JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JULIANE KOKOTT
15 päivänä toukokuuta 2014 (1)
Asia C‑318/13
X
(Ennakkoratkaisupyyntö – Korkein hallinto-oikeus (Suomi))
Direktiivi 79/7/ETY – Miesten ja naisten tasa-arvoinen kohtelu sosiaaliturvaa koskevissa kysymyksissä – Direktiivin 4 artiklan 1 kohta – Työntekijöiden tapaturmavakuutus – Kansallinen lainsäädäntö – Kertakaikkinen korvaus työtapaturmasta aiheutuneesta pysyvästä haitasta – Korvauksen suuruuden laskeminen – Miesten ja naisten korvausten erisuuruisuus, joka johtuu sukupuolten erilaisista tilastollisista elinajanodotteista – Jäsenvaltion korvausvastuu – Unionin oikeuden riittävän ilmeinen rikkominen
I Johdanto
1. On tunnettua, että naisten elinajanodote on tilastollisesti pidempi kuin miesten. On kuitenkin kysyttävä, onko miesten saaman etuuden sen vuoksi ja ilman yksittäistapauksen konkreettista tutkintaa oltava naisten etuutta pienempi, kun työntekijöiden tapaturmavakuutuksesta myönnetään korvaus elinikäisistä terveysongelmista kertasuorituksena.
2. Tämä on keskeinen kysymys nyt käsiteltävässä asiassa. Sen johdosta unionin tuomioistuin pystyy asiassa Association belge des Consommateurs Test-Achats ym. antamansa tuomion(2) jälkeen täsmentämään toisessa vakuutusoikeudellisessa tapauksessa oikeuskäytäntöään, joka koskee unionin oikeuteen perustuvaa miesten ja naisten tasa-arvoisen kohtelun periaatetta.
3. Käsiteltävässä asiassa on ensinnäkin tutkittava, onko tämä periaate esteenä kansallisille sääntelyille, joiden mukaan vakuutuskorvauksen määrää laskettaessa otetaan huomioon muuttujia, jotka perustuvat ratkaisevasti miesten ja naisten tilastollisesti erilaisiin elinajanodotteisiin. Jos kansallinen lainsäädäntö osoittautuu unionin oikeuden vastaiseksi, nousee toiseksi esiin kysymys jäsenvaltion korvausvastuusta ja kolmanneksi mahdollisesti kysymys tuomion ajallisten vaikutusten rajoittamisesta.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
1. Direktiivi 79/7(3)
4. Direktiivin 79/7 3 artiklan mukaan direktiiviä sovelletaan muun muassa ”lakisääteisiin järjestelmiin, jotka antavat turvaa – – työkyvyttömyy[den], – – työtapaturm[ien] ja ammattitau[tien]” varalta.
5. Direktiivin 79/7 4 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Tasa-arvoisen kohtelun periaatteella tarkoitetaan, että minkäänlaista sukupuoleen perustuvaa syrjintää ei saa esiintyä välittömästi eikä välillisesti – – eikä varsinkaan, kun on kysymyksessä:
– – –
– – –
– etuuksien – – laskentaperusteet sekä etuuksiin olevan oikeuden kestoa ja jatkumista koskevat edellytykset.
2. Tasa-arvoisen kohtelun periaate ei rajoita naisten suojelua äitiyden perusteella koskevien säännösten soveltamista.”
2. Direktiivi 2004/113(4)
6. Ennen kuin direktiivin 2004/113 5 artiklan 2 kohta todettiin pätemättömäksi,(5) siinä tietyin edellytyksin sallittiin sukupuoleen perustuva epäyhdenvertainen kohtelu seuraavasti:
”Edellä olevasta 1 kohdasta huolimatta jäsenvaltiot voivat ennen 21 päivänä joulukuuta 2007 päättää sallia suhteelliset erot yksilöiden maksuissa ja etuuksissa, jos sukupuolen käyttäminen on määräävä tekijä asiaankuuluvien ja tarkkojen vakuutusmatemaattisten tietojen ja tilastotietojen perusteella tehtävässä riskinarvioinnissa. – –”
3. Direktiivi 2006/54(6)
7. Direktiivin 2006/54 5 artiklassa, jonka otsikko on “Syrjintäkielto”, säädetään seuraavaa ammatillisista sosiaaliturvajärjestelmistä:(7)
”Rajoittamatta 4 artiklan[(8)] säännösten soveltamista minkäänlaista välitöntä tai välillistä sukupuoleen perustuvaa syrjintää ei saa esiintyä ammatillisissa sosiaaliturvajärjestelmissä eikä varsinkaan, jos kysymyksessä on
– –
c) etuuksien laskentaperusteet – – taikka etuuksiin olevan oikeuden kestoa ja jatkumista koskevat edellytykset.”
8. Direktiivin 2006/54 9 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tasa-arvoisen kohtelun periaatteen vastaisiin säännöksiin kuuluvat ne, jotka välittömästi tai välillisesti perustuvat sukupuoleen ja joilla
– –
h) asetetaan erilaiset tasot etuuksille muissa kuin sellaisissa tapauksissa, joissa on tarpeen ottaa huomioon sukupuolen mukaan erilaiset vakuutusmatemaattiset tekijät maksuperusteisissa järjestelmissä; rahastoivissa etuusperusteisissa järjestelmissä tietyt osat voivat olla erisuuruisia, jolloin summien erot johtuvat sukupuolten mukaan erilaisten vakuutusmatemaattisten perusteiden käytöstä aikana, jolloin järjestelmän rahastointi on toteutettu;
– –”
B Kansallinen lainsäädäntö
9. Suomen hallituksen huomautusten mukaan suomalaisilla työnantajilla on lain perusteella velvollisuus ottaa työntekijöilleen yksityisestä vakuutusyhtiöstä vakuutus työtapaturmien aiheuttamien pysyvien terveyshaittojen varalta.
