FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
Y. BOT
fremsat den 7. marts 2018 (1)
Sag C-246/17
Ibrahima Diallo
mod
État belge
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Conseil d’État (Belgien))
»Anmodning om præjudiciel afgørelse – unionsborgeres ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område – ansøgning om opholdskort for familiemedlem – direktiv 2004/38/EF – artikel 10, stk. 1 – frist på seks måneder – vedtagelse og meddelelse af afgørelse – retsvirkning af manglende overholdelse af fristen – afbrydelse og udskydelse af fristen«
1. Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse giver Domstolen lejlighed til at udtale sig om rækkevidden af artikel 10, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EØF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (2).
2. Anmodningen er indgivet i forbindelse med en tvist mellem Ibrahima Diallo, der er guineansk statsborger og slægtning i opstigende linje til et barn med nederlandsk statsborgerskab og bopæl i Belgien, og État belge om dennes afgørelse om afslag på udstedelse af opholdskort for familiemedlem til en unionsborger med påbud om at forlade det nationale område.
3. Med anmodningen ønsker den forelæggende ret navnlig, at Domstolen for det første afgiver vigtige præciseringer med hensyn til den frist, inden for hvilken afgørelser i medfør af artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38 skal træffes og meddeles, og de eventuelle følger af manglende vedtagelse eller meddelelse af sådanne afgørelser. For det andet skal Domstolen fastslå, om den frist på seks måneder, som den nationale kompetente myndighed har i medfør af nævnte bestemmelse, afbrydes eller udskydes efter annullation af en afgørelse, der er truffet i medfør af denne bestemmelse.
4. I dette forslag til afgørelse vil jeg gøre rede for grundene til, at jeg mener, at artikel 10, stk. 1, i dette direktiv skal fortolkes således, at udstedelsen af et opholdskort for familiemedlem til en unionsborger skal ske inden udløbet af den frist på seks måneder, der er fastsat i denne bestemmelse, at de afgørelser, der træffes i medfør af nævnte bestemmelse, ligeledes skal være truffet inden denne frist, mens meddelelsen af en afgørelse om afslag på opholdskort for familiemedlem til en unionsborger kan ske efter denne frist. Jeg vil ligeledes angive årsagerne til, at jeg mener, at manglende vedtagelse eller meddelelse af en afgørelse truffet i medfør af artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38 ikke automatisk kan afføde udstedelse af opholdskort for familiemedlem til en unionsborger, og endelig at annullation af en sådan afgørelse bevirker, at forvaltningens frist på seks måneder afbrydes, og der indledes en ny frist på seks måneder.
I. Retsforskrifter
A. EU-retten
5. Artikel 2 i direktiv 2004/38 bestemmer:
»I dette direktiv forstås ved:
1) »unionsborger«: enhver person, der er statsborger i en medlemsstat
2) »familiemedlem«:
[…]
d) slægtninge i opstigende linje […] som forsørges af unionsborgeren
[…]«
6. Direktivets artikel 3, stk. 1, bestemmer:
»Dette direktiv finder anvendelse på enhver unionsborger, der rejser til eller tager ophold i en anden medlemsstat end den, hvor vedkommende er statsborger, samt familiemedlemmer som defineret i artikel 2, nr. 2), der ledsager unionsborgeren eller slutter sig til denne.«
7. Direktivets artikel 10, stk. 1, bestemmer:
»Retten til ophold for unionsborgeres familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, fastslås ved udstedelse af et dokument »opholdskort for familiemedlem til en unionsborger« senest seks måneder efter indgivelse af ansøgning. Der udstedes straks kvittering for indgivelse af ansøgning om opholdskort.«
8. Artikel 15 i direktiv 2004/38 med overskriften »Proceduremæssige garantier« bestemmer i stk. 1:
»Procedurerne i artikel 30 og 31 finder tilsvarende anvendelse på alle afgørelser om begrænsning af bevægelsesfriheden for unionsborgere eller deres familiemedlemmer, som er begrundet i andre hensyn end den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed.«
9. Direktivets artikel 30 med overskriften »Meddelelse af afgørelser« bestemmer:
»1. Alle afgørelser, der træffes i henhold til artikel 27, stk. 1, meddeles de pågældende personer skriftligt på en måde, der giver dem mulighed for at forstå afgørelsens indhold og virkning.
