NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
prednesené 16. mája 2013 (1)
Vec C‑234/12
Sky Italia Srl
[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Taliansko)]
„Smernica 2010/13/EÚ – Audiovizuálne mediálne služby – Obmedzenie vysielacieho času televíznej reklamy – Prísnejšie vnútroštátne pravidlá pre spoplatnenú televíziu než pre voľne prístupnú televíziu – Všeobecná zásada rovnosti zaobchádzania zakotvená v práve Únie – Základné slobody európskeho vnútorného trhu – Sloboda a pluralita médií“
I – Úvod
1. Na väčšine európskych televízií sa vo viac či menej pravidelných intervaloch objavuje na obrazovke reklama. Táto televízna reklama, ktorú väčšina divákov považuje za nepríjemné prerušenie programu, sa už dávno stala hospodárskym faktorom, ktorý nemožno podceňovať, a pre vysielateľov predstavuje dôležitý zdroj príjmov. Nie je preto nijakým prekvapením, že ide o opakovaný dôvod vzniku právnych sporov.
2. S cieľom primerane chrániť záujmy divákov a vytvoriť, pokiaľ možno, čo najjednotnejšie podmienky hospodárskej súťaže pre všetkých vysielateľov, ktorí majú sídlo v Európe, stanovuje právo Únie pre televíznu reklamu maximálny vysielací strop v rozsahu 20 % v rámci jednej hodiny. Táto úprava je obsahom smernice o audiovizuálnych mediálnych službách (smernica 2010/13/EÚ)(2), ktorá nahradila pôvodnú smernicu „Televízia bez hraníc“ (smernica 89/552/EHS)(3).
3. V medziach, ktoré stanovilo právo Únie, je na úrovni členských štátov povolená prísnejšia vnútroštátna úprava televíznej reklamy. Taliansko využilo túto možnosť tým spôsobom, že pre spoplatnené televízie a pre voľne prístupné televízie stanovilo odlišné vysielacie stropy televíznej reklamy. Talianske spoplatnené televízie tak mohli v roku 2011 vysielať nanajvýš 14 % reklamy za každú hodinu, naproti čomu pri voľne prístupných televíziách tento čas predstavoval 18 %.
4. Keď sa na jednom z platených kanálov spoločnosti Sky Italia počas jedného večera odvysielalo viac televíznej reklamy, ako sa povoľuje podľa vnútroštátneho práva, príslušný orgán dohľadu uložil tejto spoločnosti pokutu. Sky Italia na to teraz reaguje súdnou cestou a presadzuje predovšetkým nezlučiteľnosť talianskej úpravy s právom Únie. Účastníkom konania vo veci samej je aj spoločnosť Reti Televisive Italiane (ďalej len „RTI“), patriaca do koncernu Mediaset, v ktorého prípade ide o najväčšieho súkromného vysielateľa bezplatného televízneho vysielania v Taliansku.
5. Medzi účastníkmi konania vo veci samej existuje spor predovšetkým o tom, či sú rozdielne vysielacie stropy televíznej reklamy zlučiteľné so všeobecnou zásadou rovnosti zaobchádzania, ktorá je zakotvená v práve Únie, a či sú vhodné na to, aby obmedzili slobodu a pluralitu médií.
II – Právny rámec
A – Právo Únie
6. Právny rámec tohto prípadu stanovuje na úrovni sekundárneho práva Únie smernica 2010/13, kde sa v kapitole VII s názvom „Televízna reklama a telenákup“ nachádza tento článok 23 ods. 1:
„Podiel televíznych reklamných spotov a telenákupných spotov v rámci príslušnej hodiny neprekročí 20 %.“
7. Okrem toho je relevantný článok 4 ods. 1, ktorý patrí do kapitoly II smernice 2010/13 s názvom „Všeobecné ustanovenia“:
„Členské štáty majú naďalej možnosť požadovať od poskytovateľov mediálnych služieb, na ktorých sa vzťahuje ich právomoc, aby dodržiavali podrobnejšie alebo prísnejšie pravidlá v oblastiach koordinovaných touto smernicou za predpokladu, že tieto pravidlá sú v súlade s právom Únie.“
8. Subsidiárne treba odkázať na odôvodnenia 8, 10, 41, 83 a 87 preambuly smernice 2010/13, ktoré znejú takto:
„…
(8) Pre členské štáty je dôležité, aby sa zabezpečilo zabránenie akýchkoľvek činov [akýmkoľvek činom – neoficiálny preklad], ktoré by sa mohli ukázať ako škodlivé pre voľný pohyb a obchod s televíznymi programami alebo ktoré by mohli podporovať tvorbu dominantných pozícií, ktoré by viedli k obmedzovaniu pluralizmu a slobody televíznych informácií a informačného sektora ako celku.
…
(10) …So zreteľom na dôležitosť rovnakých podmienok a skutočný európsky trh pre audiovizuálne mediálne služby by sa mali dodržiavať základné zásady vnútorného trhu, ako je napríklad zásada slobodnej hospodárskej súťaže a zásada rovnakého zaobchádzania, s cieľom zabezpečiť transparentnosť a predvídateľnosť trhov s audiovizuálnymi mediálnymi službami a nízke prekážky pre vstup.
