WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)
z dnia 16 października 2012 r.(*)
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Artykuł 259 TFUE – Obywatelstwo Unii Europejskiej – Artykuł 21 TFUE – Dyrektywa 2004/38/WE – Prawo do przemieszczania się na terytorium państw członkowskich – Prezydent Węgier – Zakaz wjazdu na terytorium Republiki Słowackiej – Stosunki dyplomatyczne między państwami członkowskimi
W sprawie C‑364/10
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 259 TFUE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 8 lipca 2010 r.,
Węgry, reprezentowane przez M.Z. Fehéra i E. Orgován, działających w charakterze pełnomocników,
strona skarżąca,
przeciwko
Republice Słowackiej, reprezentowanej przez B. Ricziovą, działającą w charakterze pełnomocnika,
strona pozwana,
popieranej przez:
Komisję Europejską, reprezentowaną przez A. Tokára, D. Maidani i S. Boelaert, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
interwenient,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: V. Skouris, prezes, K. Lenaerts, wiceprezes, A. Tizzano (sprawozdawca), M. Ilešič, J. Malenovský, prezesi izb, A. Borg Barthet, U. Lõhmus, J.C. Bonichot, C. Toader, J.J. Kasel i M. Safjan, sędziowie,
rzecznik generalny: Y. Bot,
sekretarz: R. Şereş, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 1 lutego 2012 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 6 marca 2012 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Węgry wnoszą w skardze do Trybunału o:
– stwierdzenie, że nie zezwalając prezydentowi Węgier L. Sólyomowi w dniu 21 sierpnia 2009 r. na wjazd na terytorium Republiki Słowackiej i powołując się przy tym na przepisy dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz.U. L 158, s. 77), lecz nie stosując się do nich, Republika Słowacka uchybiła zobowiązaniom, jakie na niej ciążą na mocy dyrektywy 2004/38 oraz art. 21 ust. 1 TFUE;
– uznanie za sprzeczne z prawem Unii Europejskiej, a konkretnie z art. 3 ust. 2 TUE i art. 21 ust. 1 TFUE, stanowiska Republiki Słowackiej, jakie podtrzymywała ona przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie, zgodnie z którym zakaz wjazdu na terytorium Słowacji dla przedstawiciela Węgier, na przykład jej prezydenta, jest zgodny z dyrektywą 2004/38, co wskazuje, iż takie bezprawne działanie może się powtórzyć;
– stwierdzenie, że władze Republiki Słowackiej dopuściły się nadużycia prawa Unii Europejskiej, zakazując wjazdu na terytorium ich kraju prezydentowi L. Sólyomowi w dniu 21 sierpnia 2009 r.;
– jeżeli zaś podmiotowy zakres zastosowania dyrektywy 2004/38 może zostać ograniczony normami prawa międzynarodowego – wskazanie granic i skutków takiego ograniczenia.
Ramy prawne
2 Artykuł 5 ust. 1 dyrektywy 2004/38 stanowi:
„Bez uszczerbku dla przepisów dotyczących dokumentów podróży, mających zastosowanie do krajowych kontroli granicznych, państwa członkowskie przyznają obywatelom Unii prawo wjazdu na ich terytorium z ważnym dokumentem tożsamości lub paszportem oraz przyznają prawo wjazdu na ich terytorium członkom rodziny, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich, z ważnym paszportem.
W stosunku do obywateli Unii nie nakłada się obowiązku posiadania wiz wjazdowych lub równoważnych formalności”.
3 Rozdział VI tej dyrektywy, zatytułowany „Ograniczenia w prawie wjazdu i prawie pobytu uzasadnione względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego”, zawiera art. 27, który stanowi w ust. 1 i 2:
„1. Z zastrzeżeniem przepisów niniejszego rozdziału, państwa członkowskie mogą ograniczyć swobodę przemieszczania się i pobytu obywateli Unii i członków ich rodziny, bez względu na przynależność państwową, kierując się względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego. Na względy te nie można się powoływać do celów gospodarczych.
2. Środki podjęte ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego muszą być zgodne z zasadą proporcjonalności i opierać się wyłącznie na indywidualnym zachowaniu danej osoby. Wcześniejsza karalność nie może sama w sobie stanowić podstaw do podjęcia takich środków.
Indywidualne zachowanie danej osoby musi stanowić rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie narażające jeden z podstawowych interesów społecznych. Nie są dopuszczalne uzasadnienia, które nie są bezpośrednio związane z danym indywidualnym przypadkiem lub opierają się na względach ogólnej prewencji”.
4 Wreszcie art. 30 omawianej dyrektywy przewiduje, że:
„1. Osoby zainteresowane są powiadamiane na piśmie o każdej decyzji podjętej na mocy art. 27 ust. 1, w taki sposób, aby były w stanie zrozumieć treść powiadomienia i jego skutki.
