CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
M. POIARES MADURO
prezentate la 16 ianuarie 20081(1)
Cauza C‑402/05 P
Yassin Abdullah Kadi
împotriva
Consiliului Uniunii Europene
și a
Comisiei Comunităților Europene
„Recurs – Măsuri luate împotriva talibanilor din Afganistan – Listă a persoanelor și a entităților cărora li se aplică înghețarea fondurilor impusă de legislația comunitară – Includerea numelui reclamantului”
1. Recurentul din prezenta cauză a fost calificat de Comitetul pentru sancțiuni al Consiliului de Securitate al Națiunilor Unite drept persoană bănuită că sprijină terorismul, ale cărei active și alte resurse financiare trebuie înghețate. În fața Tribunalului de Primă Instanță, recurentul a contestat legalitatea regulamentului prin care Consiliul a pus în aplicare decizia de înghețare a fondurilor în Comunitate. Acesta a susținut, fără succes, că, pentru a adopta acest regulament, Comunitatea nu avea competența necesară și, mai mult, că acest regulament îi încălca mai multe drepturi fundamentale. Pe baza unor motive esențial identice, acesta solicită acum Curții de Justiție să anuleze hotărârea Tribunalului de Primă Instanță. Consiliul și Comisia nu sunt de acord cu cele două motive invocate de recurent. Mai important totuși, aceste instituții pretind că regulamentul este necesar pentru punerea în aplicare a rezoluțiilor obligatorii ale Consiliului de Securitate și, prin urmare, că instanțele comunitare nu ar trebui să se pronunțe cu privire la conformitatea acestuia cu drepturile fundamentale. În esență, acestea susțin că, atunci când Consiliul de Securitate s‑a pronunțat, Curtea are obligația de a se abține.
I – Contextul recursului
2. Domnul Kadi (denumit în continuare „recurentul”) își are reședința în Arabia Saudită. La 19 octombrie 2001, numele său a fost inclus pe lista din anexa I la Regulamentul nr. 467/2001 drept persoană bănuită că sprijină terorismul(2). În consecință, toate activele și alte resurse financiare din Comunitate au fost înghețate. La 27 mai 2002, acest regulament a fost abrogat și înlocuit prin Regulamentul (CE) nr. 881/2002 al Consiliului (denumit în continuare „regulamentul atacat”)(3). Cu toate acestea, recurentul a continuat să figureze pe lista din anexa I la regulamentul atacat drept persoană bănuită că sprijină terorismul ale cărei active trebuie înghețate.
3. Regulamentul atacat a fost adoptat în temeiul articolelor 60 CE, 301 CE și 308 CE pentru a pune în aplicare în Comunitate Poziția comună 2002/402/PESC a Consiliului(4). Această poziție comună reflectă, la rândul său, Rezoluțiile 1267(1999)(5), 1333(2000)(6) și 1390(2002)(7) ale Consiliului de Securitate al Națiunilor Unite. Considerând că eradicarea terorismului internațional este esențială pentru menținerea păcii și a securității internaționale, Consiliul de Securitate a adoptat aceste rezoluții potrivit capitolului VII din Carta Națiunilor Unite.
4. Rezoluțiile prevăd, inter alia, că toate statele membre iau măsuri de înghețare a activelor și a altor resurse financiare ale persoanelor și ale entităților asociate cu Osama ben Laden, cu rețeaua Al‑Qaida și cu talibanii, desemnate de un comitet al Consiliului de Securitate compus din toți membrii acestuia (denumit în continuare „Comitetul pentru sancțiuni”). La 8 martie 2001, Comitetul pentru sancțiuni a publicat o primă listă consolidată a persoanelor și entităților care urmau să facă obiectul înghețării activelor. Această listă a fost de atunci modificată și completată de mai multe ori. Numele recurentului a fost adăugat pe listă de Comitetul pentru sancțiuni la 19 octombrie 2001.
5. La 20 decembrie 2002, Consiliul de Securitate a adoptat Rezoluția 1452(2002), destinată să faciliteze punerea în aplicare a unor măsuri antiteroriste. Această rezoluție prevede mai multe exceptări de la înghețarea activelor prevăzută de Rezoluțiile 1267(1999), 1333(2000) și 1390(2002), pe care statele membre pot să le acorde pentru motive umanitare, sub condiția ca aceste măsuri să fie notificate Comitetului pentru sancțiuni, iar acesta să nu facă nicio obiecție sau, în anumite situații, să își dea acordul expres. În plus, la 17 ianuarie 2003, Consiliul de Securitate a adoptat Rezoluția 1455(2003), care vizează ameliorarea punerii în aplicare a măsurilor de înghețare a resurselor financiare.
6. În lumina acestor rezoluții, Consiliul a adoptat Poziția comună 2003/140/PESC(8) pentru a stabili exceptările admise de Consiliul de Securitate. În plus, la 27 martie 2003, Consiliul a modificat regulamentul atacat cu privire la exceptările de la înghețarea activelor și a resurselor financiare(9).
7. Regulamentul atacat, astfel cum a fost modificat, prevede la articolul 2 că „se îngheață toate fondurile și resursele financiare care aparțin oricărei persoane fizice sau juridice, oricărei entități sau oricărui organism desemnate de Comitetul pentru sancțiuni și menționate în anexa I”. Articolul 2a prevede anumite exceptări, de exemplu, cu privire la cheltuielile destinate pentru hrană, la cheltuielile medicale și la plata unor onorarii profesionale rezonabile, aplicabile sub condiția ca măsura să fie notificată Comitetului pentru sancțiuni, iar acesta să nu facă nicio obiecție.
8. Printr‑o acțiune introdusă la 18 decembrie 2001 împotriva Consiliului și a Comisiei, recurentul a solicitat Tribunalului de Primă Instanță anularea Regulamentului nr. 2062/2001 și a Regulamentului nr. 467/2001, în măsura în care acestea îl privesc. Regatului Unit i s‑a permis să intervină în susținerea concluziilor pârâților. Ca urmare a abrogării Regulamentului nr. 467/2001, Tribunalul de Primă Instanță a decis să considere că acțiunea în anulare vizează regulamentul atacat și este îndreptată doar împotriva Consiliului, susținut de Comisie și de Regatul Unit.
9. În fața Tribunalului de Primă Instanță, recurentul a invocat necompetența Consiliului de a adopta regulamentul atacat. Mai important, recurentul a susținut că regulamentul încălca mai multe dintre drepturile sale fundamentale, în special dreptul de proprietate și dreptul la un proces echitabil. Prin Hotărârea din 21 septembrie 2005, Kadi/Consiliul și Comisia (T‑315/01) (denumită în continuare „hotărârea recurată”)(10), Tribunalul de Primă Instanță a menținut regulamentul atacat și a respins toate motivele invocate de recurent. La 17 noiembrie 2005, recurentul a introdus prezentul recurs împotriva hotărârii Tribunalului de Primă Instanță. În afara recurentului, părți în prezenta cauză mai sunt Consiliul, Comisia și Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, precum și Regatul Spaniei, Republica Franceză și Regatul Țărilor de Jos, în calitate de intervenienți în recurs. Din rațiuni de ordin practic, ne vom referi, în mod ocazional, la Consiliu, Comisie și Regatul Unit prin expresia „intimați”.