[…]
3. I meddelelsen angives det, til hvilken rets- eller forvaltningsmyndighed der kan indgives klage, samt fristen herfor og i givet fald fristen for at forlade medlemsstaten. Medmindre der er tale om behørigt begrundede hastetilfælde, skal fristen for at forlade medlemsstaten være på mindst en måned regnet fra datoen for meddelelsen.«
B. Belgisk ret
10. Artikel 42, § 1, i loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (3) (lov af 15.12.1980 om udlændinges indrejse, ophold og etablering på samt udvisning fra det nationale område) foreskriver:
»Retten til ophold i kongeriget i mere end tre måneder anerkendes og gives hurtigst muligt og senest seks måneder efter datoen for anmodningen som fastsat i § 4, andet afsnit, til unionsborgeren og dennes familiemedlemmer og på de vilkår og i det tidsrum, som kongen har fastsat, i overensstemmelse med Den Europæiske Unions forordninger og direktiver. Ved anerkendelsen tages der hensyn til alle oplysningerne i sagsakterne.«
11. Artikel 52, § 4, andet afsnit, i arrêté royal du 8 octobre 1981 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (4) (kongelig bekendtgørelse af 8.10.1981 om udlændinges indrejse, ophold og etablering på samt udvisning fra det nationale område) har følgende ordlyd:
»Hvis ministeren eller dennes delegerede anerkender opholdsretten, eller hvis der ikke træffes en afgørelse inden fristen, der er bestemt i artikel 42 i [lov af 15. december 1980], udsteder borgmesteren eller dennes delegerede et »opholdskort for familiemedlem til en unionsborger« til udlændingen i overensstemmelse med den model, der er vist i bilag 9.«
II. Hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
12. Ibrahima Diallo er guineansk statsborger og far til et barn med nederlandsk statsborgerskab, der har bopæl i Belgien.
13. I denne egenskab indgav han den 25. november 2014 en ansøgning om opholdskort for familiemedlem til en unionsborger i denne medlemsstat.
14. Den 22. maj 2015 vedtog de belgiske myndigheder en afgørelse om afslag på ophold med påbud om at forlade det nationale område og meddelte ham denne afgørelse den 3. juni 2015, dvs. seks måneder og ni dage efter indgivelsen af ansøgningen.
15. Ibrahima Diallo anlagde annullationssøgsmål til prøvelse af denne afgørelse ved Conseil du contentieux des étrangers (domstol i udlændingeretlige sager), som ved dom af 29. september 2015 annullerede afgørelsen om afslag på ophold med påbud om at forlade det nationale område med den begrundelse, at afgørelsen var behæftet med en begrundelsesmangel.
16. Den 9. november 2015 vedtog de belgiske myndigheder en ny afgørelse om afslag på ophold med påbud om at forlade det nationale område. Denne afgørelse blev meddelt Ibrahima Diallo den 26. november 2015.
17. Ifølge denne afgørelse opfyldte Ibrahima Diallo ikke betingelserne for at opnå ret til ophold i mere end tre måneder som familiemedlem til en unionsborger, idet han ikke kunne fremlægge bevis for, at han rådede over de fornødne midler, og ikke havde påvist, at han forsørgede sit barn, der havde nederlandsk statsborgerskab, eller at han rent faktisk havde det i sin varetægt.
18. Den 11. december 2015 anlagde Ibrahima Diallo sag med påstand om annullation af denne afgørelse ved Conseil du contentieux des étrangers (domstol i udlændingeretlige sager), som forkastede søgsmålet ved dom af 23. februar 2016.
19. Den 25. marts 2016 indgav Ibrahima Diallo en forvaltningsretlig kassationsappel til prøvelse af denne dom ved den forelæggende ret, nemlig Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager, Belgien).
20. Til støtte for sin appel har Ibrahima Diallo nærmere bestemt gjort gældende, at afgørelsen af en ansøgning om opholdskort som omhandlet i artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38 skal meddeles ansøgeren inden en frist på seks måneder efter indgivelsen af ansøgningen, og at den nationale lovgivning skal fortolkes i overensstemmelse med dette krav. Han har tilføjet, at såfremt den nationale kompetente myndighed får en ny frist på seks måneder efter annullation af en første afgørelse, vil bestemmelsen i artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38 blive frataget sin effektive virkning.
21. De belgiske myndigheder har for deres del anført, at den kompetente myndighed i mangel af bestemmelser om en meddelelsesfrist alene har pligt til inden seks måneder at træffe en afgørelse om en ansøgning om opholdskort. De har tilføjet, at den frist, som denne myndighed har efter en domstols annullation af en første afgørelse, udspringer af den nationale lovgivning, og at det ikke er blevet godtgjort, at indledningen af en ny frist på seks måneder er urimelig.
22. Den forelæggende ret har for det første understreget, at fortolkningen af artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38 er nødvendig, fordi den nationale lovgivning ikke præciserer, om afgørelsen om anerkendelse af opholdsret skal være truffet og meddelt inden seks måneder.
23. For det andet har denne ret anført, at den nærer tvivl om den frist, som den nationale myndighed har efter annullation af en afgørelse om afslag på udstedelse af et opholdskort til at træffe en ny afgørelse, og har præciseret, at det er vigtigt at fastslå, om effektivitetsprincippet er til hinder for, at denne myndighed på ny råder over den fulde frist på seks måneder som bestemt i artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38.
24. For det tredje har den forelæggende ret rejst spørgsmålet om følgerne af overskridelsen af fristen på seks måneder som omhandlet i artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38 for at få fastslået, om denne bestemmelse er til hinder for, at et opholdskort udstedes automatisk på grund af overskridelsen af fristen på seks måneder, selv om ansøgeren ikke opfylder de krævede betingelser.
