ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
J. KOKOTT
представено на 12 април 2018 година(1)
Дело C‑4/17 P
Чешка република
срещу
Европейска комисия
„Жалба — ЕФГЗ — Изключване на някои разходи от финансиране от Европейския съюз — Разходи, направени от Чешката република — Защита на лозята от дивеч и птици — Правна сигурност — Оправдани правни очаквания — Състезателно производство“
I. Въведение
1. Страните в настоящото производство по обжалване не улесняват работата на Съда. Поведението на Комисията преди съдебния спор и при най-добро желание не би могло да се приеме като добра администрация. От друга страна, и Чешката република не се е опитала да отстрани своевременно несъответствията и съмненията, а до днес настоява да извлече полза от грешките на Комисията. Освен това тази държава членка почти пропуска да представи аргументите, които в крайна сметка фактически да доведат до успех.
2. По същество става въпрос за това дали защитата на лозята от дивеч и птици е форма на преструктуриране и конверсия на лозята, по-специално форма на подобряване на техниките за управление на лозята. С това е свързан въпросът дали Комисията следва да възрази срещу такава мярка при първото представяне на програма за подпомагане, ако счита, че мярката не може да бъде призната.
3. В основата лежи подпомагането на лозарството от Съюза според Регламент № 479/2008(2). Този режим предвиждаше държавите членки да могат да насърчават само конкретни, окончателно определени мерки и предвидените мерки за подпомагане да бъдат заложени в програма за подпомагане. Те подаваха тази програма в Комисията, която в рамките на три месеца можеше да формулира възражения.
II. Правна уредба
4. Правната уредба се отличава с известна сложност, както и с постоянни промени на релевантните разпоредби.
1. Схемите за подпомагане
5. Член 5 от Регламент № 479/2008 уреждаше представянето на програми за подпомагане на лозарството в Комисията:
„1. Всяка държава членка производителка, посочена в приложение II, представя на Комисията, за първи път до 30 юни 2008 г., проект за петгодишна програма за подпомагане, включваща мерки в съответствие с разпоредбите на настоящата глава.
[…]
2. Програмите за подпомагане стават приложими три месеца след представянето им на Комисията.
Ако обаче в представената програма за подпомагане не са спазени условията, установени в настоящата глава, Комисията уведомява за това държавата членка. В такъв случай държавата членка представя на Комисията преразгледана програма за подпомагане. Преразгледаната програма за подпомагане става приложима два месеца след датата на нотификацията, освен ако не бъде установено продължаващо неспазване, в който случай се прилага настоящата алинея.
3. […]“.
6. Член 7, параграф 1, буква в) от Регламент № 479/2008 посочва „преструктуриране[то] и конверсия[та] на лозя в съответствие с член 11“ като мерки, отговарящи на условията за финансиране. Член 11 дефинира тези мерки, както следва:
„1. Целта на мерките за преструктуриране и конверсия на лозя е да се повиши конкурентоспособността на винопроизводителите.
2. […]
3. Подпомагането на преструктурирането и конверсията на лозя може да обхваща единствено една или повече от следните дейности:
а) конверсия на сортовете, включително и чрез повторно присаждане;
б) промяна на местонахождението на лозя;
в) подобряване на техниките за управление на лозята.
Подпомагането не обхваща обичайното обновяване на лозя, които са приключили естествения си жизнен цикъл.
4. […]“.
7. Член 11, параграф 2 на действащия преди Регламент (ЕО) № 1493/1999(3) съдържаше и следния режим относно целта на мерките за преструктуриране и конверсия, който обаче не фигурира в Регламент № 479/2008:
„Режимът цели привеждане в съответствие на производството към търсенето на пазара“.
8. Чрез Регламент за изпълнение (ЕС) № 202/2013(4) Комисията въвежда следния режим в член 6 на Регламент (ЕО) № 555/2008(5):
„Не са допустими следните операции:
[…]
б) защита от вреди, нанесени от дивеч, птици или градушка;
[…]“.
9. Съгласно член 114 от Регламент № 479/2008 спорната мярка за подпомагане представлява интервенция за регулиране на селскостопанските пазари, както е посочено в член 3, параграф 1, буква б) от Регламент (ЕО) № 1290/2005(6). Последната разпоредба урежда конкретни разходи на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (наричан по-нататък: „ЕФГЗ“) и сега може да бъде намерена в член 4, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 1306/2013(7).
2. Режимите за контрол
10. Съгласно член 52, параграф 1 от Регламент № 1306/2013 (предишен член 31 от Регламент № 1290/2005) Комисията може впоследствие да изключи някои разходи от финансиране:
„Когато установи, че разходите, посочени в член 4, параграф 1 и член 5, не са били направени в съответствие с правото на Съюза […] Комисията приема актове за изпълнение, с които определя сумите, подлежащи на изключване от финансирането на Съюза. […]“.
11. Член 11 от Регламент (ЕО) № 885/2006(8) урежда процедурата, която следва да бъде изпълнена преди решението на Комисията за изключване на някои суми:
„1. Ако в резултат на разследване Комисията стигне до заключението, че разходите не са извършени в съответствие с правилата на Общността, тя съобщава своите заключения на съответната държава членка и посочва коригиращите мерки, които се налагат, с цел в бъдеще да се осигури съобразяването с посочените правила.