10. Vom proceda în analiza recursului în modul următor. Mai întâi, vom examina motivele privitoare la temeiul juridic al regulamentului atacat. Apoi, vom aborda motivele referitoare la competența instanțelor comunitare de a aprecia dacă regulamentul atacat încalcă drepturile fundamentale. În sfârșit, vom examina problema standardului adecvat de control și vom analiza dacă regulamentul atacat încalcă sau nu încalcă drepturile fundamentale invocate de recurent.
II – Temeiul juridic al regulamentului atacat
11. Primul motiv invocat de recurent se referă la temeiul juridic al regulamentului atacat. Hotărârea recurată acordă o atenție specială acestei probleme. Pe baza examinării diferitelor alternative, Tribunalul de Primă Instanță a concluzionat că efectul combinat al articolelor 60 CE, 301 CE și 308 CE conferă Comunității competența de a adopta regulamentul atacat(11). Recurentul susține că această concluzie constituie o eroare de drept și consideră că, pentru a adopta regulamentul atacat, Comunitatea este total lipsită de competență. Deși se întemeiază pe motive ușor diferite, atât Consiliul, cât și Regatul Unit împărtășesc viziunea Tribunalului de Primă Instanță, potrivit căreia regulamentul atacat își găsește temeiul juridic în articolele 60 CE, 301 CE și 308 CE. Cu toate acestea, Comisia adoptă un punct de vedere diferit, concluzionând că articolele 60 CE și 301 CE pot constitui, singure, un temei juridic suficient.
12. Suntem de acord cu acest argument. Tribunalul de Primă Instanță a considerat că posibilitatea de a impune sancțiuni economice și financiare prevăzută la articolele 60 CE și 301 CE, mai precis întreruperea sau reducerea relațiilor economice cu una sau cu mai multe țări terțe, nu se referă la întreruperea ori la reducerea relațiilor economice cu particularii din aceste state, ci doar a relațiilor cu guvernele acestora. Acest punct de vedere este dificil de conciliat cu modul de redactare și cu obiectul acestor prevederi. Articolul 301 CE autorizează Consiliul să „întrerupă sau să reducă […] relațiile economice cu una sau mai multe țări terțe”, prin adoptarea unor „măsuri urgente” nespecificate, necesare pentru realizarea Politicii Externe și de Securitate Comune a Uniunii (denumită în continuare „PESC”). Articolul 301 CE, ca atare, privește în mod fundamental obiectivele acestor măsuri, mai precis obiectivele PESC, care trebuie să fie realizate prin afectarea relațiilor economice ale Comunității cu statele terțe. Articolul 60 alineatul (1) CE autorizează Consiliul să adopte măsuri în raport cu un stat terț „în ceea ce privește circulația capitalurilor și plățile”. Acesta indică, așadar, mijloacele pentru realizarea obiectivelor menționate anterior; aceste mijloace implică restricții ale fluxului de capitaluri având ca destinație Comunitatea sau provenind din aceasta. Dincolo de aceste prevederi, Tratatul CE nu precizează forma pe care trebuie să o ia măsurile sau cine trebuie să fie destinatarii acestora ori cine trebuie să le suporte. Mai degrabă, singura cerință este ca măsurile „să întrerupă sau să reducă” relațiile economice cu statele terțe în domeniul circulației capitalurilor și plăților.
13. Sancțiunile financiare prevăzute de regulamentul atacat îndeplinesc această condiție: ele vizează în special particulari și grupuri din state terțe. Prin afectarea relațiilor economice cu entități dintr‑un stat anume, sancțiunile afectează în mod necesar starea generală a relațiilor economice dintre Comunitate și acel stat. Relațiile economice cu particularii și cu grupurile dintr‑un stat terț fac parte din relațiile economice cu acel stat; vizarea primilor afectează în mod necesar pe acesta din urmă. Excluderea relațiilor economice cu particularii sau cu grupurile din sfera „relațiilor economice cu […] țări terțe” ar însemna ignorarea unei realități de bază din viața economică internațională: guvernele din majoritatea statelor nu joacă rolul de gardieni ai relațiilor și activităților economice ale fiecărei entități individuale din interiorul granițelor lor.
14. Mai mult, interpretarea restrictivă a articolului 301 CE realizată de Tribunalul de Primă Instanță privează această prevedere de o mare parte a utilității sale practice. În cadrul PESC, Uniunea poate decide, din motive legate de menținerea păcii și a securității internaționale, impunerea de sancțiuni economice și financiare împotriva unor actori nestatali situați în țări terțe. Nu vedem de ce articolul 301 CE ar trebui interpretat mai restrictiv. După cum însuși Tribunalul de Primă Instanță a recunoscut, „Uniunea și pilonul comunitar al acesteia nu ar trebui să fie împiedicate să se adapteze la [amenințările la adresa păcii și a securității internaționale] prin impunerea de sancțiuni economice și financiare nu numai statelor terțe, ci și persoanelor, grupurilor, întreprinderilor sau entităților asociate care sunt angajate într‑o activitate teroristă internațională sau constituie, în orice alt mod, o amenințare la adresa păcii și a securității internaționale”(12).
15. Tribunalul de Primă Instanță a considerat că, pentru a impune sancțiuni financiare particularilor care nu exercită un control de tip guvernamental, trebuia să se recurgă la articolul 308 CE. Cu toate acestea, utilizarea noțiunii de control guvernamental ca factor distinctiv subliniază existența unei anume contradicții în raționamentul Tribunalului. Tribunalul de Primă Instanță a interpretat articolul 308 CE ca fiind o „punte” între PESC și pilonul comunitar. Totuși, dacă articolul 301 CE poate fi văzut ca o punte între piloni, articolul 308 CE cu siguranță nu poate îndeplini această funcție. Articolul 308 CE, la fel ca articolul 60 alineatul (1) CE, constituie doar o prevedere de autorizare: acesta indică mijloacele, însă nu și obiectivele. Chiar dacă se referă la „obiectivele Comunității”, aceste obiective sunt exogene articolului 308 CE; ele nu pot fi introduse de articolul 308 CE însuși. În consecință, dacă excludem întreruperea relațiilor economice cu actorii nestatali din sfera mijloacelor acceptabile pentru atingerea obiectivelor autorizate de articolul 301 CE, nu putem recurge la articolul 308 CE pentru a reintroduce mijloacele respective în aceeași sferă. Fie o măsură îndreptată împotriva actorilor nestatali răspunde obiectivelor PESC, pe care Comunitatea o poate întreprinde potrivit articolului 301 CE, fie, dacă nu este cazul, articolul 308 CE nu este de niciun ajutor.
16. Prin urmare, concluzia noastră este că hotărârea Tribunalului de Primă Instanță este viciată de o eroare de drept. Dacă va împărtăși analiza noastră privind temeiul juridic, Curtea ar avea un motiv suficient pentru a anula hotărârea recurată. Totuși, considerăm că, dat fiind că au fost invocate motive privind pretinse încălcări ale unor drepturi fundamentale, Curtea ar trebui să utilizeze posibilitatea de le a analiza atât din motive de securitate juridică, cât și pentru a evita să subziste în ordinea juridică comunitară o posibilă încălcare a unor drepturi fundamentale, chiar dacă aceasta există în temeiul unei măsuri ce are doar o formă diferită sau un temei juridic diferit. Vom analiza, în consecință, și celelalte motive de drept invocate de recurent.
