WYROK TRYBUNAŁU (piąta izba)
z dnia 21 marca 2013 r.(*)
Ocena skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia na środowisko naturalne – Dyrektywa 85/337/EWG – Artykuł 2 ust. 1 i art. 4 ust. 2 – Przedsięwzięcia objęte załącznikiem II – Roboty polegające na rozbudowie infrastruktury portu lotniczego – Badanie na podstawie progów lub kryteriów – Artykuł 4 ust. 3 – Kryteria selekcji – Załącznik III pkt 2 lit. g) – Obszary gęsto zaludnione
W sprawie C‑244/12
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Verwaltungsgerichtshof (Austria) postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2012 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 21 maja 2012 r., w postępowaniu:
Salzburger Flughafen GmbH
przeciwko
Umweltsenat,
przy udziale:
Landesumweltanwaltschaft Salzburg,
Bundesministerin für Verkehr, Innovation und Technologie,
TRYBUNAŁ (piąta izba),
w składzie: T. von Danwitz, prezes izby, A. Rosas, E. Juhász (sprawozdawca), D. Šváby i C. Vajda, sędziowie,
rzecznik generalny: N. Wahl,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając postępowanie pisemne,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu Salzburger Flughafen GmbH przez G. Lebitscha, Rechtsanwalt,
– w imieniu Landesumweltanwaltschaft Salzburg przez W. Wienera, Landesumweltanwalt,
– w imieniu rządu austriackiego przez C. Pesendorfer, działającą w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu Komisji Europejskiej przez P. Olivera oraz D. Düsterhausa, działających w charakterze pełnomocników,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni istotnych dla sprawy przepisów dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.U. L 175, s. 40), zmienionej dyrektywą Rady 97/11/WE z dnia 3 marca 1997 r. (Dz.U. L 73, s. 5) (zwanej dalej „dyrektywą 85/337”).
2 Wniosek ten złożony został w ramach sporu przedsiębiorstwa Salzburger Flughafen GmbH (zwanego dalej „Salzburger Flughafen”) z Umweltsenat (izbą administracyjną właściwą w dziedzinie środowiska naturalnego) w przedmiocie obowiązku poddania określonych przedsięwzięć dotyczących rozbudowy infrastruktury portu lotniczego w Salzburgu (Austria) ocenie oddziaływania na środowisko.
Ramy prawne
Prawo Unii
3 Artykuł 1 dyrektywy 85/337 brzmi:
„1. Niniejsza dyrektywa stosuje się do oceny skutków środowiskowych wywieranych przez przedsięwzięcia publiczne i prywatne, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko.
2. Do celów niniejszej dyrektywy:
»przedsięwzięcie« oznacza:
– wykonanie prac budowlanych lub innych instalacji lub systemów,
– inne interwencje w otoczeniu naturalnym i krajobrazie, włącznie z wydobywaniem zasobów mineralnych;
[…]”.
4 Artykuł 2 ust. 1 tej dyrektywy stanowi:
„Państwa członkowskie przyjmują wszystkie niezbędne środki, aby zapewnić, że przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko naturalne, między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji, podlegają wymaganiom w celu uzyskania zezwolenia na inwestycję i ocenie w odniesieniu do ich skutków, przed udzieleniem zezwolenia. Przedsięwzięcia te określa art. 4”.
5 Zgodnie z art. 3 omawianej dyrektywy:
„Ocena wpływu na środowisko określa, opisuje i ocenia we właściwy sposób dla każdego indywidualnego przypadku i zgodnie z art. 4–11 bezpośrednie i pośrednie skutki przedsięwzięcia dla następujących elementów:
– istot ludzkich, fauny i flory,
– gleby, wody, powietrza, klimatu i krajobrazu,
– dóbr materialnych i dziedzictwa kultury,
– oddziaływania między elementami wymienionymi w tiret pierwszym, drugim i trzecim”.
6 Artykuł 4 tej dyrektywy brzmi następująco:
„1. Z zastrzeżeniem art. 2 ust. 3 przedsięwzięcia wymienione w załączniku I podlegają ocenie zgodnie z art. 5–10.