10. Vakuutustapahtuman toteuduttua vakuutuksesta maksettavat etuudet suoritetaan joko jatkuvana korvauksena tai kertakorvauksena (jäljempänä haittaraha). Lievemmät haitat voidaan korvata vain kiinteämääräisellä kertasuorituksella.(9)
11. Kertakorvauksen määrä perustuu haitan kärsineen henkilön keskimääräiseen elinikään. Tähän vaikuttavat ensinnäkin haitan kärsineen henkilön ikä ja toiseksi – jäljellä olevaa elinikää koskevaa ennustetta tehtäessä – hänen sukupuolensa. Koska tilastollisesti miesten elinajanodote on lyhyempi kuin naisten, Suomen lainsäädännön mukaan naiset saavat muutoin vastaavassa tilanteessa näin ollen suuremman korvauksen kuin miehet.
III Pääasian tosiseikat ja ennakkoratkaisukysymykset
12. Asianomainen vakuutusyhtiö myönsi vuonna 2005 miespuoliselle X:lle haittarahan kertakorvauksena vuonna 1991 tapahtuneen työtapaturman johdosta. Nainen olisi muutoin vastaavissa olosuhteissa saanut pelkästään sukupuolensa ja tämän pidemmän tilastollisen elinajanodotteen perusteella 278,89 euroa suuremman korvauksen, kuin mitä X:lle maksettiin.(10)
13. Viimeisenä oikeusasteena asian ratkaissut vakuutusoikeus hylkäsi vuonna 2008 lainvoimaisesti X:n valituksen, jossa tämä vaati, että myös hänen haittarahansa on määritettävä naisiin sovellettavin edullisemmin perustein.
14. Nyt X vaatii vuonna 2009 tekemässään hakemuksessa, että Suomen valtion on korvattava häneltä saamatta jäänyt korvausten erotus viivästyskorkoineen.
15. Kansallinen tuomioistuin on esittänyt unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko direktiivin [79/7] 4 artiklan – – 1 kohtaa tulkittava siten, että se on esteenä sellaiselle kansalliselle sääntelylle, jonka perusteella työtapaturman johdosta suoritettavan lakisääteisen sosiaalietuuden vakuutusmatemaattisena laskentaperusteena käytetään naisten ja miesten erilaisia elinajanodotteita, kun tällaista perustetta käyttäen miehelle suoritettava etuuden kertakorvaus muodostuu pienemmäksi kuin saman ikäisen ja muutoin vastaavassa tilanteessa olevan naisen korvaus?
2) Mikäli vastaus ensimmäiseen kysymykseen on myönteinen, onko asiassa kysymys jäsenvaltion korvausvastuun edellytyksenä olevasta unionin oikeuden riittävän ilmeisestä rikkomisesta, kun erityisesti otetaan huomioon, että:
– unionin tuomioistuin ei ole oikeuskäytännössään ottanut nimenomaista kantaa siihen, voidaanko sukupuoleen perustuvia vakuutusmatemaattisia tekijöitä ottaa huomioon direktiivin 79/7 soveltamisalaan kuuluvia lakisääteisen sosiaaliturvan mukaisia etuuksia määritettäessä;
– unionin tuomioistuin on asiassa C-236/09 Test-Achats antamassaan tuomiossa todennut pätemättömäksi tällaisten tekijöiden huomioon ottamisen mahdollistavan direktiivin [2004/113] 5 artiklan 2 kohdan, mutta määrännyt siirtymäajan pätemättömyyden voimaan tulolle; ja
– unionin lainsäätäjä on direktiiveissä [2004/113] ja [2006/54] (direktiivi miesten ja naisten yhtäläisten mahdollisuuksien ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteen täytäntöönpanosta työhön ja ammattiin liittyvissä asioissa) hyväksynyt tällaisten tekijöiden huomioon ottamisen tietyin edellytyksin näissä direktiiveissä tarkoitettujen etuuksien laskennassa, minkä perusteella kansallinen lainsäätäjä on olettanut, että kyseiset tekijät voidaan ottaa huomioon myös tässä asiassa tarkoitetun lakisääteisen sosiaaliturvan alalla?”
IV Asian tarkastelu
A Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
16. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa ensimmäisellä ennakkoratkaisukysymyksellään pääasiallisesti selvittää, onko direktiivin 79/7 4 artiklan 1 kohta esteenä kansalliselle sääntelylle, jonka johdosta miehiä kohdellaan työtapaturmista suoritettavien kertakaikkisten korvausten osalta epäedullisemmin kuin naisia vain sen vuoksi, että miesten osalta huomioon otetaan tilastollisesti lyhyempi elinajanodote.
17. Ensin on tutkittava, onko direktiivi 79/7, jota sen 3 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan sovelletaan lakisääteisiin järjestelmiin, jotka antavat turvaa työkyvyttömyyden sekä työtapaturmien ja ammattitautien varalta, merkityksellinen tässä tapauksessa. Ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen voidaan nimittäin vastata mielekkäästi vain, jos näin on. Muussa tapauksessa kysymyksellä ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin.
1. Direktiivin 79/7 asiallinen ja ajallinen soveltamisala
a) Ajallinen soveltamisala
18. Suomen hallitus väittää, ettei direktiiviä 79/7 voida soveltaa ajallisesti, koska kyseessä oleva tapaturma sattui vuonna 1991 eli ennen kuin Suomen tasavalta liittyi Euroopan yhteisöön vuonna 1995. Suomen hallituksen mukaan pääasiaa on näin ollen arvioitava vuonna 1991 voimassa olleen oikeustilan perusteella. Tältä osin ei voida tukeutua direktiiviin 79/7, koska direktiiviä ei voida soveltaa tilanteisiin, jotka olivat olemassa ennen Suomen tasavallan liittymistä.
