EUROOPA KOHTU OTSUS (teine koda)
6. märts 2008(*)
Elektrooniline side – Sidevõrgud ja sideteenused – Direktiivi 2002/21/EÜ (raamdirektiiv) artikli 3 lõige 2 ja artikli 10 lõige 1 – Riiklikud numeratsiooniplaanid – Reguleeriv eriasutus
Kohtuasjas C‑82/07,
mille ese on Tribunal Supremo (Hispaania) 23. jaanuari 2007. aasta otsusega EÜ artikli 234 alusel esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 15. veebruaril 2007, menetluses
Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones
versus
Administración del Estado,
EUROOPA KOHUS (teine koda),
koosseisus: koja esimees C. W. A. Timmermans, kohtunikud L. Bay Larsen, K. Schiemann, P. Kūris (ettekandja) ja C. Toader,
kohtujurist: M. Poiares Maduro,
kohtusekretär: R. Grass,
arvestades kirjalikku menetlust,
arvestades kirjalikke märkusi, mille esitasid:
– Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, esindajad: procurador F. Ramos Cea ja abogado M. Sánchez Blanco,
– Hispaania valitsus, esindaja: M. Muñoz Pérez,
– Belgia valitsus, esindajad: esialgu A. Hubert, hiljem C. Pochet,
– Kreeka valitsus, esindajad: S. Spyropoulos ning I. Pouli ja S. Trekli,
– Itaalia valitsus, esindaja: I. M. Braguglia, keda abistas avvocato dello Stato P. Gentili,
– Madalmaade valitsus, esindajad: C. Wissels ja M. de Grave,
– Euroopa Ühenduste Komisjon, esindaja: R. Vidal Puig,
arvestades pärast kohtujuristi ärakuulamist tehtud otsust lahendada kohtuasi ilma kohtujuristi ettepanekuta,
on teinud järgmise
otsuse
1 Eelotsusetaotlus puudutab Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiivi 2002/21/EÜ elektrooniliste sidevõrkude ja ‑teenuste ühise reguleeriva raamistiku kohta (raamdirektiiv) (EÜT L 108, lk 33; ELT eriväljaanne 13/29, lk 349; edaspidi „raamdirektiiv”), artikli 3 lõike 2 ja artikli 10 lõike 1 tõlgendamist koosmõjus selle direktiivi põhjendusega 11.
2 Eelotsusetaotlus esitati seoses hagiga, milles Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (edaspidi „CMT”) palus täielikult või osaliselt tühistada kuninga 10. detsembri 2004. aasta dekreedi 2296/2004 elektroonilise side turgu, sidevõrgu juurdepääsu ja numeratsiooni puudutava määruse rakendamise kohta (Real Decreto 2296/2004 por el que se aprueba el Reglamento sobre mercados de comunicaciones electrónicas, acceso a las redes y numeración) (BOE nr 314, 30.12.2004, lk 42372), ning mõned punktid riikliku telefoninumeratsiooni plaanist eespool nimetatud dekreedi lisas, põhjusel, et need on vastuolus 3. novembri 2003. aasta telekommunikatsiooni üldseadusega 32/2003 (Ley General 32/2003 de Telecomunicaciones, BOE nr 264, 4.11.2003, lk 38890; edaspidi „telekommunikatsiooni üldseadus”), millega raamdirektiiv võeti üle siseriiklikku õiguskorda.
Ühenduse õiguslik raamistik
3 Raamdirektiivi põhjendus 11 sätestab:
„Kooskõlas reguleerija ja operaatori tegevuse lahususe põhimõttega peaksid liikmesriigid kindlustama riigi reguleeriva asutuse või reguleerivate asutuste sõltumatuse, et tagada nende otsuste erapooletus. Nimetatud sõltumatuse nõue ei piira liikmesriikide institutsionaalset sõltumatust, nende põhiseaduslikke kohustusi ega neutraalsuse põhimõtet seoses omandi õigusliku režiimiga, nagu on ette nähtud asutamislepingu artiklis 295. Riigi reguleeriva asutuse käsutuses peaksid olema kõik tema tööks vajalikud vahendid, nii personal, oskusteave kui ka rahalised vahendid.