Z zastrzeżeniem art. 2 ust. 3, [jeżeli chodzi o] przedsięwzięcia wymienione w załączniku II, państwa członkowskie określają za pomocą:
a) badania indywidualnego,
lub
b) progów lub kryteriów ustalonych przez państwo członkowskie,
czy przedsięwzięcie podlega ocenie zgodnie z art. 5–10.
Państwa członkowskie mogą postanowić o stosowaniu obydwu procedur określonych w lit. a) i b).
3. Podczas przeprowadzania badania indywidualnego lub ustalania progów bądź kryteriów do celów ust. 2 należy uwzględnić odpowiednie kryteria selekcji wymienione w załączniku III.
[…]”.
7 W załączniku I do dyrektywy 85/337 wymieniono przedsięwzięcia, których dotyczy art. 4 ust. 1 tej dyrektywy i dla których obowiązkowe jest przeprowadzenie oceny środowiskowej. W pkt 7 lit. a) tego załącznika wymieniona jest „budowa […] portów lotniczych […] z głównym pasem startowym o długości 2100 m lub więcej”.
8 W załączniku II do omawianej dyrektywy wymieniono przedsięwzięcia podlegające przepisom art. 4 ust. 2 tej dyrektywy, w odniesieniu do których państwa członkowskie zachowują zakres uznania – zgodnie z warunkami określonymi w tym artykule – co do przeprowadzenia oceny środowiskowej. W pkt 10 lit. d) tego załącznika wymieniono „budow[ę] lotnisk (jeżeli przedsięwzięcia nie są wymienione w załączniku I)”, zaś pkt 13 tiret pierwsze tego załącznika odnosi się do „[w]szelki[ch] zmian[…] bądź rozbudow[y] przedsięwzięć wymienionych w załączniku I lub II, już zatwierdzonych, zrealizowanych lub będących w trakcie realizacji, które mogą mieć znaczące niekorzystne oddziaływanie na środowisko naturalne”.
9 Załącznik III do dyrektywy 85/337, który odnosi się do kryteriów selekcji określonych w art. 4 ust. 3 dyrektywy, w pkt 2, zatytułowanym „Lokalizacja przedsięwzięć”, stanowi:
„Środowiskowa wrażliwość obszarów geograficznych, które mogą być dotknięte skutkami spowodowanymi przez przedsięwzięcia, musi być rozpatrywana z uwzględnieniem w szczególności:
[…]
– zdolności absorpcji środowiska naturalnego, ze zwróceniem szczególnej uwagi na:
[…]
g) obszary gęsto zaludnione;
[…]”.
Prawo austriackie
10 Dyrektywa 85/337 została przetransponowana do prawa austriackiego ustawą Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 2000 (ustawą z 2000 r. o ocenie skutków środowiskowych) w brzmieniu mającym zastosowanie do okoliczności faktycznych zaistniałych w sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym (BGBl. I, 50/2002, zwaną dalej „UVP‑G 2000”).
11 Paragrafy 1, 3 i 3a UVP‑G 2000 zawierają przepisy dotyczące przedmiotu i zawartości oceny oddziaływania na środowisko, formułują zasadę, zgodnie z którą przedsięwzięcia wymienione w załączniku I do tej ustawy powinny podlegać takiej ocenie, określają procedurę i warunki, jakich należy przestrzegać w tym względzie, a także osoby lub podmioty, które mogą zażądać przeprowadzenia oceny.
12 Tak więc w załączniku I do UVP‑G 2000 wymienione są przedsięwzięcia, które wymagają oceny, zgodnie z zasadą wyrażoną we wskazanych wyżej przepisach. W wypadku modyfikacji takich przedsięwzięć, w celu przeprowadzenia oceny należy dokonać indywidualnej analizy, począwszy od wskazanego progu. W kolumnie 1 pkt 14 lit. d) omawianego załącznika wskazano w tym względzie następujące przedsięwzięcia:
„Modyfikacje portów lotniczych pozwalające na zwiększenie liczby operacji lotniczych (samolotów silnikowych, motoszybowców w locie z włączonym silnikiem lub helikopterów) o 20 000 rocznie lub więcej”.
