RJEŠENJE SUDA (veliko vijeće)
20. studenoga 2017.(*)
„Privremena pravna zaštita – Zahtjev za određivanje privremenih mjera – Direktiva 92/43/EEZ – Očuvanje prirodnih staništa i divlje faune i flore – Direktiva 2009/147/EZ – Očuvanje divljih ptica”
U predmetu C-441/17 R,
povodom zahtjeva za određivanje privremenih mjera na temelju članka 279. UFEU-a i članka 160. stavka 2. Poslovnika Suda, koji je podnesen 20. srpnja 2017.,
Europska komisija, koju zastupaju C. Hermes, H. Krämer, K. Herrmann i E. Kružíková, u svojstvu agenata,
tužiteljica,
protiv
Republike Poljske, koju zastupaju J. Szyszko, ministar okoliša, te B. Majczyna i D. Krawczyk, u svojstvu agenata,
tuženika,
SUD (veliko vijeće),
u sastavu: K. Lenaerts, predsjednik, A. Tizzano (izvjestitelj), potpredsjednik, R. Silva de Lapuerta, T. von Danwitz, J. L. da Cruz Vilaça, A. Rosas, C. G. Fernlund i C. Vajda, predsjednici vijeća, E. Juhász, A. Arabadjiev, C. Toader, D. Šváby, M. Berger, A. Prechal i E. Jarašiūnas, suci,
saslušavši nezavisnog odvjetnika M. Watheleta,
donosi sljedeće
Rješenje
1 Svojim zahtjevom za privremenu pravnu zaštitu Europska komisija zahtijeva od Suda da Republici Poljskoj naloži da prekine, sve dok Sud ne donese presudu o meritumu, osim ako postoji prijetnja za javnu sigurnost, operacije aktivnog upravljanja šumama u staništima 91D0 – pošumljena tresetišta – i 91E0 – poplavljene šume s vrbama, topolama, johama i jasenom – i u stogodišnjoj šumi u staništu 9170 – supkontinentalna šuma broćike te u staništima planinskog djetlića (Dendrocopos leucotos), troprstog djetlića (Picoides tridactylus), malog ćuka (Glaucidium passerinum), planinskog ćuka (Aegolius funereus), škanjca osaša (Pernis apivorus), male muharice (Ficedula parva), bjelovrate muharice(Ficedula albicollis) i goluba dupljaša (Colomba oenas) te u staništima saproksilnih kornjaša – Cucujus cinnaberinus, Boros schneideri,Phrygaophilus ruficollis, Pytho kolwensis,Rhysodes sulcatus i Buprestis splendens – kao i da prestane uklanjati mrtve stogodišnje smreke i rušiti drveće u okviru postupka povećanja iskoristivog obujma šuma na području PLC200004 Puszcza Białowieska (Poljska, u daljnjem tekstu: područje Natura 2000 Puszcza Białowieska), operacije koje proizlaze iz odluke ministra okoliša Republike Poljske od 25. ožujka 2016. i članka 1. točaka 2. i 3. Odluke br. 51 glavnog ravnatelja Lasy Państwowe (Uprava za šume, Poljska) od 17. veljače 2017. (u daljnjem tekstu: Odluka br. 51).
2 Taj je zahtjev podnesen u okviru tužbe zbog povrede obveze podnesene na temelju članka 258. UFEU-a, koju je Komisija podnijela 20. srpnja 2017. i kojom se zahtijeva utvrđenje da je Republika Poljska povrijedila obveze koje ima:
– na temelju članka 6. stavka 3. Direktive Vijeća 92/43/EEZ od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore (SL 1992., L 206, str. 7.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 2., str. 14.), kako je izmijenjena Direktivom Vijeća 2013/17/EU od 13. svibnja 2013. (SL 2013., L 158, str. 193.) (u daljnjem tekstu: Direktiva o staništima), time što je 25. ožujka 2016. prihvatila izmjenu plana upravljanja šumskim područjem za šumski okrug Białowieża (Poljska) i time što je provela operacije upravljanja šumskim područjem predviđene tom izmjenom a da se pritom nije uvjerila da to neće negativno utjecati na cjelovitost područja Natura 2000 Puszcza Białowieska;
– na temelju članka 6. stavka 1. Direktive o staništima i članka 4. stavaka 1. i 2. Direktive 2009/147/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 30. studenoga 2009. o očuvanju divljih ptica (SL 2010., L 20, str. 7.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 32., str. 128.), kako je izmijenjena Direktivom 2013/17 (u daljnjem tekstu: Direktiva o pticama), time što nije poduzela potrebne mjere očuvanja koje odgovaraju ekološkim zahtjevima prirodnih stanišnih tipova iz Priloga I. i vrsta iz Priloga II. Direktivi o staništima te ptica iz Priloga I. Direktivi o pticama kao i migracijskih vrsta koje se redovito pojavljuju, a nisu navedene u navedenom prilogu, za koje je bilo određeno područje od značaja za Zajednicu i posebno zaštićeno područje ptica na području Natura 2000 Puszcza Białowieska;
– na temelju članka 12. stavka 1. točaka (a) i (d) Direktive o staništima, time što nije osigurala strogu zaštitu saproksilnih kornjaša (Cucujus cinnaberinus, Buprestis splendens, Phryganophilus ruficollis i Pytho kolwensis) navedenih u Prilogu IV. točki (a) toj direktivi, to jest time što nije osigurala da se stvarno zabrani njihovo namjerno ubijanje ili uznemiravanje i oštećivanje ili uništavanje njihovih lokaliteta za razmnožavanje ili odmor u šumskom okrugu Białowieża, i
– na temelju članka 5. točaka (b) i (d) Direktive o pticama, time što nije osigurala zaštitu vrsta ptica navedenih u članku 1. te direktive, osobito planinskog djetlića (Dendrocopos leucotos), troprstog djetlića (Picoides tridactylus), malog ćuka (Glaucidium passerinum) i planinskog ćuka (Aegolius funereus), to jest time što nije osigurala da ih se u šumskom okrugu Białowieża ne ubija ili uznemirava u razdoblju razmnožavanja i podizanja mladunčadi te da se njihova gnijezda i jaja namjerno ne uništavaju, oštećuju ili uklanjaju.
3 Komisija je također zatražila da se na temelju članka 160. stavka 7. Poslovnika Suda odrede privremene mjere spomenute u točki 1. ovog rješenja – čak i prije nego što je tuženik podnio svoje očitovanje – jer je postojao rizik od nastanka teške i nepopravljive štete za staništa i cjelovitost područja Natura 2000 Puszcza Białowieska.
4 Rješenjem od 27. srpnja 2017., Komisija/Poljska (C-441/17 R, neobjavljeno, EU:C:2017:622) potpredsjednik Suda privremeno je prihvatio taj zahtjev do donošenja rješenja kojim se završava ovaj postupak privremene pravne zaštite.
5 Republika Poljska 4. kolovoza 2017. podnijela je svoje pisano očitovanje na zahtjev za određivanje privremenih mjera.
6 Stranke su 11. rujna 2017. prilikom saslušanja pred potpredsjednikom Suda iznijela svoja usmena očitovanja.
7 Nakon tog saslušanja, Komisija je 13. rujna 2017. dopunila svoj zahtjev za određivanje privremenih mjera, zatraživši od Suda da Republici Poljskoj naloži i plaćanje novčane kazne u slučaju da se ne postupi u skladu s nalozima izdanima u okviru ovog postupka.
8 Republika Poljska 19. rujna 2017. zatražila je da se Komisija pozove da dostavi dokaze na kojima se temeljio njezin dodatni zahtjev.
9 Komisija je na poziv Suda 21. rujna 2017. dostavila zatražene dokaze.
10 Republika Poljska u očitovanju dostavljenom 28. rujna 2017. zahtijevala je da se utvrdi da je dodatni zahtjev nedopušten odnosno da je on u svakom slučaju neosnovan.
11 Nadalje, u tom istom očitovanju i pozivajući se na članak 16. treći stavak Statuta Suda Europske unije, Republika Poljska zatražila je da se ovaj predmet dodijeli velikom vijeću Suda.
12 Iako Sud nije dužan prihvatiti takav zahtjev kada je on podnesen u vrlo kasnoj fazi postupka, što je ovdje slučaj (vidjeti analogijom presudu od 7. rujna 2006., Španjolska/Vijeće, C-310/04, EU:C:2006:521, t. 23.), potpredsjednik Suda, u skladu s člankom 161. stavkom 1. Poslovnika, odluku o zahtjevu u ovom predmetu prepustio je Sudu, koji je predmet, uzimajući u obzir njegovu važnost, uputio velikom vijeću u skladu s člankom 60. stavkom 1. navedenog Poslovnika.
13 Veliko vijeće 17. listopada 2017. saslušalo je usmena očitovanja stranaka.
Pravni okvir
Direktiva o staništima
14 U skladu s njezinim člankom 2. stavkom 1., cilj je Direktive o staništima doprinijeti osiguranju biološke raznolikosti putem očuvanja prirodnih staništa i divlje faune i flore na europskom području država članica na koje se Ugovor primjenjuje.