2. Osoby zainteresowane są w pełni i dokładnie informowane o względach porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego, na podstawie których podjęto decyzję w ich przypadku, o ile nie jest to sprzeczne z interesem bezpieczeństwa państwa.
3. Powiadomienie określa sąd lub organ administracyjny, do którego zainteresowana osoba może wnieść odwołanie, termin na wniesienie odwołania oraz, w określonym przypadku, czas przyznany danej osobie na opuszczenie terytorium państwa członkowskiego. Z wyjątkiem należycie uzasadnionych pilnych przypadków, czas przyznany na opuszczenie terytorium nie może być krótszy niż jeden miesiąc od daty powiadomienia”.
Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu, postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i postępowanie przed Trybunałem
5 Na zaproszenie pewnej organizacji z siedzibą na Słowacji prezydent Węgier L. Sólyom zamierzał udać się w dniu 21 sierpnia 2009 r. do słowackiej miejscowości Komárno i wziąć tam udział w uroczystości odsłonięcia pomnika św. Stefana.
6 Jak wynika z akt przekazanych Trybunałowi, 20 sierpnia jest na Węgrzech świętem narodowym poświęconym św. Stefanowi, założycielowi państwa i pierwszemu królowi Węgier. Jednocześnie zaś 21 sierpnia jest delikatną datą na Słowacji, jako że w dniu 21 sierpnia 1968 r. nastąpiła inwazja wojsk pięciu członków Układu Warszawskiego, w tym wojsk węgierskich, na Czechosłowacką Republikę Socjalistyczną.
7 Po wymianie licznej korespondencji dyplomatycznej między ambasadami obu państw członkowskich w kwestii planowanej wizyty prezydenta Węgier słowacki minister spraw zagranicznych przekazał w dniu 21 sierpnia 2009 r. ambasadorowi Węgier w Republice Słowackiej notę werbalną, w której odmówił prezydentowi Węgier prawa wjazdu na terytorium Słowacji. W nocie tej uzasadnił odmowę, powołując się na dyrektywę 2004/38 oraz na przepisy prawa wewnętrznego dotyczące pobytu cudzoziemców oraz policji.
8 Prezydent L. Sólyom, poinformowany o treści noty w drodze w kierunku Republiki Słowackiej, potwierdził jej otrzymanie na granicy i zrezygnował z wjazdu na terytorium tego państwa członkowskiego.
9 W nocie z dnia 24 sierpnia 2009 r. władze węgierskie oświadczyły między innymi, że dyrektywa 2004/38 nie może stanowić właściwej podstawy prawnej uzasadniającej udzieloną przez Republikę Słowacką odmowę prawa wjazdu prezydenta Węgier na jej terytorium. Uznały one również decyzję o odmowie prawa wjazdu za niedostatecznie uzasadnioną. Z tych powodów ich zdaniem Republika Słowacka wydała tę decyzję z naruszeniem prawa Unii Europejskiej.
10 Podczas spotkania w dniu 10 września 2009 r. w miejscowości Szécsény (Węgry) premierzy Węgier i Słowacji wydali wspólne oświadczenie, w którym podtrzymali swoje stanowiska w kwestii prawnych aspektów spornej decyzji, wyrazili natomiast ubolewanie z powodu okoliczności towarzyszących niedoszłej wizycie prezydenta L. Sólyoma. Przy tej okazji przyjęto „aide‑memoire” w celu wyjaśnienia na przyszłość praktycznych zasad organizacji oficjalnych i nieoficjalnych wizyt w obu państwach.
11 Notą z dnia 17 września 2009 r. władze słowackie odpowiedziały na notę z dnia 24 sierpnia 2009 r., stwierdzając, że w związku z okolicznościami towarzyszącymi incydentowi zastosowanie dyrektywy 2004/38 było „ostatecznym środkiem” uniemożliwienia prezydentowi Węgier wjazdu na terytorium Republiki Słowackiej oraz że w żadnym razie nie naruszyły prawa Unii Europejskiej.
12 W międzyczasie w dniu 3 września 2009 r. minister spraw zagranicznych Węgier wystosował pismo do wiceprzewodniczącego Komisji Wspólnot Europejskich, zwracając się o opinię Komisji w przedmiocie ewentualnego naruszenia przez Republikę Słowacką prawa Unii Europejskiej.
13 W odpowiedzi z dnia 10 września 2009 r. wiceprzewodniczący Komisji przyznał, że w myśl dyrektywy 2004/38 wszelkie ograniczenia swobody przemieszczania się muszą być zgodne z zasadą proporcjonalności, że zgodnie z art. 27 ust. 2 tej dyrektywy muszą one wynikać z indywidualnego zachowania zainteresowanego oraz że powinny zostać podane do jego wiadomości w sposób określony w art. 30 tej dyrektywy, z dokładnym i kompletnym wyjaśnieniem powodów takiej decyzji. Uznał on również, że zapewnienie poszanowania zasad określonych w dyrektywie 2004/38 należy w pierwszej kolejności do sądów krajowych. Podkreślił, że należy uczynić wszystko, by zapobiec podobnym sytuacjom w przyszłości, i wyraził ufność, że dwustronny, konstruktywny dialog między oboma państwami pozwoli na rozwiązanie konfliktu.
