SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)
de 28 de febrero de 2013 (*)
«Colegio de expertos contables – Normativa relativa al sistema de formación obligatoria de los expertos contables – Artículo 101 TFUE – Asociación de empresas – Restricciones a la competencia – Justificaciones – Artículo 106 TFUE, apartado 2»
En el asunto C‑1/12,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Tribunal da Relação de Lisboa (Portugal), mediante resolución de 15 de noviembre de 2011, recibida en el Tribunal de Justicia el 3 de enero de 2012, en el procedimiento entre
Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas
y
Autoridade da Concorrência,
en el que participa:
Ministério Público,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),
integrado por la Sra. R. Silva de Lapuerta, Presidenta de Sala, y los Sres. G. Arestis, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev (Ponente) y J.L. da Cruz Vilaça, Jueces;
Abogado General: Sr. P. Mengozzi;
Secretaria: Sra. M. Ferreira, administradora principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 13 de diciembre de 2012;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre de la Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, por los Sres. D. Abecassis y L. Vilhena de Freitas y la Sra. R. Leandro Vasconcelos, advogados;
– en nombre del Ministério Público, por la Sra. F. de Jesus Marques de Oliveira, procuradora-geral adjunta;
– en nombre del Gobierno portugués, por el Sr. L. Inez Fernandes, en calidad de agente, asistido por la Sra. M. Caldeira, advogada;
– en nombre del Gobierno italiano, por la Sra. G. Palmieri, en calidad de agente, asistida por la Sra. F. Varrone, avvocato dello Stato;
– en nombre del Gobierno neerlandés, por la Sra. C. Wissels, en calidad de agente;
– en nombre del Gobierno polaco, por los Sres. B. Majczyna y M. Szpunar, en calidad de agentes;
– en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. N. Khan, L. Parpala y P. Guerra e Andrade, en calidad de agentes;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 56 TFUE, 101 TFUE, 102 TFUE y 106 TFUE.
2 Dicha petición se ha presentado en el marco de un litigio entre la Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas (Colegio de expertos contables; en lo sucesivo, «OTOC») y la Autoridade da Concorrência (Autoridad de Competencia; en lo sucesivo, «AdC»), relativo, en particular, a la compatibilidad con el artículo 101 TFUE del Regulamento da Formação de Créditos (Reglamento sobre la obtención de créditos; Diário da República, 2a serie, nº 133, de 12 de julio de 2007; en lo sucesivo, «Reglamento controvertido»). Este Reglamento fue adoptado el 18 de mayo de 2007 por la Câmara dos Técnicos Oficiais de Contas, a la que sucedió la OTOC.
Marco jurídico
Estatuto de la OTOC
3 El artículo 1 del Estatuto de la OTOC, que figura en el anexo I del Decreto-ley nº 310/2009, de 26 de octubre de 2009, es del siguiente tenor:
«La [OTOC] es una persona jurídica pública de naturaleza asociativa a la que incumbe la representación, mediante colegiación obligatoria, de los intereses profesionales de los expertos contables y la supervisión de todos los aspectos relacionados con el ejercicio de sus funciones.»
4 El artículo 3, apartado 1, de dicho Estatuto dispone:
«Son atribuciones de la [OTOC]:
a) expedir el título profesional de experto contable, así como el carné profesional respectivo;
b) defender la dignidad y el prestigio de la profesión, velar por el respeto de los principios éticos y deontológicos y defender los intereses, derechos y prerrogativas de sus miembros;
c) promover y favorecer el perfeccionamiento y formación profesional de sus miembros, especialmente a través de la organización de acciones y programas de formación profesional, cursos y coloquios;
[...]
n) ejercer la potestad disciplinaria sobre los expertos contables;
o) establecer principios y normas de ética y deontología profesional;
[...]
r) poner en práctica, organizar y ejecutar sistemas de verificación de la calidad de los servicios prestados por los expertos contables;
s) concebir, organizar y ejecutar sistemas de formación obligatoria para sus miembros;
[...]»
5 Con arreglo al artículo 6 del mencionado Estatuto:
«1. Los expertos contables ejercen las siguientes funciones:
a) planificar, organizar y coordinar la ejecución de la contabilidad de las entidades que lleven o deban llevar una contabilidad debidamente organizada según los planes contables oficialmente aplicables o, en su caso, el sistema de normalización contable, respetando las normas legales, los principios contables vigentes y las orientaciones de las entidades con competencias en materia de normalización contable;
b) asumir la responsabilidad por la regularidad técnica, en las áreas contable y fiscal, de las entidades referidas en la letra anterior;
c) firmar, junto con el representante legal de las entidades referidas en la letra a), las respectivas cuentas anuales y declaraciones fiscales, acreditando su calidad, en los términos y condiciones definidos por la [OTOC], sin perjuicio de la competencia y de las responsabilidades atribuidas por la legislación mercantil y fiscal a los órganos correspondientes;
d) sobre la base de los elementos proporcionados por los contribuyentes de cuya contabilidad respondan, asumir la responsabilidad por la supervisión de los actos declarativos a efectos de seguridad social y a los efectos fiscales relacionados con el procesamiento de los salarios.
2. Compete además a los expertos contables:
a) ejercer funciones de consultoría en materia de contabilidad, fiscalidad y seguridad social;
b) intervenir en representación de los sujetos pasivos de cuya contabilidad respondan, en el procedimiento económico-administrativo, en el ámbito de cuestiones relacionadas con sus competencias específicas;
c) desempeñar cualesquiera otras funciones definidas por ley, adecuadas al ejercicio de sus respectivas funciones, especialmente, las de perito designado por los tribunales o por otras entidades públicas o privadas.
[...]»
6 Conforme al artículo 57, apartado 1, letra a), del Estatuto de la OTOC, los expertos contables han de cumplir todos los reglamentos y deliberaciones de la OTOC.
7 A tenor del artículo 59, apartado 2, de dicho Estatuto, constituye infracción disciplinaria la «vulneración por acción u omisión, por parte del experto contable, de alguno de los deberes generales o especiales previstos en el […] Estatuto [...] o en otras normas o deliberaciones aprobadas por la [OTOC], aun en caso de negligencia».