25. Under disse omstændigheder har Conseil d’État besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal artikel 10, stk. 1, i [direktiv 2004/38] fortolkes således, at den kræver, at en afgørelse om tildeling af opholdsret skal træffes og meddeles inden for en frist på seks måneder, eller at afgørelsen træffes inden for denne frist, men meddeles på et senere tidspunkt? Såfremt en sådan afgørelse kan meddeles på et senere tidspunkt, inden for hvilken frist skal denne meddelelse da ske?
2) Skal artikel 10, stk. 1, i [direktiv 2004/38], sammenholdt med […] artikel 5, stk. 4, i direktiv 2003/86/EF af 22. september 2003 om ret til familiesammenføring [(5)] og artikel 7, 20, 21 og 41 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, fortolkes og anvendes således, at den afgørelse, der træffes på dette grundlag, blot skal træffes inden for den frist på seks måneder, der er fastsat i denne artikel, og at der således ikke er givet en frist for meddelelsen af denne afgørelse og heller ikke på nogen måde er fastsat bestemmelse om, hvilken betydning det har for retten til ophold, at denne meddelelse først sker efter udløbet af denne frist?
3) Er effektivitetsprincippet med henblik på at sikre effektiviteten af retten til ophold for et familiemedlem til en unionsborger til hinder for, at den nationale myndighed, efter at en afgørelse om opholdsret er blevet annulleret, på ny får en frist på fulde seks måneder, som den er tillagt ved artikel 10, stk. 1, i [direktiv 2004/38]? Såfremt spørgsmålet besvares bekræftende, hvilken frist råder den nationale myndighed da over, efter at dens afgørelse om afslag på tildeling af opholdsret er blevet annulleret?
4) Er artikel 5, 10 og 31 i [direktiv 2004/38], sammenholdt med artikel 8 og 13 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder [(6)], artikel 7, 24, 41 og 47 i [chartret] om grundlæggende rettigheder og artikel 21 [TEUF], forenelige med en national retspraksis og lovgivning, såsom artikel 39/2, § 2, artikel 40, 40a, 42 og 43 i [lov af 15. december 1980] […] og artikel 52, § 4, i [kongelig bekendtgørelse af 8. oktober 1981] […], der indebærer, at en dom afsagt af Conseil du contentieux des étrangers [domstol i udlændingeretlige sager] om annullation af en afgørelse, hvorved der gives afslag på ret til ophold på grundlag af disse bestemmelser, har afbrydende og ikke opsættende virkning for den faste frist på seks måneder, der er fastsat i artikel 10 i direktiv 2004/38/EF, artikel 42 i lov af 15. december 1980 og artikel 52 i kongelig bekendtgørelse af 8. oktober 1981?
5) Er det ifølge [direktiv 2004/38] et krav, at en overskridelse af den frist på seks måneder, der er fastsat i direktivets artikel 10, stk. 1, tillægges en retsvirkning, og i bekræftende fald, hvilken retsvirkning skal en sådan overskridelse da tillægges? Er det ifølge direktiv 2004/38 et krav eller en mulighed, at en overskridelse af denne frist tillægges den retsvirkning, at det ansøgte opholdskort tildeles automatisk, uden at der er foretaget en konstatering af, om ansøgeren faktisk opfylder betingelserne for at blive tildelt den ret til ophold, som den pågældende har ansøgt om?«
III. Bedømmelse
A. Om Domstolens kompetence
26. Principalt har den belgiske regering gjort gældende, at Domstolen ikke har kompetence til at besvare de præjudicielle spørgsmål, med den begrundelse, at EU-retten ikke finder anvendelse på situationen i hovedsagen. Ibrahima Diallo falder nemlig ikke ind under anvendelsesområdet for direktiv 2004/38, og han vil ikke kunne påberåbe sig bestemmelserne i dette direktiv, da han ikke er »familiemedlem« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 2, nr. 2), i nævnte direktiv. I øvrigt vedrører hovedsagens faktiske omstændigheder heller ikke direktiv 2003/86, idet Ibrahima Diallos ansøgning om opholdskort alene støttes på hans egenskab af slægtning i opstigende linje til en unionsborger. Endelig har den belgiske regering hævdet, at Ibrahima Diallo ikke vil kunne opnå ret til ophold på grundlag af artikel 20 TEUF og 21 TEUF.
27. Jeg mener, at alle disse indsigelser skal forkastes.
28. Det må nemlig fastslås, at det af forelæggelsesafgørelsen fremgår, at den forelæggende ret har anført grundene til, at den finder, at den fortolkning, den anmoder om, er nødvendig for at afgøre tvisten i hovedsagen, og at den navnlig har præciseret, at denne fortolkning af EU-retten vil få en direkte virkning for vurderingen af Ibrahima Diallos situation.
29. Den forelæggende ret har således for det første anført, at hvis Domstolen svarer, at fristen på seks måneder, som er fastsat i artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38, kræver eller ikke er til hinder for, at overskridelsen af denne frist udløser en automatisk udstedelse af det ansøgte opholdskort, vil dette skulle udleveres til Ibrahima Diallo.
