobra direktīvas spēkā esamība rada būtiskas grūtības. Apsvērumi, kas radījuši iesniedzējtiesas šaubas par spēkā esamību, ir šādi: plastmasas un alumīnija rūpniecība ir līdzīgā situācijā ar metalurģijas nozares rūpniecību tāpēc, ka tās emitē identiskas siltumnīcas efektu radošās gāzes, kuru emisiju vēlas ierobežot ar 2003. gada 13. oktobra direktīvu, un tās konkurē ar metalurģijas rūpniecību tāpēc, ka plastmasas un alumīnija rūpniecībā tiek ražoti materiāli, kas daļēji aizstāj metalurģijas rūpniecībā ražotos materiālus; pret plastmasas un alumīnija rūpniecību ir atšķirīga attieksme tāpēc, ka uz to kā tādu neattiecas siltumnīcas efektu izraisošo gāzu emisijas kvotu tirdzniecības sistēma; tas, ka tāda veida atšķirīga attieksme ir objektīvi pamatota, ir apšaubāms pat tad, ja arī lēmums uzreiz neiekļaut sistēmā plastmasas un alumīnija rūpniecību kā tādu tika pieņemts, ievērojot šo rūpniecību attiecīgo daļu no kopējās siltumnīcas efektu izraisošo gāzu emisijas un vajadzību nodrošināt kopīgu pasākumu īstenošanu.
14. Tieši tāpēc Valsts Padome [uzskatīja] par vajadzīgu uzdot Eiropas Kopienu Tiesai jautājumu par 2003. gada 13. oktobra direktīvas spēkā esamību, raugoties no vienlīdzības principa viedokļa, jo ar šo direktīvu siltumnīcas efektu izraisošo gāzu emisijas kvotu tirdzniecības sistēma tiek piemērota tērauda nozares iekārtām, neiekļaujot alumīnija un plastmasas rūpniecību.
III – Vērtējums
15. Šķiet, ka, lemjot par 2003. gada 13. oktobra direktīvas atbilstību Francijas Konstitūcijai, Valsts Padome ir saskārusies ar uzdevumu, kuru nav iespējams veikt – samierināt nesamierināmo: kā nodrošināt Konstitūcijas aizsardzību valsts tiesību sistēmā, neskarot eksistenciālo Kopienu tiesību pārākuma nosacījumu? Šāda konkurējoša tiesību suverenitātes prasība ir arī tiesību plurālisma izpausme, kas iezīmē Eiropas integrācijas procesa oriģinalitāti. No iesniedzējtiesas risinājuma ir radies šis prejudiciālais jautājums. Neskarot Kopienu tiesību vienveidīgu piemērošanu, iesniedzējtiesa, uzdodot prejudiciālu jautājumu, vēršas Eiropas Kopienu Tiesā, lai nodrošinātu, ka Kopienu tiesību aktos tiek ievērotas valsts konstitūcijā atzītās vērtības un principi. Nav pamata izbrīnam par šādu lūgumu, jo, kā norādīts LES 6. panta 1. punktā, pati Savienība ir dibināta uz dalībvalstīm kopīgiem konstitucionāliem principiem. Valsts Padome lūdz Eiropas Kopienu Tiesu nevis pārbaudīt Kopienu tiesību akta atbilstību dažām valsts konstitucionālām vērtībām – turklāt Tiesa to nevarētu darīt –, bet pārbaudīt tā tiesiskumu analogu Eiropas konstitucionālo vērtību kontekstā. Šādā veidā tas, kas sākotnēji šķita nesamierināms, faktiski ir samierināts. Eiropas Savienība un valstu tiesību sistēmas ir balstītas uz vienādām tiesību pamatvērtībām. Valsts tiesu uzdevums ir nodrošināt, ka šīs vērtības tiek ievērotas to konstitūcijas piemērošanas jomā, bet Tiesas atbildība ir to pašu darīt Kopienu tiesību sistēmas ietvaros.
16. LES 6. pantā ir tieši paredzēts, ka tiek ievērotas valstu konstitucionālās vērtības. Tajā ir arī norādīts konkrēts risinājums, kā izvairīties no kolīzijas ar valstu konstitucionālajām vērtībām, proti, Savienības konstitucionālos pamatus balstot uz dalībvalstīm kopīgiem konstitucionāliem principiem. Ar šādu noteikumu dalībvalstīm tiek nodrošināts, ka Savienības tiesības neapdraudēs to konstitūciju pamatvērtības. Tomēr vienlaicīgi rūpes par šo vērtību aizsardzību Kopienu tiesību ietvaros dalībvalstis ir nodevušas Eiropas Kopienu Tiesai. Šajā sakarā Valsts Padomei ir taisnība, ja tā pieņem, ka Francijas Konstitūcijas pamatvērtības un Kopienu tiesību sistēmas pamatvērtības ir vienādas. Tomēr jāuzsver, ka šādu strukturālu sakritību var nodrošināt tikai sistēmas līmenī un tas var notikt tikai Kopienu līmenī un ar līgumā paredzēto mehānismu palīdzību. Tieši šāds sistēmas īpašību kopums ir norādīts LES 6. pantā, un tas nodrošina, ka valstu konstitūcijas netiek apdraudētas, lai arī uz tām kā references tiesību aktiem vairs nevar atsaukties, pārbaudot Kopienu tiesību aktu tiesiskumu. Ja to varētu darīt, tad, ņemot vērā, ka valstu konstitūciju saturs un to aizsardzības instrumenti ir ļoti dažādi, vienā dalībvalstī varētu izdarīt izņēmumus attiecībā uz Kopienu tiesību aktu piemērošanu un citā nevarētu. Tāds iznākums būtu pretrunā LES 6. pantā izvirzītajiem principiem un it īpaši sapratnei par Kopienu kā tiesisku Kopienu. Citiem vārdiem sakot, ja varētu atsaukties uz valstu konstitūcijām, lai selektīvi un pieļaujot diskrimināciju piemērotu Kopienu tiesību aktus Savienības teritorijā, tad ar to Kopienu tiesību sistēmas atbilstība dalībvalstīm kopīgām konstitucionālām tradīcijām paradoksālā veidā tiktu izkropļota. Tieši tāpēc lietā Internationale Handelsgesellschaft Tiesa nosprieda, ka “atsauce uz pamattiesību, kas noteiktas dalībvalsts konstitūcijā, vai valsts konstitucionālās struktūras principu apdraudējumu neietekmē Kopienu tiesību akta spēkā esamību vai tā ietekmi šīs valsts teritorijā” (7). Kopienu tiesību pārākums ir tiesiskas Kopienas tiesību sistēmas pamata nosacījums.