Съобщението се позовава на настоящия член. Държавата членка отговаря в срок от два месеца, считано от получаване на съобщението, като в резултат от това Комисията може да промени позицията си. Когато има основание Комисията може да разреши удължаване на срока за отговор.
След изтичане на срока за отговор, Комисията свиква двустранна среща и двете страни се опитват да постигнат споразумение за мерките, които следва да се предприемат, както и по отношение на оценката на сериозността на нарушението и финансовите вреди за Общността.
2. В двата месеца след получаване на протокола от двустранната среща, посочена в параграф 1, трета алинея, държавата членка предоставя евентуално изисканата по време на срещата информация, както и всяка допълнителна информация, която счете за необходима при разглеждането на случая.
В основателни случаи и при мотивирано искане от страна на държавата членка, Комисията може да разреши удължаване на периода, посочен в първа алинея. Искането се изпраща до Комисията преди края на упоменатия период.
В края на периода, посочен в първа алинея, Комисията съобщава официално на държавата членка заключенията, до които е достигнала на базата на информацията получена в рамките на процедурата по клиринга с оглед на съответствието. Това съобщение представлява оценка на разходите, които Комисията предвижда да изключи от финансирането на Общността по реда на член 31 от Регламент № 1290/2005, като се позовава на член 16, параграф 1 от настоящия регламент.
3. Държавата членка информира Комисията за коригиращите мерки, които са предприети, с цел да се осигури съобразяването с правилата на Общността, като уточнява датата на тяхното ефективно прилагане.
След преглед на евентуално изготвените от помирителните органи доклади, съгласно глава 3 на настоящия регламент, Комисията приема, когато е приложимо, едно или няколко решения по реда на член 31 от Регламент № 1290/2005, които целят изключването от финансиране на Общността на разходите, свързани с неспазване на правилата на Общността, до действителното осъществяване от страна на държавите членки на коригиращите мерки.
[…]“.
12. Членове 12—16 от Регламент № 885/2016 съдържат разпоредби относно помирителна процедура, в която засегнатата държава членка и Комисията следва да търсят решение по взаимно съгласие.
13. От 1 януари 2015 г. Регламент 885/2006 е заменен от Регламент за изпълнение (ЕС) № 908/2014(9), който съдържа подобни режими.
III. Обстоятелства, предхождащи спора
14. Съгласно решение на Общия съд от 20 октомври 2016 г., Чешка република/Комисия (T‑141/15, EU:T:2016:621, т. 1—17, наричано по-нататък: „обжалваното съдебно решение“), обстоятелствата по спора по същество са следните.
15. Съгласно член 5, параграф 1 от Регламент № 479/2008 на 9 юли 2008 г. Чешката република представя пред Комисията проект на програма за подпомагане през финансовите години от 2009 до 2014. Към мерките в проекта на програмата е включена и мярка за защита на лозята от дивеч и птици, която е трябвало да бъде изпълнена или чрез механични средства, т.е. чрез ограждане на лозята, или чрез различни съоръжения за прогонване, или алтернативно, чрез активни средства, при които дивечът или птиците биват прогонвани от хора.
16. С писмо от 8 октомври 2008 г. Комисията предявява възражения срещу посочения по-горе проект съгласно член 5, параграф 2 от Регламент № 479/2008. Възраженията на Комисията обаче не се отнасят до разглежданата защитна мярка. Чешката република преработва проекта с оглед на възраженията на Комисията и на 12 февруари 2009 г. предава на Комисията нов проект. Вторият проект отново съдържа разглежданата защитна мярка в непроменена форма. В рамките на двумесечния срок, т.е. до 12 април 2009 г., Комисията не повдига повече възражения.
17. На 20 февруари 2009 г. обаче Комисията изпраща на Чешката република съобщение съгласно член 11, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 885/2006 във връзка с проверка под номер VT/VI/2009/101/CZ, която има за цел да се провери съвместимостта на мерките, прилагани от Чешката република за преструктуриране и конверсия на лозя, с условията за предоставяне на помощи в тази област за предходната стопанска година, а именно 2007/2008. Част от това съобщение гласи следното:
„Този резултат обаче показва, че работата по преструктурирането в общи линии се ограничава до защита на съществуващите лозя от животни без допълнителна намеса. Този подход поставя проблем при спазването на член 11, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 1493/1999, съгласно който режимът цели привеждане в съответствие на производството към търсенето на пазара. Ако преструктурирането в Чешката република се ограничава само до защита на съществуващите лозя срещу животни, разходите prima facie не са допустими, тъй като не са във връзка с предвидените изисквания на Регламента“.
18. В същото писмо Комисията заявява, че чешките органи трябва да „вземат всички необходими мерки за отстраняване на недостатъците и несъответствията“.
19. С писмо от 22 септември 2009 г. Комисията съобщава намерението си да извърши допълнителна проверка под номер VT/VI/2009/004/CZ. Проверката следва да обхване преструктурирането и конверсията на лозята в Чешката република за стопанската 2008/2009 година.
20. В съобщение от 22 март 2010 г. съгласно член 11, параграф 1 от Регламент № 885/2006 в рамките на проверка VT/VI/2009/004/CZ Комисията установява по-специално следното:
„При проверката на място одитният екип имаше съмнения дали активната и пасивната защита срещу птици и диви животни отговаря на условията за финансиране в рамките на преструктурирането и преобразуването“.