4 Selle direktiivi põhjendus 20 sätestab:
„Läbipaistvatel, objektiivsetel ja mittediskrimineerivatel kriteeriumidel põhinev juurdepääs numeratsiooniressurssidele on ettevõtjatele äärmiselt oluline konkureerimiseks elektroonilise side sektoris. Kõiki riikliku numeratsiooniplaani elemente, sealhulgas võrkudes adresseerimiseks kasutatavaid punktikoode, peaksid haldama riigi reguleerivad asutused. […]”
5 Raamdirektiivi artikli 2 punkt g määratleb „riigi reguleeriva asutuse” kui organi või organid, kellele liikmesriik on usaldanud mõne selles direktiivis või eridirektiivides nimetatud reguleerimisülesande.
6 Vastavalt raamdirektiivi artikli 2 punktile m on „elektroonilise sidevõrgu pakkumine” sellise võrgu loomine, käitamine, kontrollimine ja teistele kasutada andmine.
7 Raamdirektiivi artikkel 3 pealkirjaga „Riigi reguleerivad asutused” on sõnastatud järgmiselt:
„1. Liikmesriigid tagavad, et iga käesoleva direktiivi ja eridirektiividega riigi reguleerivatele asutustele määratud ülesandega tegeleb pädev organ.
2. Liikmesriigid kindlustavad riigi reguleerivate asutuste sõltumatuse, tagades, et kõnealused asutused on juriidiliselt eraldiseisvad ja funktsionaalselt sõltumatud kõigist elektroonilisi sidevõrke, -seadmeid ja -teenuseid pakkuvatest organisatsioonidest. Liikmesriigid, kes säilitavad omandi või kontrolli elektroonilisi sidevõrke ja/või -teenuseid pakkuvates ettevõtjates, tagavad reguleeriva funktsiooni tõhusa struktuurilise eraldatuse omandi või kontrolliga seotud toimingutest.
3. Liikmesriigid tagavad, et riigi reguleerivad asutused kasutavad oma volitusi erapooletult ja läbipaistvalt.
4. Liikmesriigid avaldavad riigi reguleerivate asutuste ülesanded lihtsalt juurdepääsetaval kujul eelkõige juhul, kui kõnealuste ülesannete täitmine on määratud mitmele organile. Vajaduse korral tagavad liikmesriigid ühist huvi pakkuvates küsimustes konsulteerimise ja koostöö kõnealuste asutuste vahel ning kõnealuste asutuste ja nende riigi asutuste vahel, kes vastutavad konkurentsiõiguse ja tarbijakaitseõiguse rakendamise eest. Kui asutusi, kes on pädevad tegelema selliste küsimustega, on rohkem kui üks, tagavad liikmesriigid, et iga asutuse vastavad ülesanded avaldatakse lihtsalt juurdepääsetaval kujul.
[…]
6. Liikmesriigid teatavad komisjonile kõik riigi reguleerivad asutused, kellele on käesoleva direktiivi ja eridirektiivide alusel ülesandeid määratud, ja nende vastavad kohustused.”
8 Raamdirektiivi artikli 10 lõige 1 pealkirjaga „Numbrite, nimede ja aadresside andmine” sätestab:
„Liikmesriigid tagavad, et riigi reguleerivad asutused kontrollivad kõigi riiklike numeratsiooniressursside määramist ja riiklike numeratsiooniplaanide haldamist. Liikmesriigid tagavad, et kõigi üldkasutatavate elektrooniliste sideteenuste jaoks pakutakse piisavalt numbreid ja numeratsioonialasid. Riigi reguleerivad asutused kehtestavad riiklike numeratsiooniressursside määramise objektiivse, läbipaistva ja mittediskrimineeriva korra.”