8 Estas infracciones serán sancionables, conforme a los artículos 63 y 64 del Estatuto de la OTOC, con alguna de las medidas disciplinarias siguientes: advertencia, multa, suspensión de hasta tres años y expulsión.
Reglamento sobre el control de calidad
9 El 30 de marzo de 2004, la Câmara dos Técnicos Oficiais de Contas adoptó el Regulamento do Controlo de Qualidade (Reglamento sobre el control de calidad; Diário da República, 2a serie, nº 175, de 27 de julio de 2004). El artículo 4 de dicho Reglamento dispone:
«1. El control transversal requiere la verificación de los siguientes elementos:
[...]
e) la obtención de una media anual de 35 créditos, en los últimos dos años, en formación dispensada por la [OTOC] o aprobada por ésta;
[...]»
Reglamento controvertido
10 El artículo 3 del Reglamento controvertido prevé:
«Tipos de formación promovida por la [OTOC]
1. La [OTOC] promueve los siguientes tipos de formación:
a) formación institucional;
b) formación profesional.
2. La formación institucional consiste en comunicaciones dirigidas por la [OTOC] a sus miembros, que pueden alcanzar una duración máxima de dieciséis horas y que tienen por objeto, en particular, sensibilizar a los profesionales en relación con las iniciativas y modificaciones legislativas y con cuestiones de naturaleza ética y deontológica.
3. La formación profesional consiste en sesiones de estudio y profundización de temáticas inherentes a la profesión con una duración mínima de más de dieciséis horas.»
11 En virtud del artículo 5, apartado 1, del Reglamento controvertido, la OTOC puede dispensar todo tipo de formación relevante para el ejercicio de la profesión. Conforme al apartado 2 de dicha disposición, la formación institucional sólo puede ser impartida por la OTOC.
12 De los artículos 6 y 7 del mismo Reglamento se desprende que los centros de enseñanza superior y las entidades habilitadas por ley para impartir formación, así como los organismos inscritos en la OTOC, pueden dispensar cursos en el marco de la formación profesional de los expertos contables.
13 Conforme al artículo 8, apartado 1, del Reglamento controvertido, los requisitos que deben cumplir los organismos de formación para obtener la autorización de la OTOC que les permita dispensar cursos reconocidos mediante créditos de formación son los siguientes:
«a) capacidad acreditada para la realización de acciones de formación;
b) disponibilidad de los medios necesarios (financieros, materiales y humanos) para poder prestar acciones de formación de calidad;
c) idoneidad acreditada de los titulares de los órganos de dirección de la respectiva entidad y de los responsables de la organización de la formación;
d) intervención de profesores universitarios y personas de reconocido prestigio dentro de la profesión o en áreas inherentes al ejercicio de la profesión.»
14 Conforme al artículo 9 de dicho Reglamento, la dirección de la OTOC adoptará la decisión de aceptar o de denegar de la inscripción de otras entidades a efectos de la realización de acciones formativas reconocidas mediante créditos de formación dentro del plazo de tres meses tras la presentación de la solicitud.
15 Los artículos 10 a 12 del mismo Reglamento regulan el procedimiento de homologación, a efectos de la atribución de créditos de formación, de las acciones de formación impartidas por organismos distintos de la OTOC. Compete a esta última la decisión de homologar o no una acción de formación.
16 En virtud del artículo 15, apartado 1, del mismo Reglamento, la participación de los expertos contables en una acción de formación institucional o profesional, siempre que sea dispensada por la OTOC o haya sido homologada por ésta, equivale a 1,5 créditos por hora. Conforme al apartado 2 de dicho artículo 15, cada experto contable debe obtener 12 créditos anuales de formación institucional.
17 El artículo 16 del Reglamento controvertido prevé que los organismos de formación a que se refiere el artículo 8 del mismo Reglamento deben abonar una tasa a la OTOC tanto por la solicitud de inscripción como organismo de formación como por la presentación de una solicitud de homologación de cada una de las acciones de formación que pretendan efectuar. Conforme al artículo 17 del Reglamento controvertido, el importe de esta tasa, que no se fija en dicho Reglamento, equivale a los costes totales en que incurra la OTOC en el marco de tales procedimientos.
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
18 La AdC recibió en 2006 y en 2009 dos denuncias sobre el sistema de formación obligatoria de los expertos contables establecido por la OTOC.
19 Durante este período, numerosos organismos de formación solicitaron su inscripción ante la OTOC para poder dispensar acciones de formación profesional destinada a los expertos contables, abonando una tasa de 200 euros. Estos organismos solicitaron asimismo a lo largo del mismo período la homologación de las acciones de formación que pretendían llevar a cabo, abonando una tasa de 100 euros por acción propuesta.
20 Aun cuando la OTOC estimó la mayor parte de estas solicitudes, se desprende de los autos aportados ante el Tribunal de Justicia que denegó en determinados casos la homologación de acciones de formación.
21 Además, dos organismos de formación se negaron a inscribirse en la OTOC, por estimar que el Reglamento controvertido restringía indebidamente su libertad de realizar acciones de formación dirigidas a los expertos contables.
22 De los autos presentados ante el Tribunal de Justicia se desprende también que, en algunos casos, la OTOC bien no había adoptado decisión alguna más de cinco meses después de la presentación de la solicitud de homologación, bien había respondido a esta solicitud en un plazo superior a un año.
23 Mediante decisión de 7 de mayo de 2010 (en lo sucesivo, «decisión impugnada»), la AdC, tras definir el mercado pertinente como el relativo a la formación obligatoria de los expertos contables en el conjunto del territorio nacional, constató que al adoptar el Reglamento controvertido la OTOC había vulnerado los artículos 101 TFUE y 102 TFUE y le impuso una multa.