13 Eksploatacja cywilnego portu lotniczego i wszelkie modyfikacje zakresu eksploatacji ustalonego w licencji wymagają „licencji cywilnego portu lotniczego” zgodnie z § 68 ust. 1 Luftfahrtgesetz (ustawy o lotnictwie), a także pozwolenia na użytkowanie na podstawie § 73 ust. 1 tej ustawy. Ponadto budowa, użytkowanie i istotna modyfikacja naziemnej infrastruktury cywilnej wymagają pozwolenia zgodnie z § 78 ust. 1 omawianej ustawy.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
14 Salzburger Flughafen jest operatorem portu lotniczego w Salzburgu, który to port posiada pas startowy o długości przekraczającej 2100 m. W dniu 30 lipca 2002 r. spółka ta wystąpiła z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na budowę kolejnego terminalu, przede wszystkim z tego względu, że z uwagi na konieczność pełnego wdrożenia kontroli dużego bagażu dotychczasowa hala odpraw nie może pomieścić pasażerów zgłaszających się do odprawy w okresach wzmożonego ruchu. Decyzją z dnia 2 kwietnia 2003 r. Landeshauptfrau von Salzburg, właściwy organ administracyjny, wydał pozwolenie na budowę. Nowy terminal wybudowano w latach 2003–2004. Od tego czasu jest on eksploatowany.
15 W 2004 r. spółka Salzburger Flughafen wystąpiła z kolejnymi wnioskami w związku z rozbudową infrastruktury portu lotniczego. Dotyczyły one z jednej strony obszaru usytuowanego w południowo‑zachodniej strefie istniejącego portu lotniczego obszaru o wymiarze około 90 000 m2 pod budowę dodatkowych pomieszczeń, a w szczególności magazynów, poszerzenia powierzchni parkingowych oraz powierzchni dla miejsc postojowych samolotów. Z drugiej strony spółka ta wniosła o włączenie kolejnych znajdujących się w północno‑zachodniej strefie portu lotniczego obszarów o powierzchni około 120 000 m2 zasadniczo dla usług z zakresu General Aviation, budowy hangarów, miejsc parkingowych i postojowych. Spółka Salzburger Flughafen wniosła także o wydanie pozwolenia na przebudowę dróg dojazdowych. Same roboty dotyczące przebudowy pasa startowego nie były przedmiotem wniosku.
16 Położenie portu lotniczego w strefie miejskiej, dotkniętej ponadto dużym zanieczyszczeniem powietrza, oraz oczekiwane skutki dla środowiska naturalnego skłoniły Landesumweltanwaltschaft Salzburg (lokalny organ ds. środowiska naturalnego) do wystąpienia w dniu 13 marca 2006 r. do Amt der Salzburger Landesregierung (biura rządu kraju związkowego Salzburg) o nałożenie obowiązku przeprowadzenia analizy środowiskowej dotyczącej zarówno nowego terminalu, jak i robót w zakresie rozbudowy infrastruktury lotniskowej. Wobec oddalenia tego wniosku przez właściwy organ Landesumweltanwaltschaft Salzburg odwołał się od wydanej decyzji do Umweltsenat.
17 Umweltsenat stwierdził w swej decyzji, że zarówno przeprowadzona już rozbudowa infrastruktury lotniskowej, polegająca na wybudowaniu i przekazaniu do użytku nowego terminalu, jak i rozbudowa przewidywana we wnioskach o wydanie pozwolenia wymagają oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z właściwymi przepisami UVP‑G 2000 w związku z dyrektywą 85/337.
18 W celu uzasadnienia swej decyzji organ ten wskazał, że chociaż w ramach sporu rozpatrywanego w postępowaniu głównym przepisy krajowe nie wymagają żadnej oceny oddziaływania na środowisko, o ile nie jest przekroczony ustalony próg, a mianowicie wzrost liczby operacji lotniczych o co najmniej 20 000 rocznie, o tyle jednak w uregulowaniach tych nie dokonano pełnej transpozycji dyrektywy 85/337. Próg ustalony w UVP‑G 2000 jest bowiem zbyt wysoki, wobec czego rozbudowa infrastruktury małych lub średnich portów lotniczych praktycznie nigdy nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Umweltsenat zwrócił także uwagę, że badane przepisy krajowe nie wskazują obszarów wymagających szczególnej ochrony, podczas gdy dyrektywa 85/337 wymaga, w myśl pkt 2 lit. g) jej załącznika III, poświęcenia szczególnej uwagi obszarom gęsto zaludnionym. Tymczasem port lotniczy, którego dotyczy niniejszy spór, położony jest w pobliżu miasta Salzburga.