…
(41) Členské štáty by však mali mať možnosť uplatniť podrobnejšie alebo prísnejšie pravidlá v oblastiach koordinovaných touto smernicou voči poskytovateľom audiovizuálnych mediálnych služieb, ktorí patria pod ich právomoc, a zároveň zabezpečiť, aby boli tieto pravidlá v súlade so všeobecnými zásadami práva Únie. …
…
(83) Aby sa zabezpečilo, že záujmy spotrebiteľov ako televíznych divákov sú plne a riadne chránené, je dôležité pre televíznu reklamu, aby podliehala určitému počtu minimálnych pravidiel a noriem a aby si členské štáty zachovali právo na stanovenie podrobnejších a prísnejších pravidiel a za určitých okolností na ustanovenie podmienok pre prevádzkovateľov televízneho vysielania, na ktorých sa vzťahuje ich právomoc.
…
(87) Malo by sa ustanoviť obmedzenie televíznych reklamných a telenákupných spotov na 20 % v rámci jednej hodiny, a to aj počas hlavného vysielacieho času. …
…“
B – Vnútroštátne právo
9. Z talianskeho práva je relevantný Decreto legislativo(4) č. 177 prezidenta republiky z 31. júla 2005 (ďalej len „legislatívny dekrét č. 177/2005“), ktorý sa zásadne týka jednotného textu o audiovizuálnych a rozhlasových mediálnych službách(5), ktorého článok 38 („Vysielacie stropy“) bol novelizovaný s účinnosťou od 30. marca 2010(6) a odvtedy znie v príslušnej časti takto:
„1. Vysielanie reklamy koncesionárom všeobecnej verejnej rozhlasovej a televíznej služby nesmie prekročiť 4 % týždenného vysielacieho času a 12 % v rámci každej hodiny; prípadné prekročenie, ktoré však nemôže byť vyššie ako 2 % v priebehu jednej hodiny, sa musí kompenzovať počas predchádzajúcej alebo nasledujúcej hodiny.
2. Vysielanie televíznych reklamných spotov vysielateľmi vysielajúcimi na vnútroštátnej úrovni voľne – vrátane analógových vysielateľov –, odlišnými od koncesionára všeobecnej verejnej rozhlasovej a televíznej služby, nesmie prekročiť 15 % denného vysielacieho času a 18 % v rámci každej hodiny; prípadné prekročenie, ktoré však nemôže byť vyššie ako 2 % v priebehu jednej hodiny, sa musí kompenzovať počas predchádzajúcej alebo nasledujúcej hodiny…
…
5. Vysielanie televíznych reklamných spotov vysielateľmi vysielajúcimi na vnútroštátnej úrovni voľne – vrátane analógových vysielateľov –, nesmie v roku 2010 prekročiť 16 %, v roku 2011 14 % a od roku 2012 12 % v rámci jednej hodiny; prípadné prekročenie, ktoré však nemôže byť vyššie ako 2 % v priebehu jednej hodiny, sa musí kompenzovať počas predchádzajúcej alebo nasledujúcej hodiny.
…“
III – Skutkový stav a konanie vo veci samej
10. Taliansky orgán Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (ďalej len „AGCOM“)(7) uložil rozhodnutím č. 233/11/CSP z 13. septembra 2011 rozhlasovej a televíznej spoločnosti Sky Italia Srl pokutu vo výške 10 329 eur z dôvodu porušenia vysielacích stropov pre televíznu reklamu.(8)
11. Podľa zistení AGCOM spoločnosť Sky Italia 5. marca 2011 v čase od 21. do 22. hodiny vysielala na svojom platenom televíznom kanáli Sky Sport 1 spolu 24 televíznych reklamných spotov s celkovou dĺžkou 10 minút a 14 sekúnd, čiže viac ako 16 % hodinového vysielacieho času. V príslušnom časovom úseku tým došlo k prekročeniu povoleného vysielacieho stropu pre televíznu reklamu, ktorý podľa vtedy platného článku 38 ods. 5 legislatívneho dekrétu č. 177/2005 predstavoval 14 % za hodinu, o viac ako dve percentá.
12. Spoločnosť Sky Italia podala proti spornému rozhodnutiu žalobu na Tribunale amministrativo regionale per il Lazio(9). Sky Italia predovšetkým tvrdí, že dané rozhodnutie je protiprávne, pretože právny základ, o ktorý sa opiera, a to článok 38 ods. 5 legislatívneho dekrétu č. 177/2005, je v rozpore s právom Únie(10).
IV – Návrh na začatie prejudiciálneho konania a konanie pred Súdnym dvorom
13. Tribunale amministrativo regionale per il Lazio(11) má pochybnosti o zlučiteľnosti vnútroštátneho právneho stavu s právom Únie. Uznesením zo 7. marca 2012 preto prerušil svoje konanie a položil Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Majú sa článok 4 smernice 2010/13/EÚ, všeobecná zásada rovnosti a ustanovenia Zmluvy o fungovaní Európskej únie týkajúce sa voľného pohybu služieb, práva usadiť sa a voľného pohybu kapitálu vykladať tak, že bránia právnej úprave uvedenej v článku 38 ods. 5 legislatívneho dekrétu č. 177/2005, ktorá stanovuje nižšie hodinové limity vysielanej reklamy pre spoplatnenú televíziu než voľne prístupnú televíziu?
2. Bráni článok 11 Charty základných práv Európskej únie, vykladaný s ohľadom na článok 10 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd a na judikatúru Európskeho súdu pre ľudské práva, a najmä zásada plurality informácií právnej úprave uvedenej v článku 38 ods. 5 legislatívneho dekrétu č. 177/2005, ktorá stanovuje nižšie hodinové limity vysielanej reklamy pre spoplatnenú televíziu než voľne prístupnú televíziu, čím narušuje hospodársku súťaž a prispieva k vytvoreniu alebo posilneniu dominantného postavenia na televíznom reklamnom trhu?“
14. V konaní pred Súdnym dvorom podali písomné a ústne pripomienky Sky Italia, RTI, talianska vláda a Európska komisia. Ústna časť konania sa uskutočnila 10. apríla 2013.