17. LES 6. pantā ir tikai izskaidrots tas, kas izriet no šīs pamata prasības, proti, ka Kopienu tiesību aktu atbilstības dalībvalstu konstitucionālām vērtībām un principiem kontroli var veikt tikai ar pašām Kopienu tiesībām un tā galvenokārt ir tikai pamatvērtību kontrole, kas ir daļa no dalībvalstīm kopīgām konstitucionālām tradīcijām. Tā kā Kopienu tiesībās ir integrētas dalībvalstu konstitucionālās vērtības, valstu konstitūcijām ir jāsamēro savi prasījumi ar pārākumu tā, lai tiktu ievērota Kopienu tiesību pārākuma pamata prasība tās piemērošanas jomā. Tas nenozīmē, ka valstu tiesību sistēmām nav nekādas nozīmes, interpretējot Kopienu vispārīgos principus un pamattiesības. Tieši pretēji – Tiesa tos nosaka un attīsta atkarībā no Savienības vērtību, kas ir arī dalībvalstīm kopīgās konstitucionālās vērtības, rakstura, uzturot pastāvīgu dialogu ar valstu tiesām, it īpaši tām, kuru pienākums ir sniegt valsts konstitūcijas autentisku interpretāciju. Šāda dialoga atbilstošs instruments ir prejudiciālā jautājuma uzdošana, un šis jautājums ir jāuztver tieši šādā kontekstā.
18. Ņemot vērā šos ievada apsvērumus, jāsecina, ka šajā prejudiciālajā tiesvedībā Tiesai ir jāatbild uz diviem jautājumiem. Pirmais attiecas uz jautājumiem, kuros Tiesa var kontrolēt apstrīdētās direktīvas spēkā esamību. Tas ir jautājums par spēkā esamības pārbaudes apjomu. Otrais attiecas uz pašu prejudiciālā jautājuma priekšmetu. Tas ir jautājums par apstrīdētās direktīvas atbilstību vienlīdzības principam.
A – Spēkā esamības pārbaudes apjoms
19. Iesniedzējtiesas iesniegtais prejudiciālais jautājums ir tikai par Direktīvas 2003/87 saderību ar vienlīdzības principu, “ja ar to siltumnīcas efektu izraisošo gāzu emisijas kvotu tirdzniecības sistēmu piemēro metalurģijas nozares iekārtām, bet neiekļauj šajā sistēmā alumīnija un plastmasas rūpniecību”. Prasītājas pamata lietā tomēr lūdz Tiesu pārbaudīt spēkā esamību arī citiem tiesiskuma pamatiem, no kuriem lielāko daļu prasītāji būtībā jau izvirzīja valsts tiesas procesa ietvaros. Šie pamati ir balstīti uz vienlīdzības principa pārkāpumu ar to, ka Direktīva rada arī vienādu attieksmi atšķirīgās situācijās un pārkāpj brīvību veikt uzņēmējdarbību, īpašumtiesības, tiesības brīvi veikt profesionālo darbību un samērīguma principu un tiesiskās drošības principu.
20. Vai prasītāju pamata prāvā izvirzītie pamati ir pieņemami? Cik tālu var sniegties Tiesas īstenota tiesiskuma pārbaude, izvērtējot spēkā esamību prejudiciālas tiesvedības ietvaros?
21. Tiesas īstenotā pārbaude prejudiciālas tiesvedības ietveros principiāli aprobežojas ar tiesas, kas izskata lietu pēc būtības, uzdoto prejudiciālo jautājumu. Lietas dalībnieki nevar grozīt tā saturu (8), un Tiesa nevar apmierināt viņu lūgumu (9). Iemesls tam ir tas, ka ar EKL 234. pantu ir izveidota tieša sadarbība starp Eiropas Kopienu Tiesu un valsts tiesām bez strīda procesa veidā, kurā netiek pieļautas nekādas lietas dalībnieku iniciatīvas un kurā lietas dalībnieki tiek pieaicināti tikai to uzklausīšanai (10). Ar šo noteikumu izveidotā tiesu sadarbība ir balstīta uz to, ka valsts tiesas un Tiesas funkcijas ir skaidri nodalītas, un tādēļ tikai tai tiesai, kas izskata lietu un kurai jāuzņemas atbildība par taisāmo tiesas spriedumu, ir jāvērtē, ņemot vērā lietas īpašos apstākļus, gan nepieciešamība uzdot prejudiciālu jautājumu, lai taisītu spriedumu, gan Tiesai uzdoto jautājumu atbilstība (11). Šiem pamata iemesliem, kas attiecas uz pašu prejudiciālā procesa būtību, pievienojas cita procesuālā sistēma, saskaņā ar kuru visi prejudiciālo jautājumu grozījumi pēc būtības ietekmētu Tiesas pienākumu nodrošināt iespēju dalībvalstu valdībām un ieinteresētajām personām iesniegt apsvērumus atbilstoši Eiropas Kopienu Tiesas Statūtu 23. pantam (iepriekš 20. pants), ņemot vērā, ka atbilstoši šim noteikumam ieinteresētajām personām tiek nosūtīts tikai lēmums par prejudiciāla jautājuma uzdošanu (12).
22. Protams, tas, ka tiek ievērota valsts tiesas kompetence, nosakot prejudiciālās pārbaudes pamatu, neizslēdz zināmu izmaiņu iespējamību. Līdz ar to, ja prejudiciālais jautājums par spēkā esamību ir uzdots atvērtā veidā, proti, ja tā tekstā spēkā neesamības pamati ir norādīti tikai kā piemēri, Tiesa uzskata, ka tai ir tiesības veikt plašāku spēkā esamības pārbaudi (13). Turklāt dažkārt Tiesa izrāda plašu brīvību attiecībā uz jautājumu formulējumu un, ja nepieciešams, nevilcinās tos pārformulēt. Tai gadās arī jautājumu par interpretāciju pārvērst jautājumā par spēkā esamību (14). Turklāt Kopienu pasākumam sniegtā interpretācija reizēm var izraisīt spēkā esamības kontroli (15) un pat spēkā neesamības atzīšanu (16).