14 W dniu 12 października 2009 r. minister spraw zagranicznych Węgier skierował w imieniu rządu tego państwa pismo do przewodniczącego Komisji, w którym zwrócił się o przeanalizowanie możliwości wszczęcia przez Komisję przeciwko Republice Słowackiej, w trybie art. 258 TFUE, postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w postaci naruszenia art. 21 TFUE oraz dyrektywy 2004/38.
15 Pismem z dnia 11 grudnia 2009 r. Komisja potwierdziła, że „obywatele Unii Europejskiej mają prawo swobodnego wjazdu i pobytu na terytorium państw członkowskich zgodnie z art. [21 TFUE] oraz dyrektywą 2004/38”. Dodała jednak, że „na podstawie prawa międzynarodowego państwa członkowskie zachowują prawo kontroli wjazdu głów innych państw na ich terytorium, niezależnie od tego, czy chodzi tu o obywateli Unii Europejskiej, czy nie”.
16 Jej zdaniem państwa członkowskie nadal organizują wizyty oficjalne kanałami dyplomatycznymi, w związku z czym dziedzina ta nie mieści się w zakresie zastosowania prawa Unii Europejskiej. Zdaniem Komisji głowa państwa może wprawdzie udać się do innego państwa w charakterze osoby prywatnej na podstawie art. 21 TFUE oraz dyrektywy 2004/38, jednakże z dokumentów załączonych do pisma ministra spraw zagranicznych Węgier wynika, że Węgry i Republika Słowacka pozostają w sporze co do charakteru planowanej wizyty.
17 Komisja uznała wobec tego, że nie może stwierdzić uchybienia przez Republikę Słowacką przepisom prawa Unii Europejskiej dotyczącym swobody przemieszczania się obywateli Unii, nawet jeżeli Republika Słowacka błędnie powołała się w nocie werbalnej z dnia 21 sierpnia 2009 r. na dyrektywę 2004/38 oraz na akty wydane w celu jej transpozycji do prawa krajowego.
18 W dniu 30 marca 2010 r. Węgry zwróciły się do Komisji w trybie art. 259 TFUE. W dniu 30 kwietnia 2010 r. Republika Słowacka przedstawiła uwagi. Wreszcie w dniu 12 maja 2010 r. oba państwa przedstawiły swoje stanowiska ustnie podczas przesłuchania zorganizowanego przez Komisję.
19 W uzasadnionej opinii z dnia 24 czerwca 2010 r. Komisja uznała, że przepisy art. 21 ust. 1 TFUE oraz dyrektywy 2004/38 nie znajdują zastosowania do wizyt głów państw członkowskich na terytorium innych państw członkowskich, w związku z czym nie ma podstaw do stwierdzenia zarzucanego uchybienia.
20 W dniu 8 lipca 2010 r. Węgry wniosły skargę w niniejszej sprawie. Republika Słowacka wnosi o oddalenie skargi i obciążenie Węgier kosztami postępowania.
21 Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 28 stycznia 2011 r. Komisja została dopuszczona do sprawy w charakterze interwenienta na poparcie żądań Republiki Słowackiej.
W przedmiocie skargi
W przedmiocie właściwości Trybunału
Argumentacja stron
22 Republika Słowacka podaje w wątpliwość właściwość Trybunału do rozpatrywania niniejszego sporu, ponieważ prawo Unii Europejskiej nie znajduje zastosowania do sytuacji tego rodzaju jak w niniejszej sprawie.
23 Węgry, popierane w tej kwestii przez Komisję, uznają natomiast, że ponieważ państwa członkowskie zobowiązały się w art. 344 TFUE nie poddawać sporów dotyczących wykładni lub stosowania traktatów innej procedurze rozstrzygania niż przewidziana w tych traktatach, tylko Trybunał jest właściwy do rozpatrywania sporu między dwoma państwami członkowskimi dotyczącego wykładni prawa Unii Europejskiej. W szczególności, jeżeli jedno z państw członkowskich uznaje, że drugie z nich naruszyło prawo Unii, może zwrócić się do Komisji o wniesienie skargi o stwierdzenia uchybienia państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE albo bezpośrednio wnieść skargę do Trybunału na podstawie art. 259 TFUE.
Ocena Trybunału
24 Dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zarzutu niedopuszczalności podniesionego przez Republikę Słowacką wystarczy stwierdzić, że w niniejszej sprawie Trybunał ma dokonać wykładni przepisów prawa Unii Europejskiej, a w szczególności art. 21 TFUE oraz dyrektywy 2004/38, w celu oceny zarzucanego Republice Słowackiej uchybienia zobowiązaniom, jakie na niej ciążą na mocy tych przepisów.