V – Posúdenie
15. Cieľom oboch prejudiciálnych otázok, ktoré položil Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, je objasniť, či právo Únie bráni členským štátom v tom, aby vo svojom vnútroštátnom práve stanovili rozdielne vysielacie stropy pre televíznu reklamu v závislosti od toho, či sa táto reklama vysiela na spoplatnených televíznych kanáloch, alebo na bezplatných súkromných televíznych staniciach.(12) Kým prvá otázka skúma túto problematiku z pohľadu rovnakého zaobchádzania s vysielateľmi a s odkazom na základné slobody na európskom vnútornom trhu, druhá otázka sa zameriava na hľadisko slobody a plurality médií.
16. V rámci oboch otázok sa obmedzím na vysvetlenie vzťahu medzi vysielateľmi spoplatneného vysielania a súkromnými vysielateľmi bezplatného vysielania. Osobitná situácia verejnoprávnych vysielateľov nie je z hľadiska odpovede na prejednávaný návrh na začatie prejudiciálneho konania relevantná.
A – Prvá prejudiciálna otázka
17. Vnútroštátny súd sa chce pomocou svojej prvej prejudiciálnej otázky v zásade dozvedieť, či sú rozdielne vysielacie stropy pre televíznu reklamu, ako ich stanovuje talianske právo, zlučiteľné s článkom 4 smernice 2010/13, so zásadou rovnosti zaobchádzania a s viacerými základnými slobodami európskeho vnútorného trhu.
1. Prípustnosť
18. RTI vyjadruje v dvoch ohľadoch pochybnosť o prípustnosti prvej prejudiciálnej otázky.
19. Po prvé podľa názoru RTI už od začiatku nemôže vzniknúť nijaký problém zlučiteľnosti talianskej úpravy, ktorá je predmetom sporu, s článkom 4 smernice 2010/13 a so všeobecnou zásadou rovnosti zaobchádzania, ktorá je zakotvená v práve Únie, pretože Taliansko článkom 38 legislatívneho dekrétu č. 177/2005 len využilo možnosť, ktorú malo k dispozícii, a to prijať prísnejšie vnútroštátne predpisy o televíznej reklame. RTI v tejto súvislosti hovorí o „priestore na voľnú úvahu“, v rámci ktorého Talianska republika konala.
20. Toto tvrdenie neobstojí. V článku 4 ods. 1 smernice 2010/13 sa definuje priestor, ktorý právo Únie poskytuje vnútroštátnemu zákonodarcovi na prijatie prípadných prísnejších vnútroštátnych predpisov. Keď sa vnútroštátny súd, ako v tomto prípade, domnieva, že je konfrontovaný s otázkou, či sa vnútroštátne právo pohybuje v hraniciach, ktoré stanovuje článok 4 ods. 1 smernice 2010/13, alebo ich prekračuje, je vhodné predložiť Súdnemu dvoru návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorého predmetom je práve výklad tohto ustanovenia smernice.
21. Súdnemu dvoru možno v tejto súvislosti položiť aj otázku týkajúcu sa všeobecnej zásady rovnosti zaobchádzania, ktorá je zakotvená v práve Únie.
22. Na jednej strane už podľa znenia článku 4 ods. 1 smernice 2010/13 sa členským štátom výslovne povoľuje prijímať prísnejšie vnútroštátne pravidlá len „za predpokladu, že tieto pravidlá sú v súlade s právom Únie.“ Medzi ustanovenia práva Únie, s ktorými musia byť vnútroštátne právne predpisy podľa článku 4 ods. 1 smernice 2010/13 v súlade, patria okrem základných slobôd európskeho vnútorného trhu(13) aj všeobecné zásady práva Únie(14), ku ktorým v neposlednom rade patrí aj zásada rovnosti zaobchádzania(15).
23. Na druhej strane stanovenie vysielacích stropov pre vysielanie televíznej reklamy patrí k vykonávaniu práva Únie v zmysle článku 51 ods. 1 Charty základných práv. Smernica 2010/13 totiž od členských štátov požaduje, aby tieto vysielacie stropy stanovili v medziach určených právom Únie až do výšky 20 % z celej hodiny. Keď vnútroštátny zákonodarca prijme opatrenia na prebratie tejto povinnosti, ako k tomu došlo v talianskom práve v podobe vysielacieho stropu vo výške 14 % (na rok 2011) na reklamu pri spoplatnenej televízii, je pritom povinný rešpektovať základné práva Únie vrátane všeobecnej zásady rovnosti zaobchádzania zakotvenej v práve Únie.
24. Po druhé má RTI výhrady proti tomu, že vnútroštátny súd len veľmi málo konkretizoval svoju prvú prejudiciálnu otázku s ohľadom na možné porušenie základných slobôd európskeho vnútorného trhu.
25. Ani túto námietku však nemožno prijať. S RTI síce možno súhlasiť v tom, že výroky o základných slobodách sú v uznesení o predložení návrhu na začatie prejudiciálneho konania uvedené veľmi stručne. Z uznesenia o predložení návrhu je však dostatočne jasné, že vnútroštátny súd považuje základné slobody za porušené z tých istých dôvodov ako v prípade všeobecnej zásady rovnosti zaobchádzania. To, či je to naozaj tak, nepredstavuje problém prípustnosti návrhu na začatie prejudiciálneho konania, ale týka sa obsahového posúdenia položenej otázky.