23. Tomēr, ja prejudiciālā jautājumā ir norādīti spēkā neesamības iemesli, Tiesa, izņemot iespējamu pamata, kas saistīts ar sabiedrisko kārtību, pārbaudi pēc savas iniciatīvas (17), veic tikai minēto iemeslu, izņemot tos lietas dalībnieku pamata prāvā izvirzītos pamatus, kurus nav pieņēmusi iesniedzējtiesa, pārbaudi (18). Runa ir par valsts tiesai kā Kopienu tiesai izrādīto uzticību un cieņu pret tās veikumu šajā statusā, no kā izriet, ka, tā kā Tiesa neapšauba Kopienu tiesību vienotu piemērošanu, tā nevar atgriezties pie valsts tiesas veiktā vērtējuma par Kopienu akta tiesiskumu (19).
24. Tiesai nebūtu jāapspriež arī Direktīvas 2003/87 spēkā neesamības pamati, uz kuriem savos apsvērumos atsaucas prasītājas pamata prāvā, kas ir balstīti uz citu principu, nevis vienlīdzības principa pārkāpšanu. Prasītāju pamata prāvā izvirzītais arguments, kurš balstās uz Eiropas Kopienu Pirmās instances tiesā esošo prasību atcelt apstrīdēto direktīvu, kuras pamatojumam ir izvirzīti daudz plašāki pamati nekā Valsts Padomes iesniegtā lieta par spēkā neesamību, neliek izdarīt atšķirīgu secinājumu. Līdz ar to Tiesas kontroles apjoma pielīdzināšana Pirmās instances tiesas kontroles apjomam nozīmētu neievērot abu tiesas ceļu – prasības atcelt tiesību aktu un rīkojuma par prejudiciāla jautājuma uzdošanu – autonomiju, kur katram no tiem ir izstrādāts uzdevums atkarībā no to mērķiem.
25. Tomēr, vai Tiesa var pārbaudīt arī apgalvojumu par vienlīdzības principa pārkāpumu, kad atšķirīgas situācijas tiek izskatītas vienādi, ko prasītājas pamata prāvā norāda gan Tiesā, gan iesniedzējtiesā? Taisnība, ka atbilstoši tam, kā Kopienu vienlīdzības princips ir piemērojams saskaņā ar Tiesas judikatūru, tā mērķis ir aizliegt ne tikai atšķirīgu attieksmi vienādās situācijās, bet arī vienādu attieksmi atšķirīgās situācijās (20). Grūtības rada tas, ka tiesību norma, pamatojoties uz kuru prasītājas pamata prāvā ir izvirzījušas iebildumu par vienādu attieksmi atšķirīgās situācijās, nebija Kopienu vienlīdzības princips. Prasītājas atsaucās uz Francijas konstitucionālo vienlīdzības principu, tādējādi apšaubot Direktīvas iekšējo konstitucionalitāti. Tā kā Francijas [konstitucionālais] princips neiebilst pret vienādu attieksmi atšķirīgās situācijās, Valsts Padome pamatu noraidīja kā neefektīvu, nevērtējot tā pamatotību. Citiem vārdiem sakot, tā kā valsts tiesības vienlīdzības jomā ir piemērojamas šaurākā veidā, prasītāju izvirzītie argumenti nepārliecināja iesniedzējtiesu izskatīt kolīziju starp direktīvu un valsts konstitucionālajām tiesībām. Minētajai tiesai, lai izvairītos no tā, ka jāpārbauda direktīvas atbilstība Francijas Konstitūcijai, kas būtu varējis radīt šķēršļus Kopienu tiesību piemērošanai, nebija jāattiecina uz minēto kolīziju Kopienu tiesībās, pārkvalificējot to no pamata, kas ir balstīts uz konstitucionalitāti, par pamatu, kas balstīts uz Kopienu vienlīdzības principa neievērošanu, un nododot tā vērtēšanu Tiesai.
26. Neapšaubāmi pamats, kas balstīts uz vienādu attieksmi dažādās situācijās, tiktu izskatīts citādāk, ja prasītājas būtu balstījušās uz Kopienu vienlīdzības principu: tiesa pamata prāvā izskatītu tā pamatotību un gadījumā, ja rastos šaubas par direktīvas spēkā esamību šajā sakarā, uzdotu Tiesai jautājumu. Tomēr, piekrītot veikt vienlīdzības principa kontroli šādā aspektā, Tiesa varētu radīt kļūmīgu iespaidu, ka tā labo kļūdu strīda izšķiršanas stratēģijā.
27. Turpretim nelemšana par minēto pamatu galu galā novestu pie tā, ka Kopienu vienlīdzības principa piemērojamība tiktu pielīdzināta attiecīgā Francijas tiesību principa piemērojamībai, kas ir mazāk aizsargājoša. Tas nozīmētu iestāties pret Kopienu tiesību autonomiju. Tātad man šķiet, ka Tiesai būtu jāizskata arī iebildums, kas balstīts uz vienādu attieksmi dažādās situācijās. Turklāt, tā kā, to darot, spēkā esamības kontrolē joprojām tiktu tikai pārbaudīts, vai ir ievērots princips, kas radīja šaubas un pārliecināja par to iesniedzējtiesu, var apgalvot, pārlieku neatsaucoties uz šajā jomā rastajiem risinājumiem, ka Tiesas kontrole joprojām būtu tai uzdotā “prejudiciālā jautājuma ietvaros” (21).
B – Direktīvas 2003/87 spēkā esamība no vienlīdzības principa viedokļa
28. Vispārējs vienlīdzības princips kā Kopienu tiesību vispārējs princips noteic, ka “līdzīgas situācijas nevar izskatīt atšķirīgi un dažādas situācijas savukārt nevar aplūkot vienādi, ja vien šāda pieeja nav objektīvi attaisnojama” (22).
29. Ir noteikts, ka apstrīdētās direktīvas spēkā esamības no Kopienu vienlīdzības principa viedokļa kontrolei jābūt par diviem šī principa aspektiem, kas ir atzīti Tiesas judikatūrā.
30. Pirms tam jāatgādina kontroles, ko Tiesa īsteno attiecībā uz vienlīdzības principa ievērošanu, priekšmets un pakāpe.
31. Vienlīdzības princips ir radījis pieņēmumu, saskaņā ar kuru atšķirīga attieksme ir diskriminējoša, ja vien likumdevējs nav izvirzījis pieņemamu (23), tas ir, objektīvu un saprātīgu, pamatojumu (24). Visās tiesu sistēmās kontroles, kuru veic attiecībā uz šādu pamatojumu un no tā izrietošo atšķirīgo attieksmi, pakāpe atšķiras atkarībā no jomas un atkarībā no likumdevēja izvirzītā atšķirīgās attieksmes pamatojuma (25).
