ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
J. KOKOTT
представено на 19 март 2015 година(1)
Дело C‑153/14
Minister van Buitenlandse Zaken
срещу
K и A
(Преюдициално запитване, отправено от Raad van State (Нидерландия)
„Директива 2003/86 — Събиране на семейството — Граждани на трети страни — Член 7, параграф 2 — Мерки за интегриране — Доказване на основни познания по официалния език и на познания за обществото на съответната държава“
I – Въведение
1. Настоящото дело повдига въпроса дали от гражданин на трета страна може да се изисква да положи успешно изпит по езика и относно обществото на дадена държава членка, преди да му бъде разрешено — в контекста на събиране на семейството — да влезе в тази държава членка, в която съпругът/съпругата му, също гражданин на трета страна, вече пребивава законно.
2. В този контекст Съдът трябва да даде тълкуване на член 7 от Директива 2003/86(2) относно правото на събиране на семейството (наричана по-нататък „Директивата за събиране на семейството“) и да прецени дали въпросният изпит представлява допустима „мярка за интегриране“, която държавата членка може на основание на тази разпоредба да налага на гражданин на трета страна, който желае да се присъедини към кандидата за събиране на семейството.
II – Правна уредба
А – Правото на Съюза
3. Понятието за мярка за интеграция се съдържа не само в Директивата за събиране на семейството, но и в Директива 2003/109(3) относно статута на дългосрочно пребиваващи граждани от трети страни (наричана по-нататък „Директивата за дългосрочно пребиваващите“) и в Директива 2009/50(4) относно условията за влизане и пребиваване на граждани на трети държави за целите на висококвалифицирана трудова заетост (наричана по-нататък „Директивата за висококвалифицираните работници“).
1. Директивата за събиране на семейството
4. Съгласно член 1 от Директивата за събиране на семейството тя има за цел да определи „условията за упражняване на правото на събиране на семейството от граждани на трети страни“.
5. Глава IV от Директивата е озаглавена „Изисквания за упражняване на правото на събиране на семейството“. Член 7, параграф 2 от посочената глава съдържа уредбата относно мерките за интегриране и предвижда:
„Държавите членки могат да изискат от гражданите на трети страни да се придържат към мерките за интегриране в съответствие с националното законодателство.
Що се отнася до бежанците и/или членовете на семейство на бежанци по член 12, мерките за интегриране, предвидени в първата алинея, могат да се приложат само, след като въпросните лица получат разрешение за събиране на семейството“.
6. Член 17 от Директивата, който се съдържа в глава VII (озаглавена „Санкции и обжалване“), предвижда:
„Държавите членки надлежно държат сметка за характера и солидността на семейните връзки на лицето и продължителността на пребиваването му в държавата членка, както и за съществуването на семейни, културни и социални връзки със страната му на произход, в случай на отхвърляне на заявление, оттегляне или отказ за подновяване на разрешение за пребиваване, а също и в случай на постановяване на мярка за принудително отвеждане на кандидата или на членовете на неговото семейство“.
2. Директивата за дългосрочно пребиваващите
7. Съгласно член 5, параграф 2 от Директивата за дългосрочно пребиваващите държава членка може да изиска гражданин на трета страна, който иска да получи статут на дългосрочно пребиваващ, да отговаря на условията за интеграция съгласно нейното национално право.
8. Когато дългосрочно пребиваващият в една държава членка подаде молба за издаване на разрешение за пребиваване във втора държава членка, съгласно член 15, параграф 3 от Директивата за дългосрочно пребиваващите тази държава членка може да изиска съответното лице да отговаря на мерките за интегриране съгласно нейното национално право, ако преди подаването на заявлението лицето не е било длъжно да отговаря на условия за интегриране още при получаването на статут на дългосрочно пребиваващ съгласно член 5, параграф 2 от Директивата за дългосрочно пребиваващите.
3. Директивата за висококвалифицираните работници
9. Директивата за висококвалифицираните работници поставя някои граждани на трети държави в привилегировано положение с цел да се насърчи имиграцията им. Член 15, параграф 3 от тази директива гласи:
„Чрез дерогация от […] член 7, параграф 2 от [Директивата за събиране на семейството] посочените там мерки и условия за интеграция могат да се прилагат само след като съответните лица получат право на събиране на семейството“.