21. Освен това в същия документ Комисията уведомява Чешката република, че „активната и пасивната защита срещу птици и диви животни не може да бъде разглеждана като нова мярка, с която управлението на лозята да бъде подобрено по такъв начин, че производството да бъде приведено в съответствие към търсенето на пазара“. Накрая съобщението напомня за това, „че в Регламент № 1493/99 еднозначно се установява, че целта на [мерките за преструктуриране] е привеждане в съответствие на производството към търсенето на пазара“.
22. На 31 януари 2011 г. Комисията изпраща на Чешката република протокол от двустранната среща относно двете посочени проверки, която съгласно член 11, параграф 1, трета алинея от Регламент № 885/2006 е проведена на 13 декември 2010 г. между представители на Чешката република и собствените ѝ служби.
23. В протокола Комисията изразява мнение, че разходите, направени в Чешката република в рамките на разглежданата защитна мярка, не представляват разходи, отговарящи на условията за финансиране, и иска от Чешката република да предостави точния размер на обявените за финансовите години от 2008 до 2010 разходи. В този протокол Комисията се позовава и на целта на мерките за преструктуриране и конверсия на лозя съгласно Регламент № 1493/1999, а именно привеждането в съответствие на производството към търсенето на пазара.
24. Освен това от 31 януари 2011 г. в началото на цялата писмена кореспонденция на Комисията по този случай се посочват и двете горепосочени проверки.
25. На 3 декември 2012 г. Комисията изпраща на Чешката република съобщение съгласно член 11, параграф 2, трета алинея и член 16, параграф 1 от Регламент № 885/2006. В това съобщение Комисията потвърждава и прецизира своето мнение, че предвидените от Чешката република форми на активна и пасивна защита на лозята не попадат в концепцията на преструктурирането и конверсията съгласно член 11 от Регламент № 1493/1999 и член 11 от Регламент № 479/2008. В тази връзка Комисията предлага финансова корекция в размер на 52 347 157,43 CZK (чешки крони) и 11 984 289,94 EUR за финансовите години от 2007 до 2010, като за финансовите години 2007 и 2008 се прилага Регламент № 1493/1999, а за останалите години — Регламент № 479/2008.
26. По искане на Чешката република от 17 януари 2013 г. помирителният орган провежда заседание на 19 юни 2013 г., а на 2 юли 2013 г. публикува окончателен доклад относно помирителна процедура номер 13/CZ/552. В този доклад помирителният орган препоръча на Комисията, да не предлага финансови корекции за разходите в рамките на цялата програма за подпомагане за периода 2009—2014 г. и да преосмисли предложената финансова корекция.
27. След представянето на доклада на помирителния орган, с писмо от 22 април 2014 г. Комисията представя окончателно становище на Чешката република. В това становище Комисията потвърждава позицията си, че разглежданата защитна мярка не може да се разглежда като допустима в рамките на програмата за преструктуриране и конверсия на лозя.
28. По отношение на финансовите години от 2007 до 2009 Комисията е установила, че Чешката република основателно може да приеме, че става въпрос за допустими мерки, поради липсата на възражения от страна на Комисията срещу проекта на програмата за подпомагане относно разглежданата защитна мярка. Според Комисията обаче след получаването на писмото ѝ от 22 март 2010 г. Чешката република не може да има основателни очаквания в това отношение. Поради това Комисията смята, че е оправдано да се извърши финансова корекция относно всички разходи, направени след 22 март 2010 г. След това тя предлага финансова корекция в общ размер на 2 123 199,04 EUR за финансовите години от 2010 до 2012.
29. Въз основа на член 52 от Регламент № 1306/2013 Комисията приема Решение за изпълнение (ЕС) 2015/103 от 16 януари 2015 г. (наричано по-нататък: „оспореното решение за изпълнение“), с което се изключват от финансиране от страна на Европейския съюз някои разходи, направени от държавите членки в рамките на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР)(10).
30. В оспореното решение за изпълнение Комисията отхвърля разходите на Чешката република от ЕФГЗ за годините от 2010 до 2012 в общ размер на 2 123 199,04 EUR относно разглежданата защитна мярка по програмата за преструктуриране и конверсия на лозята.
31. С обжалваното съдебно решение Общият съд отхвърля жалбата на Чешката република срещу оспореното решение за изпълнение.
IV. Искания
32. На 4 януари 2017 г. Чешката република предявява настоящата жалба срещу това решение и иска от Съда:
1) да отмени обжалваното съдебно решение;
2) да отмени оспореното решение за изпълнение, доколкото в него се изключват разходите в общ размер на 2 123 199,04 EUR, направени от Чешката република, и
3) да осъди Европейската комисия да заплати съдебните разноски.
33. Европейската комисия иска от Съда:
1) да отхвърли жалбата и
2) да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
34. Страните са изложили становищата си в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 1 март 2018 г.
V. Правен анализ
35. Чешката република предявява три основания за обжалване. С първото тя изтъква нарушение на член 11 от Регламент № 479/2008 в обжалваното съдебно решение, с второто — нарушение на член 5, параграф 2 от Регламента във връзка с принципите на правната сигурност и на оправданите правни очаквания, и с третото — преценка на процесуалните нарушения в административното производство.
1. По допустимостта и тълкуването на първото основание за обжалване
36. С първото основание за обжалване Чешката република оспорва съображенията на Общия съд, дадени в точки 83—90, където той констатира, че спорните мерки не са съвместими с член 11 от Регламент № 479/2008. Ако се разглежда отделно, това основание би могло да се приеме за недопустимо, тъй като не се отнася до преценката на съответното основание, направена от Общия съд.