30. For det andet har den forelæggende ret nærmere bestemt spurgt Domstolen, om EU-retten er til hinder for en national retspraksis, ifølge hvilken den nationale kompetente myndighed efter en domstols annullation af en afgørelse om afslag på udstedelse af et opholdskort på ny råder over den fulde frist på seks måneder, som er fastsat i artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38.
31. Henset til indholdet af den belgiske lovgivning og de faktiske omstændigheder i hovedsagen er det ubestrideligt, at Ibrahima Diallos situation vil blive påvirket af den fortolkning, den forelæggende ret har anmodet om.
32. Det står fast, at Ibrahima Diallo indsendte en ansøgning om opholdskort for familiemedlem til en unionsborger i sin egenskab af slægtning i opstigende linje til et barn med nederlandsk statsborgerskab og bopæl i Belgien, at afgørelsen om afslag blev meddelt ham mere end seks måneder efter indgivelsen af denne ansøgning, og at endnu en afgørelse efter annullationen af den første afgørelse blev truffet og meddelt ham.
33. Det er ligeledes ubestridt, at der ifølge belgisk lov automatisk udstedes et opholdskort til ansøgeren, hvis der ikke er truffet en afgørelse inden seks måneder.
34. Domstolens fortolkning vil således gøre det muligt for den forelæggende ret at fastslå, om de nationale myndigheder i det foreliggende tilfælde burde have udstedt et opholdskort til Ibrahima Diallo, eftersom den første afgørelse blev meddelt ham efter udløbet af fristen på seks måneder, og om det ifølge den frist, som den nationale kompetente myndighed havde til at træffe endnu en afgørelse efter annullation af den første, er udelukket, at denne nye afgørelse blev truffet efter udløbet af denne frist.
35. På denne baggrund kan den belgiske regering ikke med rette gøre gældende, at Ibrahima Diallos situation ikke er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2004/38.
36. I betragtning af alle disse oplysninger mener jeg, at den ønskede fortolkning henhører under Domstolens fortolkningskompetence.
B. Om de præjudicielle spørgsmål
1. Om det første, det andet og det femte præjudicielle spørgsmål
37. Med det første, det andet og det femte præjudicielle spørgsmål, der efter min mening bør besvares samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38 skal fortolkes således, at afgørelsen af ansøgningen om opholdskort for familiemedlem til en unionsborger skal være truffet og meddelt inden den frist på seks måneder, der er fastsat i denne bestemmelse.
38. Såfremt denne afgørelse kan meddeles senere, spørger den forelæggende ret Domstolen, hvilken frist der da gælder for meddelelsen.
39. Endelig spørger den forelæggende ret Domstolen om retsvirkningen af overskridelsen af fristen på seks måneder som bestemt i artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38, navnlig med hensyn til udstedelsen af opholdskortet.
40. Disse spørgsmål rejser efter min mening to forskellige problemstillinger, nemlig dels den frist, inden for hvilken afgørelsen af en ansøgning om opholdskort for familiemedlem til en unionsborger skal være truffet og meddelt, dels den eventuelle følge af overskridelsen af fristen på seks måneder som fastsat i artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38.
a) Om fristerne for vedtagelse og meddelelse af afgørelser, som udspringer af artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38
41. Efter først at fremhæve den ufravigelige karakter af fristen på seks måneder i artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38 vil jeg angive de forpligtelser, der påhviler de nationale kompetente myndigheder med hensyn til meddelelsen af afgørelserne om udstedelse af og afslag på opholdskort.
42. For det første hvad angår arten af den frist, der er fastsat i artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38/EF, er det nødvendigt at minde om, at retten til ophold for unionsborgeres familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, ifølge denne bestemmelse fastslås ved udstedelse af et opholdskort for familiemedlem til en unionsborger senest seks måneder efter indgivelse af ansøgning.
43. Det må derfor konstateres dels, at ordlyden i denne artikel alene udtrykkeligt regulerer den situation, hvori ansøgningen om opholdskort er blevet anerkendt som berettiget, og det derfor er fastslået, at der består en opholdsret, dels, at de anvendte udtryk og verbernes tid giver denne bestemmelse en ubestrideligt ufravigelig karakter.
44. Jeg mener således, at såvel brugen af formen præsens indikativ som udtrykket »senest«, der tydeligt angiver, at fristen udgør den maksimale periode til behandling af ansøgningen (7), taler for denne konklusion (8).
45. Ved i øvrigt at benytte begrebet »udstedelse« har lovgiver tydeligt tilkendegivet sin hensigt om at fastsætte en tidsmæssig grænse for de nationale kompetente myndigheder. Ved at bestemme, at medlemsstaterne er forpligtede til at udstede opholdskortet til ansøgeren »senest seks måneder efter indgivelse af ansøgning«, kræver artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38, at de nationale kompetente myndigheder inden denne frist på seks måneder behandler ansøgningen, træffer en afgørelse og, såfremt det fastslås, at ansøgeren har en opholdsret, udsteder et opholdskort. Derfor udgør udstedelsen af dette dokument en materialisering af den positive afgørelse, der er truffet forinden af de nationale kompetente myndigheder efter deres behandling af ansøgningen.