Б – Нидерландското право
10. Съгласно нидерландското право съпругът/съпругата, който/която желае да се присъедини към кандидата за събиране на семейството, трябва преди влизането му на територията на страната да представи доказателства, че има основни познания по нидерландски език на ниво А 1(5) от Общата европейска референтна рамка за съвременни езици(6) и основни познания за обществото на съответната държава.
11. За да представи посочените доказателства, съпругът/съпругата трябва да издържи изпит за проверка на интегрирането в обществото, за който се заплаща такса. Който не е заплатил таксата за изпита за проверка на интегрирането в обществото в размер на 350 EUR, не се допуска до изпита.
12. Освобождаване от изпита за проверка на интегрирането в обществото може да бъде предоставено в случай на сериозно умствено или физическо увреждане.
13. Освен това лицето, което желае да се присъедини към кандидата за събиране на семейството, може да се позовава на клауза за справедливост при наличие на затруднения, когато вследствие на много специфични индивидуални обстоятелства той трайно не е в състояние да издържи изпита, като представи доказателства, че е положил всички усилия, които могат разумно да се очакват от него, за да положи успешно изпита.
14. Накрая следва да се посочи, че от задължението за полагане на изпита са освободени и гражданите на някои трети страни.
III – Фактите по главното производство и преюдициалните въпроси
15. Г‑жа К, азербайджанска гражданка, и г‑жа А, нигерийска гражданка, желаят да влязат в Нидерландия, където вече пребивават съпрузите им, които също са граждани на трети страни(7).
16. За да бъдат освободени от изпита за проверка на интегрирането, те се позовават на физически, респективно психически заболявания. Компетентният орган обаче счита, че тези заболявания не съставляват в достатъчна степен сериозни заболявания и поради това отхвърля подадените от г‑жа К и г‑жа А заявления.
17. Сезираният понастоящем със спора Raad van State (Държавен съвет) има съмнения относно съвместимостта на нидерландските правни разпоредби относно изпита за проверка на интегрирането в обществото с Директивата за събиране на семейството и моли Съда да даде отговор на следните преюдициални въпроси:
„1. a Може ли понятието „мерки за интегриране“ по член 7, параграф 2 от Директивата за събиране на семейството да се тълкува в смисъл, че компетентните органи на държавите членки могат да изискват от член на семейството на кандидат за събиране на семейството да докаже, че притежава познания по официалния език на съответната държава членка на равнище, съответстващо на ниво А 1 от Общата европейска референтна рамка за съвременните езици, както и основни познания за обществото на тази държава членка, преди тези органи да издадат на този член на семейството разрешение за влизане и пребиваване?
б За отговора на този въпрос от значение ли е обстоятелството, че и в рамките на проверката за пропорционалност като описаната в Зелената книга на Европейската комисия от 15 ноември 2011 година относно правото на събиране на семейството[(8)] националната правна уредба, съдържаща посоченото в точка 1.а задължение, предвижда, че ако членът на семейството не е представил доказателства, че поради умствено или физическо увреждане трайно не е в състояние да положи изпита за проверка на интегрирането в обществото, заявлението за разрешение за влизане и пребиваване не може да бъде отхвърлено единствено ако е налице съчетаване на много специфични индивидуални обстоятелства, които дават основание да се счита, че членът на семейството трайно не е в състояние да изпълни условията за интегриране?
2. Целта на Директивата за събиране на семейството, и по-специално член 7, параграф 2 от нея, допуска ли — предвид проверката за пропорционалност като описаната в посочената по-горе Зелена книга — таксата за изпита, чрез който се установява дали членът на семейството отговаря на посочените по-горе условия за интегриране, да е в размер на 350 EUR във всеки отделен случай, когато се полага този изпит, а еднократните разходи за пакета за подготовката за този изпит да възлизат на 110 EUR?“.