37. Това е така, тъй като в рамките на обжалването правомощията на Съда се свеждат до преценка на правното решение, дадено в първата инстанция.Да се позволи на страна да повдига за първи път пред Съда основание срещу оспорената пред Общия съд мярка, на което страната не се е позовала пред Общия съд, би означавало да ѝ се позволи да сезира Съда, чиито правомощия в сферата на обжалването са ограничени, със спор с по-широк обхват от този, който е бил представен пред Общия съд(11).
38. Противно на твърденията на Чешката република, допустимостта на този довод не произтича от решението по дела C‑231/11 P—C‑233/11 P(12). Това е така, тъй като в този случай новото основание за обжалване по отношение на наведените доводи в първата инстанция е насочено срещу съображения, които Общият съд е имал при упражняването на правомощието си за пълен съдебен контрол по отношение на санкция за нарушаване на конкуренцията. С това Общият съд вече е разширил предмета на спора, така че съответните възражения в жалбата са били допустими.
39. В рамките на твърдяното нарушение на принципа на правната сигурност пред Общия съд Чешката република обаче заявява, че спорните мерки съответстват на условията за подпомагане съгласно член 11 от Регламент № 479/2008(13).
40. Съобразно това Общият съд е навел оспорваните съображения относно член 11 от Регламент № 479/2008 и се е обосновал с тях в своето решение.
41. Действително Чешката република твърди пред Общия съд, че не обсъжда въпроса за съвместимостта на спорната мярка с член 11 от Регламент № 479/2008, но този довод се извежда от контекста, по-точно от това, че тя в общи линии е изтъкнала нарушение на член 5, параграф 2 от Регламента. В същия параграф Чешката република потвърждава именно, че мярката е съвместима с член 11(14).
42. Поради това Чешката република има право да възрази в жалбата срещу тези точки от обжалваното съдебно решение.
43. Това обаче не означава, че с този довод Чешката република може да възрази непосредствено срещу констатацията на Комисията, че спорните мерки за подпомагане са несъвместими с член 11 от Регламент № 479/2008, на което се основава оспореното решение за изпълнение. Това е така, тъй като спрямо първоинстанционния иск това би представлявало ново основание срещу това решение за изпълнение. Жалбата обаче не може да бъде насочена срещу оспореното решение, а само срещу обжалваното съдебно решение.
44. Освен това тази критика на решението на Общия съд може да породи действие само по отношение на извършения от Общия съд правен анализ. Общият съд е формулирал оспорваните съображения относно член 11 от Регламент № 479/2008 в рамките на изтъкнатото пред него първо основание, което, както и второто основание за обжалване в настоящото производство, има за предмет нарушението на член 5, параграф 2 от Регламента във връзка с принципите на правната сигурност и на оправданите правни очаквания.
45. Ето защо е целесъобразно първите две основания за обжалване на Чешката република да бъдат разгледани заедно и при това да се изследва първото основание за обжалване във връзка с втората част от второто основание за обжалване.
2. По първото и по второто основание за обжалване
46. С второто основание за обжалване Чешката република изтъква нарушение на член 5, параграф 2 от Регламент № 479/2008 (по този въпрос в точка 1) във връзка с принципите на правната сигурност (по този въпрос в точка 2) и на оправданите правни очаквания (по този въпрос в точка 3). Доводът относно член 11 следва да се причисли към втората част от това основание за обжалване, което има за предмет принципа на правната сигурност.
1. По първата част на второто основание за обжалване — член 5, параграф 2 от Регламент № 479/2008
47. Чешката република се позовава на това, че след предаването на програмата за подпомагане Комисията не е повдигнала възражения срещу спорните мерки за подпомагане съгласно член 5, параграф 2 от Регламент № 479/2008. Ето защо Комисията била одобрила тази мярка и в последствие не можела да я отхвърли.
48. Общият съд разглежда този довод в точки 29—67 на обжалваното съдебно решение. Общият съд установява, че изключването на подпомагането се основава на член 52 от Регламент № 1306/2013 и член 5, параграф 2 от Регламент № 479/2008 не противостои на това решение. Обстоятелството, че първоначално Комисията не повдига възражения, не може да бъде разбирано като одобрение на тази мярка или да обоснове неопровержимо предположение, че мярката отговаря на условията за подпомагане.
49. В резултат на това не може да бъде открита грешка при прилагане на правото.
50. Доводът на Чешката република произтича от това, че правото на Комисията на по-късен етап да изключва от финансиране от Съюза мерки въз основа на член 52 от Регламент № 1306/2013, не е приложимо по отношение на мерки, които подлежат на предварителен контрол, какъвто предвижда член 5, параграф 2 от Регламент № 479/2008.
51. Както е изложено от Общия съд в точки 31—46 от обжалваното съдебно решение, това тълкуване не се основава на формулировката на приложимите разпоредби. Нито член 5, параграф 2 или други разпоредби от Регламент № 479/2008 изключват последващ контрол, нито по някакъв начин е ограничено правото, произтичащо от член 52 от Регламент № 1306/2013, по отношение на предварително контролираните мерки.