III – Competența instanțelor comunitare de a aprecia dacă regulamentul atacat încalcă drepturile fundamentale
17. Pe parcursul procedurii în fața Tribunalului de Primă Instanță, recurentul a susținut că regulamentul atacat încalcă dreptul la un proces echitabil, dreptul de proprietate și principiul proporționalității, precum și dreptul la un control jurisdicțional efectiv(13). Cu toate acestea, înainte de a analiza fondul acestor susțineri, Tribunalul de Primă Instanță a examinat sfera propriei sale competențe de a aprecia conformitatea regulamentului atacat cu drepturile fundamentale(14). Pentru a aprecia întinderea adecvată a controlului jurisdicțional, Tribunalul de Primă Instanță a examinat raportul dintre ordinea juridică comunitară și ordinea juridică stabilită prin Carta Națiunilor Unite. Raționamentul Tribunalului de Primă Instanță este detaliat și sofisticat, însă poate fi rezumat după cum urmează.
18. În primul rând, Tribunalul de Primă Instanță a identificat ceea ce echivalează în esență cu o regulă a supremației, decurgând din tratat, potrivit căreia rezoluțiile Consiliului de Securitate adoptate potrivit capitolului VII din Carta Națiunilor Unite au întâietate față de normele de drept comunitar. Tribunalul de Primă Instanță a constatat, în esență, că dreptul comunitar recunoaște și acceptă că, în conformitate cu articolul 103 din Carta Națiunilor Unite, rezoluțiile Consiliului de Securitate primează față de tratat(15). În al doilea rând, Tribunalul de Primă Instanță a considerat că, în consecință, nu are competența de a examina, nici măcar în mod indirect, rezoluțiile Consiliului de Securitate pentru a aprecia conformitatea acestora cu drepturile fundamentale astfel cum acestea sunt protejate de ordinea juridică comunitară. Acesta a observat că rezoluțiile Consiliului de Securitate în cauză nu lasă nicio marjă de apreciere și, în consecință, nu putea să evalueze regulamentul atacat fără a se angaja în mod indirect într‑un control al rezoluțiilor. Cu toate acestea, Tribunalul de Primă Instanță a considerat, în al treilea rând, că era abilitat să examineze rezoluțiile Consiliului de Securitate în cauză pentru a aprecia conformitatea acestora cu protecția drepturilor fundamentale, în măsura în care aceste drepturi intrau în categoria principiilor de ius cogens.
19. Recurentul contestă această parte a hotărârii recurate întemeindu‑se pe un ansamblu de argumente derivate din dreptul internațional și din dreptul comunitar. În recursul formulat, acesta susține, inter alia, că raționamentul Tribunalului de Primă Instanță privind efectul obligatoriu și interpretarea rezoluțiilor relevante ale Consiliului de Securitate prezintă lacune din perspectiva dreptului internațional. Recurentul susține că nici articolul 103 din Carta Națiunilor Unite, nici aceste rezoluții nu pot avea drept efect împiedicarea instanțelor de a examina măsurile naționale de punere în aplicare în scopul aprecierii conformității acestora cu drepturile fundamentale. În memoriul în replică și în ședință, recurentul și‑a rafinat argumentele și le‑a formulat astfel încât să le adapteze mai bine la dreptul comunitar și la jurisprudența Curții. Recurentul susține că, atât timp cât Națiunile Unite nu prevăd un mecanism de control jurisdicțional independent care să garanteze că deciziile adoptate de Consiliul de Securitate și de Comitetul pentru sancțiuni respectă drepturile fundamentale, instanțele comunitare trebuie să examineze conformitatea cu drepturile fundamentale, astfel cum sunt acestea recunoscute în ordinea juridică comunitară, a măsurilor adoptate de instituțiile comunitare în vederea punerii în aplicare a acestor decizii. Recurentul citează Hotărârea Bosphorus(16) drept precedent.
20. Regatul Unit a ridicat o excepție de inadmisibilitate cu privire la linia de argumentare întemeiată în mod expres pe dreptul comunitar, pentru motivul că aceasta ar constitui un motiv de drept nou. Nu împărtășim acest punct de vedere. Raționamentul Tribunalului de Primă Instanță dă naștere unei confuzii legitime asupra modului în care supremația rezoluțiilor Consiliului de Securitate poate fi întemeiată pe dreptul comunitar în temeiul unei cerințe care este importată din dreptul internațional. În această privință, argumentele de drept internațional și cele de drept comunitar sunt, în fond, două fețe ale aceleiași monede. Este adevărat că recurentul ar fi fost mai bine consiliat dacă și‑ar fi susținut motivul, de la început, cu ambele tipuri de argumente. Totuși, deși inițial și‑a întemeiat argumentele din perspectiva dreptului internațional, nu a existat niciodată vreo neînțelegere între părți cu privire la conținutul susținerilor sale, și anume cu privire la faptul că Tribunalul de Primă Instanță ar fi descris într‑un mod inexact natura obligațiilor Comunității conform dreptului internațional și raportul dintre aceste obligații și îndatoririle care revin instanțelor comunitare potrivit tratatului. Într‑adevăr, în toate observațiile scrise sau orale prezentate Curții, Consiliul și Comisia, precum și Regatul Unit, au acordat o importanță însemnată problemei‑cheie ridicate de recurent: raportul dintre ordinea juridică internațională și ordinea juridică comunitară. Nu reușim să înțelegem, așadar, de ce Curtea ar trebui să considere o parte a argumentelor recurentului drept un motiv de drept nou. În opinia noastră, Curtea ar trebui, dimpotrivă, să considere acest motiv admisibil în totalitate.
21. Aceasta ne conduce la problema descrierii raportului dintre ordinea juridică internațională și ordinea juridică comunitară. Punctul logic de plecare în discuția noastră ar trebuie să fie, desigur, Hotărârea de referință Van Gend en Loos, în care Curtea a afirmat autonomia ordinii juridice comunitare(17). Curtea a stabilit că tratatul nu este doar un acord între state, ci un acord între popoarele Europei. Aceasta a considerat că tratatul a instituit o „nouă ordine juridică”, ce decurge din ordinea juridică existentă în cadrul dreptului internațional public, însă este distinctă de aceasta. Cu alte cuvinte, tratatul a creat o ordine juridică internă de dimensiuni transnaționale, ordine juridică în care Tratatul este „carta constituțională fundamentală”(18).
22. Totuși, aceasta nu înseamnă că ordinea juridică internă a Comunității și ordinea juridică internațională coexistă fără niciun fel de interacțiuni. Dimpotrivă, Comunitatea a jucat în mod tradițional un rol activ și constructiv pe scena internațională. Aplicarea și interpretarea dreptului comunitar sunt în consecință ghidate de prezumția conform căreia Comunitatea dorește să își onoreze angajamentele internaționale(19). Prin urmare, instanțele comunitare examinează cu grijă obligațiile care revin Comunității pe scena internațională și le iau în considerare din punct de vedere juridic(20).