19. Haittarahalla on kuitenkin tarkoitus korvata vuonna 1991 sattuneen työtapaturman tulevaisuudessa ilmenevät vaikutukset. Nyt ei siis arvioida tilannetta, joka oli jo päättynyt lopullisesti ennen jäsenvaltion liittymistä.(11)
20. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan aikaisemman oikeussäännön voimassa ollessa syntyneen tilanteen tulevia vaikutuksia arvioidaan kuitenkin myöhemmin voimassa olevan oikeustilan perusteella.(12) Saman on koskettava myös sellaisen tilanteen tulevia vaikutuksia, joka on syntynyt ennen jäsenvaltion liittymistä mutta jolla on edelleen vaikutuksia liittymisen jälkeen.
21. Koska direktiiviä 79/7 alettiin Suomen tasavallan liittymisen jälkeen soveltaa sen alueella,(13) direktiivi on ajalliselta soveltamisalaltaan merkityksellinen nyt kyseessä olevan haittakorvauksen osalta.
b) Asiallinen soveltamisala
22. Lisäksi voi herätä epäilyjä direktiivin 79/7 asiallisesta sovellettavuudesta, kun otetaan huomioon, että direktiiviä sovelletaan vain ”lakisääteisiin järjestelmiin” sosiaaliturvan alalla, mutta tässä tapauksessa korvauksesta huolehtivat Suomen hallituksen esittämien tietojen mukaan määrätyt yksityiset vakuutusyhtiöt, joille lakisääteisen tapaturmavakuutuksen tehtävien hoitaminen on uskottu.
23. Toimivaltaiset valtion viranomaiset eivät näin ollen suoraan maksa Suomen haittarahaa, vaan sen maksavat yksityiset vakuutusyhtiöt lakisääteisen pakollisen vakuutusjärjestelmän puitteissa. Etuuden myöntämistä koskevat yksityiskohtaiset säännöt eivät kuitenkaan ole ratkaisevia etuuden luonteen määrittelemiseksi direktiivin 79/7 kannalta. Ratkaisevaa on pikemminkin, että laissa säädetty etuus on suoraan ja tosiasiallisesti yhteydessä turvaan, jota annetaan jonkin direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa luetellun tapauksen varalta.(14) Tämä pitää paikkansa haitan kärsineelle suoraan maksettavan haittarahan osalta, sillä sen myöntäminen määräytyy tapaturmavakuutuslain mukaan.
24. Kyseessä olevia Suomen sääntelyjä on siis pidettävä työkyvyttömyyden ja työtapaturman varalta turvaa antavana lakisääteisenä järjestelmänä, joten niitä on arvioitava direktiivin 79/7 perusteella. Direktiiveillä 2004/113 ja 2006/54 ei sitä vastoin ole merkitystä, koska ensin mainittua ei sen 3 artiklan 4 kohdan mukaan sovelleta ”työtä ja ammattia koskeviin asioihin” ja jälkimmäisellä säännellään sen 2 artiklan 1 kohdan f alakohdan mukaan yrityskohtaisia ammatillisia eläkejärjestelmiä, mutta sitä ei sovelleta valtakunnalliseen tapaturmavakuutusjärjestelmään.
25. Koska direktiivin 79/7 4 artiklan 1 kohdan mukaan ”minkäänlaista sukupuoleen perustuvaa syrjintää ei saa esiintyä välittömästi eikä välillisesti” etuuden määrää laskettaessa, seuraavaksi on tutkittava, merkitseekö vakuutusmatemaattisten perusteiden käyttäminen sukupuoleen perustuvaa syrjintää (otsikon 2 alla) ja onko tälle mahdollisesti oikeuttamisperusteita (otsikon 3 alla).
2. Sukupuolten erilaisiin tilastollisiin elinajanodotteisiin liittyvistä vakuutusmatemaattisista muuttujista johtuva erilainen kohtelu
26. Se, että kertakaikkisen haittarahan suuruus määritetään eri tavalla, liittyy välittömästi etuuteen oikeutetun sukupuoleen ja hänen tilastolliseen elinajanodotteeseensa.
27. Suomen hallituksen käsityksen mukaan tämä ei kuitenkaan millään tavalla merkitse miespuolisten etuuteen oikeutettujen epäedullisempaa kohtelua. Sukupuoleen perustuvan eron tekeminen on pikemminkin välttämätöntä, jottei naisia asetettaisi miehiä huonompaan asemaan. Naisten elinajanodote on tilastollisesti pidempi kuin miesten, minkä vuoksi korvauksen, jolla on tarkoitus hyvittää haitta kertakaikkisesti henkilön odotettavissa olevalta jäljellä olevalta elinajalta, on oltava naisille suurempi kuin miehille.
28. Suomen hallituksen mukaan kyse ei siten ole miesten ja naisten erilaisesta kohtelusta, vaan kukin saa hänelle vakuutusmatemaattisesti kuuluvan määrän.
29. Tällä väitteellä voidaan kuitenkin enintään perustella sitä, että miehiä ja naisia kohdellaan kertakaikkista etuutta myönnettäessä eri tavalla, mutta sillä ei mitenkään voida kyseenalaistaa, että Suomen lainsäädännön säännösten mukaan miehiä ja naisia kohdellaan eri tavalla.