25 Zaś kwestia, czy prawo Unii Europejskiej znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, mieści się w pełni w zakresie kompetencji Trybunału do orzekania o ewentualnym uchybieniu zobowiązaniom wynikającym z tego prawa, jaka przysługuje mu na podstawie art. 259 TFUE.
26 W związku z powyższym Trybunał jest właściwy do rozpoznania skargi wniesionej przez Węgry, a zarzut niedopuszczalności należy oddalić.
W przedmiocie pierwszego zarzutu
Argumentacja stron
27 W ramach pierwszego zarzutu Węgry utrzymują, że Republika Słowacka naruszyła art. 21 ust. 1 TFUE oraz dyrektywę 2004/38, odmawiając prezydentowi Węgier prawa wjazdu na swoje terytorium.
28 Węgry dowodzą, że prawo Unii Europejskiej znajduje w niniejszej sprawie zastosowanie, ponieważ dyrektywa 2004/38 stosuje się do każdego obywatela Unii, w tym do głów państw, oraz do wszelkiego rodzaju wizyt, to znaczy zarówno do wizyt oficjalnych, jak i prywatnych.
29 Dodają, że gdyby Parlament Europejski oraz Rada Unii Europejskiej chciały poddać wykonywanie prawa do swobodnego przemieszczania się normom prawa międzynarodowego, przewidziałyby to, jak na przykład w art. 3 ust. 2 lit. f) dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz.U. 2004, L 16, s. 44). Ponadto tego rodzaju normy prawa międzynarodowego regulujące wjazd głowy państwa na terytorium innego państwa nie istnieją. Biorąc bowiem pod uwagę orzecznictwo Trybunału, zgodnie z którym ustawodawca Unii powinien działać z poszanowaniem prawa międzynarodowego, gdyby tego rodzaju normy istniały, dyrektywa 2004/38 brałaby je pod uwagę. W każdym razie, nawet przypuściwszy, że normy takie istnieją, zdaniem Węgier ich zastosowanie nie może podważać skuteczności aktu prawa Unii, takiego jak dyrektywa 2004/38, poprzez wprowadzenie odstępstwa od jej podmiotowego zakresu zastosowania.
30 Węgry twierdzą również, że zakresu prawa obywateli Unii Europejskiej do swobodnego przemieszczania się na jej terytorium nie można interpretować zawężająco, w związku z czym prawo to może być poddane tylko ograniczeniom o charakterze wyjątkowym, przewidzianym w dyrektywie 2004/38. Jednakże zastosowanie owych ograniczeń jest możliwe tylko pod warunkiem spełnienia materialnych warunków określonych w tej dyrektywie.
31 Jeśli zaś chodzi o owe warunki, art. 27 ust. 2 dyrektywy 2004/38 dopuszcza zastosowanie przez państwo członkowskie środków ograniczających związanych z porządkiem lub bezpieczeństwem publicznym, jeżeli są one związane z indywidualnym zachowaniem zainteresowanego, w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Ponadto ograniczenia te mogą zostać zastosowane wyłącznie pod warunkiem, że indywidualne zachowanie zainteresowanego stwarza rzeczywiste, aktualne i wystarczająco poważne zagrożenie dla podstawowego interesu społecznego. Jeśli chodzi o warunki proceduralne, art. 30 tej dyrektywy określa gwarancje przysługujące obywatelowi Unii Europejskiej, którego prawo do swobodnego przemieszczania się podlega ograniczeniu, w tym w szczególności obowiązek podania do jego wiadomości uzasadnienia wszelkich zastosowanych ograniczeń i poinformowania go o przysługujących mu środkach odwoławczych.
32 Zdaniem Węgier Republika Słowacka nie spełniła ani warunków materialnych, ani warunków proceduralnych określonych w dyrektywie 2004/38, odmawiając prezydentowi Węgier prawa wjazdu na terytorium Słowacji. Po pierwsze bowiem, L. Sólyom nie stanowił zagrożenia dla żadnego podstawowego interesu społecznego, a w każdym razie zakaz wjazdu stanowił środek nieproporcjonalny. Po drugie, L. Sólyom nie został poinformowany o powodach omawianej decyzji ani o przysługujących mu środkach odwoławczych.
33 Republika Słowacka, podobnie jak Komisja, zaznacza przede wszystkim, że planowana wizyta prezydenta Węgier miała mieć charakter oficjalny, a nie prywatny, w związku z czym zasadniczą kwestią w sporze jest, czy prawo Unii Europejskiej, a w szczególności art. 21 TFUE oraz dyrektywa 2004/38, znajduje zastosowanie wobec głów państw członkowskich.