15 Člankom 4. stavkom 2. trećim podstavkom te direktive propisano je:
„Popis područja odabranih kao područja od značaja za Zajednicu, u kojem su istaknuta ona područja na kojima se nalazi jedan ili više prioritetnih prirodnih stanišnih tipova ili prioritetnih vrsta, Komisija usvaja u skladu s postupkom utvrđenim člankom 21.”
16 Člankom 6. stavcima 1., 3. i 4. navedene direktive određeno je:
„1. Za posebna područja očuvanja, države članice utvrđuju potrebne mjere za očuvanje koje prema potrebi uključuju odgovarajuće planove upravljanja, posebno priređene za ta područja ili integrirane u druge razvojne planove te odgovarajuće zakonske, administrativne ili ugovorne mjere koje odgovaraju ekološkim zahtjevima prirodnih stanišnih tipova iz Priloga I. i vrstama iz Priloga II. koji su prisutni na tim područjima.
[…]
3. Svaki plan ili projekt koji nije izravno povezan s upravljanjem područjem ili potreban za njegovo upravljanje, ali bi na njega mogao imati značajan utjecaj, bilo pojedinačno bilo u kombinaciji s ostalim planovima ili projektima, predmet je ocjene prihvatljivosti utjecaja koje bi mogao imati na to područje, s obzirom na ciljeve očuvanja područja. U svjetlu zaključaka procjene utjecaja na područje i sukladno odredbama stavka 4., nadležna tijela državne vlasti odobravaju plan ili projekt tek nakon što se uvjere da on neće negativno utjecati na cjelovitost dotičnog područja te, ako je to potrebno, nakon dobivanja mišljenja od šire javnosti.
4. Ako se, unatoč negativnoj procjeni utjecaja na područje i u nedostatku drugih pogodnih mogućnosti, plan ili projekt ipak moraju provesti zbog imperativnih razloga prevladavajućeg javnog interesa, uključujući interese socijalne ili gospodarske prirode, država članica poduzima sve kompenzacijske mjere kako bi osigurala zaštitu koherentnosti mreže Natura 2000. Ona Komisiju izvješćuje o usvojenim kompenzacijskim mjerama.
Kad se u određenom području nalazi prioritetni prirodni stanišni tip i/ili prioritetna vrsta, mogu se razmatrati samo ona pitanja koja se odnose na zdravlje ljudi ili javnu sigurnost, na korisne posljedice od primarnog značaja za okoliš ili, nastavno na mišljenje Komisije, na ostale imperativne razloge prevladavajućeg javnog interesa.”
17 Članak 12. stavak 1. točke (a) i (d) iste direktive glasi:
„1. Države članice poduzimaju sve potrebne mjere za uspostavu sustava stroge zaštite životinjskih vrsta navedenih u Prilogu IV., točki (a) u njihovom prirodnom arealu, zabranjujući:
(a) sve oblike namjernog hvatanja ili ubijanja primjeraka tih vrsta u divljini;
[…]
(d) oštećivanje ili uništavanje lokaliteta za razmnožavanje ili odmor.”
Direktiva o pticama
18 Na temelju članka 1. Direktive o pticama:
„1. Ova se Direktiva odnosi na očuvanje svih vrsta divljih ptica koje prirodno obitavaju na europskom državnom području država članica na koje se primjenjuje Ugovor. Ona se odnosi na zaštitu tih vrsta, upravljanje i nadzor nad tim vrstama i njome se utvrđuju pravila o njihovom iskorištavanju.
2. Primjenjuje se na ptice, njihova jaja, gnijezda i staništa.”
19 Člankom 4. stavcima 1. i 2. te direktive propisano je:
„1. Vrste ptica navedene u Prilogu I. predmet su posebnih mjera očuvanja koje se odnose na njihova staništa, kako bi se osiguralo njihovo preživljavanje i razmnožavanje na njihovom području raširenosti.
[…]
2. Države članice poduzimaju slične mjere za migracijske vrste koje se redovito pojavljuju a nisu navedene u Prilogu I., imajući na umu potrebu za njihovom zaštitom u okviru morskih i kopnenih zemljopisnih područja gdje se ova Direktiva primjenjuje s obzirom na područja za njihovo razmnožavanje, mitarenje i prezimljavanje te odmorišta duž njihovih migracijskih putova. U tu svrhu države članice trebaju obratiti posebnu pozornost na zaštitu močvarnih područja, a posebno na močvarna područja od međunarodnog značaja.”
20 Članak 5. točke (b) i (d) navedene direktive glasi:
„Ne dovodeći u pitanje članke 7. i 9. države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi uspostavile opći sustav zaštite svih vrsta ptica navedenih u članku 1., posebno zabranjujući:
[…]
(b) namjerno uništavanje ili oštećivanje njihovih gnijezda i jaja ili uklanjanje njihovih gnijezda;
[…]
(d) namjerno uznemiravanje tih ptica, posebno u razdoblju razmnožavanja ili podizanja mladunčadi, u tolikoj mjeri da bi to uznemiravanje bilo značajno s obzirom na ciljeve iz ovog članka [ove direktive].”
Okolnosti spora
21 Iz zahtjeva za privremenu pravnu zaštitu proizlazi da je Komisija odlukom od 13. studenoga 2007. odobrila da se područje Natura 2000 Puszcza Białowieska, u skladu s člankom 4. stavkom 2. trećim podstavkom Direktive o staništima, odredi kao područje od „značaja za Zajednicu” jer ondje postoje prirodna staništa i staništa određenih vrsta životinja i ptica. To područje također predstavlja posebno zaštićeno područje ptica koje je određeno u skladu s Direktivom o pticama.
22 U skladu s tim zahtjevom, područje Natura 2000 Puszcza Białowieska jedna je od najbolje očuvanih prirodnih šuma u Europi, koju obilježavaju velike količine mrtvog i starog drveća, osobito stogodišnjeg. Na tom području nalaze se vrlo dobro očuvana prirodna staništa koja su definirana kao „prioritetna” u smislu Priloga I. Direktivi o staništima, poput pošumljenih tresetišta (šifra Natura 2000 91D0) i poplavljenih šuma s vrbama, topolama, johama i jasenom (šifra Natura 2000 91E0), kao i druga staništa od „značaja za Zajednicu”, osobito supkontinentalne šume broćike (šifra Natura 2000 9170).
23 S obzirom na velike količine mrtvog drva, koje obilježava prirodnu šumu, za razliku od šuma koje se iskorištavaju, na području šume kao što je to područje Natura 2000 Puszcza Białowieska nalaze se mnoge vrste saproksilnih kornjaša – kao što su Cucujus cinnaberinus, Boros schneideri, Buprestis splendens, Phrygaophilus ruficollis, Pytho kolwensis i Rhysodes sulcatus – iz Priloga II. i Priloga IV. točke (a) Direktivi o staništima te osobito vrste ptica iz Priloga I. Direktivi o pticama, čije se stanište sastoji od umirućih i mrtvih smreka, uključujući i one koje je napao smrekin pisar (Ips typographus), poput planinskog djetlića (Dendrocopos leucotos), troprstog djetlića (Picoides tridactylus), malog ćuka (Glaucidium passerinum) i planinskog ćuka (Aegolius funereus). Uzimajući u obzir njezinu prirodnu vrijednost, Bjelovjeska šuma također je uvrštena na popis svjetske baštine Organizacije Ujedinjenih naroda za obrazovanje, znanost i kulturu (Unesco).
24 Kako to Komisija navodi u svojem zahtjevu za privremenu pravnu zaštitu, područje Natura 2000 Puszcza Białowieska, koje se prostire na 63 147 hektara, nalazi se pod upravom dvaju različitih tijela, to jest, s jedne strane, Białowieskog Parka Narodowyog (ravnatelj nacionalnog parka Bjelovjeska šuma), koji upravlja područjem koje obuhvaća 17 % površine tog područja, i, s druge strane, Uprave za šume, koja upravlja šumskim okruzima Białowieża, Browsk i Hajnówka. Šumski okrug Białowieża sam obuhvaća 19 % površine područja.
25 Ministar okoliša 25. ožujka 2016., pozivajući se na širenje smrekinog pisara, potvrdio je Prilog planu upravljanja šumskim područjem šumskog okruga Białowieża, koji je bio donesen 9. listopada 2012. (u daljnjem tekstu: Prilog iz 2016.), kako bi omogućio da se poveća iskorištavanje drveća u tom šumskom okrugu i da se provedu operacije aktivnog upravljanja šumama u područjima u kojima je do tada svako zadiranje bilo isključeno, poput sanitarne sječe, ponovnog pošumljavanja i pomlađivanja.
26 Nakon što je donesena Odluka br. 51, provedeno je uklanjanje sasušenih stabala i onih koja je napao smrekin pisar u trima šumskim okruzima, Białowieża, Browsk i Hajnówka, na oko 34 000 hektara područja Natura 2000 Puszcza Białowieska.
