Liidetud kohtuasjad C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 ja C‑418/13

Raffaella Mascolo jt

versus

Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca

ja

Comune di Napoli

(eelotsusetaotlused, mille on esitanud Tribunale di Napoli ja Corte costituzionale)

Eelotsusetaotlus – Sotsiaalpoliitika – Euroopa Ametiühingute Konföderatsiooni (ETUC), Euroopa Tööandjate Föderatsiooni (UNICE) ja Euroopa Riigiosalusega Ettevõtete Keskuse (CEEP) raamkokkulepe tähtajalise töö kohta – Järjestikused tähtajalised töölepingud – Haridus – Avalik sektor – Täitmata ja vabade ametikohtade täitmine asenduslepingute alusel seniks, kuni konkurss on läbi viidud – Klausli 5 punkt 1 – Meetmed, mille eesmärk on vältida tähtajaliste lepingute kuritarvituslikku kasutamist – Mõiste „objektiivsed alused”, mis õigustavad selliseid lepinguid – Sanktsioonid – Määramata tähtajaga töösuhteks muutmise keeld – Õiguse kahju hüvitamisele puudumine

Kokkuvõte – Euroopa Kohtu otsus (kolmas koda), 26. november 2014

1.        Eelotsuse küsimused – Vastuvõetavus – Siseriikliku kohtu pädevusse kuuluvate küsimuste vajalikkuse hindamine – Üldised või hüpoteetilised küsimused – Vastuvõetamatus

(ELTL artikkel 267)

2.        Sotsiaalpoliitika – Euroopa Ametiühingute Konföderatsiooni (ETUC), Euroopa Tööandjate Föderatsiooni (UNICE) ja Euroopa Riigiosalusega Ettevõtete Keskuse (CEEP) raamkokkulepe tähtajalise töö kohta – Direktiiv 1999/70 – Kohaldamisala – Töötajad, kes võeti riigikoolidesse aastaks asendajatena tööle õpetajana või haldustöötajana – Kaasaarvamine

(Nõukogu direktiiv 1999/70, lisa, klausel 2, klausli 3 punkt 1 ja klausel 5)

3.        Sotsiaalpoliitika – Euroopa Ametiühingute Konföderatsiooni (ETUC), Euroopa Tööandjate Föderatsiooni (UNICE) ja Euroopa Riigiosalusega Ettevõtete Keskuse (CEEP) raamkokkulepe tähtajalise töö kohta – Direktiiv 1999/70 – Meetmed, mille eesmärk on ennetada järjestikuste tähtajaliste töölepingute kuritarvituslikku kasutamist – Siseriiklikud õigusnormid, mis lubavad seni, kuni riigikoolide koosseisuliste töötajate töölevõtmiseks on konkurss läbi viidud, uuendada tähtajalisi töölepinguid, et täita täitmata ja vabu ametikohti – Konkursi toimumise kindla aja puudumine – Sellise uuendamise tõttu tekkida võinud kahju eest hüvitise saamise võimaluse puudumine neil töötajatel – Vastuvõetamatus – Liikmesriikide kohustus näha ette sanktsioonid järjestikuste tähtajaliste töölepingute või ‑suhete kuritarvitusliku kasutamise eest

(Nõukogu direktiiv 1999/70, lisa, klausli 5 punkt 1)

1.        Vt otsuse tekst.

(vt punktid 47–50)

2.        Raamkokkuleppe tähtajalise töö kohta – mis on lisatud direktiivile 1999/70/EÜ, milles käsitletakse Euroopa Ametiühingute Konföderatsiooni (ETUC), Euroopa Tööandjate Föderatsiooni (UNICE) ja Euroopa Riigiosalusega Ettevõtete Keskuse (CEEP) sõlmitud raamkokkulepet tähtajalise töö kohta – klausli 2 punkti 1 sõnastusest endast nähtub, et selle kohaldamisala on määratletud laialt, mainides üldsõnaliselt, et raamkokkulepet kohaldatakse „tähtajaliste töötajate suhtes, kellel on tööleping või töösuhe, nagu see on määratletud liikmesriigi seadustes, kollektiivlepingutes või praktikas”. Pealegi hõlmab raamkokkuleppes kasutatud mõiste „tähtajalised töötajad” määratluse kohaselt, mis on ära toodud selle klausli 3 punktis 1, kõiki töötajaid, tegemata vahet sõltuvalt sellest, kas tööandja, kellega nad on seotud, kuulub avalikku või erasektorisse, ja olenemata sellest, kuidas kvalifitseeritakse nende lepinguid siseriiklikus õiguses.