34 Republika Słowacka twierdzi w tej kwestii, że w związku z rolą głów państw ich podróże na terytorium Unii Europejskiej należą do sfery stosunków dyplomatycznych państw członkowskich uregulowanych zwyczajowym prawem międzynarodowym oraz umowami. Zasada kompetencji powierzonych wynikająca z art. 3 TUE, art. 4 ust. 1 TUE i art. 5 TUE wyklucza bowiem bilateralne stosunki dyplomatyczne między państwami członkowskimi z zakresu zastosowania prawa Unii. Zdaniem Republiki Słowackiej potwierdza to wyrok z dnia 22 marca 2007 r. w sprawie C‑437/04 Komisja przeciwko Belgii, Zb.Orz. s. I‑2513, zgodnie z którym państwa członkowskie zachowują prawo do uregulowania swoich stosunków dyplomatycznych również po przystąpieniu do Unii. Ponadto żadne z postanowień traktatów nie powierza wprost Unii kompetencji do normowania stosunków dyplomatycznych między państwami członkowskimi.
35 Następnie, ponieważ głowa państwa jest depozytariuszem suwerenności państwa, którym kieruje, nie może ona udać się do innego suwerennego państwa bez wiedzy i zgody tego ostatniego. Republika Słowacka przypomina tutaj, że art. 4 ust. 2 TUE stanowi, iż „Unia szanuje równość państw członkowskich wobec traktatów, jak również ich tożsamość narodową”, oraz że swoboda przemieszczania się nie może w żadnym razie prowadzić do zmiany zakresu zastosowania traktatu FUE lub przepisów prawa wtórnego.
36 Na argumenty Węgier dotyczące zastosowania w niniejszej sprawie prawa Unii Europejskiej Republika Słowacka odpowiada, po pierwsze, że z okoliczności, iż dyrektywa 2004/38 nie przewiduje odstępstwa w odniesieniu do podróży głów państw, nie wynika, że znajduje ona do nich zastosowanie, jako że stosowanie prawa Unii do głów państw wykluczają same traktaty. Po drugie, Republika Słowacka, podobnie jak Komisja, kwestionuje porównanie między dyrektywą 2004/38 a dyrektywą 2003/109, ponieważ przedmiotem obu tych aktów jest co innego. Drugi z nich ma na celu wsparcie integracji imigrantów o uregulowanej sytuacji prawnej. Po trzecie, z wyroków z dnia 24 listopada 1992 r. w sprawie C‑286/90 Poulsen i Diva Navigation, Rec. s. I‑6019, oraz z dnia 16 czerwca 1998 r. w sprawie C‑162/96 Racke, Rec. s. I‑3655, nie wynika obowiązek wskazania przez ustawodawcę Unii w każdym akcie prawa wtórnego przedmiotowego i podmiotowego zakresu zastosowania traktatów w kontekście prawa międzynarodowego. Wreszcie po czwarte, wyroki z dnia 6 kwietnia 1995 r. w sprawach połączonych C‑241/91 P i C‑242/91 P RTE i ITP przeciwko Komisji, Rec. s. I‑743, oraz z dnia 22 października 2009 r. w sprawie C‑301/08 Bogiatzi, Zb.Orz. s. I‑10185, miałyby znaczenie, gdyby kompetencja Unii nie podlegała wątpliwości, co właśnie w niniejszej sprawie nie ma miejsca.
37 Gdyby przyjąć, że w okolicznościach niniejszej sprawy prawo Unii Europejskiej znajduje zastosowanie, głowa jednego z państw członkowskich korzystałaby w innym państwie członkowskim z przywilejów na podstawie tego prawa, a jednocześnie byłaby chroniona immunitetami przewidzianymi w prawie międzynarodowym przeciw zastosowaniu decyzji administracyjnych wydanych w tym drugim państwie na podstawie prawa Unii. W konsekwencji państwo członkowskie nie mogłoby ani odmówić takiej osobie prawa wjazdu na jego terytorium, ani w związku z immunitetem następnie jej wydalić.
38 W każdym razie nawet przypuściwszy, że prawo Unii Europejskiej znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, Republika Słowacka zaprzecza, jakoby zastosowała to prawo, w szczególności dyrektywę 2004/38. Twierdzi ona, że nota werbalna z dnia 21 sierpnia 2009 r. zawierająca odniesienie do dyrektywy 2004/38 mieściła się w ramach wymiany korespondencji dyplomatycznej mającej na celu organizację planowanej wizyty prezydenta Węgier i nie stanowiła wobec tego „decyzji” w rozumieniu tej dyrektywy. Poza tym nota ta nie została sporządzona przez funkcjonariusza służb ochrony granic, lecz przez ministerstwo spraw zagranicznych, to znaczy organ w sposób oczywisty niewłaściwy do wydania tego rodzaju decyzji na podstawie dyrektywy 2004/38 i odpowiednich przepisów krajowych. Ponadto nota ta wcale nie była skierowana do L. Sólyoma, lecz została przekazana drogą dyplomatyczną Węgrom.