46. Som Europa-Kommissionen med rette har understreget, indebærer brugen af udtrykket »udstedelse« og de tilsvarende udtryk i andre sprogversioner af direktiv 2004/38 (9) således ikke alene, at afgørelsen skal træffes inden fristen på seks måneder, men også at opholdskortet stilles til ansøgerens rådighed inden udløbet af denne frist.
47. I øvrigt ville enhver anden fortolkning af artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38 bringe effektiviteten af opholdsretten i fare og i sidste ende denne bestemmelses effektive virkning, eftersom denne effektive virkning først vil kunne komme til fuld udfoldelse, når ansøgeren har fået dette kort i hænde.
48. Som Kommissionen med rette har understreget, letter besiddelsen af et dokument af permanent art – snarere end en midlertidig kvittering udstedt af de nationale myndigheder ved indgivelsen af ansøgningen – nemlig utvivlsomt den daglige udøvelse af opholdsretten, og den midlertidige karakter af kvitteringen gør det ikke muligt at udnytte bestemmelsen i artikel 5, stk. 2, i direktiv 2004/38, som fritager familiemedlemmerne fra kravet om visum.
49. Endelig bestyrkes denne fortolkning af Domstolens praksis, idet Domstolen på et spørgsmål, ikke om arten af fristen, men om betingelserne for udstedelse af opholdskortet, svarede, at kortet, der fastslår opholdsretten, skal »udstedes« senest seks måneder efter indgivelsen af ansøgningen (10).
50. Efter min opfattelse følger det heraf, at anerkendelsen af ansøgningens berettigelse og udmøntningen heraf i et tilladelsesdokument skal foregå inden for denne frist, idet denne officielle anerkendelse giver modtageren ret til visse fordele.
51. Da begrebet »udstedelse« alene tager sigte på de tilfælde, hvor de nationale kompetente myndigheder fastslår, at ansøgeren opfylder betingelserne for opholdsret, er spørgsmålet så – i fravær af bestemmelser herom i direktiv 2004/38 – om det forhold, at afgørelsen er negativ, og der gives afslag på udstedelsen af opholdskortet, medfører en ændring af varigheden eller arten af fristen.
52. Det er efter min opfattelse ikke tilfældet. Fristen kan ikke ændre karakter og blot være en vejledende frist i tilfælde, hvor de nationale myndigheder, som i Ibrahima Diallos situation i det foreliggende tilfælde, giver afslag på udstedelse af opholdskort.
53. Det er nemlig tydeligt, at ånden i direktiv 2004/38 kræver, at situationen for de personer, som befinder sig i samme situation som Ibrahima Diallo, undersøges hurtigst muligt.
54. Hvis myndighederne, som jeg udlægger det, skal udstede opholdskortet inden seks måneder og vedtage en afgørelse med henblik herpå, har den forudgående behandling af ansøgningen nødvendigvis fundet sted inden denne frist. Hvis det antages, at fristen på seks måneder ligeledes er ufravigelig i tilfælde af afslag på opholdskort, pålægges de nationale kompetente myndigheder derfor ikke nogen yderligere forpligtelse til hastebehandling.
55. Under disse omstændigheder kan jeg ikke se nogen grund til, at en afgørelse om afslag på opholdskort skulle kunne vedtages efter fristen på seks måneder og endda uden ophør udskydes.
56. For det andet hvad angår den forelæggende rets spørgsmål om meddelelsen af afgørelsen, mener jeg, at der vedrørende det proceduremæssige bør skelnes mellem situationer, hvor der udstedes opholdskort, og situationer, hvor der som i det foreliggende tilfælde gives afslag.
57. Når opholdsretten er fastslået, mener jeg, at afgørelsen skal være vedtaget, og at kortet skal være udstedt inden fristen på seks måneder, af de årsager, jeg har gjort rede for i punkt 44-50 i dette forslag til afgørelse.
58. Selv om den tvingende karakter af fristen ifølge denne bestemmelse kræver, at afgørelsen om afslag på opholdskort skal vedtages inden denne frist, mener jeg dog til gengæld, at meddelelsen af en sådan afgørelse kan ske efter den nævnte frist.
59. I overensstemmelse med bestemmelserne i direktiv 2004/38 (11) og med retten til effektiv domstolsbeskyttelse (12) er meddelelsen af en afgørelse om afslag på opholdskort ganske vist obligatorisk (13).
60. I lighed med den belgiske regering mener jeg imidlertid, at meddelelsen adskiller sig grundlæggende fra undersøgelsen af betingelserne for opholdsretten, hvorfor fristen på seks måneder ikke angår meddelelsen.
61. Meddelelsen har nemlig ingen virkning for opholdsretten, men er en betingelse for kontrollen af afgørelser om, hvorvidt denne ret findes eller ikke.