32. Ja likumdevējs izmanto apšaubāmu, tas ir, ar rasi, dzimumu, etnisko izcelsmi, politiskiem vai reliģiskiem uzskatiem [..], saistītu klasifikāciju, kontrole būs ļoti stingra un var tikt paplašināta līdz stingrai samērīguma kontrolei. Tāpat tas, ka Kopienu tiesībās ar līgumu ir novērsti daži nošķiršanas kritēriji, tādi kā pilsonība (EKL 12. pants) vai EKL 13. pantā izvirzītie kritēriji, rada diskriminācijas prezumpciju, kas arī šajā gadījumā noved pie tiesas kontroles, kura parasti ietver stingru samērīguma pārbaudi.
33. Savukārt dažās jomās, it īpaši ekonomikas un sociālo lietu regulējuma jomā, ja likumdevējs neizmanto šādu apšaubāmu klasifikāciju, proti, ja apstrīdēta tiek tikai vienlīdzība likuma priekšā, kontroles līmenis ir zemākas pakāpes. Šāds atzinums attiecas uz visām valsts tiesu sistēmām, lai arī kontroli ierobežojošās norādes (reasonableness, rational basis, erreur manifeste, Willkürverbot utt.) un kontroles apjoms var atšķirties. Šādas zemākas pakāpes kontrolei var izvirzīt trīs pamatojumus. Pirmkārt, tā kā uz vienlīdzības principu var atsaukties, vēršoties pret visu veidu valdības pasākumiem neatkarīgi no skartajām interesēm vai darbībām, ja tiesas vienmēr veiktu padziļinātu kontroli, tās likumdevēja izdarīto ekonomiska vai sociāla rakstura izvēli bieži pakļautu otrreizējam izvērtējumam, kas vienlaicīgi apšaubītu tās leģitimitāti un tās likumdevēja spējas. Otrkārt, likumdevēja darbības ietver izvēli un tām ir pārdaloša ietekme: principā, lai arī izdarītā izvēle un pārdalošā ietekme neizbēgami atbalsta dažas sociālas vai ekonomiskas grupas uz citu rēķina, tā nav diskriminācija un šī pārdalošā ietekme ir jāpārrunā, jādefinē un jāpārdala politiskā procesā. Treškārt, tikai tad, ja likumā tiek identificētas un aizsargātas konkrētas grupas, kas bieži tiek netieši pārstāvētas politiska lēmuma pieņemšanas procesā, tiesām ir likumīgas tiesības īstenot stingrāku kontroli pār atšķirīgu attieksmi, kuras pamatā ir politisks lēmums.
34. Līdzīgu apsvērumu dēļ Kopienu tiesībās tiek arī atzīta normatīvās varas īstenotāja rīcības brīvība un no tās izrietoša tiesas kontroles ierobežošana. Tā kā Kopienu likumdevējam ir jāizdara izvēle un jālemj par atšķirīgām interesēm, kas prasa veikt kompleksu vērtējumu, Tiesa tam ir piešķīrusi plašu rīcības brīvību gan lauksaimniecības (26), gan sociālo lietu (27), tirdzniecības (28) vai transporta (29) jomā. Tas pats attiecas arī uz vides politiku “sakarā ar vajadzību līdzsvarot dažus EK līguma 130. R pantā (pēc grozījumiem – EKL 174. pants) noteiktos mērķus un principus, kā arī atbilstoši kritēriju īstenošanas sarežģītībai, kuri Kopienas likumdevējam ir jāievēro vides politikas īstenošanā” (30).
35. Līdz ar to, lai ievērotu iestāžu rīcības brīvību un, neraugoties uz varas dalīšanu, neuzurpētu iestāžu politisko atbildību, aizstājot iestāžu vērtējumu ar savu vērtējumu (31), Tiesa gadījumā, ja tas neattiecas uz apšaubāmu klasifikāciju, savu kontroli ierobežo līdz tam, ka izskata, vai likumdevējs, izdarot izvēli, ir pieļāvis acīmredzamu kļūdu vērtējumā. Minētajās jomās tiek ievērota šāda tiesas kontroles ierobežošana, tajā skaitā, kad jāpārbauda īstenoto pasākumu saderība ar Kopienu tiesību vispārīgiem principiem un konkrēti ar vienlīdzības principu (32).
36. Šādu tiesas kontroles ierobežošanu nevar uzskatīt par kontroles neesamību. Gadījumā, kad ierobežotā kontrole attiecas uz vienlīdzības principa ievērošanu, shematiski to var attēlot šādi:
– Tiesa, pirmkārt, izskata, vai likumdevēja veiktā nošķiršana ir pakļauta objektīviem kritērijiem, tas ir, vai tā ir saistīta ar tiesiski pieļaujamu mērķi, kas ir izvirzīts attiecīgajā tiesību aktā (33);
– Tiesa, rūpējoties par patvaļības nepieļaušanu, arī seko, vai tiek saglabāta attiecīgā tiesību akta iekšēja saskaņotība, tas ir, vai tiek ievēroti likumdevēja izvirzītie objektīvie kritēriji un līdzsvars, ko likumdevējs bija nolēmis ar tiem panākt;
– visbeidzot, Tiesa pārbauda izveidotās atšķirīgās attieksmes atbilstību izvirzītajam mērķim un, skatoties no šāda viedokļa, visbiežāk tikai secina, ka īstenotais pasākums nav acīmredzami neatbilstošs.