23. Cu toate acestea, în analiza finală, instanțele comunitare determină efectul obligațiilor internaționale în ordinea juridică comunitară prin referire la condițiile stabilite de dreptul comunitar. Jurisprudența ne oferă mai multe exemple. Există cauze în care Curtea a împiedicat ca un acord internațional să producă efecte în ordinea juridică comunitară pentru motivul că acordul respectiv fusese încheiat pe un temei juridic greșit. Curtea a procedat în acest mod, recent, în Hotărârea Parlamentul European/Consiliul și Comisia(21). Abordarea Curții este ușor de înțeles deîndată ce înțelegem că s‑ar produce „implicații instituționale fundamentale atât pentru Comunitate, cât și pentru statele membre”(22) în cazul în care un acord adoptat pe un temei juridic inadecvat – sau potrivit unei proceduri decizionale greșite – ar produce efecte în ordinea juridică comunitară. O preocupare similară stă la baza unor hotărâri în care Curtea a stabilit că, atunci când își asumă angajamente pe scena internațională, statele membre și instituțiile comunitare au o obligație de cooperare loială(23). Dacă un acord internațional este încheiat cu încălcarea acestei obligații, acestuia îi pot fi negate efectele în ordinea juridică comunitară. Faptul că, la nevoie, Curtea a verificat dacă actele adoptate de Comunitate pentru ca angajamentele internaționale să producă efecte interne erau conforme principiilor generale ale dreptului comunitar este cu atât mai pertinent în contextul prezentei cauze. De exemplu, în Hotărârea Germania/Consiliul, Curtea a anulat decizia Consiliului de a încheia Acordul privind Organizația Mondială a Comerțului (OMC) în măsura în care acesta aprobase Acordul‑cadru privind bananele(24). Curtea a considerat că prevederile acestui acord‑cadru încălcau un principiu general de drept comunitar: principiul nediscriminării.
24. Toate aceste cauze au în comun faptul că, deși are o grijă deosebită pentru respectarea obligațiilor care revin Comunității potrivit dreptului internațional, Curtea caută, înainte de toate, să protejeze cadrul constituțional creat de tratat(25). Astfel, ar fi greșit să concluzionăm că, odată ce Comunitatea este legată de o normă de drept internațional, instanțele comunitare trebuie să se încline în fața acestei norme și să o aplice în mod necondiționat în ordinea juridică comunitară. Raportul dintre dreptul internațional și ordinea juridică comunitară este guvernat de însăși ordinea juridică comunitară, iar dreptul internațional nu poate interacționa cu această ordine decât potrivit condițiilor stabilite de principiile constituționale ale Comunității.
25. Rezultă că prezentul recurs se articulează, în esență, în jurul întrebării următoare: există vreun temei juridic în tratat pentru a putea considera că regulamentul atacat este exceptat de la constrângerile constituționale impuse în mod normal de dreptul comunitar, în măsura în care pune în aplicare un regim de sancțiuni impuse prin rezoluții ale Consiliului de Securitate? Sau, pentru a reformula: ordinea juridică comunitară acordă un statut supraconstituțional măsurilor necesare pentru punerea în aplicare a rezoluțiilor adoptate de Consiliul de Securitate?
26. Recurentul susține că răspunsul la această întrebare poate fi dedus din Hotărârea Bosphorus(26). În acea hotărâre, Curtea a examinat dacă un regulament adoptat pentru punerea în aplicare a unei rezoluții a Consiliului de Securitate, care impunea un embargo comercial asupra Republicii Federale Iugoslavia, încălca drepturile fundamentale și principiul proporționalității. Curtea a stabilit că interesul de „a pune capăt stării de război din regiune și încălcărilor masive ale drepturilor omului și ale dreptului internațional umanitar în Republica Bosnia‑Herțegovina” prima asupra interesului unei părți, chiar nevinovate, de a putea să își continue activitățile economice folosind active pe care le împrumutase de la o societate cu sediul în Republica Federală Iugoslavia(27). Curtea nu a sugerat nicăieri că ar putea să nu aibă competența de a controla regulamentul pentru motivul că acesta ar fi fost necesar pentru punerea în aplicare a unui regim de sancțiuni adoptat de Consiliul de Securitate(28).
27. Cu toate acestea, Consiliul, Comisia și Regatul Unit susțin că Hotărârea Bosphorus nu poate conduce la concluziile pe care recurentul încearcă să le deducă din aceasta. Acestea susțin că hotărârea nu oferă niciun indiciu cu privire la sfera de competență a Curții, deoarece, în orice caz, regulamentul nu încălca drepturile fundamentale. Nu considerăm acest argument foarte convingător. Într‑adevăr, în timp ce avocatul general a respins ideea în mod expeditiv, Curtea nu a abordat în mod explicit problema dacă faptul că regulamentul punea în aplicare o rezoluție a Consiliului de Securitate ar fi putut să o împiedice să își exercite controlul jurisdicțional. Totuși, presupunem că, în loc să lase această problemă în mod deliberat nelămurită, Curtea a acceptat ca fiind de la sine înțeles ceea ce avocatul general a considerat util să menționeze, mai precis faptul că „respectarea drepturilor fundamentale este […] o condiție a legalității actelor Comunității”(29).
28. În orice caz, chiar dacă ar fi să acceptăm sugestia potrivit căreia Curtea a evitat problema propriei competențe în Hotărârea Bosphorus, nu este mai puțin adevărat că Regatul Unit, Consiliul și Comisia nu au reușit să identifice niciun temei în tratat din care să poată rezulta în mod logic că măsurile luate în vederea punerii în aplicare a rezoluțiilor Consiliului de Securitate au statut supraconstituțional și beneficiază astfel de imunitate în privința controlului jurisdicțional.
29. Regatul Unit sugerează că o asemenea imunitate în privința controlului jurisdicțional poate fi dedusă din articolul 307 CE. Primul alineat al acestui articol prevede: „Dispozițiile prezentului tratat nu aduc atingere drepturilor și obligațiilor care rezultă din convențiile încheiate până la 1 ianuarie 1958 sau, pentru statele membre aderente, înainte de data aderării acestora, între unul sau mai multe state membre pe de o parte și unul sau mai multe state terțe pe de altă parte.” Potrivit Regatului Unit, această prevedere coroborată cu articolul 10 CE ar impune Comunității o obligație de a nu aduce atingere respectării de către statele membre a rezoluțiilor Consiliului de Securitate. În consecință, Curtea ar trebui să se abțină de la exercitarea controlului jurisdicțional în privința regulamentului atacat. Trebuie să indicăm de la început că nu suntem convinși de acest argument, însă, cu toate acestea, merită să analizăm problema mai în amănunt, îndeosebi pentru că articolul 307 CE constituie un element de prim rang în raționamentul Tribunalului de Primă Instanță(30).
30. La prima vedere, motivul pentru care statele membre ar putea fi împiedicate să își îndeplinească obligațiile care le revin potrivit Cartei Națiunilor Unite în cazul în care Curtea ar anula regulamentul atacat ar putea să nu fie foarte clar. Într‑adevăr, în lipsa unei măsuri comunitare, ar fi în principiu la latitudinea statelor membre să adopte propriile măsuri de punere în aplicare, întrucât acestea sunt autorizate, potrivit tratatului, să adopte măsuri care, deși afectează funcționarea pieței comune, pot fi necesare pentru menținerea păcii și a securității internaționale(31). Cu toate acestea, statele membre trebuie să își exercite competențele păstrate în domeniul politicii de securitate cu respectarea dreptului comunitar(32). În lumina Hotărârii pronunțate de Curte în cauza ERT(33), se poate presupune că, în măsura în care acțiunile acestora intră în domeniul dreptului comunitar, statele membre sunt supuse acelorași norme comunitare de protecție a drepturilor fundamentale ca și instituțiile comunitare înseși. Pe baza acestei supoziții, în cazul în care Curtea ar fi să anuleze regulamentul atacat pentru motivul că încalcă normele comunitare de protecție a drepturilor fundamentale, aceasta ar implica faptul că statele membre nu ar putea adopta aceleași măsuri fără a acționa – în măsura în care aceste măsuri se află în sfera de aplicare a dreptului comunitar – cu nesocotirea drepturilor fundamentale astfel cum sunt acestea protejate de Curte. Prin urmare, argumentul întemeiat pe articolul 307 CE prezintă doar o relevanță indirectă.