26. Z vyššie uvedeného vyplýva, že prvá prejudiciálna otázka je prípustná.
2. Obsahové posúdenie
27. Podľa článku 23 ods. 1 smernice 2010/13 nesmie podiel televíznych reklamných spotov v rámci príslušnej hodiny prekročiť 20 %. Odôvodnenie 87 smernice objasňuje, že toto obmedzenie platí aj počas hlavného vysielacieho času. Cieľom je vyvážená ochrana jednak finančných záujmov vysielateľov a inzerentov, ako aj záujmov držiteľov práv, to znamená autorov a tvorcov, a jednak divákov ako spotrebiteľov.(16)
28. Z článku 4 ods. 1 smernice 2010/13 okrem toho vyplýva, že členské štáty sa na účely zníženia týchto limitov smú odchýliť od týchto vysielacích stropov pre televíznu reklamu tým, že stanovia, že poskytovatelia mediálnych služieb, ktorí podliehajú ich právomoci, vysielajú menej ako 20 % televíznej reklamy za hodinu.
29. Na rozdiel od názoru spoločnosti Sky Italia nejde v prípade článku 4 ods. 1 o ustanovenie upravujúce výnimku, ktoré sa má vykladať reštriktívne, ale o všeobecné ustanovenie, ktoré je charakteristické pre celú smernicu 2010/13, čo sa prejavuje už tým, že je súčasťou kapitoly II smernice („Všeobecné ustanovenia“). Z článku 4 ods. 1 smernice 2010/13 v konečnom dôsledku vyplýva, že úprava audiovizuálnych mediálnych služieb na úrovni Únie má iba povahu minimálnej harmonizácie.(17) V neposlednom rade to potvrdzuje preambula smernice 2010/13, predovšetkým jej odôvodnenia 41 a 83.
30. Na rozdiel od názoru spoločnosti Sky Italia sa zo smernice 2010/13 nedá odvodiť ani nijaký všeobecný zákaz odstupňovaných právnych úprav členských štátov týkajúcich sa vysielacích stropov pre televíznu reklamu, v rámci ktorých sa rozlišuje medzi rôznymi kategóriami televíznych vysielateľov. Článok 4 ods. 1 tejto smernice tak členským štátom výslovne umožňuje prijímať nielen prísnejšie, ale aj podrobnejšie pravidlá pre poskytovateľov mediálnych služieb, na ktorých sa vzťahuje ich právomoc. Ešte jasnejšie je odôvodnenie 83 smernice, ktoré je relevantné z hľadiska výkladu článku 4 ods. 1 a podľa ktorého má byť v súvislosti s televíznou reklamou dôležité, aby si členské štáty zachovali právo „na stanovenie podrobnejších a prísnejších pravidiel a za určitých okolností na ustanovenie podmienok pre prevádzkovateľov televízneho vysielania, na ktorých sa vzťahuje ich právomoc“(18).
31. Na základe uvedeného nemožno predpokladať, že smernica 2010/13 kategoricky vylučuje v závislosti od druhu televízneho vysielateľa rozdielne vysielacie stropy pre televíznu reklamu.
32. Ostáva teda posúdiť, či taká právna úprava, akou je talianska právna úprava obsiahnutá v článku 38 legislatívneho dekrétu č. 177/2005, je v súlade s ostatným právom Únie, ako to výslovne predpisuje posledná časť vety článku 4 ods. 1 smernice 2010/13. Vnútroštátny súd má zásadné pochybnosti o zlučiteľnosti talianskej právnej úpravy so všeobecnou zásadou rovnosti zaobchádzania zakotvenou v práve Únie [pozri v tejto súvislosti časť a)], ako aj s rôznymi základnými slobodami vnútorného trhu [pozri časť b) nižšie].
a) Všeobecná zásada rovnosti zaobchádzania zakotvená v práve Únie
33. Zásada rovnosti zaobchádzania je všeobecnou zásadou práva Únie, ktorá je zakotvená v článkoch 20 a 21 Charty základných práv Európskej únie,(19) má teda právne postavenie základného práva Únie.
34. Podľa ustálenej judikatúry všeobecná zásada rovnosti zaobchádzania zakazuje, aby sa s podobnými situáciami zaobchádzalo rozdielne alebo s rozdielnymi situáciami rovnako, ak takéto zaobchádzanie nie je objektívne odôvodnené.(20)
35. Okolnosti, ktoré charakterizujú rozdielne situácie, a tým ich porovnateľný charakter, je potrebné určiť a posúdiť najmä s ohľadom na predmet a cieľ aktu, ktorý vytvára predmetný rozdiel.(21) Okrem toho treba zohľadniť zásady a ciele oblasti, do ktorej patrí predmetný akt.(22)
36. V prejednávanom prípade teda treba s ohľadom na ciele, ktoré sleduje článok 38 legislatívneho dekrétu č. 177/2005, vysvetliť, či rozdielne zaobchádzanie, ktoré taliansky zákonodarca zavádza v súvislosti s vysielacími stropmi pre televíznu reklamu v prípade vysielateľov spoplatneného televízneho vysielania a vysielateľov voľne prístupného televízneho vysielania, spočíva na rozdieloch medzi vysielateľmi a televíznymi reláciami, ktoré vysielajú, alebo – ak to nie je tak – či existuje objektívne odôvodnenie tohto rozdielneho zaobchádzania.