37. Kas tieši ir acīmredzama kļūda? Pat ja runa ir par tiesas standartu, kura aprises Tiesa nosaka katrā lietā, no judikatūras sistematizēšanas izriet, ka acīmredzama kļūda, pirmkārt, ir kļūda, kas ir acīmredzama. Protams, teorētiski acīmredzamo var atklāt ar “tuvredzīga detektīva aizrautību” (34) vai, tieši pretēji, meklēt “detektīvromānu spožāko varoņu cienīgā veidā” (35). Bet, rūpīgi iepazīstoties ar Kopienu judikatūru, atklājas, ka parasti kļūda nav acīmredzama, ja tā ir apstrīdama: ja paliek šaubas tādēļ, ka prasītājs nevar pierādīt, ka prasība pret iestādi ir celta Tiesā pamatoti; citiem vārdiem, ja Kopienu iestāde “vārēja” vai “var” pieņemt attiecīgo tiesību aktu (36), tas ir, ja iestādei varēja būt taisnība, prasība tiek noraidīta. Acīmredzama kļūda ir arī būtiska kļūda, jo kļūda, kas sasniedz zināmu nozīmīguma līmeni, kļūst acīmredzama (37). Šādi izprasts acīmredzamas kļūdas vērtējumā jēdziens nav pārāk tāls no jēdziena reasonableness vai unreasonableness, kas ir Lielbritānijas tiesu veiktās pārbaudes par diskrecionāro administratīvo aktu tiesiskumu robeža (38). Turklāt tā, protams, nav nejaušība, ka dažos spriedumos Tiesa pēc tam, kad bija atgādinājusi tiesas kontroles ierobežojumus attiecībā uz acīmredzamas kļūdas vērtējumu attiecīgajā jomā, noraidīja pamatu tāpēc, ka Kopienu iestāde “saprātīgi varēja” veikt apstrīdēto vērtējumu (39), jo tas ir “saprātīgi pieņemams” (40). Tā izrādās arī tuva patvaļības koncepcijai, kuru it īpaši izmanto Vācijas tiesībās (41).
38. Būtiska, acīmredzama trūkuma meklēšana, sankcijas par nesaprātīgu vērtējumu, patvaļības cenzūra – acīmredzamas kļūdas vērtējumā kontroles mērķis nav panākt, ka pasākums, kura īstenošana ir prasījusi kompleksu vērtējumu, ir iespējami labākais; likumdevējam tiek dota zināma iespēja pieļaut kļūdu, paredzot, ka tikai acīmredzama kļūda netiks attaisnota.
39. Uzskatu, ka šāds ir kontroles, kuru īsteno Tiesa attiecībā uz vienlīdzības principa ievērošanu ekonomikas jomā, mērķis un apjoms (42), un tieši šādu pārbaudi es veikšu, lai atbildētu uz uzdoto prejudiciālo jautājumu.
1) Par atšķirīgu attieksmi salīdzināmās situācijās
40. Atgādināšu, ka Francijas Valsts Padomes uzdotais jautājums ir par “2003. gada 13. oktobra direktīvas spēkā esamību no vienlīdzības principa viedokļa tāpēc, ka ar šo direktīvu siltumnīcas efektu izraisošo gāzu emisijas kvotu tirdzniecības sistēma tiek piemērota metalurģijas nozares iekārtām, neiekļaujot alumīnija un plastmasas rūpniecību”. No iesniedzējtiesas sprieduma rezolutīvās daļas izriet, ka minētā prejudiciālā jautājuma uzdošanas pamatā ir šaubas par to, ka pastāv objektīvs pamatojums ar apstrīdēto direktīvu izveidotai atšķirīgai attieksmei pret metalurģijas nozari, no vienas puses, un plastmasas un alumīnija nozarēm, no otras puses, lai gan minētās nozares ir salīdzināmās situācijās.
41. Uzreiz jānoraida Komisijas un Parlamenta izvirzītais iebildums, saskaņā ar kuru par pierādītu ir atzīts, ka atšķirīga attieksme līdzīgās situācijās nav diskriminējoša, jo tā pati par sevi neradot metalurģijas nozarei nelabvēlīgāku stāvokli kā alumīnija un plastmasas nozarēm. Abas iestādes norāda, ka dalībvalstis var brīvi noteikt kopējo kvotu daudzumu, ko valsts paredzējusi piešķirt, to sadali pa nozarēm un ka tās var piešķirt metalurģijas nozarei kvotas, kas pilnīgi apmierina šīs nozares vajadzības. Komisija un Parlaments arī apgalvo, ka dalībvalstis, lai ievērotu saistības, ko tās uzņēmušās ar Kioto protokolu, samazināt siltumnīcas efektu izraisošās gāzes, var neiekļautās nozares pakļaut stingrākiem valsts noteikumiem par kvotu tirdzniecības sistēmu. Ar šo iebildumu tiek apgalvots, ka ar direktīvu radīto vai pieļauto diskrimināciju var labot ar dalībvalstu politiku. Tas, vai pastāv diskriminācija, tiek vērtēts no apstrīdētā tiesību akta un tajā paredzēto pasākumu viedokļa. Tātad minētais iebildums ir jānoraida.
42. Lai norobežotu uzdotā jautājuma priekšmetu, uzreiz jāprecizē, ka noskaidrot, vai atšķirīga attieksme līdzīgās situācijās ir objektīvi pamatota, proti, vai tā ir balstīta uz objektīvu kritēriju, faktiski nozīmē noteikt, vai situāciju atšķirība attaisno atšķirīgu attieksmi (43). Faktiski situācijas nekad nav identiskas visos jautājumos, visi salīdzināmie aspekti nekad nevar būt vienlīdzīgi. Līdz ar to tertium comparationis ļautu Kopienu likumdevējam starp bezgalīgi daudz situāciju raksturojošām iezīmēm, kas jāsalīdzina, nodalīt tās, kas ir atbilstošas, lai lemtu par tām, kam ir izšķiroša nozīme. Judikatūrā ir noteikts, ka piemērotajam kritērijam ir jābūt “objektīvam” (44), proti, saistītam ar piemērojamā regulējuma priekšmetu un mērķi (45). Citiem vārdiem sakot, tieši ņemot vērā attiecīgā pasākuma mērķus, ir jānosaka attiecīgo situāciju analoģija. Līdz ar to, tā kā objektīvas diferenciācijas kritērijam kā situāciju salīdzināšanas kritērijam jābūt saistītam ar izvirzīto mērķi, atsaukties uz to, lai attaisnotu atšķirīgu attieksmi līdzīgās situācijās, gala rezultātā nozīmē uzskatīt, ka norādītā situācija neatbilst izvirzītajam mērķim. Citiem vārdiem sakot, ar šīs prejudiciālās tiesvedības pamatā esošo jautājumu par spēkā esamību Tiesa tiek lūgta pārbaudīt, vai metalurģijas nozares iekļaušana siltumnīcas efektu izraisošo gāzu emisijas kvotu tirdzniecības sistēmā un alumīnija un plastmasas nozaru neiekļaušana tajā ir attaisnojama ar objektīviem apsvērumiem, tas ir, tādiem, kas ir saistīti ar apstrīdētās direktīvas priekšmetu un mērķi.
