SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)
de 11 de julio de 2018 (*)
«Procedimiento prejudicial — Transportes internacionales por carretera — Acuerdo por el que se crea una Asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía — Artículo 9 — Protocolo Adicional — Artículos 41 y 42 — Libre prestación de servicios — Clausula de standstill — Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación CE-Turquía — Artículos 5 y 7 — Libre circulación de mercancías — Normativa nacional que restringe el derecho de las empresas de transporte de mercancías con domicilio social en Turquía a que sus vehículos circulen en el territorio del Estado miembro de que se trata — Obligación de obtener, o bien una autorización expedida con arreglo a un contingente fijado en virtud de una Acuerdo bilateral celebrado entre el Estado miembro y Turquía, o bien un permiso concedido para un único transporte que presente un interés público relevante»
En el asunto C‑629/16,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Austria), mediante resolución de 22 de noviembre de 2016, recibida en el Tribunal de Justicia el 7 de diciembre de 2016, en el procedimiento iniciado por
CX
con intervención de:
Bezirkshauptmannschaft Schärding,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),
integrado por el Sr. M. Ilešič, Presidente de Sala, y el Sr. A. Rosas, las Sras. C. Toader y A. Prechal y el Sr. E. Jarašiūnas (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sr. H. Saugmandsgaard Øe;
Secretario: Sr. M. Aleksejev, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 31 de enero de 2018;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre de CX, por los Sres. V. Weiss y H. Wollmann y por la Sra. V. Wolfbauer, Rechtsanwälte;
– en nombre del Gobierno austriaco, por los Sres. S. Rubenz, M. Klamert, J. Bauer y G. Eberhard, en calidad de agentes;
– en nombre del Gobierno húngaro, por los Sres. M.Z. Fehér y G. Koós y por la Sra. E. E. Sebestyén, en calidad de agentes;
– en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. W. Mölls y L. Havas y por la Sra. M. Afonso, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 26 de abril de 2018;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del Acuerdo por el que se crea una Asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía, firmado en Ankara el 12 de septiembre de 1963 por la República de Turquía, por una parte, así como por los Estados miembros de la CEE y la Comunidad, por otra, y concluido, aprobado y confirmado en nombre de esta última mediante la Decisión 64/732/CEE del Consejo, de 23 de diciembre de 1963 (DO 1964, 217, p. 3685; EE 11/01, p. 18; en lo sucesivo, «Acuerdo CEE-Turquía»), del Protocolo Adicional, firmado el 23 de noviembre de 1970 en Bruselas, anejo al Acuerdo CEE-Turquía, concluido, aprobado y confirmado en nombre de la Comunidad por el Reglamento (CEE) n.o 2760/72 del Consejo, de 19 de diciembre de 1972 (DO 1972, L 293, p. 1; EE 11/01, p. 213) (en lo sucesivo, «Protocolo Adicional»), y de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación CE-Turquía, de 22 de diciembre de 1995, relativa al establecimiento de la fase final de la Unión Aduanera (DO 1996, L 35, p. 1; en lo sucesivo, «Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación»).
2 Esta petición se ha presentado en el contexto de un procedimiento iniciado por CX en relación con una multa que le impuso la Bezirkshauptmannschaft Schärding (Autoridad administrativa del distrito de Schärding, Austria) por haber realizado un transporte profesional de mercancías desde Turquía, atravesando el territorio austriaco, sin disponer del permiso necesario.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
3 El artículo 1 del Acuerdo CEE-Turquía estipula:
«Por el presente Acuerdo se establece una Asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía.»
4 A tenor del artículo 2 de dicho Acuerdo:
«1. El Acuerdo [CEE-Turquía] tiene por objeto promover el fortalecimiento continuo y equilibrado de las relaciones comerciales y económicas entre las Partes, teniendo plenamente en cuenta la necesidad de garantizar el desarrollo acelerado de la economía de Turquía y la elevación del nivel de empleo y de las condiciones de vida del pueblo turco.
2. Para la consecución de los objetivos enunciados en el apartado anterior, está previsto el establecimiento progresivo de una unión aduanera en las condiciones y siguiendo las modalidades indicadas en los artículos 3, 4 y 5.
3. La Asociación comprenderá:
a) Una fase preparatoria;
b) Una fase transitoria;
c) Una fase definitiva.»
5 El artículo 5 del referido Acuerdo prevé:
«La fase definitiva estará basada en la unión aduanera e implicará el fortalecimiento de la coordinación de las políticas económicas de las Partes Contratantes.»
6 El artículo 7 de este mismo Acuerdo dispone:
«Las Partes Contratantes tomarán todas las medidas generales o particulares adecuadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones que se deriven del Acuerdo [CEE-Turquía].