37. Pokiaľ je zrejmé, samotný legislatívny dekrét č. 177/2005 neuvádza jednoznačné informácie o cieľoch, ktoré sleduje jeho článok 38. Odkazy na sledované ciele však môžu vyplynúť z kontextu prijatia predpisu.(23)
38. Podľa informácií vnútroštátneho súdu v prípade úpravy, ktorá je obsahom článku 38 legislatívneho dekrétu č. 177/2005, prichádzajú do úvahy dva ciele: jednak ochrana spotrebiteľa [pozri časť i) nižšie], ktorú v spornom rozhodnutí zdôrazňuje predovšetkým AGCOM, a jednak možné plánované zlepšenie postavenia vysielateľov bezplatných súkromných televíznych staníc v porovnaní so spoplatnenými vysielateľmi [pozri časť ii) nižšie]. Čo sa týka oboch hľadísk, treba teda posúdiť, či sa vysielatelia spoplatneného a bezplatného súkromného vysielania nachádzajú v porovnateľnej situácii a či skutočnosť, že sa s nimi na základe takej úpravy, akou je tá talianska, zaobchádza rozdielne, predstavuje porušenie všeobecnej zásady rovnosti zaobchádzania, ktorá je zakotvená v práve Únie.
i) O zásade rovnosti zaobchádzania s ohľadom na ochranu spotrebiteľov
39. Ochrana spotrebiteľov ako divákov pred nadmernou reklamou má v rámci smernice o audiovizuálnych mediálnych službách rovnako ako predtým v smernici „Televízia bez hraníc“ zásadný význam.(24)
40. Ako správne uviedli predovšetkým talianska vláda a RTI, rovnováha, ktorú treba dosiahnuť medzi záujmami spotrebiteľov na jednej strane a záujmami televíznych vysielateľov a inzerentov na strane druhej, je v prípade spoplatneného televízneho vysielania iná ako v prípade voľne prístupného súkromného televízneho vysielania. Vysielateľ spoplatneného televízneho vysielania totiž divákovi spravidla ponúka osobitnú programovú ponuku, predovšetkým určité filmy, zábavné relácie a prenosy zo športových podujatí, ktoré vo voľne prístupnej súkromnej televízii nie sú dostupné vôbec, resp. nie sú dostupné rovnakým spôsobom. Za príjem tohto spoplatneného vysielania už divák zaplatil zmluvnú odmenu v rámci svojho individuálneho predplatného u príslušného vysielateľa. Divák teda môže logicky očakávať, že v spoplatnenej televízii bude konfrontovaný s oveľa menším množstvom reklamy ako v prípade voľne prístupného vysielania, za ktorého príjem spravidla nie je povinný platiť nijakú osobitnú odmenu a ktorého prevládajúcim – ak dokonca nie jediným – zdrojom financovania je reklama.
41. Tento objektívny rozdiel medzi spoplatnenou televíziou a súkromným voľne prístupným televíznym vysielaním sa môže vo vnútroštátnom práve legitímnym spôsobom stať východiskom diferencujúcej úpravy vysielacích stropov pre televíznu reklamu.
42. Sky Italia a Komisia síce namietajú, že takáto mimoriadna ochrana pred nadmernou reklamou nie je v prípade divákov vysielateľov spoplatneného televízneho vysielania nutná. Keď majú dotknutí diváci pocit, že reklama, ktorú vysiela spoplatnená televízia, ich obťažuje, môžu podľa názoru Komisie brániť svoje záujmy dostatočným spôsobom sami tak, že sa dištancujú od predplatného u príslušného vysielateľa spoplatnených programov alebo ukončia existujúci zmluvný vzťah.
43. V prejednávanej súvislosti však uvedená námietka nie je relevantná. Ponecháva sa totiž na členských štátoch, či a do akej miery budú dôverovať jednoduchej hre ponuky a dopytu, alebo z dôvodov ochrany spotrebiteľov prijmú dodatočné opatrenia, ktoré prekračujú minimálnu harmonizáciu podľa smernice 2010/13. Pritom prináleží každému členského štátu, aby stanovil úroveň ochrany spotrebiteľov, ktorá sa má dosiahnuť na jeho území, pričom z povahy veci vyplýva, že táto úroveň môže byť v jednotlivých členských štátoch odlišná.(25)
44. Keď sa členský štát rozhodne, že podľa článku 4 ods. 1 smernice 2010/13 prijme na ochranu spotrebiteľov ako divákov prísnejšie vysielacie stropy pre televíznu reklamu ako tie, ktoré zaviedol normotvorca na úrovni Únie s hranicou vo výške 20 %, môže tento členský štát pri tom rozhodne zohľadniť rôzne záujmy jednotlivých skupín divákov.
45. V tejto súvislosti nie je dôležité, že diváci vysielateľov spoplatneného televízneho vysielania tvoria pravdepodobne len menšinu televíznych divákov. Relevantná je výlučne potreba chrániť konkrétnych divákov ako spotrebiteľov bez ohľadu na to, či kvantitatívne predstavujú veľkú alebo malú skupinu, menšinu či väčšinu.
46. Súhrnne povedané, z uvedeného vyplýva, že – vzhľadom na ochranu spotrebiteľov – v prípade televíznej reklamy v spoplatnenej televízii a v prípade televíznej reklamy v bezplatnej súkromnej televízii ide o rozdielne skutkové stavy. Ak sa pre uvedené odlišné skutkové stavy prijmú na účely ochrany spotrebiteľov odlišné pravidlá, nie je to v rozpore, ale v súlade so zásadou rovnosti zaobchádzania.
ii) O zásade rovnosti zaobchádzania s ohľadom na prípadný účel v podobe lepšieho postavenia vysielateľov voľne prístupného vysielania
47. Ostáva preskúmať, či je všeobecná zásada rovnosti zaobchádzania, ktorá je zakotvená v práve Únie, splnená aj s ohľadom na druhý možný cieľ talianskej vlády. Tento cieľ, ktorý vnútroštátny súd označuje na niektorých miestach dokonca za „základný cieľ predmetných vnútroštátnych predpisov“, má spočívať v tom, aby sa „zabezpečili bezplatným televíznym vysielateľom vyššie zisky z reklamy“.