19 Umweltsenat uznał zatem, że dyrektywę 85/337 należy zastosować bezpośrednio, gdyż zmianę infrastruktury lotniskowej można uznać, w szczególności ze względu na jej rodzaj, zakres i charakterystykę, za modyfikację samego portu lotniczego, mogącą skutkować zwiększeniem skali działalności i ruchu lotniczego.
20 Spółka Salzburger Flughafen zaskarżyła tę decyzję przed Verwaltungsgerichtshof (najwyższym sądem administracyjnym).
21 Sąd odsyłający zwraca uwagę, że w świetle orzecznictwa Trybunału wypływającego z wyroków z dnia 28 lutego 2008r. w sprawie C‑2/07 Abraham i in., Zb.Orz. s. I‑1197, a także z dnia 17 marca 2011 r. w sprawie C‑275/09 Brussels Hoofdstedelijk Gewest i in., Zb.Orz. s. I‑1753, odpowiednie przepisy załącznika II do dyrektywy 85/337 w związku z przepisami załącznika I do tego aktu dotyczą również robót w zakresie modyfikacji istniejącej infrastruktury lotniskowej. Poza tym w celu przeciwdziałania obchodzeniu uregulowań Unii poprzez podział przedsięwzięć, które jako całość mogą mieć znaczące skutki dla środowiska, należy brać pod uwagę łączne skutki takich przedsięwzięć, między którymi istnieje powiązanie przedmiotowe i chronologiczne. Verwaltungsgerichtshof stoi zatem na stanowisku, że ocena oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia późniejszego, czyli powiększenia obszaru portu lotniczego, powinna także uwzględniać oddziaływanie przedsięwzięcia wcześniejszego, a mianowicie budowy nowego terminalu.
22 Co się tyczy okoliczności, że wydaje się, iż przedsięwzięcie badane w postępowaniu głównym jako całość powinno zostać poddane ocenie oddziaływania na środowisko zgodnie z przepisami dyrektywy 85/337, mimo że przepisy krajowe nie wymagają takiej oceny, Verwaltungsgerichtshof zwraca uwagę, iż zgodnie z orzecznictwem Trybunału granice swobody uznania, jaką dysponują państwa członkowskie na podstawie art. 4 ust. 2 dyrektywy 85/337, wyznacza przewidziany w art. 2 ust. 1 tej dyrektywy obowiązek poddania ocenie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko naturalne między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji. Tak więc państwo członkowskie, które ustala kryteria bądź progi bez uwzględnienia lokalizacji przedsięwzięć, lub wyznacza je na takim poziomie, że w praktyce cała kategoria przedsięwzięć zostaje z góry zwolniona z obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, przekracza zakres uznania, którym dysponuje (ww. wyrok w sprawie Abraham i in., pkt 37; wyrok z dnia 24 października 1996 r. w sprawie C‑72/95 Kraaijeveld i in., Rec. s. I‑5403, pkt 53; a także wyrok z dnia 16 września 1999 r. w sprawie C‑435/97 WWF i in., Rec. s. I‑5613, pkt 38).
23 W odniesieniu do kontroli przestrzegania tego zakresu uznania i konsekwencji przekroczenia jego granic sąd odsyłający podkreśla, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału w razie przekroczenia tych granic uznania przez organy legislacyjne lub administracyjne państwa członkowskiego jednostki mogą powoływać się względem władz krajowych na art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 2 dyrektywy 85/337 przed sądami państwa członkowskiego i doprowadzić w ten sposób do odstąpienia przez te władze od stosowania owych niezgodnych ze wskazanymi przepisami uregulowań czy środków krajowych. W takim wypadku, w świetle ww. wyroków w sprawie Kraaijeveld i in., pkt 59–61, i w sprawie WWF i in., pkt 5 sentencji, zadaniem władz państwa członkowskiego jest podjęcie, w ramach ich kompetencji, wszelkich ogólnych i szczególnych środków koniecznych do zapewnienia, aby przedsięwzięcia zostały zbadane w celu ustalenia, czy należy obawiać się, że wywrą one znaczące skutki dla środowiska, a w wypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej, aby skutki te zostały następnie poddane ocenie.