24 La OTOC solicitó la anulación de dicha decisión ante el Tribunal do Comércio de Lisboa.
25 Dicho Tribunal declaró en primer lugar que, al imponer a todos los expertos contables la obligación de obtener una media anual de 35 créditos de formación en los últimos dos años en formación dispensada por la OTOC o aprobada por ésta, 12 de los cuales debían obtenerse siguiendo la formación exclusivamente prestada por la propia OTOC, y al decidir qué organismos de formación están autorizados para efectuar acciones de formación y cuáles de estas acciones proporcionan créditos de formación, la OTOC había ocasionado una distorsión de la competencia en el mercado de la formación obligatoria de los expertos contables. Consideró asimismo que el Reglamento controvertido podía obstaculizar los intercambios entre los Estados miembros.
26 En segundo lugar, el Tribunal do Comércio de Lisboa desestimó la alegación de que las restricciones de la competencia resultantes de dicho Reglamento eran necesarias para garantizar el correcto ejercicio de la profesión de experto contable.
27 Por último, dicho órgano jurisdiccional estimó que la OTOC no había abusado de su posición dominante en el mercado pertinente. En consecuencia, anuló la decisión impugnada a este respecto.
28 La OTOC solicitó la anulación de la resolución del Tribunal do Comércio de Lisboa ante el órgano jurisdiccional remitente, alegando que le compete una misión de servicio público derivada directamente de la ley, que consiste en promover y favorecer la formación de sus miembros. Su actividad de formación no forma parte, por tanto, del ámbito de los intercambios económicos y queda, de este modo, al margen del ámbito de aplicación del artículo 101 TFUE. En cualquier caso, este artículo no se aplica en el presente asunto, como se desprende de los apartados 97 y siguientes de la sentencia de 19 de febrero de 2002, Wouters y otros (C‑309/99, Rec. p. I‑1577), dado que los eventuales efectos restrictivos del comportamiento de la OTOC resultan justificados por la necesidad de garantizar el correcto ejercicio de la profesión de experto contable. Por otro lado, el Reglamento controvertido contribuye a mejorar la oferta o la distribución o a fomentar el progreso técnico o económico y reserva a los usuarios una participación equitativa en el beneficio en el sentido del artículo 101 TFUE, apartado 3. Además, el establecimiento de un sistema de formación obligatoria destinado a los expertos contables constituye un servicio de interés económico general, a efectos del artículo 106 TFUE, apartado 2.
29 En este contexto, el Tribunal da Relação de Lisboa decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Debe considerarse que una entidad como la [OTOC], en su conjunto, es una asociación de empresas a efectos de la aplicación de las normas comunitarias sobre la competencia (mercado de la formación)? En ese caso, ¿debe interpretarse el [...] artículo 101 TFUE, apartado 2, en el sentido de que también se somete a dichas normas una entidad que, como la OTOC, adopta normas vinculantes de aplicación general en desarrollo de exigencias legales, en materia de la formación obligatoria de los expertos contables, con el objeto de garantizar a los ciudadanos un servicio creíble y de calidad?
2) Si se impone legalmente a una entidad como la OTOC la necesidad de ejecutar un sistema de formación obligatoria para sus miembros, ¿puede interpretarse el [...] artículo 101 TFUE en el sentido de que permite cuestionar el establecimiento de un sistema de formación legalmente exigido por parte de la OTOC y del Reglamento en que éste se concreta, en la parte en que se limita a dar traducción estricta a dicha exigencia legal? ¿O, por el contrario, es ajena esta materia al ámbito de aplicación del artículo 101 TFUE y debe apreciarse con arreglo a los [...] artículos 56 TFUE y siguientes?
3) Habida cuenta de que la sentencia Wouters y otros [antes citada] –y otras semejantes– versaba sobre una normativa que repercutía en la actividad económica de los miembros del colegio profesional en cuestión, ¿se oponen los […] artículos 101 TFUE y 102 TFUE a una normativa en materia de formación de los expertos contables que no influye directamente en su actividad económica?
4) A la luz del Derecho de la Unión en materia de competencia (en el mercado de la formación), ¿puede un colegio profesional exigir, para el ejercicio de dicha profesión, una determinada formación que sólo él imparte?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre las cuestiones primera a tercera
Observaciones preliminares
30 De los autos remitidos al Tribunal de Justicia se desprende que la AdC constató, en la decisión impugnada, que al adoptar el Reglamento controvertido la OTOC había infringido tanto el artículo 101 TFUE como el artículo 102 TFUE. Esta decisión fue posteriormente anulada por el Tribunal do Comércio de Lisboa en la parte en que la AdC había declarado la existencia de una infracción del artículo 102 TFUE. Ante el órgano jurisdiccional remitente, la OTOC ha solicitado la anulación de la resolución de dicho Tribunal únicamente en la medida en que confirma la vulneración del artículo 101 TFUE.
31 Resulta, por tanto, manifiesto que, en la fase actual del litigio principal, la interpretación de los artículos 56 TFUE y siguientes y 102 TFUE que se solicita no guarda ninguna relación con el objeto del litigio y carece de pertinencia para su resolución. Por un lado, la compatibilidad del Reglamento controvertido con los artículos 56 TFUE y siguientes no es objeto de la decisión impugnada y, por otro lado, la anulación parcial de dicha decisión por el Tribunal do Comércio de Lisboa, en la parte en que constata la infracción del artículo 102 TFUE, no se ha discutido ante el órgano jurisdiccional remitente.
32 Por consiguiente, ha de considerarse que las cuestiones prejudiciales primera a tercera sólo se refieren a la interpretación del artículo 101 TFUE, apartado 1.
Sobre las cuestiones planteadas
33 Mediante sus cuestiones primera a tercera, que deben examinarse conjuntamente dentro de los límites definidos en el apartado 32 de la presente sentencia, el órgano jurisdiccional remitente pregunta esencialmente si debe considerarse que un reglamento como el controvertido en el litigio principal, adoptado por un colegio profesional como la OTOC, constituye una decisión adoptada por una asociación de empresas, en el sentido del artículo 101 TFUE, apartado 1. En particular, pretende que se dilucide si tiene relevancia en la aplicación del artículo 101 TFUE la circunstancia de que, por un lado, la OTOC esté legalmente obligada a adoptar normas vinculantes de aplicación general para el establecimiento de un sistema de formación obligatoria de sus miembros, con el objeto de garantizar a los ciudadanos un servicio creíble y de calidad, y de que, por otro lado, estas normas no tengan influencia directa en la actividad económica de los expertos contables.