48. V tejto súvislosti treba najprv poznamenať, že predaj vysielacích časov pre televíznu reklamu sa uskutočňuje na oddelenom trhu. Tento trh treba odlíšiť od maloobchodného trhu, na ktorom sa v konečnom dôsledku vysielajú televízne relácie. Iba na základe okolnosti, že na maloobchodnom trhu môžu z pohľadu divákov existovať objektívne rozdiely medzi televíznymi vysielateľmi,(26) preto nemožno automaticky dospieť k záveru, že také rozdiely existujú aj na predchádzajúcej úrovni predaja vysielacích časov televíznej reklamy. Práve naopak, v prejednávanom prípade neexistujú nijaké náznaky takých rozdielov, a to ani z pohľadu samotných vysielateľov, ani z pohľadu inzerentov.
49. Čo sa týka vysielateľov, pri predaji vysielacích časov televíznej reklamy medzi nimi existuje priama konkurencia o zákazníkov, čiže v konečnom dôsledku aj o príjmy na financovanie ich televíznych programov. Uvedené platí nezávisle od toho, či televízna reklama predstavuje ich jediný zdroj príjmov, alebo nie. Pokiaľ ide o predaj vysielacích časov televíznej reklamy, všetci vysielatelia sa teda nachádzajú v porovnateľnej situácii.
50. Čo sa týka inzerentov, ani pre nich nie je priamo relevantné, či sa reklamné spoty vysielajú v spoplatnenej televízii, alebo vo voľne prístupnej súkromnej televízii. V prípade inzerentov je v prvom rade dôležité to, akú cenu majú zaplatiť za vysielacie časy, ktoré získali, a či sa svojou reklamou pri čo najvyššom podiele sledovanosti môžu dostať k správnej cieľovej skupine.
51. Pokiaľ ide o predaj vysielacích časov televíznej reklamy, pozícia vysielateľov je vo svojej podstate rovnaká z pohľadu televíznych vysielateľov aj z hľadiska inzerentov. Rozdielne zaobchádzanie s nimi, ako ho taliansky zákonodarca uskutočňuje na základe stanovenia odlišných vysielacích stropov pre televíznu reklamu, by si teda z tohto uhla pohľadu vyžadovalo objektívne odôvodnenie.
52. Za také odôvodnenie rôznych vysielacích stropov nemožno považovať výlučne snahu talianskeho zákonodarcu „zabezpečiť bezplatným televíznym vysielateľom vyššie zisky z reklamy“.
53. Môžu síce existovať situácie, keď členský štát na zaistenie rozmanitosti ponuky v televízii, najmä na zabezpečenie voľne prístupného televízneho programu vysokej kvality, môže legitímnym spôsobom prijať podporné opatrenia v prospech znevýhodnených vysielateľov.
54. V prejednávanom prípade však nie je zrejmé, že by išlo o uvedenú potrebu podporných opatrení. V zmysle uznesenia o predložení návrhu na začatie prejudiciálneho konania v súčasnosti neexistuje v Taliansku v oblasti hospodárskej súťaže nijaké znevýhodnenie súkromných vysielateľov voľne prístupného televízneho vysielania, ktoré sa vysiela v celej krajine. Práve naopak, podľa informácií, ktoré uviedol vnútroštátny súd, na talianskom trhu s televíznou reklamou už aj tak existuje dominantné postavenie najväčšieho súkromného poskytovateľa voľne prístupného televízneho vysielania.
55. Keď vnútroštátny zákonodarca plánuje za takýchto okolností zaistiť vysielateľom voľne prístupného televízneho vysielania vyššie príjmy z reklamy, tento úmysel je v rozpore so základnými cieľmi smernice 2010/13, ktorá chce zabezpečiť slobodnú hospodársku súťaž a rovnaké zaobchádzanie s vysielateľmi, ako aj prispieť k vytvoreniu rovnakých podmienok hospodárskej súťaže medzi vysielateľmi.(27) S týmito cieľmi stanovenými právom Únie nie je zlučiteľné, aby sa určitá kategória vysielateľov v súvislosti s ich financovaním prostredníctvom televíznej reklamy zvýhodňovala v porovnaní s inými vysielateľmi bez toho, aby na to existoval objektívny dôvod.(28)
iii) Predbežný záver
56. Ako sa ukázalo, preskúmanie takej úpravy, akou je tá talianska, na základe kritéria všeobecnej zásady rovnosti zaobchádzania, ktorá je zakotvená v práve Únie, má rozdielny výsledok, a to v závislosti od toho, aký cieľ sa ňou sleduje.
57. Keď je hlavným cieľom ochrana spotrebiteľov pred nadmernou televíznou reklamou, sú rozdielne vysielacie stropy pre televíznu reklamu v spoplatnenej televízii a vo voľne prístupnej súkromnej televízii zlučiteľné so zásadou rovnosti zaobchádzania. Ak je však naproti tomu hlavným cieľom snaha zabezpečiť vyššie príjmy z reklamy, a teda lepšie financovanie, pre súkromných vysielateľov, potom zásada rovnosti zaobchádzania zakazuje stanoviť na tento účel rozdielne vysielacie stropy pre televíznu reklamu v spoplatnenej televízii a vo voľne prístupnej súkromnej televízii.