Seega kohaldatakse raamkokkulepet kõigile töötajatele, kes teevad tasu eest tööd tähtajalise töösuhte raames, mis seob neid nende tööandjaga, kui nad on omavahel seotud töölepinguga siseriikliku õiguse tähenduses ja arvestades üksnes raamkokkuleppe klausli 2 punktiga 2 liikmesriikidele antud laiast kaalutlusruumist selle raamkokkuleppe kohaldamisel teatavatele töölepingu või töösuhete liikidele, ning raamkokkuleppe kohaldamise välistamist renditöötajate suhtes vastavalt selle preambuli neljandale lõigule.

Sellest tuleneb, et raamkokkulepe ei jäta oma kohaldamisalast välja ühtegi konkreetset sektorit ja järelikult on see kohaldatav ka haridussektoris tööle võetud personali suhtes. Seda järeldust kinnitab raamkokkuleppe klausli 5 punkti 1 sisu, millest nähtub, et kooskõlas raamkokkuleppe preambuli kolmanda lõigu ja üldkaalutluste punktidega 8–10 on liikmesriikidel raamkokkuleppe rakendamisel õigus arvestada konkreetsete tegevussektorite ja/või töötajakategooriate erivajadusi juhul, kui see on objektiivselt õigustatud.

Sellest järeldub, et töötajad, kes võeti tööle õpetajana või haldustöötajana, et asendada aasta vältel riigikoolides töölepingute alusel siseriikliku õiguse tähenduses, mille puhul on selge, et need ei kuulu selliste töösuhete hulka, mis võiksid olla raamkokkuleppe kohaldamisalast välistatud, kuuluvad raamkokkuleppe ja eeskätt selle klausli 5 kohaldamisalasse.

(vt punktid 67–71)

3.        Raamkokkuleppe tähtajalise töö kohta – mis on lisatud direktiivile 1999/70/EÜ, milles käsitletakse Euroopa Ametiühingute Konföderatsiooni (ETUC), Euroopa Tööandjate Föderatsiooni (UNICE) ja Euroopa Riigiosalusega Ettevõtete Keskuse (CEEP) sõlmitud raamkokkulepet tähtajalise töö kohta – klausli 5 punkti 1 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus sellised siseriiklikud õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas, mis lubavad seni, kuni riigikoolide koosseisuliste töötajate töölevõtmiseks on konkurss läbi viidud, uuendada tähtajalisi töölepinguid, et täita õpetajate ning haldus-, tehnilise ja abipersonali täitmata ja vabu ametikohti, määramata konkursi toimumiseks kindlat aega ja välistades selliste õpetajate ja nimetatud personali mis tahes võimaluse saada sellisest uuendamisest tekkida võinud kahju eest hüvitist. Need õigusnormid ei võimalda nimelt esiteks välja selgitada objektiivseid ja läbipaistvaid kriteeriume, mille alusel kontrollida, kas selliste lepingute uuendamine vastab tõepoolest tegelikule vajadusele, on sobiv taotletava eesmärgi saavutamiseks ning selleks vajalik, ja teiseks ei sisalda ühtki muud meedet, mille eesmärk oleks vältida ja karistada järjestikuste tähtajaliste töölepingute kuritarvituslikku kasutamist; seda hinnangut peavad kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohtud.

Siseriiklikud õigusnormid, mis võimaldavad uuendada tähtajalisi töölepinguid, et asendada esiteks riigikoolide töötajaid seniks, kuni koosseisuliste õpetajate töölevõtmiseks on konkurss läbi viidud, ja teiseks kõnealuste koolide töötajaid, kes ei saa ajutiselt oma tööülesandeid täita, ei ole iseenesest raamkokkuleppega vastuolus. Töötaja tähtajaline asendamine selleks, et rahuldada sisuliselt tööandja ajutist vajadust tööjõu järele, võib põhimõtteliselt kujutada endast „objektiivset alust” raamkokkuleppe klausli 5 punkti 1 alapunkti a tähenduses.

Kõigepealt, sellise arvukate töötajatega ametivõimu puhul, nagu seda on haridussektor, on sage vajadus tähtajaliste asendamiste järele vältimatu, seda eeskätt seetõttu, et töötajad viibivad haiguspuhkuse, rasedus‑ ja sünnituspuhkuse, vanemapuhkuse või muu puhkuse tõttu töölt eemal.

Järgmiseks, haridus on põhiõigus, mis on tagatud liikmesriigi põhiseadusega, millega pannakse riigile kohustus korraldada haridusteenus selliselt, et tagada õpetajate ja õpilaste arvu püsiv vastavus. Ei saa eitada, et selline vastavus sõltub paljudest asjaoludest, millest mõned võivad olla teataval määral raskesti kontrollitavad või ettenähtavad, nagu eeskätt välised ja sisemised rändevood või hariduse tüübi valik õpilaste poolt.