27 Komisija tvrdi da veći broj znanstvenika i organizacija za zaštitu okoliša smatra da operacije upravljanja šumskim područjem spomenute u prethodnoj točki imaju negativne učinke na održavanje povoljnog stanja očuvanosti prirodnih staništa i staništa životinjskih i ptičjih vrsta za čije je očuvanje određeno područje Natura 2000 Puszcza Białowieska. U tim okolnostima ona je odlučila podnijeti ovaj zahtjev za određivanje privremenih mjera.
O zahtjevu za privremenu pravnu zaštitu
28 Članak 160. stavak 3. Poslovnika Suda propisuje da zahtjevi za privremenu pravnu zaštitu moraju pojasniti „predmet spora, okolnosti zbog kojih postoji hitnost, kao i činjenične i pravne razloge koji na prvi pogled opravdavaju određivanje privremene mjere koja se zahtijeva”.
29 Tako sudac postupka privremene pravne zaštite može odrediti privremene mjere samo ako se utvrdi da je njihovo određivanje na prvi pogled činjenično i pravno opravdano (fumus boni iuris) i da su hitne u tom smislu da ih je nužno odrediti i da proizvode učinak već prije odluke o glavnoj stvari kako bi se izbjegla teška i nenadoknadiva šteta tužiteljevim interesima. Sudac postupka privremene pravne zaštite također prema potrebi provodi odvagivanje postojećih interesa (rješenja predsjednika Suda od 24. travnja 2008., Komisija/Malta, C-76/08 R, neobjavljeno, EU:C:2008:252, t. 21. i od 10. prosinca 2009., Komisija/Italija, C-573/08 R, neobjavljeno, EU:C:2009:775, t. 11. i rješenje potpredsjednika Suda od 3. prosinca 2014., Grčka/Komisija, C-431/14 P-R, EU:C:2014:2418, t. 19.).
30 Te su pretpostavke kumulativne, tako da zahtjeve za određivanje privremenih mjera valja odbiti već ako jedna od njih nije ispunjena (rješenja predsjednika Suda od 24. travnja 2008., Komisija/Malta, C-76/08 R, neobjavljeno, EU:C:2008:252, t. 22. i od 10. prosinca 2009., Komisija/Italija, C-573/08 R, neobjavljeno, EU:C:2009:775, t. 12.).
Fumus boni iuris
31 Što se tiče pretpostavke u vezi s postojanjem fumus boni iuris, ona je ispunjena ako u stadiju postupka privremene pravne zaštite postoji važan pravni ili činjenični spor čije rješenje nije odmah očito, tako da tužba u glavnom postupku nije lišena ozbiljne osnove (vidjeti u tom smislu rješenja predsjednika Suda od 13. lipnja 1989., Publishers Association/Komisija, 56/89 R, EU:C:1989:238, t. 31. i od 8. svibnja 2003., Komisija/Artegodan i dr., C-39/03 P-R, EU:C:2003:269, t. 40. i rješenje potpredsjednika Suda od 3. prosinca 2014., Grčka/Komisija, C-431/14 P-R, EU:C:2014:2418, t. 20.).
32 U ovom slučaju Komisija tvrdi da su operacije rušenja drveća, uglavnom smreke koju je napao smrekin pisar, uklanjanja mrtvog ili umirućeg drveća ili stojećeg drveća i stogodišnje šume te ponovno pošumljavanje na području Natura 2000 Puszcza Białowieska, koje su provedene na temelju Priloga iz 2016. i Odluke br. 51 (u daljnjem tekstu: predmetne operacije aktivnog upravljanja šumama), na više načina protivne pravu Unije.
33 Kao prvo, donošenje Priloga iz 2016. nije bilo u skladu s člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima. Naime, taj prilog predstavljao je „plan” u smislu te odredbe, tako da su se poljska tijela prije njegova donošenja trebala uvjeriti, u skladu s najboljim znanstvenim postignućima u tom području, da on neće negativno utjecati na cjelovitost područja Natura 2000 Puszcza Białowieska. Međutim, ta tijela ni u jednom trenutku tijekom postupka odlučivanja nisu uzela u obzir mišljenja koja je dalo više znanstvenih organizacija, o kojima su ona ipak imala saznanja, a u skladu s kojima su navedene operacije u biti mogle prouzrokovati štetu tom području. Usto, Prilogom iz 2016. poljska tijela upravo su poduzela operacije aktivnog upravljanja šumama, isključenje kojih je do tada bilo smatrano mjerom očuvanja navedenog područja, i to čak unatoč tomu što se djelovanje smrekina pisara, to jest njegovo napadanje smreke i njegovo širenje, ne može smatrati prijetnjom za njegova zaštićena staništa.
34 Kao drugo, Komisija smatra da su predmetne operacije aktivnog upravljanja šumama protivne članku 6. stavku 1. Direktive o staništima i članku 4. stavcima 1. i 2. Direktive o pticama jer sprečavaju, pa čak i oduzimaju učinak mjerama očuvanja prirodnih staništa iz Priloga I. Direktivi o staništima, među kojima su pošumljena tresetišta (šifra Natura 2000 91D0), poplavljene šume s vrbama, topolama, johama i jasenom (šifra Natura 2000 91E0) i supkontinentalna šuma broćike (šifra Natura 2000 9170), životinjske vrste spomenute u Prilogu II. toj direktivi, među kojima su saproksilni kornjaši kao što su Cucujus cinnaberinus, Boros schneideri, Buprestis splendens, Pytho kolwensis, Rhysodes sulcatus i Phryganophilus ruficollis i vrste ptica iz Priloga I. Direktivi o pticama, među kojima su planinski djetlić (Dendrocopos leucotos), troprsti djetlić (Picoides tridactylus), mali ćuk (Glaucidium passerinum) i planinski ćuk (Aegolius funereus) te, kao što je to Komisija pojasnila na saslušanju 11. rujna 2017., škanjac osaš, mala muharica, bjelovrata muharica i golub dupljaš. U tom pogledu Komisija ističe da je provedba navedenih operacija protivna mjerama očuvanja koje su i bile predviđene za dotična staništa, s obzirom na to da se tim mjerama upravo preporučuje da se „isključi svaka operacija upravljanja”, da se „isključe iz operacija upravljanja sve populacije određene vrste koje se sastoje od barem 10 % primjeraka starih sto godina”, da se „očuvaju mrtva stabla” i da se „očuvaju sve stogodišnje mrtve smreke sve do njihove potpune mineralizacije”.
35 Kao treće, Komisija smatra da predmetne operacije aktivnog upravljanja šumama doprinose pogoršanju i uništenju staništa populacija saproksilnih kornjaša spomenutih u prethodnoj točki i stoga nestanku primjeraka, što predstavlja povredu obveze iz članka 12. stavka 1. točaka (a) i (d) Direktive o staništima.
36 Kao četvrto i posljednje, isto vrijedi i za određene vrste ptica spomenute u Prilogu I. Direktivi o pticama. Naime, ne samo da takve operacije ne bi spriječile već bi one čak i mogle prouzrokovati namjerno uništenje ili oštećenje gnijezda i jaja dotičnih ptica te njihovo uznemiravanje, osobito u razdoblju razmnožavanja, povredom zabrana navedenih u članku 5. točkama (b) i (d) te direktive.
37 Republika Poljska odgovara da Komisija nije uspjela u dovoljnoj mjeri dokazati da su njezini prigovori na prvi pogled osnovani. Ona osobito navodi da se oni u bitnome temelje na pretpostavkama i razmatranjima koji ne uzimaju u obzir mnogobrojna znanstvena mišljenja kojima se izražava stajalište suprotno onomu koje ta institucija brani.
38 Valja utvrditi da ne proizlazi da su argumenti na koje se Komisija poziva na prvi pogled ozbiljno neosnovani i da se stoga ne može isključiti da se predmetnim operacijama aktivnog upravljanja šumama ne poštuju zahtjevi zaštite koji proizlaze iz Direktive o staništima i Direktive o pticama.
39 Naime, kad je riječ o prvom tužbenom razlogu, dovoljno je istaknuti da, s jedne strane, Republika Poljska u okviru ovog postupka privremene pravne zaštite nije osporila da se poljska tijela nisu bila uvjerila u to da, u skladu s najboljim znanstvenim postignućima u tom području, predmetne operacije aktivnog upravljanja šumama neće negativno utjecati na cjelovitost područja Natura 2000 Puszcza Białowieska. S druge strane, sama okolnost da znanstvena mišljenja na koja su se stranke pozvale nisu usuglašena nalaže sucu privremene pravne zaštite, čija je ocjena nužno površna (vidjeti u tom smislu rješenje predsjednika Suda od 31. srpnja 2003., Le Pen/Parlament, C-208/03 P-R, EU:C:2003:424, t. 97.), da Komisijine argumente ne smatra neosnovanima.