IV – Правен анализ
А – По първия преюдициален въпрос
18. Първият преюдициален въпрос се състои от две части. На първо място, запитващата юрисдикция иска да се установи дали нидерландският изпит за проверка на интегрирането в обществото може да се счита за „мярка за интегриране“ по смисъла на член 7, параграф 2 от Директивата за събиране на семейството. На второ място, запитващата юрисдикция иска да се установи дали като освобождават членовете на семейството, които желаят да се присъединят към кандидата за събиране на семейството, от посоченото задължение за полагане на изпита само при строго определени условия, нидерландските органи нарушават принципа на пропорционалност.
1. Нидерландският изпит за проверка на интегрирането в обществото като „мярка за интегриране“ по смисъла на член 7, параграф 2 от Директивата за събиране на семейството
19. Като условие за прилагане на правото на Съюза понятието за „мярка за интегриране“ трябва да се тълкува самостоятелно.
20. Наистина правото на Съюза не съдържа дефиниция на понятието за мярка за интегриране, въз основа на която би могло да се прецени дали това понятие може да обхваща и изпити за проверка на интегрирането в обществото като нидерландския изпит. Все пак понятието за „мярка“ е достатъчно широко, така че да включва тест за проверка на интегрирането(9).
21. Този извод не се поставя под съмнение и от факта, че член 7, параграф 2 от Директивата за събиране на семейството не е формулиран по един и същи начин в текстовете на всички езици. Докато в текстовете на повечето езици(10) се говори за „мерки[…] за интегриране“, в текста на нидерландски език се говори за „integratievoorwarden“, тоест условия за интегриране.
22. От една страна, именно текстът на нидерландски език може да се тълкува в смисъл, че като условие за събиране на семейството може да се изисква изпит за проверка на интегрирането в обществото.
23. От друга страна, „мярката за интегриране“ по смисъла на член 7, параграф 2 от Директивата за събиране на семейството, независимо от текста на съответния език, е замислена като „изискване“ по отношение на събирането на семейството, за което сочи заглавието на глава IV от Директивата за събиране на семейството. Следователно за съответната държава членка също трябва да бъде възможно да провери надлежното изпълнение на мярката за интегриране и съответно — изпълнението на „изискването за упражняване на правото на събиране на семейството“ по смисъла на глава IV, още повече че интегрирането на гражданите на трети страни съставлява една от целите на Директивата.
24. При това положение нито от терминологична, нито от систематична или от телеологична гледна точка не може да се изключи възможността дадена мярка за интегриране по смисъла на Директивата за събиране на семейството да включва изпит, посредством който се набавят доказателства, че е изпълнено свързано с интегрирането изискване по отношение на събирането на семейството.
25. Впрочем член 7, параграф 2, втора алинея от Директивата за събиране на семейството, който изключва прилагането на мерките за интегриране преди събиране на семейството само по отношение на бежанци, както и член 15, параграф 3 от Директивата за висококвалифицираните работници, който предвижда същото облекчение по отношение на принадлежащите към тази група на привилегировани имигранти, сочат, че по принцип от лицата, които желаят да се присъединят към кандидата за събиране на семейството, може да се изисква в допълнение да положат такъв изпит.
26. От Директивата за дългосрочно пребиваващите, обсъжданията относно която са проведени по същото време, както и обсъжданията относно Директивата за събиране на семейството, също не могат да бъдат изведени доводи, които по императивен начин изключват възможността мерките за интегриране по смисъла на Директивата за събиране на семейството да са обвързани с успешното полагане на даден изпит.
27. Съгласно Директивата за дългосрочно пребиваващите гражданинът на трета страна може да бъде задължен да отговаря на „условия за интеграция“, но ако е изпълнил тези условия, този гражданин на трета страна не е длъжен да отговаря на никакви допълнителни „мерки за интегриране“, когато подава в тази държава членка заявление за издаване на разрешение за пребиваване.
28. От терминологичното отграничаване на „условие за интеграция“ от „мярка за интегриране“ генералният адвокат Szpunar заключва по отношение на Директивата за дългосрочно пребиваващите, че самите мерки за интегриране не могат да включват „условия“; по-специално те не могат „да въвеждат нито de iure, нито de facto инструмент за подбор на лицата или за контрол на миграцията“(11).