Las Partes Contratantes se abstendrán de adoptar cualquier medida que pueda poner en peligro la realización de los fines del Acuerdo [CEE-Turquía].»
7 El artículo 9 del Acuerdo CEE-Turquía es del siguiente tenor:
«Las Partes Contratantes reconocen que en el ámbito de aplicación del Acuerdo [CEE-Turquía], y sin perjuicio de las disposiciones particulares que pudieran establecerse en aplicación del artículo 8, toda discriminación por razón de nacionalidad quedará prohibida conforme al principio enunciado en el artículo 7 del Tratado [CEE].»
8 A tenor del artículo 10 del citado Acuerdo:
«1. La unión aduanera prevista en el apartado 2 del artículo 2 del Acuerdo [CEE-Turquía] se extenderá al conjunto de los intercambios de mercancías.
2. La unión aduanera supondrá:
– la prohibición, entre los Estados miembros de la Comunidad y Turquía, de aplicar a la importación y a la exportación, derechos de aduana y exacciones de efecto equivalente y restricciones cuantitativas, así como cualquier otra medida de efecto equivalente tendente a garantizar a la producción nacional una protección contraria a los objetivos del Acuerdo [CEE-Turquía];
[…]»
9 El artículo 14 de dicho Acuerdo establece:
«Las Partes Contratantes acuerdan basarse en los artículos 55, 56 y del 58 al 65 inclusive del Tratado [CEE] para eliminar entre ellas las restricciones a la libre prestación de servicios.»
10 El artículo 15 del mismo Acuerdo estipula:
«Las condiciones y modalidades de extensión a Turquía de las disposiciones del Tratado [CEE] y de los actos adoptados en aplicación de tales disposiciones en lo que se refiere a los transportes serán establecidas teniendo en cuenta la situación geográfica de Turquía.»
11 A tenor del artículo 41 del Protocolo Adicional, que forma parte del capítulo II —«Derecho de establecimiento, servicios y transportes»— del título II —«Libre circulación de personas y servicios»— del mencionado Protocolo:
«1. Las Partes Contratantes se abstendrán de introducir entre sí nuevas restricciones a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios.
2. El Consejo de Asociación fijará, con arreglo a los principios enunciados en los artículos 13 y 14 del Acuerdo [CEE-Turquía], el ritmo y las modalidades según las cuales las Partes Contratantes suprimirán entre sí, de forma progresiva, las restricciones a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios.
El Consejo de Asociación fijará el ritmo y las modalidades mencionados para las diferentes categorías de actividades, tomando en consideración las disposiciones análogas adoptadas por la Comunidad en dichos ámbitos, así como la especial situación de Turquía en el plano económico y social. Se dará prioridad a las actividades que contribuyan particularmente al desarrollo de la producción y de los intercambios.»
12 El artículo 42, apartado 1, del Protocolo Adicional dispone:
«El Consejo de Asociación hará extensivas a Turquía, de acuerdo con las modalidades que establezca teniendo principalmente en cuenta la situación geográfica de dicho país, las disposiciones del Tratado [CEE] aplicables a los transportes. En las mismas condiciones, podrá hacer extensivos a Turquía los actos adoptados por la Comunidad en aplicación de las citadas disposiciones para los transportes por ferrocarril, por carretera y por vías navegables.»
13 El artículo 62 del citado Protocolo establece que este forma parte integrante del Acuerdo CEE-Turquía.
14 A tenor del artículo 1 de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en el Acuerdo [CEE-Turquía] y en sus Protocolos adicionales y suplementarios, por la presente Decisión el Consejo de Asociación […] establece las normas de ejecución de la fase final de la Unión Aduanera prevista en los artículos 2 y 5 del Acuerdo anteriormente mencionado.»
15 El artículo 5 de esta Decisión, incluido en el capítulo I, relativo a la libre circulación de mercancías y a la política comercial, en su sección II, titulada «Supresión de las restricciones cuantitativas y de las medidas de efecto equivalente», dispone:
«Se prohíben entre las Partes contratantes las restricciones cuantitativas a la importación, así como todas las medidas de efecto equivalente.»
16 A tenor del artículo 6 de dicha Decisión:
«Se prohíben entre las Partes contratantes las restricciones cuantitativas a la exportación, así como todas las medidas de efecto equivalente.»