31. Problema crucială a argumentului invocat de Regatul Unit este totuși aceea că articolul 307 CE este prezentat drept o sursă a unei posibile derogări de la articolul 6 alineatul (1) UE, potrivit căruia „Uniunea se întemeiază pe principiile libertății, democrației, respectării drepturilor omului și a libertăților fundamentale, precum și ale statului de drept […]”. Nu vedem niciun fundament pentru o asemenea interpretare a articolului 307 CE. În plus, ar fi incompatibil cu articolul 49 UE, care condiționează aderarea la Uniune de respectarea principiilor stabilite la articolul 6 alineatul (1) UE. Mai mult, aceasta ar putea eventual permite autorităților naționale să utilizeze Comunitatea pentru a eluda drepturile fundamentale care sunt garantate în ordinile juridice naționale, chiar în privința actelor care pun în aplicare obligații internaționale(34). Această situație ar fi contrară jurisprudenței constante a Curții, potrivit căreia Comunitatea garantează un sistem complet de protecție jurisdicțională în interiorul căruia drepturile fundamentale sunt garantate potrivit tradițiilor constituționale ale statelor membre. După cum Curtea a afirmat în Hotărârea Les Verts, „Comunitatea Europeană este o comunitate bazată pe ordinea de drept, întrucât nici statele sale membre, nici instituțiile sale nu pot să se sustragă controlului ce vizează conformitatea actelor adoptate de acestea cu carta constituțională fundamentală, reprezentată de tratat”(35). Într‑un mod mai direct, în Hotărârea Schmidberger, Curtea a reafirmat că „măsurile incompatibile cu respectarea drepturilor omului […] nu pot fi admise în Comunitate”(36). Pe scurt, interpretarea pe care Regatul Unit o dă articolului 307 CE s‑ar îndepărta de la principiile pe care se întemeiază Uniunea, deși în tratat nu există nicio prevedere care să sugereze că articolul 307 CE ar beneficia de un regim special – cu atât mai puțin de o asemenea amploare – în cadrul constituțional al Comunității.
32. În plus, obligațiile prevăzute la articolul 307 CE și datoria de cooperare loială care le este asociată se aplică în ambele direcții: atât Comunității, cât și statelor membre(37). Articolul 307 al doilea paragraf CE prevede că „statul sau statele membre în cauză recurg la toate mijloacele corespunzătoare pentru a elimina incompatibilitățile […]” dintre obligațiile anterioare aderării și obligațiile acestora potrivit dreptului comunitar. În acest scop, „statele membre își acordă reciproc sprijin […] și adoptă, dacă este cazul, o poziție comună”. Această obligație necesită ca statele membre să își exercite competențele și responsabilitățile într‑o organizație internațională precum Națiunile Unite într‑un mod care să fie compatibil cu condițiile stabilite de normele primare și de principiile generale ale dreptului comunitar(38). În calitate de membri ai Națiunilor Unite, statele membre și în special – în contextul prezentei cauze – cele care fac parte din Consiliul de Securitate, trebuie să acționeze astfel încât să prevină, pe cât este posibil, adoptarea unor decizii de către organele Națiunilor Unite care sunt susceptibile de a intra în conflict cu principiile fundamentale ale ordinii juridice comunitare. Statele membre înseși poartă, astfel, răspunderea minimizării riscului de conflict între ordinea juridică comunitară și dreptul internațional.
33. Dacă articolul 307 CE nu poate excepta regulamentul atacat de la controlul jurisdicțional, există oare alte norme de drept comunitar ce ar putea realiza acest lucru? Consiliul, Comisia și Regatul Unit susțin că, la modul general, Curtea nu ar trebui să semene îndoială în privința măsurilor comunitare care pun în aplicare rezoluții pe care Consiliul de Securitate le‑a considerat necesare pentru menținerea păcii și a securității internaționale. În această privință, Comisia evocă noțiunea „probleme politice”(39). Pe scurt, s‑ar putea spune că Regatul Unit, Comisia și Consiliul susțin că subiectul specific aflat în discuție în prezenta cauză nu se pretează unui control jurisdicțional. Aceștia susțin că o poziție similară este adoptată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului.
34. Teza potrivit căreia prezenta cauză se referă la o „problemă politică” cu privire la care chiar și cel mai mic grad de interferență jurisdicțională ar fi inadecvat este, în opinia noastră, lipsită de orice fundament. Afirmația potrivit căreia o măsură este necesară pentru menținerea păcii și a securității internaționale nu poate opera astfel încât să neutralizeze principiile generale ale dreptului comunitar și să priveze particularii de drepturile lor fundamentale. Aceasta nu diminuează importanța interesului de a menține pacea și securitatea internațională; însemnă pur și simplu că instanțele au în continuare datoria de a aprecia legalitatea măsurilor susceptibile de a intra în conflict cu alte interese la fel de importante pe care instanțele sunt chemate să le protejeze. După cum a indicat judecătorul Murphy în mod corect în opinia separată în cauza Korematsu judecată de Curtea Supremă a Statelor Unite:
„La fel ca în cazul altor pretenții care se află în conflict cu drepturile constituționale recunoscute particularilor, [această] pretenție trebuie să fie supusă ea însăși unui proces judiciar care să constea în determinarea caracterului său rezonabil și în rezolvarea conflictului dintre aceasta și alte interese. Limitele acceptabile [de discreție] și posibila depășire a acestora într‑un caz determinat sunt probleme de ordin jurisdicțional.”(40)
35. Desigur, împrejurări excepționale pot justifica restrângeri ale libertății individuale, care ar fi inacceptabile în condiții normale. Totuși, aceasta nu trebuie să ne conducă să susținem că „există situații în care, pentru un moment, trebuie să acoperim libertatea cu o năframă, așa cum se acopereau odinioară statuile zeilor”(41). De asemenea, aceasta nu înseamnă, astfel cum susține Regatul Unit, că în cauzele respective controlul jurisdicțional ar trebui să fie doar unul „dintre cele mai marginale”. Dimpotrivă, în cazul în care se consideră că riscurile pentru securitatea publică sunt de o importanță excepțională, presiunea pentru adoptarea unor măsuri care să încalce drepturile individuale, în special în cazul particularilor care au doar un acces limitat sau nu au deloc acces la procesul politic, este deosebit de puternică. În consecință, în astfel de împrejurări, instanțele ar trebui să își îndeplinească cu vigilență sporită datoria de a face ca statul de drept să fie respectat. Astfel, aceleași împrejurări care pot justifica restrângeri excepționale ale drepturilor fundamentale impun în același timp instanțelor să aprecieze cu grijă dacă aceste restrângeri merg dincolo de ceea ce este necesar. După cum vom examina în cele ce urmează, Curtea trebuie să verifice dacă susținerea privitoare la existența unor riscuri de o importanță excepțională pentru securitate este întemeiată și trebuie să asigure că măsurile adoptate mențin un echilibru adecvat între natura riscului pentru securitate și importanța afectării, ca urmare a adoptării acestor măsuri, a drepturilor fundamentale ale particularilor.