40 U tom pogledu Sud je već presudio da se odobrenje plana, u smislu članka 6. stavka 3. Direktive o staništima, stoga može dati samo uz uvjet da su nadležna tijela – nakon što su identificirani svi aspekti plana ili projekta koji mogu, sami po sebi ili u kombinaciji s drugim planovima ili projektima, utjecati na ciljeve zaštite dotičnog područja te imajući u vidu najbolja znanstvena postignuća u tom području – sigurna da taj plan ili projekt neće imati trajnih negativnih utjecaja na cjelovitost tog područja. Riječ je o takvom slučaju kada sa znanstvenog gledišta ne postoji razumna sumnja glede izostanka takvih utjecaja (presuda od 11. travnja 2013., Sweetman i dr., C-258/11, EU:C:2013:220, t. 40. i navedena sudska praksa).
41 Kad je riječ o argumentima istaknutima u potporu ostalim tužbenim razlozima, valja utvrditi da, iako Republika Poljska u odgovoru na te argumente nastoji dokazati da hitno treba nastaviti s predmetnim operacijama aktivnog upravljanja šumama, to njezino dokazivanje nije takve naravi da bi Komisijinim argumentima – koji se temelje na povredama članka 6. stavka 1. i članka 12. stavka 1. točaka (a) i (d) Direktive o staništima te članka 4. stavaka 1. i 2. i članka 5. točaka (b) i (d) Direktive o pticama – oduzelo svaku osnovanost.
42 Iz toga slijedi da, uzimajući u obzir i načelo opreznosti, koje je jedno od temelja politike visokog stupnja zaštite koju Europska unija provodi u području okoliša, u skladu s člankom 191. stavkom 2. prvim podstavkom UFEU-a, i s obzirom na koje se zakonodavstvo Unije o zaštiti okoliša mora tumačiti (vidjeti u tom smislu rješenje predsjednika Suda od 10. prosinca 2009., Komisija/Italija, C-573/08 R, neobjavljeno, EU:C:2009:775, t. 24. i navedenu sudsku praksu), valja zaključiti da se tužba u glavnom postupku ne može na prvi pogled smatrati ozbiljno neosnovanom.
Hitnost
43 Kad je riječ o pretpostavci koja se odnosi na hitnost, valja podsjetiti da je cilj postupka privremene pravne zaštite zajamčiti punu djelotvornost buduće konačne odluke, kako bi se izbjegla praznina u sudskoj zaštiti koju jamči Sud. Da bi se postigao taj cilj, hitnost je potrebno ocijeniti u odnosu na potrebu donošenja privremene odluke kako bi se izbjeglo da stranci koja traži privremene mjere nastane teška i nepopravljiva šteta (rješenje predsjednika Suda od 24. travnja 2008., Komisija/Malta, C-76/08 R, neobjavljeno, EU:C:2008:252, t. 31. i rješenje od 10. prosinca 2009., Komisija/Italija, C-573/08 R, neobjavljeno, EU:C:2009:775, t. 17.).
44 Na stranci koja se poziva na takvu štetu je da dokaže njezino postojanje. Iako se u tom pogledu ne zahtijeva apsolutna sigurnost da će šteta nastati, nego samo dostatna vjerojatnost da će do nje doći, ostaje činjenica da je tužitelj i dalje dužan dokazati činjenice koje bi trebale biti temelj za vjerojatnost nastanka takve štete (rješenja predsjednika Suda od 24. travnja 2008., Komisija/Malta, C-76/08 R, neobjavljeno, EU:C:2008:252, t. 32. i od 10. prosinca 2009., Komisija/Italija, C-573/08 R, neobjavljeno, EU:C:2009:775, t. 18.).
45 U ovom slučaju Komisija ističe da predmetne operacije aktivnog upravljanja šumama mogu prouzrokovati nepopravljivu i tešku štetu okolišu.
46 Osobito, šteta koja bi nastala sječom i uklanjanjem starog i mrtvog drveća, uključujući stojeće umiruće drveće, bila bi nepopravljiva zato što, jednom kada se te operacije provedu, ne bi bilo moguće njima pogođena područja vratiti u prvobitno stanje. Usto, nastavljanje navedenih operacija prijetilo bi time da će duboko izmijeniti strukturu i funkcije populacije pogođenog drveća u predmetnim staništima, koja naknadom štete ili drugim oblicima popravljanja štete ne bi mogla biti vraćena u svoje prvobitno stanje. Te iste operacije stoga imaju za posljedicu nepovratnu metamorfozu iz prirodne šume u iskorištavanu šumu, uz rizik da se izgube staništa rijetkih vrsta.
47 Šteta bi bila teška i zato što je Prilogom iz 2016. bilo predviđeno se obujam izvučenog drva prije 2021. godine poveća na 188 000 m³, iako je on za 2012. godinu bio određen na 63 471 m³. Nadalje, od početka 2017. u Bjelovjeskoj šumi posječeno je više od 35 000 m³ drva, od čega više od 29 000 m³ smreke, i 29 000 stabala. Isto tako, sječom stoljetnih populacija šuma do svibnja 2017. u trima šumskim okruzima, Białowieża, Browsk i Hajnówka, proizvedeno je više od 10 000 m3 drva. Usto, sam ministar okoliša pojasnio je da će se predmetne operacije aktivnog upravljanja šumama provoditi na površini od 34 000 hektara u Bjelovjeskoj šumi. Naposljetku, te bi operacije dovele u pitanje očuvanje primarnosti i stoga cjelovitost jedne od rijetkih prirodnih šuma u Europi čije je očuvanje ipak ključno.
48 Kako bi osporila hitnost privremenih mjera čije je određivanje zatraženo, Republika Poljska odgovara da sama Komisija prilikom postupanja s ovim predmetom nije postupila s pažnjom, s obzirom na to da je prije nego što je poslala obrazloženo mišljenje dopustila da protekne devet mjeseci od kada je primila odgovor na pismo opomene. Usto, predmetne operacije aktivnog upravljanja šumama u predmetnom području odvijale su se više od stotinu godina i ništa ne bi opravdalo njihovo trenutačno prekidanje, to više što je stupanj iskorištavanja drva naveden u Prilogu iz 2016. znatno niži od prethodnih.
49 Nadalje, Komisijina tvrdnja u skladu s kojom bi navedene operacije prouzrokovale tešku i nepopravljivu štetu nije potkrijepljena. Upravo suprotno, prekid tih operacija i širenje smrekina pisara doveli bi do znatnih negativnih učinaka za ekosustav Bjelovjeske šume. To bi dovelo do znatnog i trajnog pogoršanja stanja očuvanosti vrijednih prirodnih staništa koja su zaštićena u okviru područja Natura 2000 Puszcza Białowieska, poput, osobito, supkontinentalnih šuma broćike.
50 Predmetne operacije aktivnog upravljanja šumama u biti su mjere očuvanja u vezi s trajnim upravljanjem šumama te su stoga iste naravi kao i one koje se provode u drugim državama članicama. Usto, one su ograničene na dio teritorija područja Natura 2000 Puszcza Białowieska i ne odnose se na njegov strogo zaštićeni dio.
51 Kad je riječ o znanstvenim istraživanjima koja navodi Komisija, a koja se odnose na štetnost navedenih operacija, Republika Poljska ističe da bi, prema drugim ozbiljnim istraživanjima, upravo nepoduzimanje radnji protiv smrekina pisara u Bjelovjeskoj šumi vrlo vjerojatno dovelo do nastanka teške i nepopravljive štete za prirodna staništa i za staništa životinjskih vrsta, uključujući ptice, za čije je očuvanje određeno područje Natura 2000 Puszcza Białowieska. U tom pogledu Republika Poljska pojašnjava da velika većina znanstvenih mišljenja koja se temelje na podacima prikupljenima u pogledu Bjelovjeske šume pokazuje da je nužno poduzeti radnje protiv smrekina pisara, dok se suprotna mišljenja najčešće oslanjaju na podatke koji potječu iz drugih ekosustava i koji stoga ne uzimaju u obzir veliku posebnost i jedinstvenu narav Bjelovjeske šume.
52 Republika Poljska ističe da je bilo odlučeno da se u Bjelovjeskoj šumi primijene dvije alternativne mjere očuvanja staništa. Prva od tih mjera, to jest zabrana aktivnih operacija zaštite, osobito rušenja stabala i uklanjanja mrtvog drveća i onog zahvaćenog grizotinama koje su prouzrokovali potkornjaci, trenutačno se provodi na širokom području te šume. Nasuprot tomu, druga od navedenih mjera, koja se sastoji od provedbe aktivnih operacija zaštite, primjenjuje se samo u određenim dijelovima šumskih okruga Białowieża, Browsk i Hajnówka. Stoga, kad je konkretno riječ o šumskom okrugu Białowieża, 58 % njegove površine u skladu s Prilogom iz 2016. isključeno je iz tih operacija, dok dio tog šumskog okruga na koji su se odnosile navedene operacije predstavlja samo 5,4 % ukupne površine područja Natura 2000 Puszcza Białowieska.
53 Naposljetku, Republika Poljska smatra da, uzimajući u obzir podatke o trenutačnoj populaciji planinskog djetlića (Dendrocopos leucotos), troprstog djetlića (Picoides tridactylus), malog ćuka (Glaucidium passerinum) i planinskog ćuka (Aegolius funereus), mogući negativni učinci predmetnih operacija aktivnog upravljanja šumama ne predstavljaju prijetnju za populaciju tih vrsta. Nadalje, trenutačni trend čak bi bio povećanje te populacije.