17 El artículo 7 de la misma Decisión estipula lo siguiente:
«Las disposiciones de los artículos 5 y 6 no serán obstáculo para las prohibiciones o restricciones a la importación, exportación o tránsito justificadas por razones de orden público, moralidad y seguridad públicas, protección de la salud y de la vida de las personas y de los animales, preservación de los vegetales, protección del patrimonio artístico, histórico o arqueológico nacional o protección de la propiedad industrial y comercial. No obstante, estas prohibiciones o restricciones no deberán constituir un medio de discriminación arbitraria, ni una restricción encubierta del comercio entre las Partes contratantes.»
Derecho austriaco
18 A tenor del artículo 1, apartado 1, de la Güterbeförderungsgesetz 1995 (Ley de transporte de mercancías por carretera de 1995, BGBl. 593/1995), en su versión publicada en el BGBl. I, 96/2013 (en lo sucesivo, «GütbefG»):
«La presente Ley federal se aplicará:
1. al transporte profesional de mercancías, realizado por empresas de transporte mediante vehículos de motor que circulen por carretera o mediante vehículos articulados, cuyo peso máximo autorizado total supere, en conjunto, los 3 500 kilogramos,
[…]»
19 El artículo 2 de dicha Ley, titulado «Obligación de concesión y tipos de concesión», dispone en su apartado 1:
«El transporte profesional de mercancías mediante vehículos de motor solamente podrá ejercerse en virtud de concesión, salvo disposición en contrario en la presente Ley federal (artículo 4). […]»
20 El artículo 7, apartado 1, de la misma Ley es del siguiente tenor:
«Podrán realizar profesionalmente transportes de mercancías mediante vehículos de motor desde lugares situados fuera del territorio federal al territorio federal o atravesando el territorio federal, o desde lugares situados dentro del territorio federal al extranjero, además de los titulares de concesiones con arreglo al artículo 2, los empresarios que estén autorizados para el transporte de mercancías mediante vehículos de motor conforme a la normativa vigente en el Estado en que esté radicada su empresa y que sean titulares de alguna de las siguientes autorizaciones:
1. Licencia comunitaria conforme al Reglamento (CE) n.o 1072/2009 [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, por el que se establecen normas comunes de acceso al mercado del transporte internacional de mercancías por carretera (DO 2009, L 300, p. 72)];
2. Autorización conforme a la [resolución del Consejo de la Conferencia Europea de Ministros de Transporte (CEMT) de 14 de junio de 1973, relativa al establecimiento de un sistema de contingentes de transporte internacional de mercancías por carretera];
3. Permiso para el transporte con destino, procedencia o tránsito en Austria, expedido por el Ministro Federal de Transporte, Innovación y Tecnología;
4. Autorización en virtud de acuerdos internacionales, expedida por el Ministro Federal de Transporte, Innovación y Tecnología. […]»
21 El artículo 8 de la GütbefG, titulado «Obtención de los permisos», establece:
«(1) El permiso conforme al artículo 7, apartado 1, punto 3, se concederá para transportes concretos de mercancías. Es requisito para la concesión del permiso que exista un interés público relevante en el transporte. El solicitante deberá acreditar que el desplazamiento no se puede evitar mediante medidas organizativas ni eligiendo otro medio de transporte. Se denegará la concesión del permiso si (considerando especialmente las infraestructuras de transporte existentes en territorio austriaco) no existe una necesidad para el transporte de mercancías solicitado. A tal efecto deberán tenerse en cuenta los intereses macroeconómicos y en materia de tráfico de Austria y la protección de la población y del medio ambiente, así como la posibilidad de realizar el transporte de mercancías por medio de otras infraestructuras de transporte.
[…]
(3) En virtud de la presente Ley federal podrán celebrarse acuerdos acerca del transporte internacional de mercancías conforme al artículo 7, si el volumen del transporte de mercancías entre los Estados así lo exige. En los acuerdos se establecerá que los vehículos de motor con matrícula extranjera, conforme al principio de reciprocidad, podrán realizar transportes con destino, origen o tránsito en Austria. A tal efecto podrán establecerse contingentes entre los Estados, cuyo volumen se fijará atendiendo a los intereses macroeconómicos y en materia de tráfico de Austria y a la protección de la población y del medio ambiente. […]
(4) La adjudicación de los contingentes acordados se efectuará mediante procedimiento simplificado. La autoridad competente podrá certificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el acuerdo, especialmente el cumplimiento del contingente acordado (autorización por contingente). […]
(5) Mediante orden del Ministro Federal de Transporte, Innovación y Tecnología se regulará la adjudicación de la autorización por contingente prevista en el apartado 4 en sus aspectos temporales, territoriales y objetivos, su forma externa y las disposiciones detalladas del procedimiento de adjudicación, así como la capacitación profesional y los requisitos de capacidad operativa del empresario para el transporte internacional de mercancías. Deberá tomarse adecuadamente en consideración a los nuevos solicitantes de una autorización por contingente, en proporción a las cuotas de mercado de los empresarios que ya operan en el transporte internacional de mercancías. […]»
22 Con arreglo al artículo 9 de la citada Ley:
«(1) El empresario deberá asegurarse de que en todo transporte internacional de mercancías y durante todo el recorrido se lleven los documentos que acrediten las autorizaciones mencionadas en el artículo 7, apartado 1, correctamente cumplimentados y, en su caso, validados.
