Sprawy połączone C‑443/14 i C‑444/14

Kreis Warendorf

przeciwko

Ibrahimowi Alowi

i

Amira Osso

przeciwko

Region Hannover

(wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożone przez Bundesverwaltungsgericht)

Odesłanie prejudycjalne – Konwencja dotycząca statutu uchodźców, podpisana w Genewie w dniu 28 lipca 1951 r. – Artykuły 23 i 26 – Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – Dyrektywa 2011/95/UE – Normy dotyczące zakresu ochrony międzynarodowej – Status ochrony uzupełniającej – Artykuł 29 – Ochrona socjalna – Kryteria kwalifikujące – Artykuł 33 – Swoboda przemieszczania się w przyjmującym państwie członkowskim – Pojęcie – Ograniczenie – Obowiązek zamieszkiwania w określonym miejscu – Odmienne traktowanie – Porównywalność sytuacji – Zrównoważony podział obciążeń budżetowych pomiędzy jednostkami administracyjnymi – Względy polityki migracyjnej i integracyjnej

Streszczenie – Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 1 marca 2016 r.      I – 2016

1.        Prawo Unii Europejskiej – Wykładnia – Teksty wielojęzyczne – Jednolita wykładnia – Rozbieżności pomiędzy różnymi wersjami językowymi – Uwzględnienie ogólnej systematyki i celu danego uregulowania

(dyrektywa 2011/95 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 33)

2.        Kontrole graniczne, azyl i imigracja – Polityka azylowa – Status uchodźcy lub status ochrony uzupełniającej – Dyrektywa 2011/95 – Swoboda przemieszczania się w państwie członkowskim – Zakres – Swoboda poruszania się i wyboru miejsca zamieszkania – Uregulowanie krajowe nakładające wymóg w zakresie miejsca zamieszkania na beneficjentów statusu ochrony uzupełniającej – Niedopuszczalność

(art. 78 ust. 1 TFUE; konwencja genewska dotycząca statutu uchodźców, art. 26; dyrektywa 2011/95 Parlamentu Europejskiego i Rady, motywy 3, 4, 8, 9, 23, 24, 39, art. 20 ust. 2, art. 33)

3.        Kontrole graniczne, azyl i imigracja – Polityka azylowa – Status uchodźcy lub status ochrony uzupełniającej – Dyrektywa 2011/95 – Swoboda przemieszczania się w państwie członkowskim – Zakres – Swoboda poruszania się i wyboru miejsca zamieszkania – Uregulowanie krajowe nakładające wymóg w zakresie miejsca zamieszkania na beneficjentów statusu ochrony uzupełniającej, pobierających pewne szczególne świadczenia społeczne – Środek mający na celu osiągnięcie odpowiedniego podziału obciążeń wynikających z wypłacania tych świadczeń – Niedopuszczalność

(dyrektywa 2011/95 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 29, 33)

4.        Kontrole graniczne, azyl i imigracja – Polityka azylowa – Status uchodźcy lub status ochrony uzupełniającej – Dyrektywa 2011/95 – Swoboda przemieszczania się w państwie członkowskim – Uregulowanie krajowe nakładające wymóg w zakresie miejsca zamieszkania na beneficjentów statusu ochrony uzupełniającej, pobierających pewne szczególne świadczenia społeczne – Względy uzasadniające – Integracja obywateli państw trzecich w danym państwie członkowskim – Dopuszczalność – Przesłanki – Równoważne traktowanie obywateli państw trzecich znajdujących się w sytuacji porównywalnej

(dyrektywa 2011/95 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 33)

1.        Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 23–27)

2.        Artykuł 33 dyrektywy 2011/95 w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony należy interpretować w ten sposób, że nałożony na beneficjenta statusu ochrony uzupełniającej wymóg w zakresie miejsca zamieszkania, stanowi ograniczenie swobody przemieszczania się zagwarantowanej w tym artykule, nawet jeśli środek ów nie zabrania temu beneficjentowi swobodnie poruszać się po terytorium państwa członkowskiego, które udzieliło tej ochrony, i przejściowo przebywać w obrębie tego terytorium poza miejscem wynikającym z wymogu w zakresie miejsca zamieszkania.