29. Остава да се изчака дали Съдът ще възприеме това становище. Независимо от това обаче не е задължително понятието за мярка за интегриране, съдържащо се в Директивата за събиране на семейството и в Директивата за дългосрочно пребиваващите, да се тълкува по идентичен начин(12). Това е така, тъй като директивите уреждат различаващи се хипотезите.
30. Терминологичното различие между мярка и условие, направено в Директивата за дългосрочно пребиваващите, се обяснява с целта да се предотврати гражданите на трети страни, които имат право на дългосрочно пребиваване, вече са положили изпит за проверка на интегрирането в дадена първа държава членка и следователно са изпълнили предвидено в тази държава членка условие за интегриране, да бъдат задължени в друга държава членка отново да полагат изпити за проверка на интегрирането. За разлика от това, първото влизане на членове на семейството на територията на Съюза, което е предмет на уредба в Директивата за събиране на семейството, има друго качество: в Директивата за събиране на семейството не е имало основание да се прави терминологично разграничение, какъвто е случаят с Директивата за дългосрочно пребиваващите, тъй като първата директива се отнася до събиране на членове на семейството на територията на Съюза и не е бил налице риск от повторно прилагане на мерки за интегриране, след като другаде вече са били изпълнени условията за интегриране.
31. Ето защо, независимо от терминологията, установена в Директивата за дългосрочно пребиваващите, нидерландският изпит за проверка на интегрирането в обществото като условие за влизане може да се тълкува като „мярка за интегриране“ по смисъла на член 7, параграф 2 от Директивата за събиране на семейството(13).
32. Въпросната нидерландска мярка обаче трябва също да бъде пропорционална по отношение на преследваната цел за интегриране и не трябва да поставя под въпрос полезното действие на Директивата за събиране на семейството(14), което по-нататък следва да се анализира в рамките на проверката за пропорционалност.
2. Относно пропорционалността на нидерландския изпит за проверка на интегрирането в обществото
33. Според Кралство Нидерландия изпитът за проверка на интегрирането в обществото има за цел да се предоставят в Нидерландия по-добри начални възможности на лицата, които се присъединяват към кандидата за събиране на семейството, и по този начин да се насърчи интегрирането им в нидерландското общество.
34. Следователно нидерландската правна уредба преследва легитимни цели, свързани с интегрирането на лицата, които се присъединяват към кандидата за събиране на семейството(15) и за тези цели използва подходящи средства. Всъщност научаването на езика на съответната държава е от съществено значение за интеграцията(16). Научаването на езика на съответната държава не само осигурява на гражданите на трети страни по-добри възможности за намиране на работа(17), но също така ги улеснява в извънредни ситуации самостоятелно да търсят съдействие в приемащата държава(18). Освен това придобитите основни познания за обществото на съответната държава дават увереност на лицата, които се присъединяват към кандидата за събиране на семейството, че са запознати с важните основни правила на съвместно съжителство(19), което може да спомогне за предотвратяването на недоразумения и правонарушения.
35. В действителност може и да е вярно, че проведени в самата приемаща държава членка езикови курсове и курсове за интегриране биха могли да имат по-голям ефект, отколкото обученията в чужбина. Това обстоятелство обаче не прави по-малко необходима мярката за интегриране, избрана от Нидерландия и прилагана от нея преди събирането на семейството. Това е така, тъй като целта на Нидерландия е да допринесе за подобряване на началните възможности на лицата, които се присъединяват към кандидата за събиране на семейството. Ето защо не биха били толкова ефикасни обученията, започнали едва след пристигането в съответната държава.
36. Изпитът за проверка на интегрирането в обществото по принцип е пропорционален и по своята структура: езиковите познания на ниво А 1 от Европейската референтна рамка като изискваните в изпита за проверка на интегрирането в обществото, са елементарни езикови познания, които в общия случай, по-специално с помощта на материали за съответна подготовка(20), е възможно да се усвоят без особени усилия.