62. I øvrigt er artikel 5, stk. 4, i direktiv 2003/86, som foreskriver, at de nationale kompetente myndigheder senest ni måneder efter datoen for ansøgning om familiesammenføring giver ansøgeren skriftlig meddelelse om den afgørelse, positiv eller negativ, der er truffet, henset til lovgivers tavshed om meddelelsen af afgørelser om afslag på opholdskort og de forskellige anvendelsesområder for direktiv 2003/86 og 2004/38, ikke til nogen hjælp med hensyn til fortolkningen af de nationale myndigheders forpligtelser i medfør af direktiv 2004/38.
63. Når dette er sagt, mener jeg, at meddelelsen skal ske hurtigst muligt efter de nationale kompetente myndigheders vedtagelse af afgørelsen for netop at give den berørte person mulighed for at anfægte den hurtigst muligt.
64. Den fortolkning, jeg foreslår, berører således ikke ansøgerens rettigheder i henseende til ansøgning om opholdskort.
65. Ved indgivelsen af ansøgningen udstedes der således straks en kvittering til ansøgeren, som forbliver gyldig indtil meddelelsen af afgørelsen om afslag på opholdskort og beskytter vedkommende midlertidigt.
66. Idet fristen for klage over afgørelsen først løber fra det øjeblik, hvor meddelelsen om afgørelsen gives (14), og ikke fra datoen for vedtagelsen, berører meddelelsen af afgørelsen efter udløbet af fristen på seks måneder i øvrigt ikke retten til effektiv domstolsbeskyttelse.
b) Om retsvirkningerne af overskridelsen af fristen på seks måneder i artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38
67. Den forelæggende ret spørger Domstolen om retsvirkningerne af overskridelsen af fristen på seks måneder i artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38. Navnlig beder den Domstolen svare på, om dette direktiv kræver eller tillader, at overskridelsen af denne frist får den retsvirkning, at opholdskortet tildeles automatisk, uden at det på forhånd er blevet fastslået, at ansøgeren opfylder betingelserne for at få det udstedt.
68. I denne henseende hører dette spørgsmål, idet direktiv 2004/38 på ingen måde præciserer følgerne af overskridelsen af fristen på seks måneder, ganske vist principielt under medlemsstaternes procesautonomi med forbehold af iagttagelsen af effektivitetsprincippet og ækvivalensprincippet (15).
69. Henset til formålet med direktiv 2004/38 og virkningerne af automatisk udstedelse af opholdskort er jeg imidlertid overbevist om, at artikel 10, stk. 1, i nævnte direktiv ikke åbner mulighed for, at dette er følgen af overskridelsen af fristen på seks måneder.
70. For det første giver belgisk lovgivning anledning til situationer, som jeg finder i strid med formålet med direktiv 2004/38.
71. Såvel ånd som bogstav i direktiv 2004/38 forudsætter nemlig, at svaret på en ansøgning om opholdskort er i overensstemmelse med ansøgerens situation og hviler på en grundig og individuel undersøgelse af ansøgerens situation (16).
72. I det foreliggende tilfælde illustrerer Ibrahima Diallos situation imidlertid til fulde de, mildest sagt inkongruente, resultater, som den belgiske lovgivning kan munde ud i.
73. Således får meddelelsen om en afgørelse om anerkendelse af opholdsretten efter fristen på seks måneder ingen konsekvenser, mens den manglende overholdelse af fristen på seks måneder i en situation som den i hovedsagen, hvor der gives afslag på ansøgningen om opholdskort, giver anledning til automatisk udstedelse af et ubegrundet opholdsdokument, som giver en person en rettighed, der reelt er i strid med den afgørelse, der ikke blev meddelt i tide.
74. Ganske vist er ræsonnementet her strakt til det yderste af hensyn til min illustration af problemstillingen. Følgerne af dette ræsonnement viser imidlertid efter min opfattelse, at bestemmelserne i belgisk lovgivning under alle omstændigheder udløser et resultat, der strider mod formålet med direktiv 2004/38, som jo er, at svaret på en ansøgning om opholdskort svarer til ansøgerens situation.
75. For det andet mener jeg, at systemet med automatisk udstedelse af opholdskort er kilde til retsusikkerhed.
76. Jeg medgiver, at den belgiske regerings ønske om at undgå administrativ vægring er prisværdigt, og at den belgiske lovgivning giver ansøgeren mulighed for at få sin situation klarlagt trods de nationale kompetente myndigheders manglende eller langsommelige sagsbehandling.
77. Da opholdskort, der er udstedt automatisk, imidlertid efterfølgende kan tilbagekaldes, har disse kort reelt kun midlertidig karakter. Derfor udløser den belgiske lovgivning stor retsusikkerhed hos indehaverne af disse kort, endda urimelige situationer, idet de belgiske myndigheder flere år efter at have udstedt opholdskortet uden reel undersøgelse af ansøgerens situation kan tilbagekalde kortet med den begrundelse, at indehaveren – selv om vedkommende var i god tro – aldrig har opfyldt betingelserne for udstedelse af et sådant kort.