52. Програмите за подпомагане съгласно член 5, параграф 2 от Регламент № 479/2008 наистина стават приложими, ако Комисията не повдигне своевременно възражения. Спрямо Чешката република това обаче не означава, че се изключва последващо отнасяне на мерките към целите на схемата за подпомагане.
53. Съгласно член 114 от Регламент № 479/2008 спорната мярка за подпомагане по-скоро представлява интервенция за регулиране на селскостопанските пазари по смисъла на член 3, параграф 1, буква б) от Регламент № 1290/2005. Последната разпоредба урежда някои разходи на ЕФГЗ и към момента на оспореното решение за изпълнение на Комисията се съдържа в член 4, параграф 1 от Регламент № 1306/2013. Когато такива разходи не са били направени в съответствие с правото на Съюза, съгласно член 52 от Регламент № 1306/2013 Комисията приема актове за изпълнение, с които определя сумите, подлежащи на изключване от финансирането на Съюза.
54. Общият контекст на тези правила също подкрепя тълкуването на Обшия съд. Съгласно установената съдебна практика Европейските земеделски фондове финансират само интервенции, извършени съгласно разпоредбите на Съюза, в рамките на общата организация на селскостопанските пазари(15). Освен това Комисията правилно изтъква, че съгласно член 4, параграф 1 от Регламент № 479/2008 програмите за подпомагане трябва да са съвместими с правото на Съюза.
55. Съобразно това Комисията не би могла едностранно да „легализира“ разходите, които са несъвместими със схемите относно подпомагането от Съюза, приети преди това от Съвета, а сега дори съвместно от Съвета и Парламента. Както Комисията уместно изтъква, поради това Общият съд дори вече е приел изключването от финансиране от Съюза на мерки, които Комисията преди това изрично е одобрила(16). Това трябва да важи a fortiori за мерките за подпомагане, които наистина подлежат на предварителна проверка от Комисията, но вече са станали приложими, след като Комисията не е предявила възражения.
56. В тази връзка трябва да бъдат взети предвид и практическите проблеми на предварителния контрол на потенциално много големите и сложни програми за подпомагане, който се ограничава до три или, във втория етап, дори до два месеца. Чешката република наистина твърди, че чешката програма е с много малък обхват и представя ясно спорното подпомагане, но може да се приеме, че други програми за подпомагане са значително по-обширни и по-сложни. Ако в такива програми са „скрити“ противоречащи на правилата мерки за подпомагане, пропускът на Комисията да ги открие веднага, може да доведе до използване на средствата на земеделския фонд в противоречие с правилата за подпомагане.
57. Чешката република поставя основателния въпрос каква функция има предварителния контрол, ако въпреки него по-късно Комисията изключи от финансиране мерки, които първоначално не е оспорила. Отговорът обаче е очевиден: такъв предварителен контрол намалява най-малкото риска да се подпомагат мерки, които не съответстват на условията за подпомагане. Освен това, както по-долу следва да се изясни(17), при определени обстоятелства той може да обоснове оправданите правни очаквания.
58. Освен това Комисията поема предварителния контрол с отговорността относно съвместимостта на мерките за подпомагане с условията за подпомагане. Най-малкото теоретично изглежда възможно Комисията да бъде задължена да изплати обезщетение за сериозни пропуски при предварителната проверка.
59. Следователно първата част на второто основание за обжалване следва да бъде отхвърлена, тъй като пропускът на Комисията да предяви възражения съгласно член 5, параграф 2 от Регламент № 479/2008 преди това, не противостои на последващото изключване на тази мярка съгласно член 52 от Регламент № 1306/2013.
2. По втората част на второто основание за обжалване във връзка с първото основание за обжалване — правна сигурност
60. С втората част на второто основание за обжалване Чешката република изтъква нарушение на принципа на правната сигурност.
61. Доколкото тя отново настоява, че пропускът на Комисията да предяви възражения по време на предварителната проверка, би означавал обвързващо одобрение на спорната мярка, което в последствие не би могло да бъде поставяно под съмнение, пропускът следва да се отнесе към направените разсъждения към първата част на второто основание за обжалване: това въздействие не се отнася до предварителния контрол.
62. Липсата на обвързващ характер на съобщенията на Комисията също не променя нищо. Това е така, тъй като не първото писмо на Комисията изключва мярката от финансирането, а оспореното решение за изпълнение. Изразените преди това съмнения и възражения на Комисията са само предупреждения, че предстои такова решение. Това не може да бъде нарушение на изискването за правна сигурност. По-скоро става въпрос за прилагането на принципа на лоялното сътрудничество с държавата членка (член 4, параграф 3 ДЕС).
63. Както и при първото основание за обжалване, така и във втората част на второто основание за обжалване Чешката република се позовава на това, че спорните мерки съответстват на схемите за подпомагане.
64. Във връзка с принципа на правната сигурност доводът е донякъде изненадващ, тъй като този принцип обикновено се представя като аргумент за запазване на правното положение, но не като самостоятелен аргумент срещу решение като оспореното решение за изпълнение. В обобщение обаче в случая става въпрос за придържането към една позиция, а именно че спорните мерки отговарят на условията за финансиране.