W tym względzie motywy 8, 9 i 39 owej dyrektywy wskazują, że odpowiadając na zawarty w programie sztokholmskim apel, prawodawca Unii zmierzał do ustanowienia jednolitego statusu dla wszystkich beneficjentów ochrony międzynarodowej, i że w rezultacie postanowił on przyznać beneficjentom statusu ochrony uzupełniającej takie same prawa i świadczenia, z jakich korzystają uchodźcy, z zastrzeżeniem koniecznych i obiektywnie uzasadnionych odstępstw. Artykuł 33 dyrektywy 2011/95 uściśla, że ustanowiona w nim swoboda przemieszczania się jest zagwarantowana beneficjentom ochrony międzynarodowej, co oznacza, że uchodźcy i beneficjenci statusu ochrony uzupełniającej podlegają pod tym względem tej samej regulacji.

Tymczasem art. 26 konwencji genewskiej dotyczącej statutu uchodźców, stanowiącej fundament międzynarodowego reżimu prawnego ochrony uchodźców i którego stosowaniu przez właściwe organy państw członkowskich w oparciu o wspólne pojęcia i kryteria sprzyjają przepisy dyrektywy, gwarantuje uchodźcom korzystanie z wolności poruszania się, przewidując wyraźnie, że wolność ta obejmuje nie tylko prawo do swobodnego poruszania się na terytorium państwa, które nadało status uchodźcy, lecz także prawo wyboru miejsca stałego zamieszkania na tym terytorium. Nic nie wskazuje, że prawodawca Unii postanowił uwzględnić w ramach dyrektywy 2011/95 tylko pierwsze z tych praw, ale nie drugie. Odmienna wykładni oznaczałaby iż prawo to jest gwarantowane tylko uchodźcom, i prowadziłaby tym samym, mimo braku wyraźnego wskazania we wspomnianej dyrektywie w tym względzie, wbrew celowi jakim jest ustanowienie jednolitego statusu dla wszystkich beneficjentów ochrony międzynarodowej, do różnicy między zakresem ochrony zapewnianej w tym przedmiocie z jednej strony uchodźcom a z drugiej strony beneficjentom statusu ochrony uzupełniającej.

(por. pkt 28, 32, 34–36, 40; pkt 1 sentencji)

3.        Artykuły 29 i 33 dyrektywy 2011/95 w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony, należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie nałożeniu na beneficjenta statusu ochrony uzupełniającej pobierającego pewne szczególne świadczenia społeczne wymogu w zakresie miejsca zamieszkania, w celu osiągnięcia odpowiedniego podziału obciążeń wynikających z wypłacania tych świadczeń pomiędzy poszczególne instytucje właściwe w tej dziedzinie, gdy mające zastosowanie uregulowanie krajowe nie przewiduje nałożenia takiego środka na pobierających wspomniane świadczenia uchodźców, obywateli państwa trzeciego legalnie przebywających na terytorium zainteresowanego państwa członkowskiego ze względów innych niż humanitarne, polityczne lub uzasadnione prawem międzynarodowym i obywateli tego państwa członkowskiego.

W istocie po pierwsze, na mocy art. 33 dyrektywy 2011/95 oraz art. 26 konwencji genewskiej dotyczącej statutu uchodźców, który jest istotny dla określenia zakresu swobody przemieszczania się beneficjentów statusu ochrony uzupełniającej, tacy beneficjenci nie mogą co do zasady podlegać w odniesieniu do wyboru miejsca zamieszkania regulacji bardziej ograniczonej niż mająca zastosowanie do innych obywateli państwa trzeciego legalnie przebywających w państwie członkowskim, które udzieliło tej ochrony.