Lõpetuseks, et kui liikmesriik hoiab tema hallatavates koolides juurdepääsu koosseisulistele ametikohtadele üksnes töötajatele, kes on konkursi läbinud, nimetades nad ametisse, võib raamkokkuleppe klausli 5 punkti 1 alapunkti a arvestades olla objektiivselt põhjendatud ka see, kui konkursi läbiviimiseni täidetakse need ametikohad järjestikuste tähtajaliste töölepingute alusel.

Kuigi siseriiklikud õigusnormid, mis lubavad järjestikuste tähtajaliste töölepingute uuendamist, et asendada töötajaid seniks, kuni konkurss on läbi viidud, võivad olla õigustatud objektiivse alusega, peab selle objektiivse aluse konkreetne kohaldamine olema asjassepuutuva töö erijooni ja tingimusi arvestades kooskõlas raamkokkuleppe nõuetega. Nimetatud sätete kohaldamisel peab pädevatel asutustel olema seega võimalik välja selgitada objektiivsed ja läbipaistvad kriteeriumid, mille alusel kontrollida, kas selliste lepingute uuendamine vastab tõepoolest tegelikule vajadusele ja on sobiv taotletava eesmärgi saavutamiseks ning selleks vajalik.

Raamkokkuleppe klausli 5 punkti 1 alapunkti a järgimine nõuab seega, et kontrollitaks konkreetselt, et järjestikuste tähtajaliste töölepingute või ‑suhete uuendamise eesmärk on rahuldada ajutisi vajadusi ning et siseriiklikku sätet ei kasutata tegelikult selleks, et rahuldada tööandja püsivat ja kestvat vajadust töötajate järele. Selleks tuleb iga üksikjuhtumi korral uurida kõiki juhtumi asjaolusid, võttes eeskätt arvesse sama isikuga või sama töö tegemiseks sõlmitud selliste järjestikuste töölepingute arvu, et välistada tähtajaliste töölepingute või ‑suhete – isegi kui need on näiliselt sõlmitud rahuldamaks vajadust asendavate töötajate järele – kuritarvituslikku kasutamist tööandjate poolt.

Järelikult ei ole pelgalt asjaolu, et põhikohtuasjas kõne all olevaid siseriiklikke õigusnorme võib õigustada „objektiivse alusega” raamkokkuleppe klausli 5 punkti 1 alapunkti a tähenduses, piisav selleks, et muuta need nimetatud klausliga kooskõlas olevaks, kui ilmneb, et nende õigusnormide konkreetne kohaldamine viib tegelikult järjestikuste tähtajaliste töölepingute kuritarvitusliku kasutamiseni.

Selles osas tuleb aga märkida, et õpetajate ametisse nimetamine on selles süsteemis sama varieeruv kui ebakindel. Esiteks ei ole kindlaks määratud ühtegi konkreetset konkursside korraldamise aega. Teiseks sõltub ametisse nimetamine värbamisnimekirjas kõrgema positsiooni omandamise alusel juhuslikest ja ettenägematutest asjaoludest, kuivõrd see oleneb nii tähtajaliste töölepingute kogukestusest kui ka vahepeal täitmatuks muutunud ametikohtadest. Sellest järeldub, et siseriiklikud õigusnormid, mis lubavad järjestikuste tähtajaliste töölepingute uuendamist, et asendada töötajaid seniks, kuni konkurss on läbi viidud – kuigi need piiravad tähtajaliste töölepingute kasutamist riigikoolide täitmata ja vabade ametikohtade täitmiseks aastase tähtajaga asenduslepingute alusel formaalselt ainult ajutise perioodiga, mis lõpeb, kui konkurss on läbi viidud – ei võimalda tagada, et selle objektiivse aluse konkreetne kohaldamine oleks asjassepuutuva töö erijooni ja tingimusi arvestades kooskõlas raamkokkuleppe nõuetega.

Lisaks ei saa eelarvekaalutlused olla sotsiaalpoliitika eesmärk, ja seega ei saa need õigustada selliste meetmete täielikku puudumist, mis aitaksid vältida järjestikuste tähtajaliste töölepingute kuritarvituslikku kasutamist.

Seoses järjestikuste tähtajaliste töölepingute kuritarvitusliku kasutamise sanktsioonide olemasoluga tuleb märkida, et kuigi liikmesriigil on mõistagi õigus raamkokkuleppe klausli 5 punkti 1 rakendamisel võtta arvesse sellise konkreetse sektori nagu haridussektor vajadusi, ei saa seda õigust mõista nii, et see lubab mitte järgida kohustust näha ette sobiv meede, et karistada nõuetekohaselt nende lepingute kuritarvituslikku kasutamist.

(vt punktid 91, 92, 94, 96, 99, 101, 102, 104–108, 110, 114, 118, 120 ja resolutsioon)