34 Para determinar si un reglamento como el aquí controvertido debe calificarse de decisión de una asociación de empresas, en el sentido del artículo 101 TFUE, apartado 1, debe examinarse, en primer lugar, si los expertos contables son empresas a efectos del Derecho de la Unión en materia de competencia.
35 Según reiterada jurisprudencia, en el contexto del Derecho de la competencia, el concepto de empresa comprende cualquier entidad que ejerza una actividad económica, con independencia del estatuto jurídico de dicha entidad y de su modo de financiación (véase, en particular, la sentencia Wouters y otros, antes citada, apartado 46 y jurisprudencia citada).
36 En este sentido, también es jurisprudencia reiterada que constituye una actividad económica cualquier actividad consistente en ofrecer bienes o servicios en un determinado mercado (véase, en particular, la sentencia Wouters y otros, antes citada, apartado 47 y jurisprudencia citada).
37 En el presente caso, se desprende de los autos remitidos al Tribunal de Justicia que los expertos contables ofrecen, contra remuneración, servicios contables que, con arreglo al artículo 6 del Estatuto de la OTOC, consisten en particular en planificar, organizar y coordinar la contabilidad de las entidades; firmar las respectivas cuentas anuales y declaraciones fiscales; ejercer funciones de consultoría en materia de contabilidad, fiscalidad y seguridad social, y representar a los sujetos pasivos de cuya contabilidad respondan, en el procedimiento económico-administrativo. Asimismo, consta que los expertos contables asumen, como profesionales liberales, los riesgos financieros inherentes al ejercicio de tales actividades, dado que, en caso de desequilibrio entre ingresos y gastos, han de hacerse cargo personalmente del déficit constatado.
38 Por consiguiente, los expertos contables, habida cuenta de la regulación de su profesión en Portugal, ejercen una actividad económica y constituyen por tanto empresas en el sentido del artículo 101 TFUE, sin que esta conclusión quede desvirtuada por la complejidad y el carácter técnico de los servicios que prestan ni por el hecho de que el ejercicio de su profesión esté regulado (véase, por analogía, la sentencia Wouters y otros, antes citada, apartado 49).
39 En segundo lugar, ha de examinarse si un colegio profesional como la OTOC, cuando adopta un reglamento como el aquí controvertido, debe calificarse de asociación de empresas en el sentido del artículo 101 TFUE, apartado 1, o, por el contrario, de autoridad pública.
40 Conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, no está sujeta a la aplicación de las normas sobre la competencia del Tratado FUE una actividad que, por su naturaleza, las normas que la regulan y su objeto, es ajena a la esfera de los intercambios económicos o se vincula al ejercicio de prerrogativas del poder público (véase, en particular, la sentencia Wouters y otros, antes citada, apartado 57 y jurisprudencia citada).
41 Ahora bien, en primer lugar, una normativa como la controvertida en el litigio principal no puede considerarse ajena a la esfera de los intercambios económicos.
42 Consta a este respecto, por un lado, que la propia OTOC ofrece acciones de formación destinadas a los expertos contables y, por otro lado, que el acceso de otros prestadores que desean dispensar esta formación queda sujeto a las normas previstas en el Reglamento controvertido. Por consiguiente, dicho Reglamento tiene influencia directa en los intercambios económicos en el mercado de la formación obligatoria de los expertos contables.
43 Además, la obligación del experto contable de seguir una formación conforme con las modalidades previstas en dicho Reglamento está estrechamente vinculada al ejercicio de su actividad profesional, como subrayan el Gobierno polaco y la Comisión Europea. El incumplimiento de esta obligación podría suponer, con arreglo a los artículos 57, apartado 1, letra a), 59, apartado 2, 63 y 64 del Estatuto de la OTOC, sanciones disciplinarias como la suspensión por un período máximo de tres años o la expulsión de este colegio profesional.
44 Aun suponiendo que dicho Reglamento no tenga influencia directa en la actividad económica de los propios expertos contables, como parece sugerir el órgano jurisdiccional remitente en su tercera cuestión, esta circunstancia no podría por sí sola excluir del ámbito de aplicación del artículo 101 TFUE una decisión de una asociación de empresas.
45 Una decisión de este tipo puede, en efecto, impedir, restringir o falsear el juego de la competencia en el sentido del artículo 101 TFUE, apartado 1, no sólo en el mercado en que los miembros de un colegio profesional ejercen su actividad, sino también en aquel otro en el que el propio colegio desarrolla una actividad económica.
46 En segundo lugar, cuando adopta un reglamento como el aquí controvertido, un colegio profesional como la OTOC no ejerce prerrogativas del poder público, sino que se configura más bien como el órgano regulador de una profesión cuyo ejercicio constituye, por otro lado, una actividad económica.
47 En efecto, por un lado, no se discute que los órganos directivos de la OTOC están exclusivamente integrados por miembros de ésta. Además, las autoridades nacionales no intervienen en absoluto en la designación de los miembros de tales órganos.
48 Carece de importancia a este respecto que la OTOC se rija por un estatuto de Derecho público. En efecto, el artículo 101 TFUE, según su propio tenor, se aplica a los acuerdos entre empresas y a las decisiones de asociaciones de empresas. El marco jurídico en el que se celebran tales acuerdos y se toman tales decisiones, así como la calificación jurídica que este marco recibe en los diferentes ordenamientos jurídicos nacionales, no inciden en la aplicabilidad de las normas de la Unión en materia de competencia y, en particular, del artículo 101 TFUE (sentencia Wouters y otros, antes citada, apartado 66 y jurisprudencia citada).