(2) El conductor deberá llevar en el vehículo de motor, en todo transporte internacional de mercancías y durante todo el recorrido, los documentos que acrediten las autorizaciones mencionadas en el artículo 7, apartado 1, correctamente cumplimentados y, en su caso, validados, y deberá presentarlos ante las autoridades de inspección a requerimiento de estas.
[…]»
23 El artículo 23 de dicha Ley dispone:
«(1) […] cometerá una infracción administrativa castigada con una multa de hasta 7 267 euros quien, actuando como empresario,
[…]
3. realice transportes conforme a los artículos 7 a 9 sin la necesaria autorización o incumpla las obligaciones o las prohibiciones establecidas en acuerdos internacionales;
[…]»
24 El artículo 4 del Abkommen zwischen dem Bundesminister für Handel, Gewerbe und Industrie der Republik Österreich und dem Außenminister der türkischen Republik über den internationalen Straßentransport (Acuerdo entre el Ministro Federal de Comercio, Oficios e Industria de la República de Austria y el Ministro de Asuntos Exteriores de la República de Turquía sobre el transporte internacional por carretera, BGBl. 274/1970), en su versión publicada en el BGBl. 327/1976 (en lo sucesivo, «Acuerdo Austria-Turquía de transporte por carretera»), presenta el siguiente tenor:
«1. Los vehículos de motor, incluidos los remolques, que estén matriculados en uno de los dos Estados y sean utilizados para el transporte de mercancías entre ambos Estados o para transportes en tránsito por dichos Estados precisarán de un certificado.
2. No será necesario un certificado para desplazamientos en vacío ni para vehículos con una carga útil de hasta dos toneladas.
[…]»
25 El artículo 6 del citado Acuerdo dispone:
«1. Los certificados serán expedidos a las empresas transportistas. Dan derecho a realizar transportes mediante vehículos de motor, incluidos los remolques.
2. El certificado expedido por un Estado permitirá la realización de transportes hacia y desde el otro Estado, así como el tránsito por dicho Estado.
3. Los certificados se deberán llevar en el vehículo durante todo el recorrido por el territorio del Estado para el que se hayan expedido y deberán ser presentados ante las autoridades de supervisión de dicho Estado a requerimiento de estas.»
26 A tenor del artículo 7 de dicho Acuerdo:
«1. Los certificados serán expedidos por las autoridades competentes del Estado en que esté matriculado el vehículo, en nombre de la autoridad competente del otro Estado, dentro de los límites del contingente que cada año, hasta el 30 de noviembre, se fije de común acuerdo para el año siguiente por las autoridades competentes de ambos Estados.
2. Las autoridades competentes de ambos Estados intercambiarán el número necesario de formularios para los transportes conforme al presente Acuerdo.»
Litigio principal y cuestión prejudicial
27 CX es gerente de la sociedad FU, que tiene su domicilio social en Turquía y se dedica al transporte internacional de mercancías.
28 Mediante resolución de 17 de junio de 2015, la Autoridad administrativa del distrito de Schärding impuso a CX una multa de 1 453 euros, por haber realizado FU un transporte profesional de mercancías sin disponer de la autorización necesaria al efecto. Se trataba concretamente de un transporte de productos textiles efectuado el 2 de abril de 2015, desde Turquía a Alemania, atravesando Austria.
29 CX recurrió dicha resolución ante el Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo del Land de Alta Austria). Mediante sentencia de 28 de diciembre de 2015, este último desestimó el recurso basándose en que CX había infringido lo dispuesto en el artículo 23, apartado 1, punto 3, en relación con el artículo 7, apartado 1, punto 4, de la GütbefG, así como en el artículo 4, punto 1, y en los artículos 6 y 7 del Acuerdo Austria-Turquía de transporte por carretera, al no haber presentado el conductor del vehículo a las autoridades competentes la autorización necesaria para realizar ese transporte a través del territorio austriaco.