24 Jeśli chodzi o skutek bezpośredni odnośnych przepisów dyrektywy 85/337, sąd odsyłający stoi na stanowisku, że przepisy te ze względu na ich treść są bezwarunkowe. Co się tyczy kwestii, czy są one także wystarczająco precyzyjne, aby mogły być bezpośrednio stosowane, sąd ten zwraca uwagę, że kryteria selekcji określone w załączniku III do dyrektywy 85/337 wytyczają w każdym razie granice uznania, jakim dysponują państwa członkowskie na podstawie art. 4 ust. 2 tej dyrektywy. Tymczasem w uregulowaniach, które są przedmiotem analizy w postępowaniu głównym, nie uwzględniono kryterium lokalizacji przedsięwzięć przewidzianego w pkt 2 lit. g) załącznika III do dyrektywy 85/337. Poza tym ustalony w tych uregulowaniach próg sprawia, że w wypadku małych i średnich portów lotniczych ocena środowiskowa nie jest wymagana praktycznie nigdy. Tak więc według sądu odsyłającego analizowane w postępowaniu głównym uregulowania nie tylko dokonują niepełnej transpozycji dyrektywy 85/337, ale także nie uwzględniają w oczywisty sposób jasnych i wystarczająco precyzyjnych kryteriów ustalonych w załączniku III do tej dyrektywy.
25 Verwaltungsgerichtshof, mając na względzie te okoliczności, a także fakt, że orzeka on w tej sprawie w ostatniej instancji, postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy [dyrektywa 85/337] sprzeciwia się uregulowaniu krajowemu, które uzależnia przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko w odniesieniu do (nieodnoszących się do pasa startowego) robót dotyczących infrastruktury portu lotniczego, mianowicie budowy terminalu i poszerzenia obszaru portu lotniczego w związku z budową kolejnych instalacji (w szczególności hangarów, hal na sprzęt i parkingów), wyłącznie od tego, czy należy oczekiwać zwiększenia liczby operacji lotniczych o co najmniej 20 000 rocznie?
W razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze:
2) Czy dyrektywa 85/337 wymaga i umożliwia – w braku przepisów krajowych – by przeprowadzono w drodze jej bezpośredniego zastosowania (z uwzględnieniem realizowanych przez nią celów i kryteriów określonych w załączniku III) ocenę skutków wywieranych na środowisko przez przedsięwzięcie wyszczególnione w pytaniu pierwszym, objęte załącznikiem II?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
26 W pytaniu pierwszym sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy przepisy dyrektywy 85/337 stoją na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które poddają przedsięwzięcia związane z modyfikacją infrastruktury portu lotniczego i objęte załącznikiem II do tej dyrektywy ocenie oddziaływania na środowisko jedynie w sytuacji, gdy przedsięwzięcia te mogą doprowadzić do zwiększenia liczby operacji lotniczych o co najmniej 20 000 rocznie.
27 Aby udzielić odpowiedzi na to pytanie, należy zauważyć, iż – jak wynika z art. 4 ust. 2 dyrektywy 85/337 w związku z pkt 13 tiret pierwsze załącznika II do tej dyrektywy – w wypadku wszystkich przedsięwzięć już zatwierdzonych, zrealizowanych lub będących w trakcie realizacji, dotyczących zmiany lub rozbudowy portów lotniczych i mogących mieć znaczące niekorzystne oddziaływanie na środowisko naturalne, państwa członkowskie muszą ustalić, po przeprowadzeniu odrębnej dla każdego przypadku analizy i na podstawie ustalonych przez siebie progów i kryteriów, czy przedsięwzięcie takie powinno zostać poddane ocenie oddziaływania na środowisko.