49 Por otro lado, la potestad normativa que se reconoce a la OTOC no se ve acompañada de requisitos o criterios que deba observar en la adopción de actos como el Reglamento controvertido. A este respecto, el artículo 3, apartado 1, letras c) y s), del Estatuto de la OTOC se limita a atribuir a ésta las tareas de «promover y favorecer el perfeccionamiento y formación profesional de sus miembros, especialmente a través de la organización de acciones y programas de formación profesional, cursos y coloquios» y de «concebir, organizar y ejecutar sistemas de formación obligatoria para sus miembros».
50 Estas disposiciones dejan, por tanto, a la OTOC un amplio margen de apreciación en cuanto a los principios, requisitos y modalidades que deben regir el sistema de formación obligatoria de los expertos contables.
51 En particular, el Estatuto de la OTOC no le confiere el derecho exclusivo de dispensar acciones de formación destinadas a los expertos contables ni establece las condiciones para el acceso de los organismos de formación al mercado de la formación obligatoria de los expertos contables. Las normas que regulan estas cuestiones figuran, sin embargo, en el Reglamento controvertido.
52 Asimismo, consta que este Reglamento fue adoptado por la OTOC sin intervención del Estado.
53 El hecho, invocado por el órgano jurisdiccional remitente en el marco de su segunda cuestión, de que la OTOC esté legalmente obligada a adoptar un sistema de formación obligatoria para sus miembros no pone en entredicho las anteriores consideraciones.
54 Ciertamente, cuando un Estado miembro confiere competencias normativas a una asociación profesional, definiendo los criterios de interés general y los principios esenciales a los que se ha de atener la normativa emanada de estas asociaciones y conservando su facultad de decisión en última instancia, las normas que adopte la asociación profesional tienen carácter estatal y no están sujetas a las normas del Tratado aplicables a las empresas (véase, en este sentido, la sentencia Wouters y otros, antes citada, apartado 68).
55 Sin embargo, no parece que éste sea el caso del asunto principal, como se desprende de los apartados 49 a 52 de la presente sentencia.
56 En este contexto, las normas relativas a la obtención de créditos de formación adoptadas por el colegio profesional de que se trata en el litigio principal únicamente son atribuibles a este último.
57 En cuanto a la incidencia que puede tener en la aplicación del artículo 101 TFUE la circunstancia, invocada por la demandante en el litigio principal, de que la OTOC no tiene ánimo de lucro, procede señalar que esta circunstancia no obsta a que la entidad que efectúa operaciones en el mercado deba considerarse empresa cuando la oferta de servicios correspondiente compite con la de otros operadores con ánimo de lucro (véanse, en este sentido, las sentencias de 10 de enero de 2006, Cassa di Risparmio di Firenze y otros, C‑222/04, Rec. p. I‑289, apartados 122 y 123, y de 1 de julio de 2008, MOTOE, C‑49/07, Rec. p. I‑4863, apartado 27).
58 Así sucede precisamente en el litigio principal. De los autos de que dispone el Tribunal de Justicia se desprende que la OTOC propone acciones de formación profesional destinadas a los expertos contables en competencia con otros organismos de formación que tienen ánimo de lucro.
59 Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede responder del siguiente modo a las cuestiones primera a tercera:
– Un reglamento como el aquí controvertido, adoptado por un colegio profesional como la OTOC, debe considerarse una decisión adoptada por una asociación de empresas a efectos del artículo 101 TFUE, apartado 1.
– La circunstancia de que un colegio profesional, como la OTOC, esté legalmente obligado a establecer un sistema de formación obligatoria para sus miembros no permite excluir del ámbito de aplicación del artículo 101 TFUE las normas emanadas de dicho colegio profesional, siempre que le sean exclusivamente atribuibles.
– La circunstancia de que estas normas no tengan influencia directa en la actividad económica de los miembros de dicho colegio profesional no afecta a la aplicación del artículo 101 TFUE, cuando la infracción imputada al mismo colegio profesional se refiere a un mercado en el que el propio colegio profesional desarrolle una actividad económica.
Sobre la cuarta cuestión
60 Mediante su cuarta cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta esencialmente si el Derecho de la Unión en materia de competencia se opone a que un colegio profesional imponga a sus miembros cursar una formación que sólo este colegio imparte en circunstancias como las del litigio principal.
61 El Gobierno portugués subraya que la infracción del artículo 101 TFUE que se constata en la decisión impugnada y es objeto del litigio principal no se limita a la imposición a los miembros de la OTOC de una formación que sólo este colegio profesional dispensa.
62 A este respecto, de los autos de que dispone el Tribunal de Justicia y, en particular, de la decisión impugnada y de la resolución adoptada por el Tribunal do Comércio de Lisboa parece desprenderse, como han confirmado la OTOC y el Gobierno portugués en la vista celebrada ante el Tribunal de Justicia, que la infracción del artículo 101 TFUE atribuida a la OTOC consiste en la adopción del Reglamento controvertido, que esencialmente segmenta de manera artificial el mercado de la formación obligatoria de los expertos contables y reserva un tercio de este mercado a la propia OTOC, imponiendo en la otra parte de este mercado condiciones discriminatorias en detrimento de los competidores de dicho colegio profesional.
63 En virtud del artículo 101 TFUE, apartado 1, son incompatibles con el mercado interior las decisiones de asociaciones de empresas que puedan afectar al comercio entre los Estados miembros y que tengan por objeto o efecto impedir, restringir o falsear el juego de la competencia dentro del mercado interior.
64 Por lo tanto, procede examinar si estas circunstancias concurren en el litigio principal.
65 A este respecto, es jurisprudencia reiterada que para que una decisión, un acuerdo o una práctica puedan afectar al comercio entre los Estados miembros debe poderse presumir con un grado de probabilidad suficiente, con arreglo a una serie de elementos objetivos de hecho o de Derecho, que ejercen una influencia directa o indirecta, actual o potencial, en las corrientes de intercambios entre los Estados miembros, de tal modo que haga temer que podrían obstaculizar la realización de un mercado único entre los Estados miembros. Es necesario, además, que tal influencia no sea insignificante (véase, en particular, la sentencia de 23 de noviembre de 2006, Asnef-Equifax y Administración del Estado, C‑238/05, Rec. p. I‑11125, apartado 34 y jurisprudencia citada).