43. Atbilstoši minētās direktīvas 1. pantam siltumnīcas efektu izraisošo gāzu emisijas kvotu tirdzniecības sistēmas mērķis ir “veicināt siltumnīcas efektu izraisošo gāzu emisijas samazināšanu rentablā un ekonomiski izdevīgā veidā”. Ņemot vērā šo mērķi, lai arī konkurencei, kas pastāv starp attiecīgajiem tirgus dalībniekiem, var būt zināma loma, to pašu par sevi nevar uzskatīt par izšķirošu. Pat pieņemot, ka, kā to apgalvo iesniedzējtiesa un prasītājas pamata prāvā, tērauda rūpniecība un alumīnija rūpniecība konkurē, no tā tomēr neizriet, ka neatkarīgi no norādītajiem mērķiem būtu uzskatāms, ka tās atrodas līdzīgā situācijā (46), un ka no siltumnīcas efektu izraisošo gāzu emisijas kvotu tirdzniecības sistēmas Kopienā viedokļa pret tām ir jābūt vienādai attieksmei.
44. Tik un tā izvirzītais mērķis samazināt siltumnīcas efektu izraisošo gāzu emisiju a priori noteic, ka uz visām emitētājām rūpniecības nozarēm un līdz ar to arī uz metālu, kas nav melnie metāli, nozarēm un ķīmisko rūpniecību attiecas apstrīdētā direktīva. Bet Kopienai siltumnīcas efektu izraisošo gāzu emisijas kvotu tirdzniecības sistēmu īstenošanai ir step by step (soli pa solim) pieeja, kuru sauc arī par learning by doing (mācīties darot) pieeju. Kā norādīja visas iestādes, kas iestājušās lietā, ar Direktīvu 2003/87 izveidotā sistēma bija pirmā šāda veida sistēma pasaulē. Tai bija jābūt par paraugu ne tikai uzņēmumiem Kopienā, bet arī trešām valstīm, un šādā sakarā bija absolūti nepieciešams parādīt tās efektivitāti. Paredzētā pasākuma novitāte, uzraudzības mehānisma sarežģītība, ziņošana par emisiju un tās pārbaude, ko bija paredzēts īstenot, prasīja zināmu piesardzību. Bija jāizvairās jau no paša sākuma ieviest tādu sistēmu, kuras piemērojamība aptvertu lielāko daļu ražošanas nozaru un lielāko daļu siltumnīcas efektu izraisošo gāzu. Pārāk lielas ambīcijas draudēja novest pie neveiksmes – kā to atgādina tautas gudrība: “kas pārāk daudz uzņemas, maz izdara”.
45. Īpaši jomās, kas ietver nezināmu sabiedrisku risku un/vai kurās likumdevējs uzsāk jaunu politiku, bieži ir prātīgi, un tas jau ir kļuvis ierasti, izmēģinot jauno pasākumu ierobežotā jomā, rīkoties uzmanīgi. Tāpat dalībvalstu tiesības pieļauj, pat atbalsta, izmēģinājumu izmantošanu likumdošanā (47). Tiesas judikatūrā ir atzīts, ka ir likumīgi tuvināt tiesību aktus pa posmiem (48), it īpaši ievērojot regulējamās “jomas sarežģītību” (49). Tiesas judikatūrā likumdevējam, lemjot par tiesību aktu tuvināšanas pa posmiem pamatotību un tempu, ir piešķirta rīcības brīvība (50).
46. Izmēģinājumu likumdošanas raksturā ir nonākt saspīlējumā ar vienlīdzības principu. Faktiski pati learning by doing galvenā doma noteic, ka sākumā jaunā politika ir jāpiemēro tikai ierobežotam potenciālo subjektu skaitam; jaunās politikas piemērošanas joma tiek ierobežota mākslīgi, lai pārliecinātos par sekām, pirms noteikumi tiek attiecināti uz visiem dalībniekiem, kuri, ievērojot jaunās politikas mērķus, var tikt tiem pakļauti. Tomēr izmēģinājumu likumdošanā leģitimitātes atzīšana nevar neitralizēt visas iespējamās sūdzības attiecībā uz vienlīdzības principu. Izmēģinājuma likumdošanā iekļautā diskriminācija neizbēgami nevar būt saderīga ar vienlīdzības principu, ja vien nav izpildīti daži nosacījumi.
47. Pirmkārt, izmēģinājuma pasākumiem ir jābūt pagaidu raksturam. Apstrīdētās direktīvas gadījumā tas tā ir. Tās 30. pantā ir paredzēts minēto tiesību aktu pārskatīt, pamatojoties uz “gūto pieredzi” un “progresu, kas panākts siltumnīcas efektu izraisošo gāzu emisijas monitoringā”, lai iekļautu siltumnīcas efektu izraisošo gāzu emisijas kvotu tirdzniecības sistēmā citas rūpniecības nozares un citu siltumnīcas efektu izraisošo gāzu emisiju. Piemērojot šo noteikumu, Komisija piedāvāja iekļaut ar aviāciju saistītas darbības (51). It īpaši, lai mazinātu siltumnīcas efektu izraisošo gāzu emisiju vismaz par 20 %, salīdzinot ar tās līmeni 1990. gadā, tā ierosināja attiecināt siltumnīcas efektu izraisošo gāzu emisijas kvotu tirdzniecības sistēmu Kopienā, pirmkārt, uz CO2 emisiju saistībā ar naftas ķīmijas produktiem, amonjaku un alumīniju un, otrkārt, uz N2O emisiju, kas rodas nātrija oksīda, taukskābju un glioksāls rūpniecībā, kā arī uz perfluorogļūdeņraža emisiju, kas rodas alumīnija nozarē (52).