Po drugie, w obu przypadkach, o których mowa w art. 29 dyrektywy 2011/95, kryteria kwalifikujące beneficjentów statusu ochrony uzupełniającej do pomocy społecznej oferowanej im przez państwo członkowskie, które udzieliło im tej ochrony, powinny być takie same jak te, które uzależniają przyznanie tej pomocy obywatelom tego państwa członkowskiego.

Niewątpliwie uregulowanie krajowe mogłoby w sposób ważny przewidywać nałożenie wymogu w zakresie miejsca zamieszkania na beneficjentów statusu ochrony uzupełniającej, nie nakładając takiego środka na uchodźców, na obywateli państwa trzeciego legalnie przebywających na terytorium zainteresowanego państwa członkowskiego z innych względów i na obywateli tego państwa członkowskiego, jeśli te kategorie osób nie znajdują się w sytuacji obiektywnie porównywalnej w świetle celu zamierzonego przez to uregulowanie.

Jednakże poruszanie się przez osoby korzystające ze świadczeń społecznych lub ich nierównomierne skupienie w obrębie terytorium państwa członkowskiego może pociągać za sobą nieodpowiedni podział obciążenia wynikającego z wypłacania tych świadczeń, pomiędzy poszczególne instytucje właściwe w tej dziedzinie, przy czym nie jest szczególnie istotne w tym względzie, że osobom tym może ewentualnie przysługiwać przymiot beneficjenta statusu ochrony uzupełniającej.

(por. pkt 42–45, 50, 54, 55; pkt 2 sentencji)

4.        Artykuł 33 dyrektywy 2011/95 w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony, należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie nałożeniu na beneficjenta statusu ochrony uzupełniającej pobierającego pewne szczególne świadczenia społeczne wymogu w zakresie miejsca zamieszkania, w celu ułatwienia integracji obywateli państw trzecich w państwie członkowskim, które udzieliło tej ochrony, gdy mające zastosowanie uregulowanie krajowe nie przewiduje nałożenia takiego środka na pobierających wspomniane świadczenia obywateli państwa trzeciego legalnie przebywających na terytorium tego państwa członkowskiego ze względów innych niż humanitarne, polityczne lub uzasadnione prawem międzynarodowym, jeśli beneficjenci statusu ochrony uzupełniającej nie znajdują się w sytuacji obiektywnie porównywalnej, w świetle tego celu, do sytuacji obywateli państwa trzeciego legalnie przebywających na terytorium zainteresowanego państwa członkowskiego ze względów innych niż humanitarne, polityczne i uzasadnione prawem międzynarodowym, czego sprawdzenie należy do sądu krajowego.

Można stwierdzić taką różnicę w sytuacji, gdy okoliczność, że obywatel państwa trzeciego otrzymujący pomoc społeczną jest beneficjentem ochrony międzynarodowej, oznacza, że będzie on bardziej narażony na trudności związane z integracją niż inny obywatel państwa trzeciego legalnie przebywający w danym państwie członkowskimi otrzymujący pomoc społeczną.

Tak mogłoby być w szczególności, gdyby ze względu na krajową zasadę, zgodnie z którą pobyt obywateli państwa trzeciego legalnie przebywających w tym państwie członkowskim ze względów innych niż humanitarne, polityczne lub uzasadnione prawem międzynarodowym jest ogólnie uzależniony od warunku dotyczącego możliwości samodzielnego utrzymania się, obywatele ci mogli korzystać z pomocy społecznej wyłącznie w następstwie nieprzerwanego legalnego pobytu o określonej długości na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego. Taki pobyt mógłby bowiem pozwolić na założenie, że zainteresowani obywatele państw trzecich są dostatecznie zintegrowani w tym państwie członkowskim, tak że nie znajdują się w sytuacji porównywalnej z sytuacją beneficjentów ochrony międzynarodowej w świetle celu polegającego na ułatwianiu integracji obywateli państw trzecich.

(por. pkt 62–64; pkt 3 sentencji)