54 U tom pogledu u okviru ocjenjivanja hitnosti valja podsjetiti da postupak privremene pravne zaštite nije zamišljen za utvrđivanje postojanja složenih i iznimno spornih činjenica. Sudac privremene pravne zaštite ne raspolaže sredstvima nužnima za provođenje potrebnih provjera, a u mnogim slučajevima vrlo bi ih teško mogao pravodobno provesti (rješenja predsjednika Suda od 24. travnja 2008., Komisija/Malta, C-76/08 R, neobjavljeno, EU:C:2008:252, t. 36. i od 10. prosinca 2009., Komisija/Italija, C-573/08 R, neobjavljeno, EU:C:2009:775, t. 22.).
55 Također valja podsjetiti da sudac privremene pravne zaštite mora pretpostaviti, i to samo kako bi ocijenio postoji li prijetnja od nastanka ozbiljne i nepopravljive štete, da bi se prigovori koje je u postupku o meritumu iznio podnositelj zahtjeva za privremenu pravnu zaštitu mogli prihvatiti. Naime, teška i nepopravljiva šteta čiji se vjerojatni nastanak mora dokazati jest šteta koja eventualno može nastati zbog odbijanja određivanja zahtijevanih privremenih mjera u slučaju da se tužba u pogledu merituma naknadno prihvati, zbog čega tu štetu treba ocijeniti polazeći od te premise, a da to ne znači da je sudac u postupku privremene pravne zaštite time zauzeo stajalište o osnovanosti iznesenih prigovora (vidjeti u tom smislu rješenja potpredsjednika Suda od 19. prosinca 2013., Komisija/Njemačka, C-426/13 P(R), EU:C:2013:848, t. 51. i 52. i od 14. siječnja 2016., AGC Glass Europe i dr./Komisija, C-517/15 P-R, EU:C:2016:21, t. 30.).
56 Kako bi dokazala hitnost, Komisija tvrdi da predmetne operacije aktivnog upravljanja šumama, čiju provedbu Republika Poljska ne osporava, imaju negativne učinke na predmetna staništa, koja se u bitnome sastoje od starog, umirućeg ili mrtvog drveća koje jest ili nije zahvaćeno grizotinama.
57 Međutim, doista se čini vrlo vjerojatnim da takve operacije, koje se sastoje upravo od uklanjanja tog drveća, utječu na ta staništa. Tomu, uostalom, svjedoči činjenica da je do donošenja Priloga iz 2016. jedna od mjera očuvanja navedenih staništa bila upravo isključenje operacija takve naravi u određenim područjima.
58 Nadalje, Republika Poljska ne osporava činjenicu da operacije aktivnog upravljanja šumama mogu, s jedne strane, kratkoročno izmijeniti prirodna staništa spomenuta u Prilogu I. Direktivi o staništima, poput pošumljenih tresetišta (šifra Natura 2000 91D0), poplavljenih šuma s vrbama, topolama, johama i jasenom (šifra Natura 2000 91E0) i supkontinentalnih šuma broćike (šifra Natura 2000 9170), i zaštićene životinjske vrste navedene u Prilogu II. i Prilogu IV. točki (a) toj direktivi, poput saproksilnih kornjaša, te, s druge strane, utjecati na vrste ptica iz Priloga I. Direktivi o pticama, osobito na troprstog djetlića (Picoides tridactylus), planinskog djetlića (Dendrocopos leucotos), malog ćuka (Glaucidium passerinum) i planinskog ćuka (Aegolius funereus).
59 Upravo te posljedice mogu predstavljati tešku i nepopravljivu štetu za interese Unije i za zajedničku baštinu. Naime, jednom kada nastupi, šteta koja je posljedica sječe i uklanjanja starog i mrtvog drveća, uključujući stojeće umiruće drveće, u slučaju da se utvrde povrede obveza koje Komisija pripisuje Republici Poljskoj, ne bi se mogla naknadno popraviti, i to zbog očite nemogućnosti – kako to Komisija pravilno tvrdi – da se ponovno uspostavi prvobitno stanje u područjima pogođenima takvim operacijama. Usto, težinu štete na koju se Komisija poziva potvrđuje činjenica da postoji rizik da te operacije, uzimajući u obzir i njihov opseg i intenzitet, ako se nastave, prouzrokuju nepovratnu metamorfozu površine prirodne šume koja nije zanemariva u iskorištavanu šumu, što bi moglo dovesti do gubitka staništa rijetkih vrsta, među kojima su mnogi kornjaši kojima prijeti izumiranje i ptice. Čak i ako se stranke ne slažu u vezi s pitanjem je li količina uklonjenog drva dio trenda koji je u porastu ili koji se smanjuje u odnosu na razdoblje koje je prethodilo izmjeni uvedenoj Prilogom iz 2016., dovoljno je, kako bi se u okviru ovog postupka privremene pravne zaštite ocijenilo je li ispunjena pretpostavka hitnosti, istaknuti da, ako se razmotre samo podaci koje je dala sama Republika Poljska u svojem pisanom očitovanju, ta bi količina mogla dosegnuti 188 000 m3, što predstavlja visok stupanj iskorištavanja drva.
60 Nadalje, kao što je to navedeno u točki 42. ovog rješenja, zakonodavstvo Unije o zaštiti okoliša treba tumačiti s obzirom na načelo opreznosti.
61 Slijedom toga, s obzirom na to da na prvi pogled nema znanstvenih informacija koje bi izvan svake razumne sumnje mogle isključiti da predmetne operacije aktivnog upravljanja šumama imaju štetne i nepovratne učinke na zaštićena staništa područja Natura 2000 Puszcza Białowieska spomenuta u Komisijinoj tužbi, valja zaključiti da je dokazana hitnost privremenih mjera čije je određivanje Komisija zatražila.
Odvagivanje interesa
62 U skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 29. ovog rješenja, treba još odrediti ide li odvagivanje interesa u prilog određivanju zatraženih privremenih mjera ili odbijanju zahtjeva.
63 Komisija smatra da javni interes da se održi povoljno stanje očuvanosti prirodnih staništa i vrsta prirodnih šuma područja Natura 2000 Puszcza Białowieska ima prednost pred interesom Republike Poljske da se bori protiv smrekina pisara, uzimajući u obzir osobito načelo opreznosti.
64 Naime, prije svega, planom upravljanja šumskim područjem koji je bio na snazi prije izmjene uvedene Prilogom iz 2016. širenje smrekina pisara ne bi bilo priznato kao prijetnja za stanje očuvanosti staništa navedenog područja niti bi njime bilo smatrano da bi borba protiv smrekina pisara rušenjem populacije drveća i uklanjanjem napadnutih smreka predstavljala prikladnu mjeru očuvanja. Nasuprot tomu, iz tog plana upravljanja šumskim područjem proizlazi da je za staništa planinskog ćuka (Aegolius funereus), malog ćuka (Glaucidium passerinum) i troprstog djetlića (Picoides tridactylus) uklanjanje stoljetnih smreka koje je napao smrekin pisar predstavljalo opasnost.
65 Nadalje, s obzirom na dosadašnje spoznaje, trebalo bi smatrati da su faze širenja smrekina pisara dio prirodnog ciklusa starih šuma koje obuhvaćaju smreke. Stoga, prema znanstvenim istraživanjima, ne bi bilo poželjno aktivno se boriti protiv njegova širenja masivnim rušenjem napadnutih stabala i suhog drveća u šumama čija je glavna funkcija očuvanje biološke raznolikosti. To bi moglo biti drukčije samo u onim šumama koje se iskorištavaju, gdje je kriterij za ocjenu stanja šuma kvaliteta populacije i komercijalna vrijednost sirovina koje one predstavljaju, i tada je smrekin pisar štetan organizam.
66 Naposljetku, Komisija ističe da rekreativna, turistička ili krajobrazna privlačnost Bjelovjeske šume nikako nije dovedena u pitanje epizodama širenja smrekina pisara.
67 S druge strane, Republika Poljska tvrdi da Prilog iz 2016. nije donesen ni iz ekonomskih interesa ni isključivo u cilju borbe protiv smrekina pisara u okviru uobičajenog upravljanja šumskim izvorima. Ta država članica smatra da je svrha tog priloga samo ograničiti rizike od pogoršanja stanja prirodnih staništa prirodne Bjelovjeske šume.
68 Dok su poljska tijela primjenjivala dvije alternativne metode zaštite – od kojih je jedna bila aktivna, a druga pasivna – Komisija bi, nasuprot tomu, nastojala ujednačiti načine očuvanja staništa u cijeloj Uniji, i to jedino u korist pasivne mjere, neovisno o predvidljivim učincima na okoliš.
69 U biti, Republika Poljska smatra da bi prekid predmetnih operacija aktivnog upravljanja šumama prouzrokovao uništenje značajnih prirodnih staništa koja su zaštićena na temelju prava Unije i poljskog prava, što bi moglo prouzrokovati nepopravljivu štetu okolišu.