48. Otrkārt, izmēģinājuma pasākuma piemērošanas jomu var ierobežot saskaņā ar objektīviem kritērijiem. Šajā gadījumā iekļaušanai siltumnīcas efektu izraisošo gāzu emisijas kvotu tirdzniecības sistēmā vai izslēgšanai no tās jāatbilst apsvērumiem, kas ir saistīti ar direktīvā izvirzītajiem mērķiem. Kā es jau atgādināju, tās mērķis ir samazināt siltumnīcas efektu izraisošās gāzes par zemāko cenu, proti, pēc iespējas mazāk traucējot ekonomisko attīstību un nodarbinātību (53). Šajā sakarā Kopienu likumdevējs nolēma vispirms piemērot siltumnīcas efektu izraisošo gāzu emisiju kvotu tirdzniecības sistēmu oglekļa dioksīda emisijai tāpēc, ka 1999. gadā CO2 veidoja 80 % no siltumnīcas efektu izraisošo gāzu emisijām Kopienā un oglekļa dioksīda emisiju monitorings var sniegt pastāvīgi kvalitatīvus datus, kamēr citu siltumnīcas efektu izraisošo gāzu emisiju monitorings vēl rada pārāk daudz problēmu (54). Apstrīdētā direktīva attiecas tikai uz tām rūpniecības nozarēm, kas ir lielākās CO2 emitētājas, tāpēc, ka jo lielāks ir kādas rūpniecības nozares radītais emisiju daudzums, jo mazāk varēs just fiksētās izmaksas, ko rada kvotu tirdzniecības sistēmas piemērošana (emisiju uzskaite un ziņošana; to pārbaude, ko veic neatkarīga iestāde; personāla, kas nepieciešams emisiju tirdzniecībai, apmācība un nodarbināšana) un kas jāsedz visiem tās dalībniekiem; savukārt mazajiem emitētājiem, kuru rīcībā ir tikai ierobežots kvotu daudzums, ar kurām var tirgoties, iespējamās priekšrocības, ko viņi var gūt no kvotu tirdzniecības sistēmas, neizbēgami nav tik būtiskas kā priekšrocības, kuras var gūt lielie emitētāji.
49. Siltumnīcas efektu visvairāk “izdalošās” gāzes izvirzīšana priekšplānā un šīs gāzes daudzuma emitēšana katrā rūpniecības nozarē noteikti ir objektīvi kritēriji. Tomēr prasītājas pamata prāvā apstrīd, ka CO2 emisijas daudzums ir bijis izšķirošs kritērijs. Tās norāda uz Eiropas piesārņojošo vielu emisiju reģistra statistiku par 2001. gadu, saskaņā ar kuru CO2 emisijas ķīmijas nozarē kopumā bija 5,35 % un alumīnija nozares emisijas bija 2 % no rūpniecības darbību kopējām emisijām Eiropas Savienībā, kamēr tērauda nozares emisijas sasniedza 5,4 %, stikla, keramikas un celtniecības materiālu emisijas sasniedza 2,7 % un papīra un drukas nozares emisijas sasniedza 1 %. Tomēr šie skaitļi netika ņemti vērā, jo, kā norāda iestādes, kas iestājušās lietā, šajos skaitļos nav nodalītas katras attiecīgās nozares tiešās emisijas (55) un netiešās emisijas (56). Tā kā netiešās emisijas, ko rada sadedzināšanas iekārtas ar nominālo siltumspēju, kas pārsniedz 20 MW, attiecas uz enerģijas nozari, likumdevējs nolēma ņemt vērā tikai citu nozaru tiešās CO2 emisijas. Turklāt tas, ka CO2 emisija tiek ņemta vērā tikai brīdī un vietā, kur tā rodas, atbilst EKL 174. pantā izvirzītajam principiem – maksā piesārņotājs, un videi nodarīts kaitējums jālabo. Šajā sakarā atbilstoši pētījumam, uz kuru atsaucas visas iestādes, kas iestājušās lietā, un uz kuru ir balstījies Kopienu likumdevējs, pretēji tam, ko apgalvo prasītājas pamata prāvā, metalurģijas nozare nav tādā pašā situācijā kā alumīnija un plastmasas nozares: metalurģijas (tērauda un čuguna) tiešās CO2 emisijas sasniedza 174,8 miljonus tonnu 1990. gadā pret 16,2 miljoniem tonnu metāliem, kas nav melnie metāli, un 26,2 miljoniem tonnu ķīmijas nozarei.
50. Prasītājas pamata lietā iebilst, ka papīra un celulozes nozare bija iekļauta, kaut arī tā radīja tikai 10,6 miljonus tonnu tiešās CO2 emisijas 1990. gadā, kas ir daudz mazāk, nekā radīja ķīmijas nozare, un pat mazāk, nekā radīja metālu, kas nav melnie metāli, nozare. Kopienu likumdevējs ir ņēmis arī vērā iespējamību administrēt rūpniecības nozaru iekļaušanu kvotu tirdzniecības sistēmā. Minētās sistēmas pienācīgai darbībai ir jāizveido katras iekārtas sarežģīts uzraudzības mehānisms, jau no sākuma iekļaujot nozares, kurās ir ļoti daudz iekārtu, salīdzinot ar to radīto kopējo emisiju, un kas rada risku apgrūtināt uzraudzības mehānismu un attiecīgi traucēt emisiju uzraudzības kvalitāti un datu ticamību, nesniedzot būtisku labumu videi. Ķīmijas nozares iekārtu skaits Kopienā bija īpaši liels, vienību skaits bija aptuveni 34 000 (57). Turpretim papīra nozare bija ļoti koncentrēta. Tas, ka tiek ņemtas vērā ar tirdzniecības sistēmas vadību saistītās administratīvās grūtības, atbilst apstrīdētās direktīvas 1. pantā izvirzītajam mērķim samazināt siltumnīcas efektu izraisošo gāzu emisiju “rentablā un ekonomiski efektīvā veidā”. Turklāt Tiesa ir atzinusi, ka centieni izvairīties no nesamērīgiem administratīviem izdevumiem var objektīvi attaisnot atšķirīgu attieksmi (58).
51. Pret šo argumentu par administrēšanas iespējamību tiesas sēdē prasītājas pamata lietā tomēr iebilda, ka par lielāko vairumu oglekļa dioksīda emisiju ķīmijas nozarē atbildīgs bija tikai neliels daudzums iekārtu un ka, lemjot par iekļaušanu kvotu tirdzniecības sistēmā, bija jādomā par iekārtām, nevis nozari kopumā, un jāiekļauj ķīmijas nozares iekārtas, kas pārsniedz zināmu emisijas slieksni. Tomēr šāda pieeja radītu nevienlīdzību starp lielām un mazām iekārtām vienas nozares ietvaros, kuru starpā valda asa konkurence.
52. Tātad arguments par administratīvo efektivitāti mazāk attaisno alumīnija nozares neiekļaušanu, ciktāl šajā nozarē koncentrācija ir līdzīga koncentrācijai papīra nozarē. Taču pēdējā ir ļoti pakļauta starptautiskai konkurencei. Attiecīgi, nespējot ņemt vērā izmaksas, ko rada šīs nozares pakļaušana kvotu tirdzniecības sistēmai, neriskējot zaudēt tirgu, var rasties vēlme pārcelt alumīnija iekārtas uz trešām valstīm, kas nav pakļautas Kioto mērķiem. Šajā sakarā pilnīgi atšķirīga ir papīra un celulozes nozares situācija: kā Komisija norādīja tiesas sēdē, pārcelšanas risku samazina tas, ka iekārtas nevar vienkārši attālināt no izejvielas nodrošinošiem avotiem, un starptautisko konkurenci samazina tas, ka šādu preču ar zemu pievienoto vērtību transportēšana lielos attālumos nav rentabla.