66 Dado que se extiende al conjunto del territorio del Estado miembro en cuestión, un reglamento como el aquí controvertido puede afectar al comercio entre los Estados miembros en el sentido del artículo 101 TFUE, apartado 1 (véase en particular, por analogía, la sentencia de 5 diciembre de 2006, Cipolla y otros, C‑94/04 y C‑202/04, Rec. p. I‑11421, apartado 45 y jurisprudencia citada).
67 Ahora bien, habida cuenta de las consideraciones contenidas en los apartados 73 a 92 de la presente sentencia, las condiciones de acceso al mercado de la formación obligatoria de los expertos contables que impone el Reglamento controvertido pueden tener una influencia no insignificante en la decisión de las empresas establecidas en Estados miembros distintos de la República Portuguesa de ejercer o no sus actividades en este último Estado miembro.
68 Por lo que respeta a la cuestión de si un reglamento como el aquí controvertido tiene por objeto o efecto impedir, restringir o falsear el juego de la competencia dentro del mercado interior, debe señalarse que, como resulta de la resolución de remisión, este Reglamento pretende garantizar la calidad de los servicios ofrecidos por los expertos contables estableciendo un sistema de formación obligatoria.
69 Aun suponiendo, por tanto, que el mencionado Reglamento no tiene por objeto impedir, restringir o falsear el juego de la competencia, deben examinarse sus efectos en la competencia dentro del mercado interior.
70 Según jurisprudencia reiterada, la apreciación de los efectos de una decisión de una asociación de empresas en el sentido del artículo 101 TFUE implica la necesidad de tomar en consideración el marco concreto en el que se inscribe, especialmente el contexto económico y jurídico en el que operan las empresas afectadas y la naturaleza de los bienes o servicios contemplados, así como la estructura y las condiciones reales de funcionamiento del mercado o mercados pertinentes (véase, en particular, la sentencia Asnef‑Equifax y Administración del Estado, antes citada, apartado 49).
71 El artículo 101 TFUE, apartado 1, no limita dicha apreciación únicamente a los efectos actuales, puesto que también deben tenerse en cuenta los efectos potenciales de la decisión de que se trate sobre la competencia dentro del mercado interior (sentencia Asnef-Equifax y Administración del Estado, antes citada, apartado 50 y jurisprudencia citada).
72 Si bien incumbe al órgano jurisdiccional remitente examinar si el Reglamento controvertido ha producido o puede producir efectos negativos sobre la competencia dentro del mercado interior, corresponde al Tribunal de Justicia facilitarle los elementos de interpretación del Derecho de la Unión que le permitan pronunciarse (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de octubre de 2011, Pierre Fabre Dermo-Cosmétique, C‑439/09, Rec. p. I-9419, apartado 42).
73 A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente debe, en primer término, tomar en consideración la estructura del mercado de la formación obligatoria de los expertos contables, tal como resulta de dicho Reglamento.
74 De este modo, debe destacarse que el mencionado Reglamento prevé dos tipos de formación, la «institucional» y la «profesional», que se distinguen por su objeto, por los organismos autorizados para dispensarlas y por la duración de las acciones de formación que pueden impartirse.
75 En lo que atañe, en primer lugar, al objeto de la formación institucional, tal como se define en el artículo 3, apartado 2, del Reglamento controvertido, procede señalar que esta formación aspira a sensibilizar a los expertos contables en relación no sólo con cuestiones de naturaleza ética y deontológica, sino también con las «iniciativas y modificaciones legislativas». Ahora bien, no se excluye que la evolución legislativa pertinente sea también objeto de la formación profesional, que consiste, conforme al apartado 3 del mencionado artículo 3, en «sesiones de estudio y profundización de temáticas inherentes a la profesión». Por otro lado, con arreglo al artículo 15, apartado 1, del mismo Reglamento, cada acción de formación, institucional o profesional, da derecho a 1,5 créditos por hora, siempre que sea dispensada por la OTOC o haya sido homologada por ésta.
76 Estos datos permiten demostrar que ambos tipos de formación podrían, cuando menos parcialmente, considerarse intercambiables, extremo que debe comprobar el órgano jurisdiccional remitente.
77 Si fuera así, la distinción del Reglamento controvertido entre formación institucional y formación profesional en función de su objeto no resultaría justificada. A este respecto, debe recordarse que, como se desprende del punto 7 de la Comunicación de la Comisión relativa a la definición de mercado de referencia a efectos de la normativa comunitaria en materia de competencia (DO 1997, C 372, p. 5), el mercado de producto de referencia comprende la totalidad de los productos y servicios que los consumidores consideren intercambiables o sustituibles en razón de sus características, su precio o el uso que se prevea hacer de ellos.
78 En segundo lugar, la división del mercado de la formación obligatoria de los expertos contables, tal como resulta del Reglamento controvertido, se traduce en la designación de organismos autorizados a dispensar cada uno de los dos tipos de formación. A este respecto, del artículo 5, apartado 2, del mismo Reglamento se desprende que la formación institucional sólo puede ser impartida por la OTOC. Asimismo, de la media de 35 créditos anuales que los expertos contables deben obtener en los dos años precedentes, conforme al artículo 4, apartado 1, letra e), del Reglamento relativo al control de calidad, 12 de ellos han de ser necesariamente de formación institucional, conforme al artículo 15, apartado 2, del Reglamento controvertido.
79 Por consiguiente, este último Reglamento reserva a la OTOC una parte no insignificante del mercado de la formación obligatoria de los expertos contables.
80 En tercer lugar, estos dos tipos de formación se distinguen por la duración de las acciones que pueden llevarse a cabo en el marco de cada uno de ellos. El artículo 3, apartados 2 y 3, del Reglamento controvertido prevé que la formación institucional tendrá una duración máxima de dieciséis horas, mientras que la formación profesional debe superar ese límite.
81 Esta circunstancia puede tener la consecuencia, que corresponde verificar al órgano jurisdiccional remitente, de que los organismos de formación distintos de la OTOC que deseen proponer programas de formación de corta duración no puedan hacerlo.