30. Seuraavaksi on tutkittava mahdollisia oikeuttamisperusteita.
3. Erilaisen kohtelun oikeuttamisperusteet
31. Tutkittaessa, mitkä tekijät voivat olla oikeuttamisperusteita haittakorvaukseen liittyvälle erilaiselle kohtelulle, on aluksi tarkasteltava direktiiviä 79/7.
a) Direktiivin 79/7 4 artiklan mukaiset merkitykselliset oikeuttamisperusteet
32. Direktiivin 4 artiklaan sisältyy yksiselitteinen ja tyhjentävä sääntely, koska siinä yleisesti kielletään sukupuoleen perustuvien erojen tekeminen etuuksia myönnettäessä, kun huomiotta jätetään äitiyteen liittyvä problematiikka.
33. Suomen sääntelylle ei näin ollen voida katsoa olevan oikeuttamisperustetta jo senkään vuoksi, että siinä – direktiivissä vahvistetun tasa-arvoisen kohtelun periaatteen vastaisesti – otetaan sukupuoleen perustuvalla elinajanodotteella käyttöön erotteluperuste, jollaista ei unionin lainsäätäjän tahdon mukaan saa soveltaa direktiivin 79/7 yhteydessä.
34. Sitä, ettei direktiivissä nimenomaisesti kielletä sukupuoleen perustuvan elinajanodotteen tilastollista huomioon ottamista, ei nimittäin voida tulkita niin, että sen vuoksi Suomen lainsäätäjällä on vapaus ottaa tämä peruste käyttöön etuuksien myöntämisessä. Tätä vastaan puhuu paitsi direktiivin 79/7 sanamuoto myös vertailu direktiivien 2004/113 ja 2006/54 sääntelyohjelmaan. Unionin lainsäätäjä on molemmissa viimeksi mainituissa direktiiveissä pitänyt sukupuoleen perustuvien ”vakuutusmatemaattisten” [”versicherungmathematischer”](15) tai ”vakuutusmatemaattisten” [”versicherungstechnischer”](16) tekijöiden hyväksyttävyyttä tietyin edellytyksin ongelmattomana mutta katsonut, että tämä on tarpeen todeta nimenomaisesti. Koska direktiivissä 79/7 ei ole tällaista erityistä poikkeussäännöstä, on todennäköisesti tehtävä vastakohtaispäätelmä, että jo unionin lainsäätäjän tahdon mukaan direktiivin 79/7 yhteydessä nimenomaan ei pidä sallia sukupuoleen perustuvia vakuutusmatemaattisia näkökohtia.
35. Suomen hallituksen mukaan etuuksien erisuuruisuus on sitä vastoin kuitenkin perusteltua, koska kertakorvausten osalta se seuraa järjestelmälle luonteenomaisella tavalla sukupuolten erilaisista elinajanodotteista. Naiset, jotka tilastollisesti elävät pidempään, asetettaisiin muutoin miehiä huonompaan asemaan, sillä kertasuorituksella on tarkoitus korvata tapaturman seuraukset vakuutetun loppuelämän ajalta.
36. Tällä Suomen hallitus kääntää sitä kohtaan esitetyt moitteet ympäri ja katsoo, että sillä on primaarioikeuden perusteella oikeastaan velvollisuus myöntää miehille pienempi kertakorvaus kuin naisille.
37. Kuten jäljempänä osoitetaan, tämä väite ei kuitenkaan lopulta ole vakuuttava.
b) Primaarioikeuteen perustuvat merkitykselliset oikeuttamisperusteet
38. Primaarioikeuden valossa sukupuoleen perustuva välitön erilainen kohtelu on – epäsuotuisassa asemassa olevaan ryhmään kuuluvien erityisiä tukitoimenpiteitä lukuun ottamatta – sallittua ainoastaan, jos voidaan varmasti todeta, että miesten ja naisten välillä on merkityksellisiä eroja, jotka edellyttävät mainitunlaista kohtelua.(17)
i) Merkityksellisten erojen käsite
39. Miesten ja naisten välisiä merkityksellisiä eroja, jotka voisivat vaikuttaa tapaturmavakuutuksesta suoritettavien etuuksien myöntämiseen, voidaan mahdollisesti katsoa olevan olemassa, jos kyseessä olevassa yksittäistapauksessa voidaan pelkästään sukupuolen perusteella olettaa kiistattomasti, että tietyt etuuden myöntämisen kannalta relevantit olosuhteet ovat olemassa tai niitä ei ole olemassa.(18) Tällaiset erot ovat kuitenkin oikeudellisesti merkityksellisiä vain, jos erottelu on unionin oikeusjärjestyksen perusperiaatteiden mukainen.(19)
40. Suomen hallitus pitää poikkeuksettomana lähtökohtana, että naisten elinajanodote on tilastollisesti pidempi kuin miesten, ja katsoo tämän perusteella, että vakuutetun sukupuoli on elinajasta riippuvien kertakaikkisten etuuksien kannalta merkityksellinen tekijä.
41. Tämä sukupuoleen perustuva ennuste ei kuitenkaan kata elinajanodotteen kaikkia puolia. Tämän vuoksi se yhtäältä on jo pelkästään tosiseikkojen perusteella tarkasteltuna liian yleisluonteinen eikä johda tasapuolisiin tuloksiin. Lisäksi myös primaarioikeuden normatiiviset näkökohdat puhuvat toisaalta sitä vastaan, että sukupuoli hyväksyttäisiin etuuden myöntämisessä merkitykselliseksi perusteeksi.
42. Seuraavaksi on käsiteltävä ensin tosiseikkoihin perustuvia väitteitä ja sen jälkeen normatiivisiin näkökohtiin perustuvia väitteitä sitä vastaan, että sukupuoleen perustuvat ennusteet voisivat olla merkityksellisiä etuuksia myönnettäessä.
ii) Tosiseikkoihin perustuvat väitteet sukupuoleen perustuvien ennusteiden merkityksellisyyttä vastaan
43. Toisin kuin Suomen hallitus katsoo, ei voida varmuudella sanoa, että haittarahan yhteydessä naispuolisen vakuutetun elinajanodote on aina pidempi kuin saman ikäisen miespuolisen vakuutetun.