36. Potrivit Consiliului, Comisiei și Regatului Unit, Curtea Europeană a Drepturilor Omului renunță la competența sa de control atunci când măsura atacată este necesară pentru punerea în aplicare a unei rezoluții a Consiliului de Securitate. Totuși, avem serioase dubii că Curtea Europeană a Drepturilor Omului își limitează propria competență în acest mod(42). Mai mult, chiar dacă aceasta ar fi situația, nu considerăm că acest fapt ar produce consecințe în prezenta cauză.
37. Este cu siguranță corect să se afirme că, asigurând respectarea drepturilor fundamentale în cadrul Comunității, Curtea de Justiție se inspiră din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului(43). Cu toate acestea, rămân diferențe importante între cele două instanțe. Misiunea Curții Europene a Drepturilor Omului este asigurarea respectării angajamentelor asumate de statele contractante potrivit Convenției. Deși scopul Convenției îl constituie apărarea și dezvoltarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale ale particularilor, aceasta este destinată a se aplica în primul rând ca un acord între state care creează obligații între părțile contractante la nivel internațional(44). Acest fapt este ilustrat de mecanismul interguvernamental de aplicare a Convenției(45). Tratatul CE, dimpotrivă, a creat un sistem juridic autonom, în cadrul căruia atât statele, cât și particularii au drepturi și obligații directe. Datoria Curții de Justiție este aceea de a acționa în calitate de curte constituțională a ordinii juridice interne pe care o constituie Comunitatea. Curtea Europeană a Drepturilor Omului și Curtea de Justiție sunt unice în ceea ce privește competența ratione personae a fiecăreia, precum și în ceea ce privește raportul dintre sistemul juridic propriu și dreptul internațional public. Astfel, Consiliul, Comisia și Regatul Unit încearcă să stabilească un paralelism exact acolo unde analogia dintre cele două instanțe se oprește.
38. Consiliul a susținut în ședință că, în cazul în care și‑ar exercita misiunile jurisdicționale în privința actelor instituțiilor comunitare întemeiate pe rezoluții ale Consiliului de Securitate, Curtea și‑ar depăși cadrul propriului rol și „ar vorbi în numele comunității internaționale”. Totuși, această afirmație merge în mod clar prea departe. Desigur, în cazul în care Curtea ar considera că rezoluția contestată nu poate fi aplicată în ordinea juridică comunitară, aceasta ar avea probabil repercusiuni la nivel internațional. Cu toate acestea, trebuie notat că respectivele repercusiuni nu trebuie să fie neapărat negative. Ele reprezintă consecința imediată a faptului că, în stadiul actual al sistemului care guvernează funcționarea Națiunilor Unite, singura opțiune de care dispun particularii care doresc să aibă acces la o instanță independentă în scopul obținerii unei protecții adecvate a drepturilor fundamentale ale acestora este aceea de a contesta măsurile de punere în aplicare naționale în fața unei instanțe naționale(46). Într‑adevăr, posibilitatea exercitării unei căi de atac încununate de succes nu ar fi o surpriză totală pentru Consiliul de Securitate, dat fiind că această posibilitate a fost în mod expres menționată de Echipa de suport analitic și de supraveghere a sancțiunilor din cadrul Comitetului pentru sancțiuni(47).
39. Mai mult, efectele juridice ale unei hotărâri a Curții rămân limitate la ordinea juridică internă a Comunității. În măsura în care o asemenea hotărâre ar împiedica Comunitatea și statele sale membre să pună în aplicare rezoluțiile Consiliului de Securitate, consecințele juridice în ordinea juridică internațională continuă să fie determinate de normele dreptului internațional public. Deși este adevărat că restricțiile impuse de principiile generale ale dreptului comunitar acțiunilor instituțiilor pot deranja Comunitatea și statele sale membre în negocierile internaționale, aceste principii sunt aplicate de Curtea de Justiție fără a aduce atingere aplicării normelor internaționale privind răspunderea statelor sau a normei prevăzute la articolul 103 din Carta Națiunilor Unite. Susținerea Consiliului potrivit căreia, controlând regulamentul atacat, Curtea ar exercita o competență care depășește limitele ordinii juridice comunitare este, prin urmare, eronată.
40. În consecință, concluzionăm că Tribunalul de Primă Instanță a comis o eroare de drept atunci când a considerat că nu are competența să controleze regulamentul atacat din perspectiva drepturilor fundamentale care fac parte din principiile generale ale dreptului comunitar. În consecință, Curtea ar trebui să considere că al doilea motiv invocat de recurent este întemeiat și să anuleze hotărârea recurată.
IV – Pretinsele încălcări ale drepturilor fundamentale
41. Sugerăm Curții ca, în loc să trimită cauza spre rejudecare Tribunalului de Primă Instanță, să facă mai degrabă uz de posibilitatea de a pronunța o hotărâre definitivă în prezenta cauză(48). Din motive de oportunitate, considerăm că ar fi potrivit, în această privință, să ne concentrăm asupra aspectului principal al cauzei, mai precis dacă regulamentul atacat încalcă drepturile fundamentale ale recurentului.
42. Recurentul invocă existența mai multor încălcări ale drepturilor fundamentale și, pentru acest motiv, solicită anularea regulamentului atacat în măsura în care îl privește. Intimații, în special Comisia și Regatul Unit, susțin că, în măsura în care regulamentul atacat aduce atingere drepturilor fundamentale ale recurentului, aceasta se justifică prin motive legate de eradicarea terorismului internațional. În acest context, aceștia susțin de asemenea că Curtea nu ar trebui să aplice standarde de control obișnuite, ci ar trebui ca, în lumina intereselor privitoare la securitatea internațională existente în cauză, să aplice criterii mai puțin stricte de protecție a drepturilor fundamentale.
43. Nu suntem de acord cu intimații. Aceștia pledează pentru un tip de control jurisdicțional care, în esență, este comparabil cu abordarea Tribunalului de Primă Instanță sub denumirea „ius cogens”. Într‑un anumit sens, argumentul acestora este o altă expresie a tezei conform căreia prezenta cauză privește o „problemă politică” și potrivit căreia, spre deosebire de instituțiile politice, Curtea nu se află în poziția de a aborda aceste probleme într‑un mod adecvat. Motivul ar consta în faptul că problemele în cauză prezintă o semnificație internațională și orice intervenție a Curții ar putea aduce atingere eforturilor coordonate la nivel global de combatere a terorismului. Argumentul este, de asemenea, strâns legat de opinia potrivit căreia instanțele nu sunt echipate în mod corespunzător pentru a determina măsurile potrivite pentru prevenirea terorismului internațional. Consiliul de Securitate, dimpotrivă, ar avea fără îndoială calificarea necesară în acest scop. Din aceste motive, intimații concluzionează că Curtea ar trebui să examineze cu cea mai mare deferență aprecierile efectuate de Consiliul de Securitate, iar în cazul în care va proceda totuși la un anumit control, ar trebui să exercite un control minim al actelor comunitare întemeiat pe aceste aprecieri.