82 Por lo tanto, esta norma puede provocar distorsiones de competencia en el mercado de la formación obligatoria de los expertos contables, afectando al juego normal de la oferta y la demanda.
83 En cuarto lugar, mientras que el Reglamento controvertido impone a los expertos contables obtener imperativamente un mínimo de 12 créditos de formación institucional al año, no se prevé ninguna exigencia análoga en lo que respecta a la formación profesional. Esto supone, como ha señalado el Gobierno portugués, que los expertos contables pueden optar por obtener los 23 créditos restantes bien en el marco de la formación profesional, bien en el de la formación institucional. Asimismo, esta circunstancia puede conceder una ventaja competitiva a las acciones de formación dispensadas por la OTOC en el marco de la formación institucional dada su menor duración, como se indica en los apartados 80 y 81 de la presente sentencia, lo que habrá de verificar el órgano jurisdiccional remitente.
84 El órgano jurisdiccional remitente debe examinar, en segundo término, las condiciones de acceso al mercado en cuestión por organismos distintos de la OTOC.
85 A este respecto, debe señalarse que los organismos de formación que deseen efectuar acciones formativas reconocidas mediante créditos, salvo los centros de enseñanza superior y las entidades habilitadas por ley para impartir formación, deben inscribirse previamente en la OTOC. Corresponde a la dirección de la OTOC aceptar o denegar una solicitud de inscripción, como resulta del artículo 9 del Reglamento controvertido.
86 Por otro lado, si dichos organismos pretenden que las acciones de formación que proponen den derecho a créditos de formación, deben presentar por cada acción, con arreglo al artículo 12 del Reglamento controvertido, una solicitud de homologación ante la OTOC. Esta solicitud ha de presentarse con una antelación mínima de tres meses respecto del inicio de la acción de que se trate e ir acompañada de determinados datos, como el precio y el programa detallado de la acción de que se trate. El solicitante debe también abonar una tasa por cada acción propuesta, que percibe la OTOC. La dirección de este colegio profesional adopta la decisión de homologación o de denegación.
87 Consta asimismo, por una parte, que la OTOC presta también acciones de formación profesional en competencia con otros organismos de formación y, por otra parte, que la formación profesional impartida por la OTOC no está supeditada a ningún procedimiento de homologación.
88 Ahora bien, un sistema de competencia no falseada, como el previsto por el Tratado, tan sólo será posible si se garantiza la igualdad de oportunidades entre los diferentes agentes económicos (sentencia MOTOE, antes citada, apartado 51).
89 Los elementos indicados en los apartados 85 a 87 de la presente sentencia pueden determinar que el Reglamento controvertido no garantice la igualdad de oportunidades de los diferentes operadores económicos.
90 En primer lugar, los requisitos que deben cumplir los organismos de formación para, por una parte, inscribirse en la OTOC y, por otra, conseguir la homologación de una acción de formación profesional se formulan respectivamente en los artículos 8 y 12 del Reglamento controvertido de manera poco precisa.
91 Una normativa de este tipo, que concede a una persona jurídica como la OTOC la facultad de pronunciarse de manera unilateral sobre las solicitudes de inscripción o de homologación presentadas para la organización de acciones de formación, sin imponerle límites, obligaciones ni controles, puede conducir a la persona jurídica que dispone de dicha facultad a falsear la competencia favoreciendo las acciones de formación que ella misma organiza (véase, por analogía, la sentencia MOTOE, antes citada, apartado 52).
92 En segundo lugar, la regulación por el Reglamento controvertido del procedimiento de homologación puede limitar la oferta de acciones de formación propuestas por organismos distintos de la OTOC. La necesidad de solicitar la previa homologación de toda acción propuesta, con una antelación de tres meses respecto de su inicio, puede perjudicar a los competidores de la OTOC, en la medida en que les impide ofrecer con carácter inmediato acciones formativas de actualidad reconocidas mediante créditos, al tiempo que les impone la obligación de divulgar sistemáticamente información detallada sobre la acción proyectada.
93 Sin embargo, debe señalarse que no toda decisión de una asociación de empresas que pueda restringir la libertad de acción de las partes está comprendida necesariamente en la prohibición del artículo 101 TFUE, apartado 1. En efecto, para aplicar esta disposición a un caso concreto, procede tener en cuenta primero el contexto global en el que se adoptó la decisión de la asociación de empresas de que se trate o en el que produce sus efectos y, más particularmente, sus objetivos (véase, en este sentido, la sentencia Wouters y otros, antes citada, apartado 97).
94 En el presente caso, de la resolución de remisión se desprende, como se ha indicado en el apartado 68 de la presente sentencia, que el mencionado Reglamento pretende garantizar la calidad de los servicios ofrecidos por los expertos contables.
95 Dado que establece un sistema de formación obligatoria de los expertos contables que puede proporcionar la necesaria garantía de perfeccionamiento y de formación profesional continua, en aras de una buena administración en materia de contabilidad de la empresa y de fiscalidad, el Reglamento controvertido contribuye efectivamente a la consecución de tal objetivo.
96 Procede examinar a continuación si los efectos restrictivos que se derivan del Reglamento controvertido podían razonablemente considerarse necesarios para garantizar la calidad de los servicios ofrecidos por los expertos contables y si dichos efectos no van más allá de lo necesario para garantizar la consecución de este objetivo (véase, en este sentido, la sentencia Wouters y otros, antes citada, apartados 97, 107 y 109).
97 Debe señalarse a este respecto que los efectos restrictivos de la competencia que pueden derivarse del Reglamento controvertido consisten esencialmente, como se desprende de las consideraciones expuestas en los apartados 73 a 92 de la presente sentencia, en la supresión de la competencia en una parte sustancial del mercado de que se trata y en la fijación de condiciones discriminatorias en la otra parte de este mercado.
98 La supresión de la competencia en lo que atañe a las acciones de formación de duración inferior a dieciséis horas no puede en ningún caso considerarse necesaria para garantizar la calidad de los servicios ofrecidos por los expertos contables.