70 Na osnovi toga, na temelju poljskog prava, koje propisuje obvezu naknade štete kada se šumi oduzme njezina narav šumskog zemljišta, šteta okolišu koja je posljedica predmetnih operacija aktivnog upravljanja šumama dosegnula bi iznos od 3 240 000 000 poljskih zlota (PLN) (to jest oko 757 000 000 eura).
71 Republika Poljska usto navodi da postoji rizik da bi prekid tih operacija uzrokovao ekonomsku i socijalnu štetu koju je nemoguće brojčano odrediti jer bi se okolnoj populaciji zabranilo obavljanje različitih gospodarskih djelatnosti koje trenutačno obavlja u Bjelovjeskoj šumi, to jest osobito iskorištavanje šumske donje etaže ili proizvodnja meda.
72 U tom pogledu valja istaknuti da su na temelju elemenata koje su podnijele stranke interesi koje treba odvagati, s jedne strane, očuvanje staništa i vrsta spomenutih u točki 1. ovog rješenja od eventualne prijetnje koja se sastoji od predmetnih operacija aktivnog upravljanja šumama i, s druge strane, interes da se spriječi pogoršanje stanja prirodnih staništa Bjelovjeske šume vezanih uz prisutnost smrekina pisara.
73 Međutim, najprije, dok se Komisija osnovano poziva na postojanje rizika od nastanka teške i nepopravljive štete koja pogađa staništa na koja se odnose te operacije, Republika Poljska, s druge strane, samo navodi da su one nužne osobito u svrhu borbe protiv smrekina pisara i stoga kako bi se osiguralo očuvanje prirodnih staništa koja su zaštićena u okviru područja Natura 2000 Puszcza Białowieska, od kojih spominje samo ono supkontinentalnih šuma broćike.
74 Nadalje, Republika Poljska ne pojašnjava razloge zbog kojih bi prekid navedenih operacija do dana objave presude o meritumu i stoga vjerojatno samo u trajanju od nekoliko mjeseci, počevši od datuma na koji je doneseno ovo rješenje, mogao prouzrokovati tešku i nepopravljivu štetu tom staništu.
75 Usto, okolnost da su predmetne operacije aktivnog upravljanja šumama ograničene na manji dio područja Natura 2000 Puszcza Białowieska, na koju se pozvala Republika Poljska, ne ide u korist tezi koju ta država članica brani, nego se njome, nasuprot tomu, učvršćuje Komisijino stajalište u skladu s kojim privremeni prekid tih operacija ne bi tom području prouzrokovao nikakvu tešku štetu.
76 Naposljetku, iako je očito da predmetne operacije aktivnog upravljanja šumama imaju izravan učinak na staništa koja spominje Komisija, posljedice prekida tih operacija na stanište supkontinentalnih šuma broćike bile bi samo neizravne i ovisile bi o stvarnom širenju smrekina pisara i štetnosti takva širenja. Budući da su navedene operacije, kako to tvrdi Republika Poljska, obuhvaćene uobičajenim upravljanjem šumskim resursima, njihov prekid tijekom razdoblja od samo nekoliko mjeseci počevši od datuma donošenja ovog rješenja ne bi mogao imati tako štetne učinke kao što su to oni koje uzrokuje nastavak tih istih operacija na drugim predmetnim staništima. U svakom slučaju, Republika Poljska nije objasnila na kojim se elementima temelje njezini navodi da bi prekid predmetnih operacija aktivnog upravljanja šumama prouzrokovao uništenje staništa supkontinentalnih šuma broćike.
77 Nadalje, upravo kako bi se što više skratilo razdoblje tijekom kojeg bi se predmetne operacije aktivnog upravljanja šumama prekinule sve dok se ne donese presuda o meritumu i uzimajući u obzir argumente koje je Republika Poljska istaknula u odnosu na hitnost odlučivanja o tužbi zbog povrede obveze, predsjednik Suda je – uz to što je 9. kolovoza 2017. odlučio prihvatiti Komisijin zahtjev da se predmetu C-441/17 dâ prednost pri odlučivanju u skladu s člankom 53. Poslovnika – rješenjem od 11. listopada 2017. po službenoj dužnosti odlučio i da se o tom predmetu odluči u ubrzanom postupku, predviđenom člankom 133. stavkom 3. navedenog Poslovnika.
78 Kad je riječ o društvenoj šteti na koju se poziva Republika Poljska, ona ne iznosi nikakva objašnjenja u vezi s razlozima zbog kojih bi prekid predmetnih operacija aktivnog upravljanja šumama prouzrokovao „potpunu blokadu korištenja društveno-gospodarske funkcije predmetnog područja” i osobito spriječio okolnu populaciju da se Bjelovjeskom šumom koristi u gospodarske svrhe. U svakom slučaju, ne proizlazi da takvi interesi imaju veću vrijednost od interesa očuvanja predmetnih staništa i vrsta.
79 Slijedom toga, s obzirom na to da ne postoje detaljne informacije koje se odnose na štetu koju bi smrekin pisar kratkoročno mogao prouzrokovati, hitnije je spriječiti nastanak štete koju bi nastavak navedenih operacija prouzrokovao zaštićenom području.
80 Uzimajući u obzir sve prethodno navedeno, Komisijin zahtjev za određivanje privremenih mjera iz točke 1. ovog rješenja treba prihvatiti.
81 Međutim i u skladu s tim zahtjevom, iz tako naloženih privremenih mjera valja iznimno isključiti predmetne operacije aktivnog upravljanja šumama kada su one nužno potrebne i u mjeri u kojoj su proporcionalne kako bi se izravno i trenutačno zajamčila javna sigurnost osoba, i to pod uvjetom da druge manje radikalne mjere zbog objektivnih razloga nisu moguće.
82 Slijedom toga, navedene operacije mogu se nastaviti samo u mjeri u kojoj predstavljaju jedini način očuvanja javne sigurnosti osoba u neposrednoj blizini prometnica ili druge važne infrastrukture kada zbog objektivnih razloga tu sigurnost nije moguće očuvati donošenjem drugih manje radikalnih mjera poput prikladne signalizacije opasnosti ili privremene zabrane pristupa javnosti toj neposrednoj blizini, uz koju se prema potrebi mogu propisati primjerene sankcije.
83 U tom pogledu, budući da rezerva koja se odnosi na javnu sigurnost, spomenuta u točkama 81. i 82. ovog rješenja, predstavlja odstupanje od određenih privremenih mjera, valja pojasniti da se, s jedne strane, ta iznimka mora strogo tumačiti, to više što se takvim tumačenjem jamči koristan učinak navedenih mjera.
84 S druge strane, na Republici Poljskoj je da dokaže da su pretpostavke iz navedenih točaka ispunjene u svakom pojedinom slučaju u kojem se namjerava pozvati na to odstupanje, osobito tako što će snimiti fotografije prije i nakon nastavka predmetnih operacija aktivnog upravljanja šumama. Naime, teret dokazivanja da stvarno postoje izvanredne okolnosti koje opravdavaju odstupanje je na stranci koja se namjerava pozvati na takvo odstupanje (vidjeti u tom smislu presudu od 8. travnja 2008., Komisija/Italija, C-337/05, EU:C:2008:203, t. 58. i navedenu sudsku praksu).
Zahtjev polaganja jamstva
85 Republika Poljska smatra da bi, u slučaju da se Komisijin zahtjev prihvati, bilo nužno primjenu rješenja o privremenim mjerama uvjetovati time da Komisija, u skladu s člankom 162. stavkom 2. Poslovnika, položi jamstvo u visini i iznosu koji odgovara šteti koja bi mogla nastati primjenom tog rješenja, to jest u iznosu od 3 240 000 000 PLN-a, pri čemu je taj iznos izračunan na temelju poljskog zakonodavstva koje predviđa obvezu naknade štete kada se zemljištu oduzme njegova narav šumskog zemljišta, kako je to spomenuto u točki 70. ovog rješenja.
86 U tom pogledu valja istaknuti da se polaganje jamstva, u skladu s navedenom odredbom, može predvidjeti samo u slučaju kada je stranka kojoj je to naloženo dužnik iznosa čije se plaćanje mora osigurati jamstvom i kada postoji rizik da će ona postati insolventna (rješenje od 12. srpnja 1990., Komisija/Njemačka, C-195/90 R, EU:C:1990:314, t. 48.).
87 Međutim, u ovom predmetu to ne može biti slučaj jer u svakom slučaju ne treba očekivati da Unija neće biti u stanju snositi posljedice toga da joj se eventualno naloži plaćanje naknade štete (vidjeti analogijom rješenje od 12. srpnja 1990., Komisija/Njemačka, C-195/90 R, EU:C:1990:314, t. 49.).