28 W tym względzie należy przypomnieć, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału roboty zmieniające infrastrukturę istniejącego portu lotniczego bez przedłużenia pasa startowego mogą być objęte przepisami pkt 13 załącznika II do dyrektywy 85/337, o ile ze względu w szczególności na ich rodzaj, zakres i charakterystykę mogą one zostać uznane za zmianę samego portu lotniczego (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Brussels Hoofdstedelijk Gewest i in., pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo).
29 Co się tyczy ustanowienia progów lub kryteriów w celu ustalenia, czy przedsięwzięcie takie powinno zostać poddane ocenie oddziaływania na środowisko, należy przypomnieć, że art. 4 ust. 2 lit. b) dyrektywy 85/337 przyznaje wprawdzie państwom członkowskim swobodę uznania w tym względzie, lecz granice owej swobody wyznacza przewidziany w art. 2 ust. 1 tej dyrektywy obowiązek poddania ocenie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko naturalne między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie WWF i in., pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo).
30 Tak więc kryteria lub progi wspomniane w art. 4 ust. 2 lit. b) dyrektywy 85/337 mają na celu ułatwienie oceny konkretnych cech danego przedsięwzięcia, po to by móc ustalić, czy podlega ono obowiązkowi oceny, nie zaś po to, by z góry wyłączyć ten obowiązek w odniesieniu do niektórych całych kategorii przedsięwzięć wymienionych w załączniku II do tej dyrektywy, przewidywanych na terytorium danego państwa członkowskiego (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie WWF i in., pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo).
31 Trybunał wyjaśnił również, że państwo członkowskie, które ustaliłoby kryteria lub progi na poziomie takim, że w praktyce cała klasa przedsięwzięć byłaby z góry wyłączona z obowiązku zbadania ich skutków, przekroczyłoby zakres uznania, którym dysponuje na mocy art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 2 dyrektywy 85/337, chyba że można by uznać na bazie całościowej oceny, iż wszystkie wyłączone przedsięwzięcia nie mogą znacząco oddziaływać na środowisko (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie WWF i in., pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo).
32 Wreszcie z art. 4 ust. 3 dyrektywy 85/337 wynika, że w celu ustalenia progów lub kryteriów na podstawie ust. 2 lit. b) tego artykułu bierze się pod uwagę właściwe kryteria selekcji określone w załączniku III do tej dyrektywy. Do kryteriów tych należy między innymi zdolność absorpcji środowiska naturalnego, a szczególną uwagę należy w tym względzie poświęcić obszarom gęsto zaludnionym.
33 Należy stwierdzić, że próg, o którym mowa w postępowaniu głównym, jest niezgodny z ogólnym obowiązkiem ustanowionym w art. 2 ust. 1 tej dyrektywy w celu prawidłowej identyfikacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
34 Jak bowiem stwierdził sąd odsyłający, ustalenie progu na tak wysokim poziomie może oznaczać, że zmiany dotyczące infrastruktury małych lub średnich portów lotniczych w praktyce nigdy nie będą wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, mimo że nie można wcale wykluczyć, iż – jak zasadnie podnosi Komisja Europejska – roboty takie będą znacząco oddziaływać na środowisko.
35 Ponadto ustalenie takiego progu w celu rozstrzygnięcia, czy zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięć takich jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, oznacza, że sporne uregulowania krajowe – mimo istnienia obowiązku nałożonego na państwa członkowskie w art. 4 ust. 3 dyrektywy 85/337 – uwzględniają jedynie aspekt ilościowy skutków przedsięwzięcia, natomiast nie uwzględniają innych kryteriów selekcji określonych w załączniku III do tej dyrektywy, w szczególności zaś kryterium przewidzianego w pkt 2 lit. g) tego załącznika, a mianowicie gęstości zaludnienia na obszarze, którego dotyczy przedsięwzięcie. Tymczasem bezsporne jest, że port lotniczy, którego infrastruktura jest przedmiotem zmian opisanych w postępowaniu głównym, położony jest w pobliżu miasta Salzburga.
36 Sąd odsyłający zwraca również uwagę, że w okolicznościach rozpatrywanych w postępowaniu głównym, w celu rozstrzygnięcia, czy należy przeprowadzić ocenę środowiskową, trzeba wziąć pod uwagę oddziaływanie na środowisko zarówno wcześniejszego przedsięwzięcia, polegającego na budowie nowego terminalu, jak i przedsięwzięcia późniejszego, obejmującego powiększenie obszaru lotniska.