44. Suomen hallitus ei nimittäin ota riittävissä määrin huomioon, miten haitan aiheuttaneet konkreettiset olosuhteet vaikuttavat tulevaan elinajanodotteeseen. Tiettyjen tapaturmaan liittyvien terveysongelmien osalta on vaikea katsoa, että naisilla voisi olla pidempi elinajanodote kuin vastaavassa tilanteessa olevilla miehillä.
45. Pelkän sukupuolen käyttäminen perusteena elinajanodotetta koskevassa ennusteessa on lisäksi riittämätöntä jo senkin vuoksi, että tällainen peruste jättää huomiotta tärkeitä näkökohtia – tapaturman seurausten lisäksi esimerkiksi asianomaisen henkilön maantieteellisen syntyperän ja elinpiirin keskuksen,(20) hänen elintapansa sekä merkittäviä taloudellisia ja sosiaalisia olosuhteita – ja sen vuoksi heijastaa tosiasioita vain vääristyneesti.
46. Pelkkä sukupuoli ei näin ollen voi edes abstraktisti tarkasteltuna olla etuuksien myöntämiseen liittyvä merkityksellinen ero.
47. Se, että pelkkään sukupuoleen perustuva ennuste on väärä lähtökohta kertakorvauksen määrittämiselle, ilmenee vielä selvemmin, kun tarkastellaan vakuutettujen konkreettisia yksittäistapauksia ja muistetaan, että Suomen sääntelylle ominaisen logiikan mukaan – kuten Suomen hallitus on myöntänyt suullisessa käsitellyssä – jopa kuolemansairas nainen saa siitä huolimatta, että hänen konkreettinen odotettavissa oleva elinaikansa on lyhyt, pelkästään sukupuolensa perusteella suuremman korvauksen kuin saman ikäinen mutta selvästi terveempi mies. Jos Suomen lainsäädännössä ei säädetä tällaisia tilanteita varten mistään konkreettisessa tapauksessa asianmukaisesta sääntelystä vaan tukeudutaan välinpitämättömästi sukupuoleen, sukupuoli ei voi olla merkityksellinen peruste kertakaikkisen haittarahan määrittämiselle.
48. Tällaisten sukupuolta koskevaan perusteeseen kohdistuvien, tosiseikkoihin perustuvien epäilyjen ohella perusteen hyväksyttävyyttä vastaan voidaan esittää myös normatiivisiin näkökohtiin perustuvia väitteitä, joita on tarkasteltava seuraavaksi.
iii) Normatiivisiin näkökohtiin perustuvat väitteet sukupuoleen perustuvan ennusteen merkityksellisyyttä vastaan
49. Suomessa käytössä olevaa perustetta, joka muodostuu sukupuoleen perustuvasta elinajanodotetta koskevasta ennusteesta, on arvioitava unionin primaarioikeudesta ilmenevien normatiivisten seikkojen perusteella. Unionin primaarioikeuden perusperiaatteisiin kuuluu SEU 2 artiklan mukaan miesten ja naisten tasa-arvon periaate, joka on lisäksi vahvistettu perusoikeutena perusoikeuskirjan 21 artiklassa.
50. Miesten ja naisten tasa-arvon periaatteen suuri merkitys edellyttää, ettei – kuten olen jo todennut asiassa Association belge des Consommateurs Test-Achats ym. esittämässäni ratkaisuehdotuksessa – unionin oikeuden arvojärjestyksen valossa voida toimia niin, että sukupuolta käytetään tilastollisesti ja summittaisesti ikään kuin muita, vaikeasti yksilöitäviä mutta vakuutuksen kannalta viime kädessä todella merkityksellisiä erottelevia ominaisuuksia korvaavana perusteena.
51. Jos tietyillä ominaisuuksilla todella on ratkaiseva merkitys elinajanodotteelle,(21) ne on pikemminkin sellaisinaan selvitettävä, niitä on arvioitava asianmukaisesti ja ne on kohdistettava konkreettisiin henkilöryhmiin sukupuolesta riippumattomalla tavalla. Niitä ei siis saa kohdistaa kaavamaisesti tiettyyn sukupuoleen, ellei kyse ole muuttumattomista, biologisesti luonteenomaisista ominaisuuksista. Muussa tapauksessa yksittäisiä henkilöitä, joilla ei ole kyseistä ominaisuutta, kohdeltaisiin pelkästään sukupuolensa perusteella epäedullisemmin tai edullisemmin ilman painavaa syytä.
52. Vakuutusmatemaattisten sukupuoleen perustuvien perusteiden normatiivisessa arvioinnissa on lisäksi otettava huomioon, että perusoikeuskirjan 21 artiklassa kielletään sukupuoleen perustuva syrjintä tavallaan samalla kuin rotuun ja ihonväriin sekä etniseen alkuperään perustuva syrjintä.