65. Съгласно изискването за правна сигурност даден режим следва да позволява на заинтересованите лица да се запознаят с точния обхват на задълженията, които той им налага, особено когато има опасност от финансови последици(18). Поради това при корекция към момента на счетоводното уравняване на сметките на ЕФГЗ Комисията не може да се позове на тълкуване, което не е задължително, тъй като се отдалечава от обичайния смисъл на използваните думи(19). Тя не може обаче a fortiori да обяви мярка за несъвместима с условията за подпомагане, ако действително мярката отговаря на тези условия. Разбира се, правната сигурност означава също, че може да се разчита на спазването на закона.
66. Следователно, ако изключените мерки противоречат на условията за подпомагане, оспореното решение за изпълнение е съвместимо с правната сигурност. От друга страна то не би било съвместимо нито с неговото правно основание, нито с принципа на правната сигурност, ако мерките бяха съвместими с правилата за подпомагане.
67. В известен смисъл това е обратната страна на принципите, които противостоят на позицията на Чешката република относно последиците от мълчанието на Комисията в процедурата за предварителен контрол съгласно член 5, параграф 2 от Регламент № 479/2008. Фактът, че корекцията на Комисията е възможна въпреки това мълчание, има за цел да прокара съблюдаването на схемите за подпомагане.
68. В точка 83 от обжалваното съдебно решение Общият съд установява, че текстовете на член 11, параграф 3 от Регламент № 1493/1999 и на член 11, параграф 3 от Регламент № 479/2008 не се отнасят еднозначно до мерките за защита на лозята от вреди, причинени от животни и птици, които са включени в разглежданата защитна мярка.
69. Противно на становището на Комисията, тази констатация не е obiter dictum, а е основен аргумент на Общия съд. Ако тя липсваше, Чешката република би могла да изтъкне неправилна правна обосновка, тъй като Общият съд не е отговорил на съществен довод.
70. Констатацията на Общия съд обаче е обременена с грешка при прилагане на правото.
71. Това е така, тъй като Чешката република правилно възразява, че такива защитни мерки, най-малкото заради формулировката, могат да бъдат подобряване на техниките за управление на лозята по смисъла на член 11, параграф 3, буква в) от съответния регламент. Ако именно такива защитни мерки са липсвали преди това, въвеждането им без съмнение ще подобри техниките за управление на лозята.
72. Общите термини „преструктуриране и конверсия на лозята“ относно разглежданите мерки не променят нищо в това отношение. Наистина те биха могли да бъдат разбрани в смисъл, че лозята следва да се преустроят в строително отношение, но от една страна, мерките за защита от вреди, причинени от дивеч и птици, могат да бъдат от строителен характер, а от друга страна, категорията на подобряване на техниките за управление на лозята по смисъла на член 11, параграф 3, буква в) свидетелства за допълнително разбиране, което включва и методологически изменения, доколкото тя има за предмет само управлението на лозята.
73. Изключването на тази защитна мярка от подпомагането от Съюза може да бъде обосновано най-вече с целта на съответния вид подпомагане.
74. В точка 89 от обжалваното съдебно решение Общият съд установява, че нито е видно, че спорната мярка подпомага привеждането на производството в съответствие към търсенето на пазара, нито конкурентоспособността на винопроизводителите би се повишила.
75. Доколкото тази констатация относно привеждането в съответствие към търсенето на пазара изглежда оправдана, но не следва да бъде решена в настоящото производство, по отношение на конкурентоспособността тя не е убедителна.
76. Както Чешката република правилно изтъква, намаляването на вредите, причинени от дивеч и птици, повишава именно конкурентоспособността на винопроизводителите.
77. Привеждането в съответствие към търсенето на пазара беше цел на подпомагането съгласно член 11, параграф 2 от Регламент № 1493/1999, който беше валиден преди спорното подпомагане. Според меродавния в случая член 11, параграф 1 от Регламент № 479/2008 обаче целта е по-обща. Според него именно повишаването на конкурентоспособността е следвало да бъде подпомогнато.
78. Противно на мнението на Комисията, от съображенията на Регламент № 479/2008 не следва, че новият режим трябва да отговаря по съдържание на стария. Напротив, съображение 5 говори за основна промяна, която следва да доведе до повишаване на конкурентоспособността на винопроизводителите. В сравнение с това вече не се говори за привеждането в съответствие към търсенето на пазара във връзка с мерките за преструктуриране и конверсия.
79. Въпреки това Комисията също застъпва мнението, че мерките за преструктуриране или за конверсия на лозята не следва да служат за запазване на съществуващите производствени структури, а следва да се стремят към качествено развитие.
80. Този довод наистина е убедителен, но не показва защо мерките за намаляване на вредите, причинени от дивеч и птици, не могат да допринесат за това. В тази връзка Комисията наистина подчертава, че плашилата за птици и подобни мерки се практикуват от дълго време, но това не изключва целта на чешкото подпомагане за подобрения спрямо досегашните практики. За това свидетелства и безспорният чешки довод, че от въвеждането на подпомагането производственото количество се е увеличило три пъти, което е показател за подобрени производствени методи.
81. Както при издаването на оспореното решение за изпълнение, така и по време на съдебното производство Комисията не е изложила доводи срещу това, че специфичните подпомагани мерки са подпомагали само продължаването на съществуващи практики.
82. Забележката на Комисията, че член 14 от Регламент № 479/2008 разрешава подпомагането на застраховането срещу вреди, причинени от дивеч и птици, също не води до друг резултат — точно обратното. Това показва, че законодателят принципно е бил готов да отстрани такива вреди. Поради това спорните мерки за подпомагане трудно могат да се изключат от член 11.