53. Protams, arī metalurģijas nozarē ir sīva starptautiska konkurence un pastāv risks, ka tā tiks pārcelta uz trešām valstīm, kas nav pakļautas Kioto mērķiem. Tomēr šīs nozares izraisīto CO2 emisiju nevar salīdzināt ar to, ko izraisa alumīnija nozare, kas ir vairāk kā 10 reizes lielāka un tātad attaisno tās iekļaušanu kvotu tirdzniecības sistēmā jau no sākuma.
54. No iepriekš minētiem apsvērumiem izriet, ka, pat ja dažas prasītāju pamata lietā izvirzītās sūdzības attiecībā uz vienlīdzības principu nav pilnīgi nenozīmīgas, lai arī tās pamatoti varēja radīt iesniedzējtiesai šaubas par apstrīdētās direktīvas spēkā esamību, kas ir šīs prejudiciālās tiesvedības pamatā, kā iepriekš pierādīts, neatklājās, ka vienlīdzības principa īstenošana, kritēriju izvēle un to izsvēršana būtu bijusi nesaprātīga, it īpaši izmēģinājumu likumdošanas kontekstā. Argumenti, kurus izvirzījušas iestādes, kuras iestājušās lietā, pieņemtā tiesību akta aizstāvībai, ir jāaizstāv. Bez šaubām, bija iespējami arī citi varianti, varbūt pat bija iespējams labāks risinājums. Bet tiesai tas nav jāpasaka. Ja vairāki viedokļi ir vienādā attālumā no absolūtās taisnības un objektivitātes, kura tiesa var uzņemties noraidīt vienu no tiem? To darot, zustu tiesiskuma kontroles objektivitāte un Kopienu likumdevēja vērtējums tiktu aizstāts ar Tiesas vērtējumu politekonomikā (59), un attiecīgi, neraugoties uz varas dalīšanu, tiktu uzurpēta Kopienu likumdevēja politiskā atbildība. Pamatojoties uz šādiem apsvērumiem, direktīva nepārkāpj vienlīdzības principu.
55. Tas, ka 2008. gada 23. janvāra direktīvas priekšlikumā ir nolemts otrajā posmā iekļaut alumīniju un ķīmijas nozari, lai gan šo nozaru radītais CO2 emisiju daudzums, iekārtu skaits un tas, kādā pakāpē tās ir pakļautas starptautiskai konkurencei, nav mainījies pretēji tam, ko apgalvo prasītājas pamata lietā, nevar atcelt šo secinājumu un pierādīt, ka, neiekļaujot minētās nozares jau no paša sākuma, tika pieļauta acīmredzama kļūda vērtējumā vienlīdzības principa piemērošanā. Kā Padome un Komisija norādīja tiesas sēdē, kritēriju vērtējums nevar būt vienāds brīdī, kad tiek izveidota sistēma, un brīdī, kad tiek izlemts, kādas nozares pakļaut sistēmai, kas ir pārbaudīta. Zināmā mērā tā ir pašas pieejas step by step būtība.
2) Par vienādu attieksmi atšķirīgās situācijās
56. Prasītājas pamata lietā apgalvo, ka metalurģija nav vienādā situācijā ar pārējām rūpniecības nozarēm, kam tiek piemērota apstrīdētā direktīva. Atšķirībā no pēdējām tajā tuvākajā nākotnē tehniski nav iespējams samazināt CO2 emisijas. Metalurģijas iekārtu operatori būs spiesti iegādāties papildu kvotas, lai gan pretēji citu nozaru, kas ir pakļautas kvotu tirdzniecības sistēmai, uzņēmumiem, tie ir pakļauti sīvai starptautiskai konkurencei, kas neļauj kvotu izmaksas attiecināt uz klientiem, nezaudējot tirgus daļas. Tā rezultātā būtiski samazināsies peļņas daļa un attiecīgi samazināsies investīciju iespējas.
57. Prasītāju pamata prāvā arguments nav apstiprināms. Pirmkārt, jānorāda, ka tiesas sēdē Francijas valdība apstrīdēja, ka metalurģijas uzņēmumi nespēj būtiski samazināt oglekļa dioksīda emisijas, norādot vairākas metodes, ko var izmantot šajā nolūkā. Turklāt, pat pieņemot, ka tas tā nav un ka šajā jautājumā metalurģijas nozare faktiski ir atšķirīgā situācijā, Kopienu likumdevējs ir pienācīgi ņēmis vērā minēto situāciju atšķirību. Direktīvas 2003/87 III pielikuma 3. punktā dalībvalstīm ir noteikts pienākums, piešķirot kvotu daudzumu, ņemt vērā emisiju, ko rada kvotu tirdzniecības sistēmā iekļautās darbības, samazināšanās potenciālu, ieskaitot tehnoloģisko potenciālu. Turklāt no vārdu apmaiņas tiesas sēdē izriet, ka bez maksas piešķirtās kvotas nosedz Arcelor grupas emisijas un ka Arcelor grāmatvedības bilancē par 2006. gadu pat parādās peļņa, kas gūta no pārpalikušo kvotu pārdošanas. Ņemot vērā Kopienu likumdevējam piešķirtās rīcības brīvības kontroles robežas, arī iebildums par vienlīdzības principa pārkāpumu, kas balstīts uz vienādu attieksmi atšķirīgā situācijā, nav atbalstāms.
IV – Secinājumi
58. Pamatojoties uz iepriekš minētajiem apsvērumiem, piedāvāju Tiesai uz Valsts Padomes uzdoto prejudiciālo jautājumu atbildēt šādi:
izskatot uzdoto jautājumu, neatklājās neviens apstāklis, kas var ietekmēt Eiropas Parlamenta un Padomes 2003. gada 13. oktobra Direktīvas 2003/87/EK, ar kuru izveido siltumnīcas efektu izraisošo gāzu emisijas kvotu tirdzniecības sistēmu Kopienā un groza Padomes Direktīvu 96/61/EK, spēkā esamību.