53. Välittömästi sukupuoleen liitetyt sääntelyt ovat tämän vuoksi – äitiyden kaltaisia kiistattomia biologisia erityisominaisuuksia jälleen lukuun ottamatta – unionin lainsäätäjän arvo-ohjelman mukaan yhtä vähän hyväksyttäviä kuin rotuun tai ihonväriin perustuvat sääntelyt, eivätkä ne siksi ole sosiaalivakuutusoikeuden alalla sallittuja mahdollisista tilastollisista tutkimuksista huolimatta.(22)
54. Muutoin on olemassa yhtäältä vaara, että perusoikeuskirjassa asetettua syrjintäkieltoa heikennetään tilastoihin vedoten, ja toisaalta riski, että yksittäistapauksessa päädytään suhteettomiin tuloksiin, jos ennusteisiin perustuvia päätöksiä tehtäessä tukeudutaan todella relevanttien aineellisten perusteiden sijasta kaavamaisesti tilastoihin, jotka ovat loppujen lopuksi asiaan liittymättömiä.
iv) Ensimmäistä ennakkoratkaisukysymystä koskeva välipäätelmä
55. Sen enempää direktiivistä 79/7 kuin primaarioikeudesta ei siten voida johtaa merkityksellisiä oikeuttamisperusteita erilaiselle kohtelulle, joka perustuu sukupuolia koskeviin tilastotietoihin.
56. Direktiivin 79/7 4 artiklan 1 kohtaa on näin ollen tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle sääntelylle, jonka perusteella työtapaturman johdosta suoritettavan lakisääteisen sosiaalietuuden vakuutusmatemaattisena laskentaperusteena käytetään naisten ja miesten erilaisia elinajanodotteita, kun tällaista perustetta käyttäen miehelle suoritettava etuuden kertakorvaus muodostuu pienemmäksi kuin saman ikäisen ja muutoin vastaavassa tilanteessa olevan naisen korvaus.
57. Kun tämä otetaan huomioon, Suomen tuomioistuinten olisi sosiaalioikeudellisessa oikeudenkäynnissä – ainakin valtion elintä tai sellaista vastaavana pidettävää laitosta vastaan vireille pannussa oikeudenkäynnissä – oikeastaan pitänyt olla soveltamatta syrjivää säännöstä ja sen sijaan määrätä, että X:lle on syrjimättömän kansallisen sääntelyn puuttuessa suoritettava suurempi ja Suomen lainsäädännön mukaan vain naisille tarkoitettu summa.(23)
58. Näin ei kuitenkaan ole tapahtunut.
59. Koska sosiaalioikeudellinen oikeudenkäynti on tällä välin ratkaistu lainvoimaisella tuomiolla, nyt on ainakin siinä tapauksessa, ettei unionin tuomioistuimen tuomio ole tässä asiassa purkuperuste,(24) jolla voidaan mahdollistaa, että Suomen tuomioistuimet ratkaisevat X:n asian unionin oikeuden mukaisella tavalla, kysyttävä, onko Suomen valtion nyt vastattava siitä korvausten erotuksesta viivästyskorkoineen, joka Suomen lainsäädännöllä on unionin oikeuden vastaisesti evätty X:ltä.
B Toinen ennakkoratkaisukysymys
60. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa toisella ennakkoratkaisukysymyksellään pääasiallisesti selvittää, voidaanko katsoa, että Suomen tasavalta on kertakaikkista haittarahaa koskevalla unionin oikeuden vastaisella sääntelyllä rikkonut unionin oikeutta riittävän ilmeisesti niin, että sille syntyy korvausvastuu.
61. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsityksen mukaan tällaista rikkomista vastaan puhuvat selvästi direktiiviä 79/7 koskevan relevantin oikeuskäytännön puuttuminen, asiassa Test-Achats annetussa tuomiossa määrätty siirtymäaika ja se, että kansallinen lainsäätäjä on direktiivien 2004/113 ja 2006/54 valossa olettanut, ettei sukupuoleen perustuvia vakuutusmatemaattisia näkökohtia ollut arvosteltava oikeudellisesti (otsikon 2 alla).
62. Ennen kuin näitä seikkoja tarkastellaan yksitellen, on kuitenkin (otsikon 1 alla) selvitettävä, mikä ajankohta on otettava huomioon Suomen tasavallan mahdollista unionin oikeuden rikkomista arvioitaessa. Tämä on tärkeää niiden unionin oikeuden perusedellytysten toteamiseksi, joiden mukaisesti ilmeisen rikkomisen olemassaoloa arvioidaan.
1. Merkityksellinen ajankohta ja unionin oikeuden rikkomisen olemassaolon arviointia koskevat oikeudelliset perusedellytykset
63. Merkityksellisiä ajankohtia voivat olla työtapaturman tapahtumisajankohta (1991), ajankohta, jolloin vakuutusyhtiö myönsi etuuden (2005), ja ajankohta, jolloin vakuutusoikeus hylkäsi valituksen lainvoimaisesti (2008).
64. Tältä osin on ensinnäkin otettava huomioon, että X:ää koskeva unionin oikeuden rikkominen konkretisoitui vasta vuonna 2008 Suomen tuomioistuimen lainvoimaisella päätöksellä.
65. Toiseksi on todettava, ettei tuolloin ollut olemassa oikeuskäytäntöä siitä, ovatko sukupuoleen perustuvat vakuutusmatemaattiset näkökohdat sallittuja direktiivin 79/7 yhteydessä, eikä komissio edes pitänyt aiheellisena aloittaa Suomen tasavaltaa kohtaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa menettelyä.
66. On lisäksi huomionarvoista, että unionin lainsäätäjä on direktiiviä 79/7 lähellä olevissa vakuutusoikeuteen liittyvissä yhteyksissä – nimittäin direktiivien 2004/113 ja 2006/54 yhteydessä – vuosina 2004 ja 2006 tietyin edellytyksin hyväksynyt vakuutusmatemaattisia sukupuoleen perustuvia näkökohtia ja komissio on itse kiivaasti vielä puoltanut tätä kantaa asiassa Association belge des Consommateurs Test-Achats ym. Näyttää siltä, että kysymystä alettiin pysyvästi ajatella uudelleen vasta tämän asian yhteydessä, mutta siinä annettiin tuomio vasta vuonna 2011 eli noin kolme vuotta Suomen vakuutusoikeuden lainvoimaisen päätöksen jälkeen.