37 W tym względzie należy zaznaczyć, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału takie kumulatywne uwzględnienie przedsięwzięć może okazać się konieczne do tego, aby uniknąć obejścia uregulowań Unii poprzez dzielenie przedsięwzięć, które rozpatrywane łącznie mogą znacząco oddziaływać na środowisko (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Brussels Hoofdstedelijk Gewest i in., pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo). Zadaniem sądu odsyłającego jest zbadanie w świetle tego orzecznictwa, czy i w jakim zakresie należy ocenić w sposób kompleksowy skutki wywierane na środowisko przez przedsięwzięcia, o których mowa w pkt 15 niniejszego wyroku, oraz przez przedsięwzięcia, które zostały już zrealizowane w latach 2003 i 2004.
38 W konsekwencji na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, że art. 2 ust. 1, a także art. 4 ust. 2 lit. b) i art. 4 ust. 3 dyrektywy 85/337 stoją na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które poddają przedsięwzięcia związane z modyfikacją infrastruktury portu lotniczego i objęte załącznikiem II do tej dyrektywy ocenie oddziaływania na środowisko jedynie w sytuacji, gdy przedsięwzięcia te mogą doprowadzić do zwiększenia liczby operacji lotniczych o co najmniej 20 000 rocznie.
W przedmiocie pytania drugiego
39 W pytaniu drugim sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy w sytuacji gdy państwo członkowskie dokonuje nieprawidłowej transpozycji dyrektywy 85/337, dyrektywa ta wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięć takich jak te, o których mowa w postępowaniu głównym i które objęte są załącznikiem II do tej dyrektywy.
40 Przedstawione pytanie należy rozumieć w ten sposób, że zmierza ono do ustalenia, czy w sytuacji gdy państwo członkowskie, na podstawie art. 4 ust. 2 lit. b) dyrektywy 85/337, odnoszącego się do przedsięwzięć objętych załącznikiem II do tej dyrektywy, ustali próg niezgodny ze zobowiązaniami określonymi w art. 2 ust. 1 i w art. 4 ust. 3 tej dyrektywy, przepisy art. 2 ust. 1, a także art. 4 ust. 2 lit. a) i art. 4 ust. 3 tej dyrektywy wywierają skutek bezpośredni, który oznacza, że właściwe władze krajowe muszą zapewnić, aby zbadano najpierw, czy należy obawiać się, że dane przedsięwzięcia wywrą istotne skutki dla środowiska, a jeśli tak jest, to owe władze muszą zapewnić, aby skutki te zostały następnie poddane ocenie.
41 Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, w razie przekroczenia zakresu uznania przyznanego państwom członkowskim na mocy art. 4 ust. 2 dyrektywy 85/337 w związku z art. 2 ust. 1 tego aktu, do władz zainteresowanego państwa członkowskiego należy przyjęcie w ramach ich właściwości wszelkich koniecznych środków ogólnych albo szczególnych dla zbadania danych przedsięwzięć pod kątem okoliczności, czy należy obawiać się w związku z nimi istotnych skutków dla środowiska, a jeśli tak, to czy należy poddać ocenie ich skutki (zob. podobnie ww. wyroki: w sprawie Kraaijeveld i in., pkt 61; w sprawie WWF i in., pkt 70, 71).
42 Ten sam wniosek nasuwa się w odniesieniu do sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym – porównywalnej pod względem skutków z sytuacją opisaną w poprzednim punkcie niniejszego wyroku – w której konsekwencją określenia progu w uregulowaniach krajowych jest błędna transpozycja art. 4 ust. 2 lit. b) w związku z art. 2 ust. 1 i z art. 4 ust. 3 dyrektywy 85/337.
43 Tak więc, jak słusznie podnosi Komisja, w sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, w której państwo członkowskie, działając na podstawie art. 4 ust. 2 lit. b) dyrektywy 85/337, ustaliło próg, który może skutkować tym, że całe kategorie przedsięwzięć zostają zwolnione z obowiązku przeprowadzenia oceny środowiskowej, władze krajowe zobowiązane są do zapewnienia, zgodnie z art. 2 ust. 1, a także z art. 4 ust. 2 lit. a) i art. 4 ust. 3 tej dyrektywy, aby w każdym konkretnym przypadku ustalono, czy ocena taka powinna zostać przeprowadzona, a jeśli tak – do dokonania takiej oceny.