99 Asimismo, por lo que respecta a las condiciones de acceso al mercado de la formación obligatoria de los expertos contables, el objetivo de preservar la calidad de los servicios que éstos ofrecen podría alcanzarse estableciendo un sistema de control sobre la base de criterios claramente definidos, transparentes, no discriminatorios, controlables y aptos para garantizar a los organismos de formación la igualdad en el acceso al mercado en cuestión.
100 Por consiguiente, estas restricciones parecen ir más allá de lo necesario para garantizar la calidad de los servicios ofrecidos por los expertos contables.
101 La demandante en el litigio principal afirma que, en cualquier caso, el Reglamento controvertido queda amparado por la exención prevista en el artículo 101 TFUE, apartado 3, o se enmarca en la previsión del artículo 106 TFUE, apartado 2.
102 Procede recordar a este respecto que la aplicabilidad de la exención prevista en el artículo 101 TFUE, apartado 3, está supeditada a cuatro requisitos acumulativos. Es necesario, en primer lugar, que la decisión en cuestión contribuya a mejorar la producción o la distribución de los productos o servicios de que se trate o a fomentar el progreso técnico o económico; en segundo lugar, que se reserve a los usuarios una participación equitativa en el beneficio resultante; en tercer lugar, que no imponga a las empresas interesadas restricciones que no sean indispensables y, en cuarto lugar, que no les ofrezca la posibilidad de eliminar la competencia respecto de una parte sustancial de los productos o servicios de que se trate (véase, en este sentido, la sentencia Asnef-Equifax y Administración del Estado, antes citada, apartado 65).
103 Habida cuenta de que el Reglamento controvertido puede dar a la OTOC la posibilidad de eliminar la competencia en una parte sustancial de los servicios de formación destinados a los expertos contables, como se subraya en el apartado 97 de la presente sentencia, y de que, por las razones indicadas en los apartados 98 a 100 de la presente sentencia, no puede considerarse que las restricciones impuestas por el mismo Reglamento sean indispensables, el artículo 101 TFUE, apartado 3, no resulta de aplicación en circunstancias como las que concurren en el litigio principal.
104 En cuanto a la referencia al artículo 106 TFUE, apartado 2, debe recordarse que dicha disposición establece que las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general se someterán a las normas sobre competencia, en la medida en que la aplicación de dichas normas no impida, de hecho o de Derecho, el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada.
105 A este respecto, debe declararse que no se desprende ni de los autos remitidos por el órgano jurisdiccional nacional ni de las observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia que la formación obligatoria de los expertos contables revista un interés económico general que presente características específicas respecto al de otras actividades económicas ni que, aun suponiendo que fuera así, la aplicación de las normas del Tratado, especialmente las relativas a la competencia, podría obstaculizar el cumplimiento de dicha misión (véase, por analogía, la sentencia de 10 de diciembre de 1991, Merci convenzionali porto di Genova, C‑179/90, Rec. p. I‑5889, apartado 27).
106 En cualquier caso, las empresas contempladas por el artículo 106 TFUE, apartado 2, sólo pueden invocar esta disposición del Tratado para justificar una medida contraria al artículo 101 TFUE si las restricciones de la competencia o incluso la exclusión de toda competencia son necesarias para garantizar la realización de la misión específica que les ha sido confiada (véanse, este sentido, las sentencias de 25 de junio de 1998, Dusseldorp y otros, C‑203/96, Rec. p. I‑4075, apartado 65; de 19 de mayo de 1993, Corbeau, C‑320/91, Rec. p. I‑2533, apartado 14, y de 27 de abril de 1994, Almelo, C‑393/92, Rec. p. I‑1477, apartado 46).
107 Ahora bien, por las razones expuestas en los apartados 98 a 100 de la presente sentencia, las restricciones de la competencia impuestas por el Reglamento controvertido parecen ir más allá de lo necesario para garantizar el cumplimiento de la misión específica que ha sido confiada a la OTOC, de modo que el artículo 106 TFUE, apartado 2, no resulta aplicable.
108 A la luz del conjunto de las consideraciones que preceden, debe responderse a la cuarta cuestión que un reglamento que establece un sistema de formación obligatoria de los expertos contables para garantizar la calidad de los servicios prestados por éstos, como el Reglamento controvertido, adoptado por un colegio profesional como la OTOC, constituye una restricción de la competencia prohibida por el artículo 101 TFUE, en la medida en que, como corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente, elimine la competencia en una parte sustancial del mercado pertinente en beneficio de dicho colegio profesional e imponga en la otra parte de este mercado condiciones discriminatorias en detrimento de sus competidores.
Costas
109 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara:
1) Un reglamento como el Regulamento da Formação de Créditos (Reglamento sobre la obtención de créditos), adoptado por un colegio profesional como la Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, debe considerarse una decisión adoptada por una asociación de empresas a efectos del artículo 101 TFUE, apartado 1.
La circunstancia de que un colegio profesional, como la Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, esté legalmente obligado a adoptar un sistema de formación obligatoria para sus miembros no permite excluir del ámbito de aplicación del artículo 101 TFUE las normas emanadas de dicho colegio profesional, siempre que le sean exclusivamente atribuibles.
La circunstancia de que estas normas no tengan influencia directa en la actividad económica de los miembros de dicho colegio profesional no afecta a la aplicación del artículo 101 TFUE, cuando la infracción imputada al mismo colegio profesional se refiere a un mercado en el que el propio colegio profesional desarrolle una actividad económica.
2) Un reglamento que establece un sistema de formación obligatoria de los expertos contables para garantizar la calidad de los servicios prestados por éstos, como el Reglamento sobre la obtención de créditos, adoptado por un colegio profesional como la Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, constituye una restricción de la competencia prohibida por el artículo 101 TFUE, en la medida en que, como corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente, elimine la competencia en una parte sustancial del mercado pertinente en beneficio de dicho colegio profesional e imponga en la otra parte de este mercado condiciones discriminatorias en detrimento de sus competidores.
Firmas