44. Este adevărat că instanțele nu trebuie să fie oarbe din punct de vedere instituțional. Astfel, Curtea ar trebui să fie atentă la contextul internațional în care operează și să fie conștientă de limitele sale. Trebuie să fie conștientă de impactul pe care hotărârile sale îl pot avea dincolo de granițele Comunității. Într‑o lume din ce în ce mai interdependentă, diferitele ordini juridice vor trebui să se străduiască să se adapteze la căile de atac existente în celelalte ordini juridice. Prin urmare, Curtea nu poate revendica întotdeauna un monopol în privința determinării modului în care anumite interese fundamentale trebuie să fie conciliate. Aceasta trebuie, atunci când este posibil, să recunoască autoritatea unor instituții precum Consiliul de Securitate, care sunt create potrivit unei ordini juridice diferite de a sa și care se află uneori într‑o poziție mai bună pentru a cântări aceste interese fundamentale. Cu toate acestea, Curtea nu poate, contrar opiniilor exprimate de aceste instituții, să ignore valorile fundamentale pe care se întemeiază ordinea juridică comunitară și pe care are datoria să le apere. Respectul pentru celelalte instituții are sens doar dacă poate fi construit pe o înțelegere comună a acestor valori și pe un angajament reciproc de a le proteja. În consecință, în situațiile în care valorile fundamentale ale Comunității sunt în joc, Curtea poate fi chemată să aprecieze și eventual să anuleze măsurile adoptate de instituțiile comunitare, chiar dacă aceste măsuri reflectă dorințele Consiliului de Securitate.
45. Faptul că obiectul măsurilor în cauză este eradicarea terorismului internațional nu trebuie să împiedice Curtea să își îndeplinească obligația de a apăra statul de drept. Procedând în acest mod mai degrabă decât să afecteze domeniul politicii, Curtea reafirmă limitele pe care dreptul le impune în privința anumitor decizii politice. Aceasta nu este niciodată o sarcină ușoară și este, într‑adevăr, o mare provocare pentru o instanță de a da dovadă de înțelepciune în probleme referitoare la amenințarea teroristă. Totuși, același lucru este valabil și pentru instituțiile politice. Mai ales în probleme privitoare la securitatea publică, procesul politic riscă să devină prea reactiv la preocupările populare imediate, conducând autoritățile la înlăturarea temerilor celor mulți în detrimentul drepturilor celor puțini. Tocmai acesta este punctul în care instanțele trebuie să intervină pentru a veghea ca necesitățile politice de astăzi să nu devină realitățile juridice de mâine. Responsabilitatea acestora este de a garanta că ceea ce poate fi oportun din punct de vedere politic la un moment dat este în același timp în conformitate cu statul de drept fără de care, pe termen lung, nicio societate democratică nu poate prospera cu adevărat. După cum a arătat Aharon Barak, fostul președinte al Curții Supreme a Israelului:
„Tocmai atunci când se aud tunurile avem în mod deosebit nevoie de legi […]. Fiecare luptă dusă de stat – împotriva terorismului sau a oricărui alt inamic – trebuie condusă potrivit normelor și dreptului. Există întotdeauna o legislație pe care statul trebuie să o respecte. Nu există nicio «gaură neagră». […] Motivul care stă la baza acestei abordări nu este doar consecința practică a realității politice și normative. Rădăcinile sale sunt mult mai profunde. Este expresia diferenței între un stat democratic ce luptă pentru supraviețuirea sa și lupta teroriștilor care se ridică împotriva acestuia. Statul luptă în numele legii și cu respectarea legii. Teroriștii luptă împotriva legii prin încălcarea acesteia. Războiul împotriva terorismului este în egală măsură un război al legii împotriva celor care se ridică împotriva acesteia”(49).
46. Nu există, așadar, niciun motiv pentru care Curtea să deroge, în prezenta cauză, de la interpretarea obișnuită a drepturilor fundamentale care a fost invocată de recurent. Singura problemă nouă este dacă necesitatea concretă, cauzată de prevenirea terorismului internațional, justifică restrângeri ale drepturilor fundamentale ale recurentului care nu ar fi acceptabilă altfel. Aceasta nu implică o concepție diferită a respectivelor drepturi fundamentale și a standardului de control aplicabil. Aceasta înseamnă doar că greutatea care trebuie dată diferitelor interese care trebuie întotdeauna cântărite în momentul aplicării drepturilor fundamentale în cauză poate fi diferită ca o consecință a nevoilor specifice care decurg din prevenirea terorismului internațional. Însă acest lucru trebuie apreciat în cadrul unui control jurisdicțional normal exercitat de Curte. Prezentele împrejurări pot da naștere unui echilibru diferit între valorile implicate în protecția drepturilor fundamentale, însă standardul de protecție aplicat nu trebuie să se schimbe.
47. Problema cu care se confruntă recurentul constă în înghețarea tuturor activelor pe care acesta le deține în Comunitate pentru mai mulți ani, fără limitare în timp și în condițiile în care nu există mijloace adecvate pentru ca acesta să poată contesta acuzațiile care îi sunt aduse. Acesta a invocat dreptul de proprietate, dreptul de a fi ascultat și dreptul la o cale de atac efectivă. În contextul prezentei cauze, aceste drepturi sunt strâns legate. În mod clar, înghețarea pe durată nedeterminată a activelor unui particular constituie o ingerință profundă în exercitarea pașnică a dreptului de proprietate. Consecințele pentru persoana respectivă sunt în mod potențial devastatoare, chiar dacă sunt luate măsuri pentru nevoile și pentru cheltuielile de bază. Desigur, aceasta explică de ce măsura are un efect coercitiv atât de puternic și de ce „sancțiunile inteligente” de acest tip pot fi considerate un mijloc adecvat – sau chiar necesar – pentru a preîntâmpina acte teroriste. Totuși, aceasta reliefează în același timp necesitatea existenței unor garanții procedurale, care să impună ca autoritățile să justifice adoptarea acestor măsuri și să demonstreze proporționalitatea lor, nu doar in abstracto, ci și în împrejurările concrete ale cauzei date. Comisia arată în mod just că prevenirea terorismului internațional poate justifica restrângeri ale dreptului de proprietate. Totuși, aceasta nu exonerează autoritățile ipso facto de cerința de a demonstra că aceste restricții sunt justificate în cazul persoanei în cauză. Garanțiile procedurale sunt necesare tocmai pentru a se asigura că aceasta este într‑adevăr situația. În lipsa acestor garanții, înghețarea activelor unei persoane pe durată nedeterminată încalcă dreptul de proprietate.
48. Recurentul susține că, în privința sancțiunilor luate împotriva sa, nu există nicio astfel de garanție. Acesta arată că nu a avut posibilitatea să fie ascultat cu privire la faptele și la împrejurările menționate și cu privire la probele aduse împotriva sa. De asemenea, el susține că s‑ar fi aflat într‑o situație mai favorabilă dacă împotriva sa s‑ar fi exercitat o acțiune penală, întrucât, în acel caz, ar fi putut măcar beneficia de protecția conferită de procesul penal. În acest context, el solicită să beneficieze de dreptul de a fi ascultat de autoritățile administrative, precum și de dreptul la un control jurisdicțional exercitat de o instanță independentă.