39 Republika Słowacka twierdzi również, że niefortunne sformułowanie oraz bezprzedmiotowe z prawnego punktu widzenia powołanie się na dyrektywę 2004/38 w nocie werbalnej z dnia 21 sierpnia 2009 r. nie ma decydującego znaczenia dla kwestii zastosowania tej dyrektywy w niniejszej sprawie.
Ocena Trybunału
40 Przed rozstrzygnięciem w przedmiocie pierwszego zarzutu należy ponownie stwierdzić, że status obywatela Unii ma stanowić podstawowy status obywateli państw członkowskich (zob. w szczególności wyroki: z dnia 20 września 2001 r. w sprawie C‑184/99 Grzelczyk, Rec. s. I‑6193, pkt 31; z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie C‑135/08 Rottmann, Zb.Orz. s. I‑1449, pkt 43; a także z dnia 15 listopada 2011 r. w sprawie C‑256/11 Dereci i in., Zb.Orz. s. I‑11315, pkt 62).
41 W tym celu art. 20 TFUE nadaje każdej osobie posiadającej obywatelstwo państwa członkowskiego status obywatela Unii (zob. w szczególności wyroki: z dnia 11 lipca 2002 r. w sprawie C‑224/98 D’Hoop, Rec. s. I‑6191, pkt 27; z dnia 2 października 2003 r. w sprawie C‑148/02 Garcia Avello, Rec. s. I‑11613, pkt 21; z dnia 8 marca 2011 r. w sprawie C‑34/09 Ruiz Zambrano, Zb.Orz. s. I‑1177, pkt 40).
42 W związku z powyższym L. Sólyom, obywatel węgierski, niewątpliwie korzysta z tego statusu.
43 Z jednej strony zgodnie z 21 TFUE obywatelstwo Unii nadaje każdemu obywatelowi Unii podstawowe i indywidualne prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w traktatach i środków przyjętych w celu ich wykonania (wyroki: z dnia 7 października 2010 r. w sprawie C‑162/09 Lassal, Zb.Orz. s. I‑9217, pkt 29; z dnia 5 maja 2011 r. w sprawie C‑434/09 McCarthy, Zb.Orz. s. I‑3375, pkt 27).
44 Z drugiej strony trzeba przypomnieć, że prawo Unii Europejskiej należy interpretować w świetle właściwych norm prawa międzynarodowego, które stanowi składnik porządku prawnego Unii i jest wiążące dla jej instytucji (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Racke, pkt 45, 46; wyrok z dnia 3 września 2008 r. w sprawach połączonych C‑402/05 P i C‑415/05 P Kadi i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji, Zb.Orz. s. I‑6351, pkt 291).
45 W niniejszej sprawie należy wobec tego zbadać, czy okoliczność, iż L. Sólyom, pozostając obywatelem Unii Europejskiej, piastował w rozpatrywanym okresie urząd prezydenta Węgier, może powodować, jak twierdzi Republika Słowacka, oparte na prawie międzynarodowym ograniczenie zakresu zastosowania swobody przemieszczania się, jaką zapewnia mu art. 21 TFUE.
46 W tym celu trzeba przypomnieć, że na mocy norm zwyczajowych powszechnego prawa międzynarodowego oraz na mocy umów wielostronnych głowa państwa korzysta w stosunkach międzynarodowych ze szczególnego statusu, obejmującego między innymi przywileje i immunitety.
47 W szczególności art. 1 Konwencji o zapobieganiu przestępstwom i karaniu sprawców przestępstw przeciwko osobom korzystającym z ochrony międzynarodowej, w tym przeciwko dyplomatom, zawartej w Nowym Jorku w dniu 14 grudnia 1973 r., stwierdza między innymi, że głowa państwa znajdująca się na terytorium obcego państwa korzysta z takiej ochrony.
48 W związku z tym obecność głowy państwa na terytorium innego państwa nakłada na państwo przyjmujące obowiązek zapewnienia ochrony osoby pełniącej tę funkcję, niezależnie od celu jej pobytu.
49 Głowa państwa ma więc szczególny status określony normami prawa międzynarodowego. Z tego powodu postępowanie takiej osoby w stosunkach międzynarodowych, na przykład wizyta za granicą, podlega temu prawu, a w szczególności prawu stosunków dyplomatycznych.
50 W związku z ową specyfiką osoba korzystająca z takiego statusu odróżnia się od wszystkich innych obywateli Unii Europejskiej, a prawo wjazdu takiej osoby na terytorium innych państw członkowskich nie podlega takim samym zasadom jak te, które znajdują zastosowanie do pozostałych obywateli.
51 Zatem okoliczność, iż obywatel Unii Europejskiej piastuje urząd głowy państwa uzasadnia oparte na prawie międzynarodowym ograniczenie swobody przemieszczania się, jaką zapewnia mu art. 21 TFUE.