67. Edellä todetun perusteella on nyt tutkittava, pitääkö katsoa, että unionin oikeuteen on vuonna 2008 kohdistunut ilmeinen rikkominen, jonka johdosta syntyy korvausvastuu.
2. Riittävän ilmeisen rikkomisen olemassaolo
68. Vahingot, joita yksityiselle on aiheutunut unionin oikeuden rikkomisista, on korvattava, kun ensinnäkin rikotun oikeusnormin tarkoituksena on antaa oikeuksia yksityisille, kun toiseksi rikkominen on riittävän ilmeinen ja kun kolmanneksi vahinko, joka on aiheutunut henkilöille, joiden oikeuksia on loukattu, on välittömässä syy-yhteydessä valtion velvoitteen laiminlyöntiin.(25)
69. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymys koskee vain toista edellä mainituista vastuun edellytyksistä. Sen vuoksi on selvitettävä vain, mitä ”riittävän ilmeisellä” rikkomisella tarkoitetaan ja onko tässä tapauksessa katsottava, että sellainen on tapahtunut.
a) Riittävän ilmeisen rikkomisen käsite
70. Kun asiaa käsittelevä kansallinen tuomioistuin tutkii, onko kyse unionin oikeuden riittävän ilmeisestä rikkomisesta, jonka perusteella syntyy korvausvastuu, sen on kokonaisarvioinnissa otettava huomioon ensinnäkin rikotun oikeusnormin selkeys ja täsmällisyys, toiseksi rikotussa oikeusnormissa kansallisille tai unionin toimielimille annetun harkintavallan laajuus, kolmanneksi laiminlyönnin tai aiheutetun vahingon tahallisuus tai tahattomuus, neljänneksi mahdollisen oikeudellisen erehdyksen anteeksiannettavuus tai anteeksiantamattomuus ja viidenneksi se seikka, onko unionin toimielimen toiminta voinut vaikuttaa kansallisten toimenpiteiden tai menettelyjen laiminlyöntiin, toteuttamiseen tai ylläpitämiseen unionin oikeuden vastaisesti.(26)
71. Seuraavaksi on tutkittava näitä näkökohtia ja suoritettava kokonaisarviointi, jossa otetaan huomioon toisessa ennakkoratkaisukysymyksessä esiin tuodut näkökohdat.
b) Onko Suomen tasavalta rikkonut direktiivin 79/7 4 artiklaa riittävän ilmeisesti?
72. Kaksi ensimmäistä edellä 70 kohdassa mainittua näkökohtaa saattavat tässä tapauksessa viitata siihen, että kysymys on riittävän ilmeisestä rikkomisesta, mutta seuraavat kolme näkökohtaa puhuvat pikemminkin sitä vastaan.
73. Vaikka direktiivin 79/7 sanamuoto ja siihen sisältyvän sääntelyn asiayhteys sulkevat riittävän selvästi ja täsmällisesti – ja kansalliselle lainsäätäjälle harkintavaltaa jättämättä – pois vakuutusmatemaattiset näkökohdat, jotka liittyvät asianomaisten henkilöiden sukupuoleen, ei voida katsoa, että Suomen lainsäätäjä ja oikeuslaitos olisivat vuonna 2008 syyllistyneet tahalliseen ja täysin anteeksiantamattomaan oikeuden rikkomiseen.
74. Yhtäältä se, ettei ollut mitään asiaa koskevaa oikeuskäytäntöä tai jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevia menettelyjä, joissa olisi moitittu vastaavia syrjintää merkitseviä rikkomisia, ja toisaalta vuodesta 2004 alkaen esiin tullut unionin lainsäätäjän linja, jossa vakuutusmatemaattiset näkökohdat sallitaan laajemmin, puhuvat pikemminkin sen puolesta, että ainakin vuonna 2008 – eli ennen asiassa Test-Achats annettua tuomiota – Suomen sääntely ei direktiivin 79/7 yksiselitteisestä sanamuodosta huolimatta ollut niin selvästi unionin oikeuden vastainen, että Suomen viranomaisten olisi katsottava tehneen tahallisen ja täysin anteeksiantamattoman oikeudellisen virheen.
75. Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn aloittaminen on kylläkin komission harkintavallassa. Jos asiaan liittyvä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely on vireillä, saattaa olla jo pelkästään sen vuoksi aihetta katsoa, että kun jäsenvaltio jatkaa velvoitteiden noudattamatta jättämistä, se ehkä hyväksyy unionin oikeuden rikkomisen. Se, ettei jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa menettelyä sitä vastoin ole vireillä, ei vielä sellaisenaan osoita kyseistä jäsenvaltiota syyttömäksi, mutta ei myöskään voida väittää, että se olisi tietoisesti antanut unionin oikeuteen kohdistuvien mahdollisten rikkomisten jatkua.
76. Tässä tapauksessa jäsenvaltion sitä paitsi tuskin voidaan katsoa rikkoneen oikeutta anteeksiantamattomalla ja vastuun synnyttävällä tavalla, sillä unionin lainsäätäjä on toisessa mutta samankaltaisessa yhteydessä eli direktiivin 2004/113 yhteydessä itse syyllistynyt samaan rikkomiseen. Mentäisiin liian pitkälle, jos vaadittaisiin, että jäsenvaltioiden on kansallisessa lainsäädäntötoiminnassaan toimittava varovaisemmin ja huolellisemmin kuin unionin lainsäätäjä itse. Nimenomaan unionin lainsäätäjän lainsäädäntötoiminta vuosina 2004–2008 saattoi aiheuttaa Suomen lainsäätäjälle virheellisen varmuuden siitä, että sen valitsemat muuttujat olivat myös sosiaalivakuutusoikeuden alalla unionin oikeuden mukaisia.