30 CX interpuso recurso de casación contra dicha sentencia ante el Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Austria). Ante ese órgano jurisdiccional, CX alega que el contingente de autorizaciones expedidas para el transporte internacional de mercancías por carretera con destino a la República de Austria o a través de su territorio para los transportistas turcos es insuficiente, lo que les obliga a utilizar la Rollende Landstraße («carretera rodante»), que permite que los semirremolques sean transportados por ferrocarril, pero que acarrea gastos adicionales y prolonga el tiempo de transporte frente al transporte por carretera. Según CX, ese contingente anual infringe el régimen de asociación que existe entre la Unión Europea y la República de Turquía, en particular los artículos 5 y 6 de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación, por cuanto restringe la libre circulación de mercancías dentro de esa asociación y produce una discriminación de los transportistas turcos, por razón de su nacionalidad, contraria al artículo 9 del Acuerdo CEE-Turquía.
31 El órgano jurisdiccional remitente indica que, para efectuar el transporte de mercancías de que se trata en el litigio principal, CX debería haber obtenido un permiso del Ministro Federal de Transporte, Innovación y Tecnología con arreglo al artículo 8, apartado 1, de la GütbefG o una autorización expedida con arreglo al Acuerdo Austria-Turquía de transporte por carretera que establece un contingente. El órgano jurisdiccional remitente precisa que solo cabe emitir un permiso para un transporte concreto, conforme a lo dispuesto en el artículo 7, apartado 1, punto 3, en relación con el artículo 8, apartado 1, de la GütbefG, si ese transporte presenta un interés público relevante. Añade que el solicitante debe acreditar que el desplazamiento no puede efectuarse mediante otras medidas organizativas ni eligiendo otro medio de transporte.
32 El órgano jurisdiccional remitente señala que la cuestión que suscita el asunto de que conoce consiste en determinar si tal régimen tiene un efecto discriminatorio contra los transportistas turcos. En este contexto, se pregunta si CX puede invocar la libertad de circulación de mercancías entre la Unión y Turquía, siendo así que FU es una empresa de transporte de mercancías que ella misma no fabrica.
33 A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente considera que el litigio principal no debe examinarse desde la perspectiva de la libre circulación de mercancías, sino en relación con la libre prestación de servicios en el ámbito del transporte.
34 En estas circunstancias, el Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Se opone el Derecho de la Unión, en particular el Acuerdo [CEE-Turquía], el [Protocolo Adicional] y la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación […], a una normativa nacional conforme a la cual un empresario dedicado al transporte de mercancías y con domicilio en la República de Turquía solo puede realizar profesionalmente transportes internacionales de mercancías mediante vehículos de motor con destino al territorio de la República de Austria o a través de dicho territorio si dispone para los vehículos de certificados concedidos según un contingente establecido a raíz de un acuerdo bilateral entre [la República de Austria] y [la República de Turquía] o si dispone de un permiso para el concreto transporte de mercancías, el cual requiere la existencia de un interés público relevante en el concreto transporte y que el solicitante acredite que el desplazamiento no se puede evitar mediante medidas organizativas ni eligiendo otro medio de transporte?»
Sobre la cuestión prejudicial
35 Mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si las disposiciones del Acuerdo CEE-Turquía, del Protocolo Adicional y de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa de un Estado miembro, como la controvertida en el litigio principal, en virtud de la cual las empresas de transporte de mercancías por carretera con domicilio social en Turquía únicamente pueden realizar tal transporte con destino a ese Estado miembro o a través de su territorio si disponen de certificados concedidos dentro de los límites de un contingente establecido para ese tipo de transporte con arreglo a un acuerdo bilateral entre el Estado miembro y la República de Turquía o si se les ha expedido un permiso en virtud de un interés público relevante.
36 A este respecto, procede señalar que, en el marco de la Asociación CEE-Turquía, la libre circulación de mercancías, la libre prestación de servicios y los transportes constituyen materias diferenciadas sometidas a normas diferentes, que reflejan, tal como subrayaron el Abogado General en el punto 41 de sus conclusiones y el órgano jurisdiccional remitente en la petición de decisión prejudicial, una liberalización variable de los mercados de que se trata. En efecto, mientras que la libre circulación de mercancías entre la Unión y Turquía se rige en particular por la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación, los ámbitos de los servicios y de los transportes siguen, en esencia, sin estar liberalizados en el estado actual de desarrollo de la Asociación CEE-Turquía.
37 De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, para determinar si una normativa nacional se inscribe en el ámbito de una u otra de esas libertades, procede tomar en consideración el objeto de la legislación de que se trate (sentencias de 23 de enero de 2014, DMC, C‑164/12, EU:C:2014:20, apartado 29 y jurisprudencia citada, y de 7 de septiembre de 2017, Eqiom y Enka, C‑6/16, EU:C:2017:641, apartado 40).