37. Освен това, като се има предвид, че имиграцията от трети страни в Съюза с цел събиране на семейството е важно лично решение и е логично да се изисква от лицето, което желае да се присъедини към кандидата за събиране на семейството, още на един предходен етап да се е запознало с основни особености на приемащата държава и нейното законодателство, още повече че това е в интерес не само на приемащата държава, но и в интерес на самото лице, което се присъединява към кандидата за събиране на семейството.
38. Обстоятелството, че изпитът за проверка на интегрирането в обществото не се прилага по отношение на гражданите на някои трети страни, като например за гражданите на Канада и на Съединените американски щати, не води задължително до несъгласуваност на нидерландската правна уредба, тъй като съгласно член 3, параграф 4, буква а) от Директивата за събиране на семейството Кралство Нидерландия може въз основа на двустранни споразумения да предостави на някои трети страни третиране, което е по-благоприятно по отношение на разпоредбите на Директивата. На още по-силно основание това трябва да важи за национални мерки за интегриране, приемането на които законодателят на Съюза е предоставил на преценката на държавите членки.
39. Нидерландската правна уредба обаче би била непропорционална, ако при прилагането ѝ не се отчитат в достатъчна степен индивидуалните обстоятелства(21). Изискването за произнасяне на решението по подадено заявление за събиране на семейството изключително въз основа на индивидуална преценка произтича от член 17 от Директивата за събиране на семейството, който изисква, наред с всичко останало, надлежно да се държи сметка за характера и солидността на семейните връзки.
40. Освен гражданите на определени трети страни, които са третирани по-благоприятно, изцяло освободени от задължението за полагане на изпит за проверка на интегрирането в обществото са, съгласно посоченото от запитващата юрисдикция, заявителите с тежка форма на инвалидност. Освен това запитващата юрисдикция изтъква наличието на клауза за справедливост при наличие на затруднения, прилагането на която предполага заявителят трайно да не е в състояние да издържи изпита вследствие на много специфични индивидуални обстоятелства, както и да представи доказателства, че е положил всички усилия, които могат разумно да се очакват от него, за да положи успешно изпита.
41. Запитващата юрисдикция трябва да прецени кои хипотези съгласно нидерландското право могат да бъдат обхванати от посочената клауза за справедливост при наличие на затруднения.
42. Клаузата за справедливост при наличие на затруднения, а това означава и нидерландската правна уредба относно изпита за проверка на интегрирането в обществото, обаче биха били пропорционални с оглед на преследваните от Директивата цели само ако отчитат индивидуалното положение на заявителя, и по-конкретно неговите езикови познания и образователен кръгозор и в случай на доказана невъзможност го освобождават от свързаните с изпита задължения.
43. В това отношение наред със здравословното състояние на засегнатото лице, когнитивните му умения и равнището на неговата образованост от значение могат да бъдат и фактори като наличието на разбираеми от него материали за подготовка, разходите, които ще бъдат направени, и натоварването с оглед на времето.
44. От лице, което желае да се присъедини към кандидат за събиране на семейството, което не владее нито един от 18-те езика, на които са достъпни материалите за обучение, с помощта на които може да се осъществи подготовката за изпита, не може във всеки един случай да се очаква, че най-напред ще усвои един от езиците, на които се провежда обучението, за да може след това да започне същинската си подготовка за изпита с помощта на този език.
45. Освен това фактът, че не е издържан изпитът за проверка на интегрирането в обществото, не следва автоматично да води до отказ да се разреши събирането на семейството, когато в индивидуалния случай са налице съображения, поради които, въпреки всичко, се налага да се разреши събирането на семейството. Ако нидерландската правна уредба позволява, по-специално посредством клаузата за справедливост при наличие на затруднения, във всеки конкретен случай да се държи сметка за тези изисквания, Директивата за събиране на семейството би допускала тези правна уредба.
46. Това следва да бъде установено от запитващата юрисдикция.