58. Je úlohou vnútroštátneho súdu, aby preskúmal, ktorý z týchto dvoch možných legislatívnych cieľov je v prípade článku 38 legislatívneho dekrétu č. 177/2005 v popredí, a aby z toho s ohľadom na všeobecnú zásadu rovnosti zaobchádzania vyvodil nevyhnutné závery.
b) Základné slobody európskeho vnútorného trhu
59. Okrem všeobecnej zásady rovnosti zaobchádzania, ktorá je zakotvená v práve Únie, sa Tribunale amministrativo regionale per il Lazio v rámci tejto prvej prejudiciálnej otázky pýta Súdneho dvora aj na rôzne základné slobody európskeho vnútorného trhu, a to na voľný pohyb služieb (článok 56 ZFEÚ), slobodu usadiť sa (článok 49 ZFEÚ) a na voľný pohyb kapitálu (článok 63 ods. 1 ZFEÚ). Podľa názoru vnútroštátneho súdu porušenie zásady rovnosti zaobchádzania „nevyhnutne“ vedie k obmedzeniu týchto základných slobôd a k narušeniu hospodárskej súťaže.
60. Uvedeným ustanoveniam, ktoré sa týkajú vnútorného trhu, totiž v zásade odporuje akékoľvek vnútroštátne opatrenie, ktoré, hoci sa uplatňuje bez diskriminácie založenej na štátnej príslušnosti, môže štátnym príslušníkom Spoločenstva brániť vo výkone základných slobôd zaručených Zmluvou alebo spôsobiť, že tento výkon sa stane menej príťažlivým.(29) O také obmedzenie však nejde, ak sú účinky opatrenia príliš neisté a nepriame na to, aby mohli obmedziť uplatnenie uvedených základných slobôd.(30)
61. Pokiaľ ide v prvom rade o slobodu usadiť sa a o voľný pohyb kapitálu, len ťažko možno nájsť súvislosť medzi týmito dvoma základnými slobodami a vysielacími stropmi pre televíznu reklamu uplatňovanými v Taliansku. Tieto vysielacie stropy pre spoplatnené televízne vysielanie sú v Taliansku síce nižšie ako pre voľne prístupné súkromné vysielanie. Napriek tomu sa účinky takého rozdielu vo vysielacom čase pre reklamu – prinajmenšom podľa informácií, ktoré má Súdny dvor k dispozícii – javia ako príliš neisté a nepriame na to, aby mohli vážne ovplyvniť prípadné investičné rozhodnutia zahraničných vysielateľov alebo zahraničných investorov kapitálu na talianskom televíznom trhu. Nedá sa teda vychádzať z toho, že ide o obmedzenie slobody usadiť sa alebo voľného pohybu kapitálu.
62. Naproti tomu môže taká štátna úprava vysielacích stropov pre televíznu reklamu, aká platí v Taliansku, predstavovať obmedzenie voľného pohybu služieb, pretože v prípade talianskych vysielateľov vo všeobecnosti a osobitne v prípade vysielateľov spoplatneného televízneho vysielania obmedzuje možnosť vysielať reklamu pre inzerentov, ktorí majú sídlo v iných členských štátoch.(31)
63. Podľa ustálenej judikatúry(32) obmedzenie základných slobôd zakotvených v Zmluvách možno odôvodniť len vtedy, ak sleduje legitímny cieľ zlučiteľný so Zmluvou a ak je odôvodnené naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu. V takom prípade musí byť obmedzenie okrem toho spôsobilé zaručiť uskutočnenie sledovaného cieľa a nesmie prekročiť rámec toho, čo je na dosiahnutie tohto cieľa potrebné.
64. V tejto súvislosti treba vychádzať z rovnakých úvah, ako boli prezentované vyššie v súvislosti so všeobecnou zásadou rovnosti zaobchádzania. Prípadný úmysel zákonodarcu „zabezpečiť bezplatným televíznym vysielateľom vyššie zisky z reklamy“, u ktorého ide o čisto hospodársku úvahu, obvykle nemožno považovať za legitímny cieľ, ktorý by bol vhodný na to, aby odôvodnil obmedzenie voľného pohybu služieb v oblasti televíznej reklamy.(33) Naproti tomu ochrana spotrebiteľov ako divákov pred nadmernou reklamou predstavuje oprávnený naliehavý dôvod všeobecného záujmu, ktorý môže odôvodniť obmedzenie voľného pohybu služieb.(34) Ktorému z týchto cieľov slúži úprava, akou je tá talianska, musí posúdiť výlučne vnútroštátny súd.
65. Keď vnútroštátny súd dospeje, rovnako ako predtým AGCOM v spornom rozhodnutí, k záveru, že článok 38 legislatívneho dekrétu č. 177/2005 slúži na ochranu spotrebiteľov ako televíznych divákov pred nadmernou reklamou, bude jeho povinnosťou posúdiť, či obmedzenie vysielacích stropov pre televíznu reklamu v spoplatnenej televízii na 14 % za hodinu, ktoré platí od roku 2011, bolo vhodné a nevyhnutné na dosiahnutie tohto cieľa.
66. Na základe informácií, ktoré má Súdny dvor k dispozícii v prejednávanom konaní, nesvedčí nič proti tomu, že sporné obmedzenie vysielacieho stropu pre televíznu reklamu v spoplatnenej televízii možno s ohľadom na cieľ ochrany spotrebiteľov považovať za proporcionálne. Predovšetkým samotná okolnosť, že vysielacie stropy pre televíznu reklamu sa v spoplatnenej televízii a vo voľne prístupnej súkromnej televízii odlišujú, nepripúšťa záver, že taká úprava, akou je tá talianska, je nekoherentná. Uvedený rozdiel je totiž, ako sa už objasnilo,(35) založený na objektívnych skutočnostiach.