88 Iz toga proizlazi da određivanje zatraženih privremenih mjera ne treba uvjetovati Komisijinim polaganjem jamstva.
Komisijin dodatni zahtjev kojim traži nalaganje plaćanja novčane kazne
89 Svojim dodatnim zahtjevom od 13. rujna 2017. Komisija navodi da su se djelatnosti čiji je prekid privremeno naložen rješenjem potpredsjednika Suda od 27. srpnja 2017., Komisija/Poljska (C-441/17 R, neobjavljeno, EU:C:2017:622) nastavile nakon što je ono dostavljeno toj državi članici, nepoštovanjem naloženih privremenih mjera. U potporu svojem navodu Komisija je osobito uputila na izvješće od 6. rujna 2017. koje je sastavio Zajednički istraživački centar (JRC), a koje se temelji na satelitskim snimkama područja Białowieża, kao i na studiji koju su provele Komisijine službe, a koja se temelji na usporedbi fotografija koje potječu od članova poljskog civilnog društva i službenih podataka koje je dostavila Uprava za šume u vezi s lokacijom prirodnih staništa i zaštićenih vrsta.
90 Na temelju tih elemenata i članka 279. UFEU-a, Komisija je zatražila da se Republici Poljskoj naloži plaćanje novčane kazne u slučaju kad ne bi poštovala naloge izdane ovim rješenjem. Komisija nije točno odredila iznos zatražene novčane kazne, ali predlaže – kako bi joj se omogućilo da nadzire poštuje li Republika Poljska to rješenje i da, prema potrebi, izračuna taj iznos – da se on odredi uzimajući u obzir smanjenje površine koju zauzima drveće u zaštićenim staništima.
91 Republika Poljska u bitnome odgovara da je navedeni dodatni zahtjev očito nedopušten, s obzirom na to da, suprotno članku 260. UFEU-a, članak 279. UFEU-a Sudu izričito ne daje ovlast da državama članicama naloži plaćanje novčanih kazni i s obzirom na to da se takva ovlast ne može temeljiti na pukom teleološkom tumačenju potonje odredbe. Usto, prihvaćanje tog zahtjeva u ovom bi slučaju povrijedilo prava obrane Republike Poljske, s obzirom na to da ona nije imala mogućnost iznijeti svoje stajalište ni u pogledu pitanja poštuje li se predmetnim operacijama aktivnog upravljanja šumama iznimka javne sigurnosti, koja je priznata u rješenju potpredsjednika Suda od 27. srpnja 2017. (Komisija/Poljska, C-441/17 R, neobjavljeno, EU:C:2017:622), ni u pogledu iznosa zahtijevane novčane kazne.
92 Taj dodatni zahtjev u svakom bi slučaju bio neosnovan, s obzirom na to da se Komisija, kako bi zaključila da se to rješenje ne poštuje, oslonila, s jedne strane, na njegovo pogrešno tumačenje kojim se povređuje doseg iznimke javne sigurnosti koju ono predviđa i, s druge strane, na elemente koji nemaju nikakvu dokaznu vrijednost.
93 Na saslušanju 17. listopada 2017. stranke su u bitnome ponovile svoju argumentaciju.
94 U svrhu odlučivanja o dodatnom zahtjevu koji je Komisija podnijela, valja istaknuti da je, kao što je to navedeno u točki 43. ovog rješenja, cilj postupka privremene pravne zaštite zajamčiti punu djelotvornost buduće konačne odluke, kako bi se izbjegla praznina u sudskoj zaštiti koju jamči Sud.
95 Slijedom toga, taj postupak ima uzgrednu narav u odnosu na glavni postupak s kojim je povezan. U tom kontekstu, odluka koju je donio sudac privremene pravne zaštite mora imati privremenu narav u smislu da ne može prejudicirati smisao buduće meritorne odluke, oduzimajući joj koristan učinak (vidjeti u tom smislu rješenje od 17. svibnja 1991., CIRFS i dr./Komisija, C-313/90 R, EU:C:1991:220, t. 24.).
96 Međutim, u sustavu pravnih sredstava koji je uspostavljen Ugovorom stranka može ne samo zatražiti, u skladu s člankom 278. UFEU-a, suspenziju primjene osporavanog akta u glavnom predmetu već se može također pozvati na članak 279. UFEU-a, kako bi zatražila određivanje privremenih mjera. Na temelju potonje odredbe, sudac privremene pravne zaštite može drugoj strani osobito privremeno izdati prikladne naloge (rješenje predsjednika Suda od 24. travnja 2008., Komisija/Malta, C-76/08 R, neobjavljeno, EU:C:2008:252, t. 19.).
97 Članak 279. UFEU-a stoga Sudu daje ovlast da odredi sve potrebne privremene mjere koje smatra nužnima kako bi se zajamčila puna učinkovitost konačne odluke.
98 Točno je da iz članka 160. stavka 3. Poslovnika proizlazi da je na tužitelju da zatraži određivanje privremenih mjera koje u tu svrhu smatra nužnima i da dokaže da su ispunjene pretpostavke koje su potrebne za njihovo određivanje.
99 Međutim, kada mu je podnesen zahtjev, sudac privremene pravne zaštite mora se uvjeriti da su mjere koje namjerava naložiti dovoljno učinkovite za ostvarenje svojeg cilja. Članak 279. UFEU-a upravo u tu svrhu navedenom sucu povjerava široku marginu prosudbe, prilikom čijeg je izvršavanja on osobito ovlašten, s obzirom na okolnosti svakog pojedinog slučaja, točno navesti predmet i doseg zatraženih privremenih mjera te, ako to smatra prikladnim, donijeti, prema potrebi po službenoj dužnosti, svaku uzgrednu mjeru čija je svrha zajamčiti učinkovitost privremenih mjera čije određivanje nalaže.
100 Sudac privremene pravne zaštite osobito mora moći zajamčiti učinkovitost naloga koji je stranci upućen na temelju članka 279. UFEU-a, donošenjem bilo koje mjere kojoj je svrha da ta stranka poštuje rješenje o privremenoj pravnoj zaštiti. Takva se mjera osobito može sastojati od izricanja novčane kazne u slučaju kada odnosna stranka ne bi poštovala navedeni nalog.
101 Republika Poljska smatra da samo članak 260. UFEU-a Sudu daje ovlast da državama članicama izrekne sankcije. Ona iz toga zaključuje da je, ako Komisija smatra da je ona povrijedila obveze koje proizlaze iz rješenja potpredsjednika Suda od 27. srpnja 2017. (Komisija/Poljska, C-441/17 R, neobjavljeno, EU:C:2017:622), na Komisiji da prethodno podnese tužbu zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU-a te da bi samo u slučaju da Sud prihvati tu tužbu i samo ako Republika Poljska ne provede odluku Suda Komisija bila ovlaštena podnijeti tužbu na temelju članka 260. UFEU-a.
102 Međutim, potrebno je utvrditi, s jedne strane, da se novčana kazna u okolnostima ovog slučaja ne može smatrati sankcijom i, s druge strane, da bi učinak tumačenja Republike Poljske sustava pravnih sredstava u pravu Unije općenito i u postupku privremene pravne zaštite posebno bio znatno smanjenje mogućnosti da taj postupak postigne svoj cilj u slučaju da dotična država članica ne poštuje privremene mjere koje su joj naložene. Naime, svrha toga da se država članica prisili da poštuje privremene mjere koje je donio sudac privremene pravne zaštite, predviđajući da će se u slučaju njihova nepoštovanja izreći novčana kazna, jest jamčenje stvarne primjene prava Unije, svojstvene vrijednosti vladavine prava, koja je utvrđena u članku 2. UEU-a i na kojoj se Unija temelji.
103 Stoga, iako je točno da je doseg postupka privremene pravne zaštite na temelju članka 279. UFEU-a ograničen zbog svoje uzgredne naravi u odnosu na glavni postupak i zbog privremene naravi mjera koje se mogu donijeti nakon njegova okončanja, ipak ga obilježava širina ovlasti koje se priznaju sucu privremene pravne zaštite kako bi mu se omogućilo da zajamči punu učinkovitost konačne odluke.
104 U tu svrhu, ako smatra da okolnosti slučaja zahtijevaju donošenje dodatnih mjera kako bi se zajamčila učinkovitost zatraženih privremenih mjera, sudac privremene pravne zaštite osobito je ovlašten, na temelju članka 279. UFEU-a, predvidjeti izricanje novčane kazne državi članici u slučaju da ne poštuje naložene privremene mjere.
105 Naime, s obzirom na to da mogućnost izricanja novčane kazne u takvom slučaju pridonosi tomu da dotičnu državu članicu odvrati od toga da ne poštuje naložene privremene mjere, ona pojačava njihovu učinkovitost i time jamči punu učinkovitost konačne odluke, smještajući se tako u okvir cilja članka 279. UFEU-a.
106 Kad je riječ o argumentu Republike Poljske u skladu s kojim se izricanjem novčane kazne ne može vratiti prvobitno stanje i stoga nije obuhvaćeno područjem primjene članka 279. UFEU-a, valja podsjetiti da je odluka suca privremene pravne zaštite privremene naravi, u smislu da ne može prejudicirati smisao buduće meritorne odluke oduzimajući joj koristan učinak.
107 Međutim, predviđanje izricanja novčane kazne samo kako bi se osiguralo poštovanje predmetnih privremenih mjera nikako ne prejudicira smisao buduće meritorne odluke.
108 Slijedom toga, uzgredna mjera koja se sastoji od predviđanja izricanja novčane kazne u slučaju da predmetna država članica ne poštuje naložene privremene mjere obuhvaćena je područjem primjene članka 279. UFEU-a.