47. Следователно въпросната директива и принципът на пропорционалност допускат прилагането на мярка за интегриране като разглежданата в главното производство, ако предвиденото с нея задължение за полагане на изпит отпада в ситуации, в които от лицата, желаещи да се присъединят към кандидата за събиране на семейството, като се вземе предвид индивидуалното им положение, не може да се изисква да изпълнят това задължение, или ако поради специфичните обстоятелства на всеки конкретен случай са налице съображения, поради които, въпреки неиздържания изпит, се налага да се разреши събирането на семейството. Тази преценка следва да бъде направена от запитващата юрисдикция.
Б – По втория преюдициален въпрос
48. С втория си въпрос запитващата юрисдикция иска да установи дали Директивата за събиране на семейството допуска национална правна уредба, съгласно която таксата за полагането на изпита за проверка на интегрирането в обществото за всяко отделно явяване на изпита е в размер на 350 EUR, а еднократните разходи за материалите за обучение, предназначени за подготовката за този изпит, възлизат на 110 EUR.
49. Според Кралство Нидерландия таксите съответстват на реалните разходи и следователно са пропорционални. В случай че заявителят не разполага с достатъчно средства, за да заплати таксата, съществувала възможност чрез прилагането на клаузата за справедливост при наличие на затруднения да се вземе предвид това положение.
50. Директивата за събиране на семейството не урежда дали и в какъв размер държавите членки могат да събират такси, когато решат да се възползват от предоставената им с член 7, параграф 2 от Директивата възможност и задължават гражданите на трети страни да изпълнят определени мерки за интегриране. Следователно националният законодател разполага с известна свобода на действие в рамките на автономията, с която разполагат при решаване на процедурни въпроси.
51. Таксите обаче не трябва да имат нито за цел, нито за резултат по този начин да се създават пречки за упражняването на правото на събиране на семейството, тъй като в противен случай би била накърнена преследваната от Директивата цел(22). Когато са свързани със значителни финансови последици за съответните лица, таксите биха могли да лишат гражданите на трети страни от възможността да упражнят предоставеното им с тази директива право на събиране на семейството(23).
52. В настоящия случай този риск е налице.
53. Такси в посочения размер могат да доведат до значителна финансова тежест в много части на света предвид дохода на глава от населението там. Следователно във всеки отделен случай те биха могли да създадат непропорционална пречка, която накърнява целта, преследвана с Директивата за събиране на семейството, както и нейното полезно действие, още повече че таксите за явяване на изпита отново се дължат при всеки опит да се издържи изпитът. В такива случаи този проблем би могъл да бъде преодолян по-конкретно чрез мерки за освобождаване от таксите или за тяхното разсрочване. Запитващата юрисдикция трябва да провери дали и доколко това е възможно съгласно нидерландското право.
54. Ето защо на втория преюдициален въпрос следва да се отговори, че Директивата за събиране на семейството не допуска национални разпоредби, които обвързват полагането на изпита за проверка на интегрирането в обществото като разглеждания в главното производство с такси, когато тези такси и събирането им могат да възпрепятстват упражняването на правото на събиране на семейството от страна на лицата, желаещи да се присъединят към кандидата за събиране на семейството.
V – Заключение
55. Предвид гореизложените съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси по следния начин:
„1) Член 7, параграф 2 от Директива 2003/86/ЕО относно правото на събиране на семейството и принципът на пропорционалност допускат прилагането на мярка за интегриране като разглежданата в главното производство, ако предвиденото с тази мярка задължение за полагане на изпит отпада в ситуации, в които от лицата, желаещи да се присъединят към кандидата за събиране на семейството, като се вземе предвид индивидуалното им положение, не може да се изисква да изпълнят това задължение, или ако поради специфичните обстоятелства на всеки конкретен случай са налице съображения, поради които, въпреки неиздържания изпит, се налага да се разреши събирането на семейството. Тази преценка следва да бъде направена от запитващата юрисдикция.
2) Директива 2003/86/ЕО не допуска национални разпоредби, които обвързват полагането на изпита за проверка на интегрирането в обществото като разглеждания в главното производство с такси, когато тези такси и събирането им могат да възпрепятстват упражняването на правото на събиране на семейството от страна на лицата, желаещи да се присъединят към кандидата за събиране на семейството“.