B – Druhá prejudiciálna otázka
67. Vnútroštátny súd sa vo svojej druhej prejudiciálnej otázke chce v zásade dozvedieť, či sú odlišné vysielacie stropy pre televíznu reklamu tak, ako ich stanovuje talianska právna úprava, zlučiteľné so slobodou a s pluralitou médií, keď narušujú hospodársku súťaž a zvýhodňujú vznik alebo posilnenie dominantného postavenia na trhu s televíznou reklamou.
1. Prípustnosť
68. Komisia a RTI vyjadrujú pochybnosti o prípustnosti tejto otázky. Tieto pochybnosti považujem za oprávnené.
69. Na rozdiel od názoru RTI síce nemožno druhú prejudiciálnu otázku zamietnuť s odôvodnením, že sa týka výlučne vnútroštátneho práva. Sloboda a pluralita médií totiž predstavujú aj zásadu práva Únie, ktorá je v súčasnosti zakotvená najmä v článku 11 ods. 2 Charty základných práv. O výklad tejto zásady možno Súdny dvor požiadať zásadne formou návrhu na začatie prejudiciálneho konania.
70. Ako však správne zdôrazňuje Komisia, každý návrh na začatie prejudiciálneho konania musí obsahovať aspoň minimálne množstvo informácií o skutkovom stave v konaní vo veci samej, aby mohli účastníci prejudiciálneho konania zaujať zmysluplné stanovisko a Súdny dvor poskytnúť užitočnú odpoveď na prejudiciálne otázky.(36) Relevantné je to predovšetkým vtedy, keď kľúč k vyriešeniu sporu vo veci samej spočíva v posúdení konkurenčných vzťahov medzi spoločnosťami.
71. Návrh na začatie prejudiciálneho konania obsahuje v prejednávanom prípade príliš málo informácií o predmetných trhoch a o pomeroch na nich na to, aby mohol Súdny dvor poskytnúť užitočnú odpoveď na druhú prejudiciálnu otázku.
72. Súdny dvor by mal preto vyhlásiť druhú prejudiciálnu otázku za neprípustnú.
2. Obsahové posúdenie
73. Subsidiárne si v súvislosti s druhou prejudiciálnou otázkou dovolím uviesť tieto všeobecné poznámky.
74. Zásada slobody a plurality médií, ako je vyjadrená v článku 11 ods. 2 Charty základných práv, má v demokratickej spoločnosti mimoriadny význam.(37) Aj smernica 2010/13 sleduje cieľ zabrániť obmedzeniu pluralizmu a slobody televíznych informácií.(38)
75. Vzhľadom na význam, aký má televízna reklama pre financovanie audiovizuálnych mediálnych služieb, sa od začiatku nedá automaticky vylúčiť, že medzi televíznymi vysielateľmi príde k narušeniu hospodárskej súťaže, keď budú môcť niektorí z nich v dôsledku im stanovených špecifických vysielacích stropov tento zdroj financovania využívať horšie ako iní.
76. To, či rozdielne vysielacie stropy pre televíznu reklamu môžu skutočne vyvolať narušenie hospodárskej súťaže medzi rôznymi druhmi vysielateľov, záleží od mnohých faktorov, v neposlednom rade od toho, v akej miere sú jednotliví vysielatelia odkázaní na reklamu ako zdroj financovania a z akých ďalších zdrojov prípadne môžu svoj televízny program financovať.
77. Samotná okolnosť, že vysielateľovi pri uplatnení vysielacích časov pre televíznu reklamu na trhu prináleží mimoriadne silné postavenie, ešte neznamená, že ostatní vysielatelia by vo vzťahu k nemu nemohli voči divákom vytvoriť účinnú konkurenciu, pokiaľ ide o ich konkrétne televízne programy.
78. Okrem toho nie každá zmena podmienok hospodárskej súťaže medzi vysielateľmi povedie nevyhnutne k obmedzeniu slobody a plurality médií.
79. Článok 11 ods. 2 Charty základných práv však bráni takej vnútroštátnej úprave audiovizuálnych mediálnych služieb, ktorá môže značným spôsobom narušiť hospodársku súťaž medzi vysielateľmi a umožniť tým vznik vážneho rizika ohrozenia slobody a plurality médií.
VI – Návrh
80. Vychádzajúc z uvedených úvah, navrhujem, aby Súdny dvor na prejudiciálne otázky, ktoré položil Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, odpovedal takto:
1. Vnútroštátna právna úprava, ktorá v rámci vysielacích stropov stanovených v článku 23 ods. 1 smernice 2010/13/EÚ vo výške 20 % za každú celú hodinu pre televíznu reklamu stanovuje pre spoplatnenú televíziu kratší vysielací čas ako pre voľne prístupnú súkromnú televíziu, je s článkom 4 ods. 1 smernice v spojení so všeobecnou zásadou rovnosti zaobchádzania zakotvenou v práve Únie a s článkom 56 ZFEÚ
– nezlučiteľná, ak sleduje cieľ, ktorý spočíva v tom, aby bezplatným vysielateľom zabezpečila vyššie zisky z reklamy, hoci nemajú nijakú zrejmú konkurenčnú nevýhodu,
– zlučiteľná, pokiaľ proporcionálnym spôsobom sleduje cieľ chrániť spotrebiteľov ako divákov pred nadmerným zaťažením televíznou reklamou.
Prináleží vnútroštátneho súdu, aby preskúmal, ktorý z týchto dvoch cieľov sleduje vnútroštátna úprava a ktorý z nich je v popredí.
2. Článok 49 ZFEÚ a článok 63 ods. 1 ZFEÚ nebránia takejto právnej úprave.