38 En el presente caso, de la resolución de remisión resulta que la GütbefG prevé un sistema de autorizaciones del transporte de mercancías en el territorio nacional. Ese sistema puede adoptar, en lo que atañe a los transportistas turcos, la forma de una autorización concedida dentro de los límites del contingente fijado con arreglo al Acuerdo Austria-Turquía de transporte por carretera o de un permiso para un transporte concreto que presente un interés público relevante. De este modo, dicha normativa impone restricciones al acceso de los transportistas turcos al mercado de los transportes internacionales por carretera en el territorio austriaco.
39 Por tanto, si bien la normativa nacional de que se trata en el litigio principal versa, según su propio título, sobre el transporte de mercancías, tiene efectivamente por objeto determinar los requisitos que han de satisfacerse para realizar la actividad de servicios de transporte en el territorio austriaco, cualesquiera que sean las mercancías transportadas.
40 A este respecto, procede señalar que la normativa de que se trata en el litigio principal se distingue de la controvertida en el asunto que dio lugar a la sentencia de 19 de octubre de 2017, Istanbul Lojistik (C‑65/16, EU:C:2017:770). En este último asunto, relativo a un impuesto sobre los vehículos pesados que debía pagarse en el momento de su entrada en el territorio húngaro, tanto por el trayecto de ida como por el de vuelta y cuyo importe dependía de criterios relacionados, en particular, con la cantidad de mercancías que podían transportarse y con su destino, el Tribunal de Justicia, en los apartados 45 y 46 de dicha sentencia, consideró que, aunque ese impuesto sobre los vehículos pesados no se percibía sobre los productos como tales, gravaba no obstante las mercancías transportadas por vehículos matriculados en un tercer país, en el momento de atravesar la frontera y, por consiguiente, debía examinarse a la luz de las disposiciones aplicables en materia de libertad de circulación de mercancías.
41 En el presente caso, la normativa de que se trata en el litigio principal no impone el pago de un tributo relacionado con el transporte de mercancías, sino la obtención de una autorización previa al acceso al mercado de los transportes en el territorio austriaco, concedida dentro de los límites de un contingente o en virtud de un interés público relevante, independientemente de la cantidad de mercancías transportadas.
42 Para empresas de transporte domiciliadas en Turquía, como aquella de la que CX es gerente, la prestación de sus servicios de transporte por carretera en el territorio austriaco depende de esa autorización. Tal como indicó asimismo el Abogado General en los puntos 69 a 71 de sus conclusiones, de ello se sigue que la normativa nacional controvertida en el litigio principal establece específicamente condiciones de acceso a un mercado de servicios y no puede calificarse del mismo modo que la normativa, de naturaleza tributaria, controvertida en el asunto mencionado en el apartado 40 de la presente sentencia.
43 Por consiguiente, una normativa como la controvertida en el litigio principal debe considerarse, habida cuenta de la jurisprudencia recordada en el apartado 37 de la presente sentencia, comprendida en el ámbito de los servicios de transporte y no en el ámbito de la libre circulación de mercancías, de modo que las disposiciones relativas a la libre circulación de mercancías entre la República de Turquía y la Unión, como las de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación, no son aplicables al litigio principal. La circunstancia, aducida por CX, de que el coste adicional de la eventual utilización de itinerarios o medios de transporte alternativos pueda tener un efecto indirecto sobre la circulación de las mercancías es irrelevante a este respecto. Efectivamente, la posibilidad de tal efecto indirecto de la normativa controvertida no es impedimento para constatar que esta tiene por objeto someter la prestación de servicios de transporte a determinados requisitos.
44 Por consiguiente, procede examinar si existe, en la Asociación entre la República de Turquía y la Unión, alguna disposición en el ámbito de los servicios de transporte que se oponga a una normativa de un Estado miembro como la controvertida en el litigio principal.
45 A este respecto, procede recordar que del artículo 15 del Acuerdo CEE-Turquía y del artículo 42, apartado 1, del Protocolo Adicional resulta que las disposiciones del Derecho de la Unión aplicables a los transportes y los actos adoptados con arreglo a tales disposiciones pueden ser extendidos, por parte del Consejo de Asociación, a la República de Turquía teniendo en cuenta la situación geográfica de esta. Ello implica que las normas que deben adoptarse en la materia no son necesariamente idénticas a las aplicables en virtud del Tratado FUE y que la extensión a la República de Turquía de las disposiciones del Tratado en materia de transportes es meramente facultativa (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de octubre de 2003, Abatay y otros, C‑317/01 y C‑369/01, EU:C:2003:572, apartados 96 y 97).