52 W związku z powyższym należy stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy ani art. 21 TFUE, ani tym bardziej dyrektywa 2004/38 nie nakazywały Republice Słowackiej umożliwić prezydentowi Węgier wjazdu na jej terytorium. Pierwszy zarzut skargi należy wobec tego oddalić jako bezzasadny.
W przedmiocie trzeciego zarzutu
Argumentacja stron
53 W ramach trzeciego zarzutu, który należy rozpatrzyć w drugiej kolejności, Węgry twierdzą, że Republika Słowacka, odmawiając prezydentowi Węgier prawa wjazdu na swoje terytorium, naruszyła dyrektywę 2004/38, a sam fakt powołania się w nocie werbalnej z dnia 21 sierpnia 2009 r. na tę dyrektywę mieści się w pojęciu nadużycia prawa w rozumieniu orzecznictwa Trybunału (zob. w szczególności wyrok z dnia 14 grudnia 2000 r. w sprawie C‑110/99 Emsland‑Stärke, Rec. s. I‑11569). W istocie bowiem władze słowackie powołały się na wskazaną dyrektywę dla osiągnięcia celów politycznych.
54 Zdaniem Węgier zaś powołanie się na prawo Unii Europejskiej w celu wyrażenia wrogości w sferze politycznej, poprzez środki ograniczające swobodę przemieszczania się obywateli, jest sprzeczne z najbardziej podstawowymi wartościami Unii. Podobnie nie można powoływać się na porządek i bezpieczeństwo publiczne, wspomniane w dyrektywie 2004/38, dla osiągnięcia celów politycznych. Węgry dodają, że gdyby takie postępowanie uznać za zgodne z prawem Unii, nic nie stałoby w przyszłości na przeszkodzie powoływaniu się przez państwa członkowskie na prawo Unii w celu „rozwiązywania” wzajemnych sporów, co jest oczywiście sprzeczne z celami tego prawa.
55 Republika Słowacka odpowiada, że nie miało miejsca nadużycie prawa Unii Europejskiej, jako że prawo to nie ma tu zastosowania, oraz że w każdym razie w niniejszej sprawie nie są spełnione warunki stwierdzenia takiego nadużycia określone w orzecznictwie.
Ocena Trybunału
56 Należy przypomnieć, że Republika Słowacka błędnie powołała się w nocie werbalnej z dnia 21 sierpnia 2009 r. na dyrektywę 2004/38, co państwo to zresztą przyznaje.
57 Okoliczność ta nie wystarcza jednak do stwierdzenia nadużycia prawa przez Republikę Słowacką.
58 Trybunał orzekł już bowiem, że dowód istnienia praktyki stanowiącej nadużycie wymaga z jednej strony całości obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania zasad przewidzianych w uregulowaniach wspólnotowych cel, jakiemu służą te uregulowania, nie został osiągnięty, a z drugiej strony – wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań wspólnotowych poprzez sztuczne stworzenie przesłanek wymaganych dla jej uzyskania (zob. ww. wyrok w sprawie Emsland‑Stärke, pkt 52, 53; a także wyrok z dnia 21 lipca 2005 r. w sprawie C‑515/03 Eichsfelder Schlachtbetrieb, Zb.Orz. s. I‑7355, pkt 39).
59 W niniejszej sprawie zaś, po pierwsze, nie zostały formalnie spełnione warunki zastosowania dyrektywy 2004/38. Jedynym aktem odwołującym się do tej dyrektywy jest nota werbalna słowackiego ministra spraw zagranicznych z dnia 21 sierpnia 2009 r. zaadresowana do ambasadora Węgier w Republice Słowackiej. Nie została wobec tego wydana żadna decyzja właściwych organów krajowych w rozumieniu art. 27 wskazanej dyrektywy, ani tym bardziej decyzja taka nie została doręczona L. Sólyomowi zgodnie z art. 30 tejże dyrektywy.
60 Po drugie, z tych samych przyczyn z akt sprawy jasno wynika, że Republika Słowacka nie stworzyła sztucznie warunków pozwalających na zastosowanie dyrektywy 2004/38. Samo powołanie się na tę dyrektywę w nocie werbalnej nie może bowiem w sposób oczywisty spowodować zastosowania dyrektywy do sytuacji faktycznej, która nie podlega jej przepisom.
61 W związku z powyższym trzeci zarzut również należy oddalić jako bezzasadny.
W przedmiocie zarzutów drugiego i czwartego
62 Zrzuty drugi i czwarty należy rozpatrzyć łącznie.
Argumentacja stron
63 W ramach drugiego zarzutu Węgry twierdzą, że istnieje niebezpieczeństwo ponownego naruszenia przez Republikę Słowacką art. 3 TUE, art. 21 TFUE oraz dyrektywy 2004/38. Niebezpieczeństwo to potwierdzają ich zdaniem liczne oświadczenia władz słowackich, zgodnie z którymi ich postępowanie wobec prezydenta Węgier nie naruszało prawa Unii Europejskiej.