83. Следователно втората част от второто основание за обжалване следва да се уважи и обжалваното съдебно решение да се отмени.
3. По третата част от второто основание за обжалване — оправдани правни очаквания
84. След направената констатация не е необходимо да се разглежда третата част от второто основание за обжалване. В случай обаче, че Съдът не е съгласен с моето мнение, тоест допусне, че мерките не отговарят на условията за финансиране, бих искала да я разгледам при условията на евентуалност.
85. В точки 96—100 от обжалваното съдебно решение Чешката република критикува съображенията на Общия съд относно оправданите правни очаквания, използвайки този довод.
86. В това отношение Обшият съд подчертава в точка 96, че Комисията не е дала прецизни уверения на Чешката република. Съгласно точка 97 такива уверения дори са изключени, тъй като мълчанието по време на предварителния контрол не би могло да бъде решение на Комисията относно съвместимостта с условията за подпомагане.
87. Тези съображения на Общия съд се основават на установената съдебна практика, съгласно която всеки, у когото администрацията е породила оправдани очаквания чрез конкретни уверения, има правото да се позове на принципа за защита на оправданите правни очаквания(20).
88. При по-прецизно разглеждане в контекста на член 11 липсата на възражения от страна на Комисията в процедурата по член 5, параграф 2 от Регламент № 479/2008 се доближава до такова уверение.
89. Дори Съдът да не следва моето тълкуване на член 11 от Регламент № 479/2008, съгласно тази разпоредба не изглежда напълно ирелевантно да се приеме, че спорните мерки за подпомагане съответстват на условията за подпомагане. Това се потвърждава от Регламент за изпълнение № 202/2013 от 8 март 2013 г., тъй като Комисията смята за необходимо за първи път изрично да заяви, че мерките за защита срещу вреди, причинени от дивеч, птици или градушка, не са допустими за подпомагане.
90. В контекста на тези особени обстоятелства отказът от възражения в рамките на предварителния контрол по изключение следва да се разглежда не само като мълчание по отношение на съвместимостта, но и като одобрение на мерките за подпомагане.
91. За това тълкуване свидетелства и безспорният довод на Чешката република, че програмата за подпомагане обхваща само осем страници и спорната мярка е представена ясно в нея. Следователно Комисията без съмнение е имала възможността да предяви своевременни възражения и да спести на всички участници настоящия спор.
92. Другите изявления, направени от Комисията до 3 декември 2012 г., в голяма степен са двусмислени и позволяват да се приеме, че спорните мерки съответстват на приложимите правила за подпомагане.
93. На първо място,съобщението от 20 февруари 2009 г. показва, че Комисията вече има съмнения относно съвместимостта на спорните мерки за подпомагане с правилата за подпомагане, като е извършила втори път проверка на програмата за подпомагане. Въпреки това тя не е предявила възражения. Поради това не е трудно да се приеме, че съмненията са се проявили или при изтичането на срока, или се отнасят само до периоди на подпомагане в миналото.
94. Това е така, тъй като, на второ място, горепосоченото съобщение, съобщението от 22 март 2010 г. и протоколът от 31 януари 2011 г. се основават изключително на действащия преди това Регламент № 1493/1999. Както обаче е изложено по-горе(21), този режим се различава значително от Регламент № 479/2008 по отношение на целта на подпомагане.
95. В съобщението от 3 декември 2012 г. Комисията за първи път се позовава на Регламент № 479/2008. Към този момент обаче спорното подпомагане вече е било извършено, тъй като Комисията изключва от финансиране само подпомагането за периода 2010—2012 г.
96. Въпреки тези сериозни комуникационни недостатъци от страна на Комисията, смятам, че най-късно от съобщението от 20 февруари 2009 г. евентуалното правно очакване на Чешката република, че спорните мерки отговарят на условията за финансиране, вече не може да бъде оправдано.
97. В някои ситуации при неясно правно положение наистина е възможно противоречиви изказвания на Комисията да обосноват оправдани правни очаквания. Когато една държава членка ползва финансиране от Съюза, тя следва да полага засилена грижа. Поради това дори и незначителните съмнения, че някои мерки не отговарят на условията за финансиране, изискват допълнителни искания за разяснения от страна на Комисията. Такива съмнения са съществували най-късно от съобщението на Комисията от 20 февруари 2009 г.
98. Доводът на Чешката република относно липсата на обвързващ характер на съобщенията на Комисията също не променя нищо. Именно обвързващият характер не е от значение за възможността за защита на евентуалните правни очаквания. По-скоро възможността за защита вече се изключва от всякаква информация, която поражда съмнения.
99. Ако Съдът разгледа третата част от второто основание за обжалване, тя следва да бъде отхвърлена.
3. По третото основание за обжалване — предварително производство на оспореното решение за изпълнение
100. С третото основание за обжалване, което изследвам само при условията на евентуалност, Чешката република оспорва констатациите на Общия съд относно второто предявено основание в първата инстанция. В крайна сметка става въпрос за това, че Комисията действително е извършила проверки относно финансовите години 2007/2008 и 2008/2009 и е изслушала Чешката република за резултатите от тях, но оспореното решение за изпълнение намалява признатите разходи за годините 2010—2012 По този въпрос Чешката република не успя да представи изчерпателно становище.