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
9 CMT esitas 9. detsembril 2005 Tribunal Supremole hagi, milles palus tühistada ja jätta õigusliku mõjuta kuninga dekreedi 2296/2004 artikli 27 lõiked 1 ja 3, artikli 28 lõige 2, artiklid 34, 36 ja 38, artikli 40 lõiked 1 ja 3 ning artiklid 49 ja 55 ning selle dekreedi lisas asuva riikliku telefoninumeratsiooni plaani punktid 5.4 ja 10.1, kuna need on vastuolus telekommunikatsiooni üldseaduse sätetega.
10 CMT väitis, et vaidlustatud õigusnormid eiravad numeratsiooniressursside haldamise pädevuse jaotust, mis on ette nähtud telekommunikatsiooni üldseaduse artiklites 16 ja 48. Kuninga dekreedi 2296/2004 sätted täpsustavad Tööstuse‑, Turismi‑ ja Kaubandusministeeriumile eelnimetatud õigusnormidega ning telekommunikatsiooni üldseaduse sätetega vastavas valdkonnas ettenähtud kaaspädevust sellises ulatuses, et CMT ülesandeks jääb üksnes nimetatud ministeeriumi otsuste elluviimine. Lisaks väitis CMT, et kuninga dekreet on vastuolus telekommunikatsiooni üldseadusega, rikkudes seaduslikkuse, normihierarhia ja õiguskindluse põhimõtteid ning eirates raamdirektiivi artikli 10 lõiget 1.
11 Tribunal Supremo otsustas 23. jaanuari 2007. aasta otsusega menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas [raam]direktiivi artikli 3 lõike 2 ja artikli 10 lõike 1 alusel, koostoimes selle direktiivi põhjendusega 11, on liikmesriigid seoses riiklike numeratsiooniressursside määramise ning riikliku numeratsiooniplaani haldamisega kohustatud andma erinevatele asutustele üle esiteks „reguleeriva funktsiooni” ning teiseks „operaatori funktsiooni”?
2. Kui liikmesriik on [raam]direktiivi siseriiklikku õigusesse ülevõtmisel andnud teatavale ametile üle riiklike numeratsiooniressursside määramise ja riiklike numeratsiooniplaanide haldamise, siis kas ta võib samal ajal kõnealuse reguleeriva asutuse pädevust selles valdkonnas vähendada, andes selle muudele asutustele või riigiasutustele endile, mis toob tegelikkuses kaasa selle, et kõnealuste ressursside haldamine jaotub erinevate asutuste vahel?”
Eelotsuse küsimused
Esimene küsimus
12 Kõigepealt tuleb tõdeda, et vastavalt raamdirektiivi põhjendusele 1 võeti uus telekommunikatsiooni reguleeriv raamistik – nimelt raamdirektiiv, Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiiv 2002/20/EÜ elektrooniliste sidevõrkude ja ‑teenustega seotud lubade andmise kohta (loadirektiiv) (EÜT L 108, lk 21; ELT eriväljaanne 13/29, lk 337), Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiiv 2002/22/EÜ universaalteenuse ning kasutajate õiguste kohta elektrooniliste sidevõrkude ja ‑teenuste puhul (universaalteenuse direktiiv) (EÜT L 108, lk 51; ELT eriväljaanne 13/29, lk 367) ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiiv 2002/19/EÜ elektroonilistele sidevõrkudele ja nendega seotud vahenditele juurdepääsu ja vastastikuse sidumise kohta (juurdepääsu käsitlev direktiiv) (EÜT L 108, lk 7; ELT eriväljaanne 13/29, lk 323) – vastu seetõttu, et eelneva telekommunikatsiooni reguleeriva raamistikuga oli üleminekul monopolidelt täielikule konkurentsile telekommunikatsioonisektoris edukalt loodud tulemusliku konkurentsi tingimused.
13 Just eespool toodu taustal tuleb hinnata raamdirektiivi põhjendust 11, mille kohaselt peavad liikmesriigid, kooskõlas reguleerija ja operaatori tegevuse lahususe põhimõttega, kindlustama riigi reguleeriva asutuse või reguleerivate asutuste (edaspidi „reguleerivad asutused”) sõltumatuse, et tagada nende otsuste erapooletus.