78. I modsætning til den midlertidige kvittering, der udstedes til ansøgeren indtil en afgørelse er vedtaget, har opholdskortet for familiemedlem til en unionsborger på ingen måde midlertidig karakter.
79. Henset til den automatiske karakter af udstedelsen af kortet er det endvidere paradoksalt, at den belgiske regering forsøger at påberåbe sig retten til at begå fejl som begrundelse for muligheden for at tilbagekalde dette kort.
80. Selv om det er indlysende, at forvaltningen ikke kan nægtes muligheden for at rette op på fejl, må det nemlig fastslås, at den automatiske udstedelse af opholdskort hverken udspringer af en fejl eller manglende eller langsom sagsbehandling hos den forvaltning, der ikke har vedtaget en afgørelse inden den fastsatte frist.
81. For det tredje skal udstedelse af en opholdstilladelse til en tredjelandsstatsborger således ikke betragtes som en retsakt, der skaber rettigheder, men som en retsakt, der fra en medlemsstats side er bestemt til at fastslå den individuelle stilling for en sådan tredjelandsstatsborger (17).
82. Den belgiske lovgivning, der fastsætter bestemmelse om automatisk udstedelse af det ønskede kort som konsekvens af langsommelig eller manglende sagsbehandling, tilfører imidlertid– i kraft af den reelt midlertidige karakter, den tillægger dette kort, som efterfølgende kan tilbagekaldes – dette dokument en karakter af gendrivelig formodning om eksistensen af en ret i stedet for en deklaratorisk karakter i denne henseende.
83. Under indtryk af samtlige disse omstændigheder er jeg overbevist om, at overskridelsen af fristen på seks måneder, der er fastsat i artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38 ikke kan få den retsvirkning, at der automatisk udstedes et opholdskort, dvs. at det automatisk og eventuelt fejlagtigt fastslås, at ansøgeren har opholdsret.
84. Selv om denne overskridelse nødvendigvis må have en retsvirkning, afhænger det nemlig ikke af forvaltningens manglende sagsbehandling, om ansøgeren enten opfylder eller ikke opfylder betingelserne for at få udstedt opholdskortet, eftersom omstændighederne i forvaltningen intet ændrer ved den objektive stilling, som ansøgeren befinder sig i ved ansøgningen om opholdskort, eller ved konstateringen af, om vedkommende opfylder betingelserne for at få udstedt et opholdskort eller ej.
85. Klagen over den omhandlede medlemsstats ansvar uden for kontrakt for overtrædelse af EU-retten udgør imidlertid et egnet middel til at fastslå retsvirkningen af overskridelsen af den ufravigelige frist på seks måneder i hvert konkret tilfælde (18).
86. Hvis medlemsstatens sendrægtighed i sig selv skulle medføre en konkret skade, ville kravet om erstatning for denne skade, uanset dens art, nemlig give ansøgeren ret til erstatning (19).
87. På grundlag af samtlige disse betragtninger mener jeg for det første, at afgørelsen om afslag på udstedelse af opholdskort som omhandlet i artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38 skal være truffet inden fristen på seks måneder, der er fastsat i denne bestemmelse, men at den kan meddeles senere.
88. For det andet mener jeg, at dette direktiv er til hinder for en national lovgivning, hvorefter opholdskortet i mangel af en afgørelse inden fristen på seks måneder automatisk tildeles, selv om ansøgeren ikke opfylder de nødvendige betingelser.
2. Om det tredje og det fjerde præjudicielle spørgsmål
89. Med sit tredje og fjerde præjudicielle spørgsmål, som jeg foreslår Domstolen at behandle samlet, har den forelæggende ret spurgt, om EU-retten er til hinder for en national retspraksis, hvorefter den nationale kompetente myndighed efter annullation af en afgørelse om afslag på udstedelse af et opholdskort for familiemedlem til en unionsborger på ny råder over den fulde frist på seks måneder som bestemt i artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38.
90. Det må konstateres, at eftersom direktiv 2004/38 ikke regulerer spørgsmålet om den frist, som forvaltningen har til at vedtage en ny afgørelse efter annullation af den første afgørelse, henhører dette under medlemsstaternes procesautonomi (20).
91. Det tilkommer derfor den forelæggende ret at kontrollere, om ækvivalensprincippet er overholdt. I denne forbindelse er den regel, hvorefter den nationale kompetente myndighed efter annullation af en afgørelse om afslag på udstedelse af et opholdskort for familiemedlem til en unionsborger på ny kan råde over den fulde frist, en retspraksisbaseret regel, sådan som det er blevet præciseret i forelæggelsesafgørelsen, der følgelig finder anvendelse på procedurer, der regulerer lignende situationer, som er underlagt national ret.
92. Med hensyn til overholdelsen af effektivitetsprincippet er det nødvendigt at kontrollere, om de nationale proceduremæssige regler ikke i praksis gør det urimeligt vanskeligt eller praktisk umuligt at udøve de rettigheder, som er tillagt ved EU-retten.