101. В точки от 110 до 114 от обжалваното съдебно решение Общият съд се позовава на това, че Съдът вече е решил, че в случай на продължаване на нередностите, които оправдават финансова корекция, след момента на писменото съобщаване на резултатите от проверките, Комисията има право и дори е задължена да вземе това предвид при установяването на периода, за който се отнасят съответните финансови корекции(22).
102. Мотивирането на Общия съд е многословно, но не успява да изтъкне съществената гледна точка: ако поради продължаването на недопустими мерки Комисията предприеме корекции извън периода на извършваната проверка, държавата членка вече има достатъчна възможност в рамките на проверката да представи становище по въпроса дали мярката отговаря на условията за подпомагане.
103. Чешката република наистина уместно възразява, че при намаляването на финансирането оспореното решение за изпълнение надхвърля не само периода на проверката, но и вместо проверяваните години обхваща изцяло различен последващ период. Тя обаче неправилно прави извод, че Комисията е признала законосъобразността на мерките за подпомагане за предходните години, така че проведените изслушвания вече не са достатъчни.
104. По-скоро от писмото от 22 април 2014 г. става ясно, че Комисията действително е приела оправданите правни очаквания на Чешката република по отношение на предходния период. Въпреки това Комисията държи на своето твърдение, че мерките за подпомагане не съответстват на схемите за подпомагане.
105. Поради това направеното от Чешката република възражение следва да бъде отхвърлено.
106. Освен това Чешката република твърди, че Общият съд не оценява правилно факта, че правното основание на подпомагането междувременно се е променило. Това правно основание обаче е било споменато в съобщението от 3 декември 2012 г. В резултат на това помирителната процедура е дала достатъчна възможност на Чешката република да представи становище относно твърденията на Комисията.
107. Освен това Чешката република твърди, че в съобщението от 22 април 2014 г. относно доклада на арбитражния орган за първи път е узнала, че Комисията по принцип наистина е признала нейното оправдано правно очакване относно законосъобразността на мерките за подпомагане, но въз основа на съобщението от 22 март 2010 г. това оправдано правно очакване отново е отпаднало. По този аргумент тя не могла да представи становище.
108. Този довод също не е убедителен. Както става ясно от доклада на арбитражния орган(23), преди писмото от 22 април 2014 г. Чешката република вече се е позовала на оправданите правни очаквания и затова е трябвало да изследва въпроса кои известия на Комисията биха могли да доведат до отпадането им. Следователно по този въпрос тя е можела да изрази становище срещу Комисията преди това. Най-малкото и след съобщението на Комисията са останали още няколко месеца, в които Чешката република е можела да реагира на писмото, преди Комисията най-накрая да вземе спорното решение за изпълнение.
109. Освен това първото признаване на оправданите правни очаквания благоприятства Чешката република. Преди това Комисията е възнамерявала са изключи от финансирането значително по-големи суми. По правило обаче не се изисква допълнително изслушване в случай на по-благоприятно третиране, което се основава на доводи на облагодетелстваното лице.
110. В точка 115 от обжалваното съдебно решение Общият съд е установил в допълнение, че това удължаване на коригирането не изисква съблюдаване на процедурните правила, предвидени в член 11, параграф 3, втора алинея от Регламент № 885/2006.
111. В това отношение следва да се отбележи, че процедурните правила на Регламент № 885/2006, на който се позовава Чешката република, не са били действащи към датата на оспореното решение за изпълнение, 16 януари 2015 г. Считано от 31 декември 2014 г., Комисията ги е отменила(24). Към меродавния момент съответните разпоредби са се намирали в член 34 на Регламент за изпълнение № 908/2014.
112. Тези разпоредби обаче, както и член 11 от Регламент № 885/2006, не задължават изобщо Комисията да се позовава на проверки при намаляването на подпомагането. Само такива проверки обаче изискват провеждането на специалните процедури за изслушване, чиято липса оспорва Чешката република.
113. Ако Съдът разгледа третото основание за обжалване, то следва да бъде отхвърлено.
VI. По жалбата пред Общия съд
114. Съгласно член 61, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз при отмяна на решение на Общия съд Съдът може сам да постанови окончателно решение по делото, когато фазата на производството позволява това, или да върне делото на Общия съд за постановяване на решение.
115. В разглеждания случай фазата на производството позволява постановяване на окончателно решение. По изложените по-горе съображения, точки 63—83, жалбата следва да бъде уважена и оспореното решение за изпълнение да бъде отменено.
VII. По съдебните разноски
116. Съгласно член 184, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда, когато жалбата е основателна и Съдът се произнася окончателно по спора, той се произнася по съдебните разноски. По смисъла на член 138, параграф 1 от този правилник, приложим към производството по обжалване по силата на член 184, параграф 1 от него, загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
117. Тъй като Чешката република печели делото и е направила съответното искане, Комисията следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
VIII. Заключение
118. По тези съображения предлагам на Съда да се произнесе, както следва:
„1) Отменя решение от 20 октомври 2016 г., Чешка република/Комисия (T‑141/15, EU:T:2016:621).
2) Отменя Решение за изпълнение (ЕС) 2015/103 на Комисията от 16 януари 2015 година за изключване от финансиране от страна на Европейския съюз на някои разходи, направени от държавите членки в рамките на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР), в частта, в която с него се изключват от финансиране разходи в общ размер от 2 123 199,04 EUR, направени от Чешката република.
3) Осъжда Европейската комисия да заплати съдебните разноски“.