77. Toiseen ennakkoratkaisukysymykseen on edellä esitetyn perusteella vastattava, että jäsenvaltion korvausvastuun edellytysten täyttymisen arvioiminen on kansallisen tuomioistuimen tehtävä, mutta sen osalta, onko kysymys unionin oikeuden riittävän ilmeisestä rikkomisesta, asianomaisen jäsenvaltion eduksi on otettava erityisesti huomioon, että
– unionin tuomioistuin ei ole oikeuskäytännössään ottanut nimenomaista kantaa siihen, voidaanko sukupuoleen perustuvia vakuutusmatemaattisia tekijöitä ottaa huomioon direktiivin 79/7 soveltamisalaan kuuluvia lakisääteisen sosiaaliturvan mukaisia etuuksia määritettäessä
– unionin tuomioistuin on vasta asiassa C‑236/09, Association belge des Consommateurs Test-Achats ym., antamassaan tuomiossa todennut pätemättömäksi tällaisten tekijöiden huomioon ottamisen mahdollistavan direktiivin 2004/113 5 artiklan 2 kohdan ja lisäksi määrännyt siirtymäajan pätemättömyyden voimaantulolle ja
– unionin lainsäätäjä on direktiiveissä 2004/113 ja 2006/54 hyväksynyt tällaisten tekijöiden huomioon ottamisen tietyin edellytyksin näissä direktiiveissä tarkoitettujen etuuksien laskennassa, minkä perusteella kansallinen lainsäätäjä on olettanut, että kyseiset tekijät voidaan ottaa huomioon myös tässä asiassa tarkoitetun lakisääteisen sosiaaliturvan alalla.
78. Tämän johdosta on lopuksi tarkasteltava, onko tuomion vaikutuksia tässä tapauksessa rajoitettava ajallisesti.
C Tuomion vaikutusten ajallinen rajoittaminen
79. Tässä yhteydessä on aluksi huomautettava, että kun unionin tuomioistuin tulkitsee unionin oikeuden säännöstä tai määräystä, se selventää ja täsmentää tuomiollaan säännöksen tai määräyksen merkitystä ja ulottuvuutta sellaisena kuin säännöstä tai määräystä olisi pitänyt tulkita ja soveltaa sen voimaantulohetkestä lähtien. Tällaisen tuomion ajallisten vaikutusten rajoittaminen on näin ollen poikkeuksellinen toimenpide, joka muun muassa edellyttää, että muutoin on vaara vakavista taloudellisista seurauksista.(27)
80. Asian käsittelyyn osallistuneet eivät ole esittäneet tästä mitään perusteltuja argumentteja.
81. Sitä vastaan, että tässä tapauksessa ilmenisi vakavia taloudellisia seurauksia, pikemminkin puhuu, että Suomen tapaturmavakuutuslakiin sisältyvä unionin oikeuden vastainen sääntely koskee ensisijaisesti vähämerkityksisiä tapauksia. Näiden osalta on epätodennäköistä, että sosiaalivakuutusjärjestelmälle aiheutuisi valtavia lisäkustannuksia, vaikka tähän saakka vain naisia koskenutta edullisempaa kertakorvauksen määrää sovellettaisiin vastedes myös miehiin.
82. Tämän vuoksi ei ole syytä rajoittaa tuomion ajallisia vaikutuksia.
V Ratkaisuehdotus
83. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa molempiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1) Miesten ja naisten tasa-arvoisen kohtelun periaatteen asteittaisesta toteuttamisesta sosiaaliturvaa koskevissa kysymyksissä 19.12.1978 annetun neuvoston direktiivin 79/7/ETY 4 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle sääntelylle, jonka perusteella työtapaturman johdosta suoritettavan lakisääteisen sosiaalietuuden vakuutusmatemaattisena laskentaperusteena käytetään naisten ja miesten erilaisia elinajanodotteita, kun tällaista perustetta käyttäen miehelle suoritettava etuuden kertakorvaus muodostuu pienemmäksi kuin saman ikäisen ja muutoin vastaavassa tilanteessa olevan naisen korvaus.
2) Jäsenvaltion korvausvastuun edellytysten täyttymisen arvioiminen on kansallisen tuomioistuimen tehtävä. Sen osalta, onko kysymys unionin oikeuden riittävän ilmeisestä rikkomisesta, asianomaisen jäsenvaltion eduksi on kuitenkin otettava erityisesti huomioon, että
– unionin tuomioistuin ei ole oikeuskäytännössään ottanut nimenomaista kantaa siihen, voidaanko sukupuoleen perustuvia vakuutusmatemaattisia tekijöitä ottaa huomioon direktiivin 79/7 soveltamisalaan kuuluvia lakisääteisen sosiaaliturvan mukaisia etuuksia määritettäessä
– unionin tuomioistuin on vasta asiassa C‑236/09, Association belge des Consommateurs Test-Achats ym., antamassaan tuomiossa todennut pätemättömäksi tällaisten tekijöiden huomioon ottamisen mahdollistavan direktiivin 2004/113 5 artiklan 2 kohdan ja lisäksi määrännyt siirtymäajan pätemättömyyden voimaantulolle ja
– unionin lainsäätäjä on direktiiveissä 2004/113 ja 2006/54 hyväksynyt tällaisten tekijöiden huomioon ottamisen tietyin edellytyksin näissä direktiiveissä tarkoitettujen etuuksien laskennassa, minkä perusteella kansallinen lainsäätäjä on olettanut, että kyseiset tekijät voidaan ottaa huomioon myös tässä asiassa tarkoitetun lakisääteisen sosiaaliturvan alalla.