14 Raamdirektiivi artikli 3 lõige 2 täpsustab üksikasjalikud eeskirjad, mis peavad võimaldama kindlustada riigi reguleerivate asutuste sõltumatuse, nähes ette, et kõnealused asutused peavad olema juriidiliselt eraldiseisvad ja funktsionaalselt sõltumatud kõigist elektroonilisi sidevõrke, ‑seadmeid ja ‑teenuseid pakkuvatest organisatsioonidest. Kui liikmesriigid säilitavad omandi või kontrolli elektroonilisi sidevõrke ja/või ‑teenuseid pakkuvates ettevõtjates, tuleb neil eelkõige tagada reguleeriva funktsiooni tõhus struktuuriline eraldatus omandi või kontrolliga seotud toimingutest.
15 Riiklike numeratsiooniressursside määramise ja riiklike numeratsiooniplaanide haldamise kohta tuleb kohe täpsustada, et nimetatud tegevused ei kuulu nende üksuste ülesannete hulka, kes tagavad sideteenuste ja/või sidevõrkude pakkumise, nii nagu see on määratletud raamdirektiivi artikli 2 punktis m. Järelikult ei tule neid tegevusi pidada mitte operaatori ülesanneteks raamdirektiivi põhjenduse 11 mõttes, vaid reguleerija ülesanneteks.
16 Lisaks näib eelotsusetaotluse esitanud kohus tahtvat teada seda, kas raamdirektiiv lubab liikmesriikidel anda erinevatele reguleerivatele asutustele üle ühelt poolt reguleeriva funktsiooni ja teiselt poolt riiklike numeratsiooniressursside määramise ja riiklike numeratsiooniplaanide haldamise ülesanded.
17 Raamdirektiivi artikli 10 lõikest 1 koosmõjus artikli 3 lõikega 2 tuleneb, et liikmesriigid peavad andma ühele või mitmele reguleerivale asutusele üle kõigi riiklike numeratsiooniressursside määramise ja riiklike numeratsiooniplaanide haldamise; et kõnealused reguleerivad asutused on juriidiliselt eraldiseisvad ning funktsionaalselt sõltumatud kõigist elektroonilisi sidevõrke, ‑seadmeid ja ‑teenuseid pakkuvatest organisatsioonidest; ning et liikmesriigid, kes säilitavad omandi või kontrolli elektroonilisi sidevõrke ja/või ‑teenuseid pakkuvates ettevõtjates, on kohustatud tagama nende ettevõtjate omandi või kontrolliga seotud toimingute tõhusa struktuurilise eraldatuse reguleeriva funktsiooni teostamisest, sealhulgas riiklike numeratsiooniressursside määramisest ja riiklike numeratsiooniplaanide haldamisest.
18 Seda järeldust toetab nii raamdirektiivi põhjendus 11, mis kohustab liikmesriike kindlustama riigi reguleeriva asutuse või reguleerivate asutuste sõltumatuse, kui ka sama direktiivi artikli 3 lõige 4, mis sätestab, et liikmesriigid peavad avaldama riigi reguleerivate asutuste ülesanded eelkõige juhul, kui kõnealuste ülesannete täitmine on määratud mitmele organile.
19 Lisaks tuleneb selline reguleerivate asutuste võimalik paljusus riigi reguleeriva asutuse määratlusest endast, mis on sõnastatud raamdirektiivi artikli 2 punktis g.
20 Seevastu tuleb tõdeda, et ükski raamdirektiivi säte ei näe ette, et reguleeriv asutus, kellele on antud üle riiklike numeratsiooniressursside määramise ja riiklike numeratsiooniplaanide haldamise funktsioon, peaks olema eraldiseisev või sõltumatu teistest reguleerivatest asutustest, sh eeskätt neist asutustest, kelle ülesanne on riikliku numeratsiooniplaani vastuvõtmine või selle plaani kontrolli ja haldamise menetlus.