93. Jeg forstår udmærket Ibrahima Diallos situation og rækkevidden af hans argumentation. I hans personlige tilfælde vil et krav til forvaltningen om at træffe afgørelse og give meddelelse om den nye afgørelse inden for de få dage, der er tilbage inden udløbet af fristen på seks måneder, være en stort set umulig opgave at pålægge forvaltningen, og det vil i kraft af den automatiske karakter af udstedelsen af opholdskortet i tilfælde af overskridelse af fristen give ham sikkerhed for, at han får udstedt en opholdstilladelse, som han muligvis ikke har ret til.
94. Naturligvis kræver den effektive domstolsbeskyttelse, at en person, hvis ansøgning om opholdskort er blevet afslået ved en afgørelse, som senere bliver annulleret, har ret til, at der træffes en ny afgørelse (21) inden en frist, der ikke overstiger den frist, som forvaltningen havde til at træffe den første afgørelse, nemlig i det foreliggende tilfælde en frist på seks måneder (22).
95. Imidlertid indebærer den tilbagevirkende kraft af annullationen, at den annullerede afgørelse anses for aldrig at have eksisteret, at forvaltningen atter befinder sig i samme situation som tidligere, og at den følgelig har en frist på seks måneder. Som den belgiske regering med rette har understreget, medfører annullation således en forpligtelse til at indlede proceduren forfra, som om den aldrig havde eksisteret.
96. Denne holdning berøres på ingen måde af den nødvendige beskyttelse af ansøgere, der har indgivet ansøgning om opholdskort.
97. Det er klart, at man ikke kan presse så korte frister ned over forvaltningen, at det i praksis ville være umuligt at foretage en seriøs, kontradiktorisk og fornuftig undersøgelse af de indkomne ansøgninger, når en sådan undersøgelse viser sig at være nødvendig, fordi den første afgørelse er blevet annulleret.
98. Selv om – således som Kommissionen har understreget under lovgivningsproceduren – »[f]risten på seks måneder er mere realistisk, hvis det skal være muligt for medlemsstaterne at foretage den nødvendige kontrol og udstede opholdskortet« (23), er en sådan frist endvidere desto vigtigere, når den første afgørelse er blevet annulleret.
99. Den udlægning, som sagsøgeren i hovedsagen foreslår, hvorefter de nationale myndigheder kun har resten af fristen på seks måneder til rådighed til at træffe en ny afgørelse, er følgelig efter min opfattelse i strid med ansøgerens ret til at få sin ansøgning om opholdskort undersøgt på seriøs og fornuftig vis.
100. Den fortolkning, som Kommissionen anbefaler, nemlig at den nye frist skal fastsættes fra sag til sag, er i øvrigt efter min opfattelse dobbelt problematisk.
101. Dels fordi denne tilgang afhænger af den pågældende myndigheds grad af omhu og af begrundelsen for annullationen, hvorfor den på ingen måde gør det muligt enkelt at fastsætte den nye frist, som den nationale kompetente myndighed skal have. Den risikerer også at være kilde til nye tvister og forlængelse af afgørelses- og procesfrister, for så vidt som Kommissionen foreslår, at den nationale myndighed skal begrunde den nye frist, den har fået.
102. Dels fordi denne holdning ikke er realistisk for så vidt angår masseklager og ville ligeledes bevirke, at fristerne for afgørelse ville blive forlænget.
103. Selv om det forhold, at den nationale kompetente myndighed efter annullation af en afgørelse om afslag på udstedelse af et opholdskort på ny råder over den fulde frist på seks måneder, således som fastsat i artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38, ganske vist kan føre til forlængelse af proceduren, er ansøgeren under alle omstændigheder midlertidigt beskyttet af den kvittering, vedkommende har fået udstedt ved indgivelsen af ansøgningen.
104. I betragtning af det ovenfor anførte mener jeg, at den nationale kompetente myndighed efter annullation af en afgørelse om afslag på udstedelse af et opholdskort for familiemedlem til en unionsborger på ny råder over den fulde frist på seks måneder således som fastsat i artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38.
IV. Forslag til afgørelse
105. I betragtning af det ovenfor anførte foreslår jeg, at Domstolen besvarer Conseil d’Etats (Belgien) præjudicielle spørgsmål som følger:
»1) Afgørelsen om afslag på opholdskort som omhandlet i artikel 10, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EØF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF skal være truffet inden for fristen på seks måneder, der er fastsat i denne bestemmelse, men kan meddeles senere.
2) Artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38 tillader ikke, at en overskridelse af fristen på seks måneder tillægges den retsvirkning, at opholdskortet tildeles automatisk, uden at der er foretaget en konstatering af, om ansøgeren faktisk opfylder betingelserne for at få tildelt retten til ophold.
3) Efter annullation af en afgørelse om afslag på udstedelse af et opholdskort for familiemedlem til en unionsborger som omhandlet i artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38 råder den nationale kompetente myndighed over den fulde frist på seks måneder, der er fastsat i denne bestemmelse, til at træffe en ny afgørelse.«