64 Ponieważ Republika Słowacka kwestionuje wszelkie uchybienie ze swej strony prawu Unii Europejskiej, przede wszystkim z tego względu, że prawo to nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, uznaje ona również, iż logicznie nie można mówić o powtórzeniu się takiego uchybienia. W każdym razie drugi zarzut dotyczy jej zdaniem tylko ewentualnego i przyszłego postępowania władz słowackich. Ponadto okolicznościami, na jakie powołują się Węgry na poparcie tego zarzutu, są wypowiedzi późniejsze od noty z dnia 21 sierpnia 2009 r., których branie pod uwagę w ramach niniejszego postępowania naruszałoby prawo Republiki Słowackiej do obrony. Wreszcie Republika Słowacka, powołując się na znaczną poprawę wzajemnych stosunków między oboma państwami członkowskimi w okresie po spornych wydarzeniach, czego dowodem jest w szczególności spotkanie w dniu 10 września 2009 r. wspomniane w pkt 10 niniejszego wyroku, wyklucza jakąkolwiek możliwość powtórzenia się podobnego nieporozumienia.
65 W ramach czwartego zarzutu Węgry utrzymują, że jeżeli Trybunał przesądzi o zastosowaniu w niniejszej sprawie norm prawa międzynarodowego, a nie prawa Unii Europejskiej, powinien wskazać podmiotowy zakres zastosowania tych norm w celu wyjaśnienia granic zastosowania art. 21 TFUE i dyrektywy 2004/38 w odniesieniu do stosunków dwustronnych między państwami członkowskimi. W szczególności Trybunał powinien wskazać, czy ograniczenie to dotyczy tylko głów państw, czy również innych kategorii obywateli Unii.
66 Zdaniem Republiki Słowackiej kwestia, jakie osoby poza głowami państw nie podlegają zastosowaniu art. 21 TFUE i dyrektywy 2004/38, nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu.
Ocena Trybunału
67 Rozstrzygnięcie w przedmiocie tych dwóch zarzutów wymaga przypomnienia, że postępowanie ustanowione na podstawie art. 259 TFUE ma na celu stwierdzenie i zaprzestanie naruszania przez państwo członkowskie prawa Unii Europejskiej (zob. podobnie wyroki z dnia 7 lutego 1979 r. w sprawach połączonych 15/76 i 16/76 Francja przeciwko Komisji, Rec. s. 321, pkt 27; z dnia 6 grudnia 2007 r. w sprawie C‑456/05 Komisja przeciwko Niemcom, Zb.Orz. s. I‑10517, pkt 25; a także z dnia 21 września 2010 r. w sprawach połączonych C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P Szwecja i in. przeciwko API i Komisji, Zb.Orz. s. I‑8533, pkt 119).
68 Ponieważ zatem celem postanowień traktatu jest rzeczywiste zaprzestanie uchybień państw członkowskich i zniesienie ich skutków (wyrok z dnia 12 lipca 1973 r. w sprawie 70/72 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. s. 813, pkt 13), skarga oparta na art. 259 TFUE dotycząca przyszłych i ewentualnych uchybień lub ograniczona do żądania wykładni prawa Unii Europejskiej jest niedopuszczalna.
69 Trzeba zaś stwierdzić, że w ramach drugiego zarzutu Węgry, po pierwsze, zarzucają jedynie istnienie niebezpieczeństwa przyszłych naruszeń art. 3 TUE i art. 21 TFUE oraz dyrektywy 2004/38, a po drugie nie twierdzą, że niebezpieczeństwo to, nawet gdyby je uznać za stwierdzone, stanowi samo z siebie naruszenie prawa Unii Europejskiej.
70 W ramach czwartego zarzutu Węgry nie wnoszą do Trybunału o stwierdzenie uchybienia przez Republikę Słowacką jej zobowiązaniom, lecz domagają się jedynie dokonania wykładni prawa Unii Europejskiej. Ponadto wykładnia ta miałaby być niezbędna w celu zastosowania owego prawa do innej sytuacji faktycznej niż rozpatrywana w niniejszej sprawie. Okoliczności incydentu między Węgrami a Republiką Słowacką w dniu 21 sierpnia 2009 r. dotyczą bowiem wyłącznie prezydenta Węgier, a nie innych kategorii obywateli.
71 Wobec powyższego zarzuty drugi i trzeci należy odrzucić jako niedopuszczalne.
72 Ponieważ żaden z zarzutów podniesionych przez Węgry nie został uwzględniony, skargę należy oddalić w całości.
W przedmiocie kosztów
73 Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Republika Słowacka wniosła o obciążenie Węgier kosztami postępowania, a te przegrały sprawę, należy je obciążyć kosztami.
74 Zgodnie z 69 § 4 akapit pierwszy regulaminu postępowania Komisja, interweniująca w sprawie, pokrywa własne koszty.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Węgry zostają obciążone kosztami postępowania.
3) Komisja Europejska pokrywa własne koszty.
Podpisy