46 Pues bien, el Consejo de Asociación no ha adoptado hasta la fecha ninguna medida destinada a extender a la República de Turquía las disposiciones del Derecho de la Unión aplicables a los servicios de transporte, de manera que, en el estado actual del desarrollo de la Asociación entre dicho Estado tercero y la Unión, no existe ninguna normativa específica en este ámbito.
47 Así pues, hasta tanto el Consejo de Asociación no adopte normas relativas a los servicios de transporte, con arreglo al artículo 15 del Acuerdo de Asociación CEE-Turquía y al artículo 42 del Protocolo Adicional, las condiciones de acceso de los transportistas turcos al mercado de los transportes de la Unión seguirán sujetas a las normativas nacionales de los Estados miembros y a los acuerdos bilaterales celebrados entre los Estados miembros y la República de Turquía. De ello resulta que los servicios de transporte únicamente pueden prestarse, en una situación como la del litigio principal, dentro de los límites de los contingentes fijados en tales acuerdos bilaterales o de la normativa nacional (véase, por analogía, la sentencia de 13 de julio de 1989, Lambregts Transportbedrijf, 4/88, EU:C:1989:320, apartado 14).
48 Sentado lo anterior, el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional tiene efecto directo y, por tanto, puede ser invocado ante los tribunales nacionales para excluir la aplicación de las normas de Derecho interno que les perjudican (sentencia de 21 de octubre de 2003, Abatay y otros, C‑317/01 y C‑369/01, EU:C:2003:572, apartados 58 y 59 y jurisprudencia citada).
49 Esta disposición enuncia una cláusula de standstill, que conlleva para los Estados miembros de la Unión la obligación de abstenerse de adoptar cualquier medida nueva que tenga por objeto o por efecto someter el establecimiento de un nacional turco o la prestación por este de un servicio a requisitos más restrictivos que los que eran aplicables en el momento de la entrada en vigor del Protocolo Adicional en el Estado miembro de que se trate (véanse las sentencias de 21 de octubre de 2003, Abatay y otros, C‑317/01 y C‑369/01, EU:C:2003:572, apartados 58, 59 y 66 y jurisprudencia citada; de 19 de febrero de 2009, Soysal y Savatli, C‑228/06, EU:C:2009:101, apartado 47 y jurisprudencia citada; de 24 de septiembre de 2013, Demirkan, C‑221/11, EU:C:2013:583, apartado 39 y jurisprudencia citada, y de 10 de julio de 2014, Dogan, C‑138/13, EU:C:2014:2066, apartado 26), a saber, en el caso de la República de Austria, el 1 de enero de 1995.
50 Tal como ha precisado ya el Tribunal de Justicia, esta obligación se aplica asimismo en el ámbito de los servicios de transporte (sentencia de 21 de octubre de 2003, Abatay y otros, C‑317/01 y C‑369/01, EU:C:2003:572, apartados 92 y 93).
51 Para determinar si la referida obligación de standstill se opone a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, es preciso examinar si implica una restricción a la libre prestación de servicios y, en caso afirmativo, si debe considerarse que esta restricción es nueva (sentencia de 21 de octubre de 2003, Abatay y otros, C‑317/01 y C‑369/01, EU:C:2003:572, apartado 110).
52 Por lo que respecta a la cuestión de si una normativa nacional implica una restricción a la libre prestación de servicios, es necesario recordar que, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, una normativa nacional que supedita el ejercicio de prestaciones de servicios en el territorio nacional, por parte de una empresa domiciliada en otro Estado miembro, a la concesión de una autorización constituye una restricción al principio fundamental establecido en el artículo 56 TFUE (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de octubre de 2003, Abatay y otros, C‑317/01 y C‑369/01, EU:C:2003:572, apartado 111 y jurisprudencia citada).
53 En el presente caso, consta que la normativa nacional de que se trata en el litigio principal tiene precisamente por objeto supeditar el ejercicio, por parte de los empresarios domiciliados en Turquía, de una actividad de prestación de servicios en el ámbito de los transportes en el territorio austriaco a la obtención de una autorización previa, en forma de autorización concedida dentro de los límites de un contingente establecido en virtud del Acuerdo Austria-Turquía de transporte por carretera, o de un permiso concedido para un transporte concreto que presente un interés público relevante. De ello resulta una restricción del derecho de las personas físicas o jurídicas domiciliadas en Turquía a prestar libremente servicios de transporte en el territorio austriaco.