44 Rząd austriacki i Salzburger Flughafen kwestionują jednak ten wniosek, powołując się na wyrok z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie C‑201/02 Wells, Rec. s. I‑723, w myśl którego zasada pewności prawa sprzeciwia się możliwości powoływania się na dyrektywę przeciwko państwu członkowskiemu, gdy sprawa dotyczy obowiązku państwa, który ma bezpośredni związek z wykonaniem innego obowiązku spoczywającego na podmiocie trzecim na mocy tej dyrektywy.
45 Zastrzeżenie to nie zasługuje na uwzględnienie.
46 W postępowaniu, w którym zapadł wyrok w sprawie Wells, Trybunał uznał z jednej strony, że możliwość powoływania się przez jednostkę na przepisy dyrektywy 85/337 należy uznać, a z drugiej strony – że właściciele gruntów, o których była mowa w tej sprawie, powinni ponieść konsekwencje zbyt późnego wypełnienia wynikających z tej dyrektywy zobowiązań zainteresowanego państwa członkowskiego.
47 A zatem w postępowaniu głównym, w sytuacji, w której decyzja stwierdza konieczność przeprowadzenia oceny środowiskowej, przedsiębiorstwo Salzburger Flughafen, jako użytkownik właściwego terenu, powinno również ponieść konsekwencje takiej decyzji.
48 Tak więc na pytanie drugie należy odpowiedzieć, że w sytuacji gdy państwo członkowskie, na podstawie art. 4 ust. 2 lit. b) dyrektywy 85/337, odnoszącego się do przedsięwzięć objętych załącznikiem II do tej dyrektywy, ustali próg taki jak ten, o którym mowa w postępowaniu głównym, niezgodny ze zobowiązaniami określonymi w art. 2 ust. 1 i w art. 4 ust. 3 tej dyrektywy, przepisy art. 2 ust. 1, a także art. 4 ust. 2 lit. a) i art. 4 ust. 3 tej dyrektywy wywierają skutek bezpośredni, który oznacza, że właściwe władze krajowe muszą zapewnić, aby zbadano najpierw, czy należy obawiać się, że dane przedsięwzięcia wywrą istotne skutki dla środowiska, a jeśli tak jest, to owe władze muszą zapewnić, aby skutki te zostały następnie poddane ocenie.
W przedmiocie kosztów
49 Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje:
1) Artykuł 2 ust. 1, a także art. 4 ust. 2 lit. b) i art. 4 ust. 3 dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, zmienionej dyrektywą Rady 97/11/WE z dnia 3 marca 1997 r., stoją na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które poddają przedsięwzięcia związane ze zmianą infrastruktury portu lotniczego i objęte załącznikiem II do tej dyrektywy ocenie oddziaływania na środowisko jedynie w sytuacji, gdy przedsięwzięcia te mogą doprowadzić do zwiększenia liczby operacji lotniczych o co najmniej 20 000 rocznie.
2) W sytuacji gdy państwo członkowskie, na podstawie art. 4 ust. 2 lit. b) dyrektywy 85/337, zmienionej dyrektywą 97/11, odnoszącego się do przedsięwzięć objętych załącznikiem II do tej dyrektywy, ustali próg taki jak ten, o którym mowa w postępowaniu głównym, niezgodny ze zobowiązaniami określonymi w art. 2 ust. 1 i w art. 4 ust. 3 tej dyrektywy, przepisy art. 2 ust. 1, a także art. 4 ust. 2 lit. a) i art. 4 ust. 3 tej dyrektywy wywierają skutek bezpośredni, który oznacza, że właściwe władze krajowe muszą zapewnić, aby zbadano najpierw, czy należy obawiać się, że dane przedsięwzięcia wywrą istotne skutki dla środowiska, a jeśli tak jest, to owe władze muszą zapewnić, aby skutki te zostały następnie poddane ocenie.
Podpisy