109 U ovom slučaju valja istaknuti – bez potrebe da se u ovom stadiju utvrdi je li, kako to tvrdi Komisija, Republika Poljska poštovala rješenje potpredsjednika Suda od 27. srpnja 2017., Komisija/Poljska (C-441/17 R, neobjavljeno, EU:C:2017:622) – da spis sadržava skup indicija koje su dovoljne da Sud navedu na sumnju u to da je ta država članica poštovala to rješenje i da namjerava poštovati ovo rješenje do objave presude o meritumu.
110 Naime, Republika Poljska tvrdila je da se usko tumačenje iznimke koja se odnosi na javnu sigurnost, predviđene rješenjem potpredsjednika Suda od 27. srpnja 2017., Komisija/Poljska (C-441/17 R, neobjavljeno, EU:C:2017:622), ne može prihvatiti te je općenito navela da je to rješenje bilo u potpunosti poštovano i da je jedini cilj operacija s kojima se nastavilo nakon što je ono dostavljeno bio zajamčiti javnu sigurnost.
111 Usto, Komisija je u prilog svojem dodatnom zahtjevu Sudu podnijela satelitske snimke iz kojih je bilo razvidno da su predmetne operacije aktivnog upravljanja šumama nastavljene na dijelovima šumskog zemljišta na kojima, s obzirom na zahtjeve vezane uz javnu sigurnost, nije bilo očito da nije nužno prekinuti takve operacije.
112 Iako Republika Poljska osporava da te satelitske snimke imaju ikakvu dokaznu vrijednost, one u svojoj ukupnosti nisu ništa manje dovoljne za poticanje sumnje u to da ona potpuno poštuje rješenje potpredsjednika Suda od 27. srpnja 2017. (Komisija/Poljska, C-441/17 R, neobjavljeno, EU:C:2017:622) i u to da ta država članica ima namjeru poštovati ovo rješenje, osobito kada je riječ o tumačenju iznimke koja se odnosi na javnu sigurnost koju ono predviđa. U tom pogledu okolnost da je Republika Poljska ocjenu zahtjeva koji se odnose na javnu sigurnost povjerila nezavisnom ad hoc odboru ne može tu državu članicu osloboditi njezine odgovornosti da jamči poštovanje granica te iznimke.
113 U tim okolnostima, ne može se isključiti rizik da će, ako se ovim rješenjem samo potvrde mjere koje su naložene rješenjem potpredsjednika Suda od 27. srpnja 2017., Komisija/Poljska (C-441/17 R, neobjavljeno, EU:C:2017:622), njegova učinkovitost ostati ograničena.
114 S obzirom na posebne okolnosti ovog slučaja, proizlazi da je stoga potrebno – nakon što je, kako je to Komisija zatražila prilikom saslušanja 11. rujna 2017. i 17. listopada 2017., u točkama 81. i 82. ovog rješenja točno određen doseg iznimke koja se odnosi na javnu sigurnost – ojačati učinkovitost privremenih mjera koje su naložene ovim rješenjem, predvidjevši izricanje novčane kazne u slučaju da Republika Poljska ne bi odmah i u potpunosti poštovala navedene privremene mjere, kako bi se ta država članica odvratila od odgode usklađivanja svojeg ponašanja s ovim rješenjem.
115 Stoga u tu svrhu Republici Poljskoj valja naložiti da najkasnije u roku od petnaest dana od dana dostave ovog rješenja obavijesti Komisiju o svim mjerama koje je donijela kako bi ga u potpunosti poštovala, uključujući, kad je riječ o predmetnoj šumi, suspenziju radnji spomenutih u točkama 25. i 26. ovog rješenja, tako što će točno navesti, navodeći pritom obrazloženje za to, s kojim predmetnim operacijama aktivnog upravljanja šumama namjerava nastaviti zato što su nužne kako bi se zajamčila javna sigurnost u skladu s točkama 81. i 82. ovog rješenja.
116 Ako Komisija bude smatrala da Republika Poljska nije u potpunosti poštovala ovo rješenje, moći će zatražiti nastavak postupka. U potporu takvom zahtjevu Komisija će, prema potrebi, biti dužna dokazati da Republika Poljska nije prekinula predmetne operacije aktivnog upravljanja šumama i, ako to dokaže, ta će država članica biti dužna dokazati da je nastavak tih operacija opravdan s obzirom na to da su one nužne kako bi se zajamčila javna sigurnost u skladu s točkama 81. i 82. ovog rješenja. Sud će novim rješenjem odlučiti o eventualnoj povredi ovog rješenja.
117 U tom pogledu najprije valja zaključiti da se ovim rješenjem potvrđuju privremene mjere koje su već naložene rješenjem potpredsjednika Suda od 27. srpnja 2017., Komisija/Poljska (C-441/17 R, neobjavljeno, EU:C:2017:622) i da je ono dio postupka koji se odnosi na privremene mjere čije je poštovanje nužno kako bi se izbjegla teška i nepopravljiva šteta za predmetno područje i koje su određene osobito na temelju odvagivanja postojećih interesa. Nadalje, postupanje koje se zahtijeva od Republike Poljske sastoji se od prekida predmetnih operacija aktivnog upravljanja šumama, tako da je učinkovitost tih privremenih mjera vezana uz njihovu trenutačnu provedbu. Naposljetku, čak i pod pretpostavkom da primjena ovog rješenja kod Republike Poljske izazove sumnje u pogledu tumačenja, ona bi ih trebala riješiti sporazumno s Komisijom poštujući pritom opću obvezu lojalne suradnje.
118 Ako se utvrdi povreda, Sud će Republici Poljskoj naložiti da Komisiji plati novčanu kaznu od najmanje 100 000 eura po danu, i to počevši od dana dostave ovog rješenja Republici Poljskoj pa sve do dana do kojeg ga ta država članica bude poštovala ili do dana na koji bude objavljena presuda kojom će se okončati predmet C-441/17.
119 S obzirom na sve prethodno navedeno, o Komisijinu dodatnom zahtjevu valja odlučiti naknadno.
Slijedom navedenoga, Sud (veliko vijeće) rješava:
1. Republici Poljskoj nalaže se da odmah i sve do objave presude kojom će se okončati predmet C-441/17 prekine:
– operacije aktivnog upravljanja šumama u staništima 91D0 – pošumljena tresetišta – i 91E0 – poplavljene šume s vrbama, topolama, johama i jasenom – i u stogodišnjoj šumi u staništu 9170 – supkontinentalna šuma broćike te u staništima planinskog djetlića (Dendrocopos leucotos), troprstog djetlića (Picoides tridactylus), malog ćuka (Glaucidium passerinum), planinskog ćuka (Aegolius funereus), škanjca osaša (Pernis apivorus), male muharice (Ficedula parva), bjelovrate muharice (Ficedula albicollis) i goluba dupljaša (Colomba oenas) i u staništima saproksilnih kornjaša – Cucujus cinnaberinus, Boros schneideri,Phrygaophilus ruficollis, Pytho kolwensis,Rhysodes sulcatus i Buprestis splendens – i
– uklanjanje mrtvih stogodišnjih smreka i rušenje drveća u okviru postupka povećanja iskoristivog obujma šuma na području PLC200004 Puszcza Białowieska (Poljska),
mjere koje proizlaze iz odluke ministra okoliša Republike Poljske od 25. ožujka 2016. i članka 1. točaka 2. i 3. Odluke br. 51 glavnog ravnatelja Lasy Państwowe (Uprava za šume, Poljska) od 17. veljače 2017.
2. Iznimno, Republika Poljska može nastaviti s mjerama spomenutima u točki 1. izreke ovog rješenja kada su one nužno potrebne i u mjeri u kojoj su proporcionalne kako bi se izravno i trenutačno zajamčila javna sigurnost osoba, i to pod uvjetom da druge manje radikalne mjere zbog objektivnih razloga nisu moguće.
Slijedom toga, navedene operacije mogu se nastaviti samo u mjeri u kojoj predstavljaju jedini način očuvanja javne sigurnosti osoba u neposrednoj blizini prometnica ili druge važne infrastrukture kada zbog objektivnih razloga tu sigurnost nije moguće očuvati donošenjem drugih manje radikalnih mjera poput prikladne signalizacije opasnosti ili privremene zabrane pristupa javnosti toj neposrednoj blizini, uz koju se prema potrebi mogu propisati primjerene sankcije.
3. Republici Poljskoj nalaže se da najkasnije u roku od petnaest dana od dana dostave ovog rješenja obavijesti Komisiju o svim mjerama koje je donijela kao bi ga u potpunosti poštovala, tako što će točno navesti, navodeći pritom obrazloženje za to, s kojim predmetnim operacijama aktivnog upravljanja šumama namjerava nastaviti zato što su nužne kako bi se zajamčila javna sigurnost u skladu s točkama 81. i 82. ovog rješenja.
4. Odluka o dodatnom zahtjevu Europske komisije donijet će se naknadno.
5. O troškovima će se odlučiti naknadno.
Potpisi