21 Neid kaalutlusi arvestades tuleb vastata esimesele küsimusele, et raamdirektiivi artikli 3 lõikeid 2 ja 4 ning artikli 10 lõiget 1 koostoimes selle direktiivi põhjendusega 11 tuleb tõlgendada nii, et riiklike numeratsiooniressursside määramise ja riiklike numeratsiooniplaanide haldamise funktsiooni tuleb pidada reguleerivaks funktsiooniks. Liikmesriigid ei ole kohustatud andma neid erinevaid funktsioone üle eraldiseisvatele reguleerivatele asutustele.
Teine küsimus
22 Teise küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas liikmesriik võib anda raamdirektiivi artikli 10 lõikes 1 silmas peetud reguleeriva funktsiooni üle mitmele reguleerivale asutusele.
23 Raamdirektiivi artikli 2 punktist g ja artikli 10 lõikest 1 tuleneb selgelt, et mitu reguleerivat asutust võivad omada kontrolli nii riiklike numeratsiooniressursside määramise kui ka riiklike numeratsiooniplaanide haldamise üle.
24 Ehkki liikmesriigid on kõnesolevas valdkonnas institutsionaalselt sõltumatud raamdirektiivi artikli 2 punktis g silmas peetud reguleerivate asutuste korraldamisel ja struktureerimisel, võib seda autonoomiat siiski teostada üksnes direktiivis määratletud eesmärkidest ja kohustustest kinni pidades.
25 Nii peavad liikmesriigid vastavalt kõnesoleva direktiivi artikli 3 lõigetele 2, 4 ja 6 lisaks riigi reguleerivate asutuste funktsionaalse sõltumatuse kindlustamisele elektroonilisi sidevõrke, ‑seadmeid ja ‑teenuseid pakkuvatest organisatsioonidest, avaldama nimetatud reguleerivate asutuste ülesanded lihtsalt juurdepääsetaval kujul ning teatama komisjonile kõigi nende reguleerivate asutuste nimetused, kellele on ülesandeid määratud, ja nende vastavad kohustused.
26 Kui need ülesanded kuuluvad otse ja kasvõi osaliselt ministeeriumi vastutusalasse, peab iga liikmesriik seega tagama, et viimane ei oleks otseselt või kaudselt osaline operaatori funktsiooni teostamises raamdirektiivi tähenduses.
27 Neid kaalutlusi arvestades tuleb vastata teisele küsimusele, et raamdirektiivi artikli 10 lõiget 1 ja artikli 3 lõikeid 2, 4 ja 6 tuleb tõlgendada nii, et nendega on kooskõlas riiklike numeratsiooniressursside määramise ja riiklike numeratsiooniplaanide haldamise funktsiooni jaotamine mitme sõltumatu reguleeriva asutuse vahel, tingimusel et ülesannete jaotus avaldatakse, on lihtsalt juurdepääsetav ning sellest teatatakse komisjonile.
Kohtukulud
28 Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule märkuste esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (teine koda) otsustab:
1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiivi 2002/21/EÜ elektrooniliste sidevõrkude ja ‑teenuste ühise reguleeriva raamistiku kohta (raamdirektiiv) artikli 3 lõikeid 2 ja 4 ning artikli 10 lõiget 1 koostoimes selle direktiivi põhjendusega 11 tuleb tõlgendada nii, et riiklike numeratsiooniressursside määramise ja riiklike numeratsiooniplaanide haldamise funktsiooni tuleb pidada reguleerivaks funktsiooniks. Liikmesriigid ei ole kohustatud andma nimetatud erinevaid funktsioone üle eraldiseisvatele riigi reguleerivatele asutustele.
2. Direktiivi 2002/21 artikli 10 lõiget 1 ja artikli 3 lõikeid 2, 4 ja 6 tuleb tõlgendada nii, et nendega on kooskõlas riiklike numeratsiooniressursside määramise ja riiklike numeratsiooniplaanide haldamise funktsiooni jaotamine mitme sõltumatu reguleeriva asutuse vahel, tingimusel et ülesannete jaotus avaldatakse, on lihtsalt juurdepääsetav ning sellest teatatakse Euroopa Ühenduste Komisjonile.
Allkirjad