49. Atât dreptul de a fi ascultat, cât și dreptul la un control jurisdicțional efectiv constituie drepturi fundamentale care fac parte din principiile generale ale dreptului comunitar. Potrivit unei jurisprudențe constante, „respectarea dreptului de a fi ascultat în orice procedură deschisă împotriva unei persoane și susceptibilă de a conduce la un act cauzator de prejudicii reprezintă un principiu fundamental al dreptului comunitar și trebuie asigurată chiar și în absența oricărei reglementări privind procedura respectivă […] Acest principiu impune ca destinatarii unor decizii care afectează în mod semnificativ interesele acestora să fie în măsură să își expună în mod util punctul lor de vedere”(50). Cu privire la dreptul la un control jurisdicțional efectiv, Curtea a stabilit: „Comunitatea Europeană este o comunitate de drept în care actele instituțiilor sale sunt supuse controlului conformității cu Tratatul CE și cu principiile generale de drept din care fac parte drepturile fundamentale. […] Prin urmare, particularii trebuie să poată beneficia de o protecție jurisdicțională efectivă a drepturilor care le sunt recunoscute de ordinea juridică comunitară, dreptul la o astfel de protecție făcând parte din principiile generale de drept care decurg din tradițiile constituționale comune ale statelor membre”(51).
50. Intimații susțin, cu toate acestea, că, în măsura în care au existat limitări ale dreptului de a fi ascultat și ale dreptului la un control jurisdicțional efectiv, aceste restricții sunt justificate. Aceștia consideră că orice efort din partea Comunității sau a statelor membre de a institui proceduri administrative ori judiciare care să permită contestarea legalității sancțiunilor impuse prin regulamentul atacat ar fi contrar rezoluțiilor Consiliului de Securitate care stau la baza acestora și astfel ar compromite lupta împotriva terorismului internațional. Consecvenți acestui punct de vedere, intimații nu au prezentat observații care să permită Curții să își exercite controlul în situația specifică a recurentului.
51. Nu vom insista prea mult asupra pretinsei încălcări a dreptului de a fi ascultat. Este suficient să indicăm că, deși anumite restrângeri ale acestui drept pot fi prevăzute din motive de ordine publică, în prezenta cauză, instituțiile comunitare nu au dat recurentului posibilitatea de a‑și prezenta observațiile cu privire la justificarea și la menținerea sancțiunilor luate împotriva sa. În această privință, existența unei proceduri de radiere de pe listă la nivelul Națiunilor Unite nu oferă nicio consolare. Această procedură permite petenților să introducă o cerere la Comitetul pentru sancțiuni sau la guvernul acestora pentru radierea de pe listă(52). Totuși, procedura care se aplică unei asemenea cereri nu constă decât într‑o simplă consultare interguvernamentală. Comitetul pentru sancțiuni nu are, de fapt, nicio obligație de a lua în considerare opinia exprimată de petenți. Mai mult, procedura de radiere nu conferă nici măcar un minim acces la informațiile pe baza cărora a fost luată decizia de includere a petentului pe listă. De fapt, accesul la asemenea informații este refuzat indiferent dacă se invocă, în mod întemeiat, necesitatea protecției confidențialității. Unul dintre motivele esențiale pentru care dreptul de a fi ascultat trebuie să fie respectat este de a permite părților respective să își apere drepturile într‑un mod eficient, mai ales în cadrul procedurilor judiciare susceptibile de a fi deschise după închiderea procedurii administrative de control. În acest sens, respectarea dreptului de a fi ascultat are relevanță directă pentru garantarea dreptului la un control jurisdicțional efectiv. Garanțiile procedurale de la nivelul administrativ nu vor putea niciodată să înlăture necesitatea unui control jurisdicțional ulterior. Totuși, absența unor asemenea garanții administrative are efecte adverse semnificative asupra dreptului recurentului la o protecție jurisdicțională efectivă.
52. Dreptul la o protecție jurisdicțională efectivă ocupă un loc important în universul drepturilor fundamentale. Deși anumite limitări ale acestui drept pot fi permise, în prezența altor interese imperative, este inacceptabil ca într‑o societate democratică să se aducă atingere însuși conținutului acestui drept. Astfel cum Curtea Europeană a Drepturilor Omului a apreciat în Hotărârea Klass și alții, „statul de drept implică, inter alia, că o eventuală ingerință a puterii executive în drepturile unui particular trebuie să fie supusă unui control efectiv care, în mod normal, trebuie să fie asigurat de puterea judecătorească, cel puțin ca ultim resort, deoarece controlul judiciar oferă cele mai bune garanții de independență, imparțialitate și procedură adecvată”(53).
53. Numele recurentului a fost înscris pentru mai mulți ani pe lista din anexa I la regulamentul atacat, iar instituțiile comunitare încă refuză să îi acorde posibilitatea de a contesta motivele menținerii înscrierii sale pe listă. Acestea au adus de fapt acuzații deosebit de grave la adresa recurentului și i‑au impus, în acest temei, sancțiuni severe. Totuși, instituțiile comunitare se opun vehement posibilității ca o instanță independentă să examineze temeinicia acestor acuzații și caracterul rezonabil al sancțiunilor impuse. Ca urmare a acestei opoziții, există posibilitatea reală ca sancțiunile luate împotriva recurentului în Comunitate să fie disproporționate sau chiar greșit îndreptate, rămânând cu toate acestea în vigoare pe termen nedeterminat. Curtea nu are cum să afle dacă aceasta este situația în realitate, însă simpla existență a acestei posibilități constituie o anatemă într‑o societate care respectă statul de drept.
54. Dacă ar fi existat un veritabil mecanism de control jurisdicțional efectiv efectuat de o instanță independentă la nivelul Națiunilor Unite, aceasta ar fi putut scuti Comunitatea de obligația de a furniza un control jurisdicțional al măsurilor de transpunere aplicabile în ordinea juridică comunitară. Cu toate acestea, un asemenea mecanism nu există la ora actuală. După cum chiar Consiliul și Comisia au subliniat în observațiile prezentate, decizia de radiere a unei persoane de pe lista de sancțiuni stabilită de Națiunile Unite rămâne la întreaga discreție a Comitetului pentru sancțiuni, un organ diplomatic. În aceste împrejurări, trebuie considerat că dreptul la un control jurisdicțional realizat de o instanță independentă nu este garantat la nivelul Națiunilor Unite. În consecință, instituțiile comunitare nu se pot dispensa de un control jurisdicțional adecvat cu ocazia punerii în aplicare în ordinea juridică comunitară a rezoluțiilor Consiliului de Securitate în discuție.
55. Rezultă că susținerea recurentului potrivit căreia regulamentul atacat încalcă dreptul de a fi ascultat, dreptul la un control jurisdicțional și dreptul de proprietate este fondată. Curtea ar trebui să anuleze regulamentul atacat în măsura în care îl privește pe recurent.
V – Concluzie
56. Propunem, așadar, Curții:
1) să anuleze Hotărârea Tribunalului de Primă Instanță din 21 septembrie 2005, Kadi/Consiliul și Comisia (T‑315/01);
2) să anuleze Regulamentul (CE) nr. 881/2002 al Consiliului din 27 mai 2002 de instituire a unor măsuri restrictive specifice împotriva anumitor persoane și entități care au legătură cu Osama ben Laden, cu rețeaua Al‑Qaida și cu talibanii și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 467/2001 al Consiliului de interzicere a exportului anumitor mărfuri și servicii către Afganistan, de întărire a interdicției de zbor și de extindere a înghețării fondurilor și a altor resurse financiare în ceea ce îi privește pe talibanii din Afganistan, în măsura în care acesta îl privește pe recurent.