54 En lo que atañe a la cuestión de si la normativa nacional controvertida en el litigio principal constituye una restricción nueva, posibilidad que niega el Gobierno austriaco, incumbe a los órganos tribunales nacionales, que son los únicos competentes para interpretar el Derecho interno, determinar si esta normativa constituye una novedad, en el sentido de que tenga como consecuencia agravar la situación de los empresarios turcos en comparación con la resultante de las normas que les eran aplicables en Austria cuando entró en vigor el Protocolo Adicional respecto a este Estado miembro, es decir, el 1 de enero de 1995 (véase, por analogía, la sentencia de 21 de octubre de 2003, Abatay y otros, C‑317/01 y C‑369/01, EU:C:2003:572, apartado 116). Tal como señaló el Abogado General en los puntos 79 y 80 de sus conclusiones, parece que, sin perjuicio de las comprobaciones al respecto por parte del órgano jurisdiccional remitente, teniendo en cuenta en particular que el sistema de contingentes establecido en el Acuerdo Austria-Turquía ya existía en el momento de la adhesión de la República de Austria a la Unión, no se trata de una nueva restricción a efectos del artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional.
55 Por último, CX aduce ante el órgano jurisdiccional remitente que la normativa nacional controvertida en el litigio principal produce una discriminación contraria al artículo 9 del Acuerdo CEE-Turquía, que prohíbe toda discriminación por razón de nacionalidad en el ámbito de aplicación de dicho Acuerdo, en la medida en que las restricciones ligadas al régimen de contingentes de que se trata en el litigio principal únicamente se aplican a los transportistas turcos y no a los establecidos en la Unión.
56 A este respecto, procede señalar que los transportistas turcos no son destinatarios específicos del sistema de contingentes así establecido, pues las autoridades austriacas han celebrado este tipo de acuerdos que prevén contingentes con otros Estados terceros. Por otra parte, el Reglamento n.o 1072/2009 impone a los transportistas establecidos en la Unión la obligación de disponer de licencias comunitarias para poder ejercer su actividad en el territorio austriaco.
57 Por tanto, como indicó igualmente el Abogado General en el punto 85 de sus conclusiones, el trato diferenciado que invoca CX no es sino la consecuencia de una diferencia de los marcos normativos aplicables a los transportistas domiciliados en la Unión, por un lado, y a los transportistas domiciliados en Turquía o en otros Estados terceros, por otro. Mientras que los primeros están sometidos a las normas comunes relativas a los transportes internacionales, los otros están sujetos a las normas establecidas por los acuerdos bilaterales negociados, en particular, por su Estado de establecimiento.
58 De cuanto antecede resulta que las disposiciones del Acuerdo CEE-Turquía, del Protocolo Adicional y de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa de un Estado miembro, como la controvertida en el litigio principal, en virtud de la cual las empresas de transporte de mercancías por carretera con domicilio social en Turquía únicamente pueden realizar tal transporte con destino a ese Estado miembro o a través de su territorio si disponen de certificados concedidos dentro de los límites de un contingente establecido para ese tipo de transporte con arreglo a un acuerdo bilateral entre el Estado miembro y la República de Turquía o si se les ha expedido un permiso en virtud de un interés público relevante, siempre y cuando esa normativa no implique una nueva restricción a la libre prestación de servicios, a efectos del artículo 41, apartado 1, de dicho Protocolo Adicional, circunstancia que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
Costas
59 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara:
Las disposiciones del Acuerdo por el que se crea una Asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía, firmado en Ankara el 12 de septiembre de 1963 por la República de Turquía, por una parte, así como por los Estados miembros de la CEE y la Comunidad, por otra, concluido, aprobado y confirmado en nombre de esta última mediante la Decisión 64/732/CEE del Consejo, de 23 de diciembre de 1963, del Protocolo Adicional, firmado el 23 de noviembre de 1970 en Bruselas, concluido, aprobado y confirmado en nombre de la Comunidad por el Reglamento (CEE) n.o 2760/72 del Consejo, de 19 de diciembre de 1972, y de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación CE-Turquía, de 22 de diciembre de 1995, relativa al establecimiento de la fase final de la Unión Aduanera, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa de un Estado miembro, como la controvertida en el litigio principal, en virtud de la cual las empresas de transporte de mercancías por carretera con domicilio social en Turquía únicamente pueden realizar tal transporte con destino a ese Estado miembro o a través de su territorio si disponen de certificados concedidos dentro de los límites de un contingente establecido para ese tipo de transporte con arreglo a un acuerdo bilateral entre el Estado miembro y la República de Turquía o si se les ha expedido un permiso en virtud de un interés público relevante, siempre y cuando esa normativa no implique una nueva restricción a la libre prestación de servicios, a efectos del artículo 41, apartado 1, del citado Protocolo Adicional, circunstancia que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
Firmas