MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
ELEANOR SHARPSTON
od 17. ožujka 2016. (1)
Predmet C‑63/15
Mehrdad Ghezelbash
protiv
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Rechtbank Den Haag, sjedište ‘s‑Hertogenbosch (Nizozemska))
„Azil — Razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu — Kriteriji za određivanje odgovorne države članice — Tumačenje članka 27. stavka 1. Uredbe (EU) br. 604/2013 — Pravo na žalbu ili preispitivanje”
Uvod
1. Ovaj zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Rechtbank Den Haag (okružni sud u Hagu), sjedište ‘s‑Hertogenbosch (Nizozemska) (u daljnjem tekstu: sud koji je uputio zahtjev), i predmet C‑155/15 Karim povezani su. U oba predmeta, podnositelj zahtjeva za azil osporava odluku nadležnih tijela države članice u kojoj se nalazi o tome da ga se transferira u drugu državu koja se s prvonavedenom državom članicom dogovorila da će preuzeti odgovornost za razmatranje zahtjeva za azil. U predmetima se javlja važno pitanje. Je li Uredba br. 604/2013 (u daljnjem tekstu: Uredba Dublin III)(2), kao i Uredba br. 343/2003 (u daljnjem tekstu: Uredba Dublin II) koja joj je prethodila(3), tek međudržavni mehanizam koji pojedinačnom tražitelju azila ne omogućuje osporavanje takve odluke? Ili takva osoba sada može protiv odluke o transferu pokrenuti postupak žalbe ili preispitivanja na temelju članka 27. stavka 1. Uredbe Dublin III na osnovi da su kriteriji za određivanje odgovorne države članice iz poglavlja III. krivo primijenjeni?
2. Budući da su činjenične okolnosti povezane sa zahtjevima tih tužitelja različite, specifična pitanja koja se javljaju nisu ista. Stoga ću na isti dan iznijeti dva mišljenja.
3. Zajednički europski sustav azila (u daljnjem tekstu: CEAS) obuhvaća brojne mjere, uključujući uredbe kojima je cilj brzo određivanje država članica odgovornih za razmatranje zahtjeva pojedinaca za azil. Te su mjere kolektivno poznate kao „Dublinski sustav”(4). Ako državljanin treće zemlje ima vezu s više od jedne države članice (primjerice, jer je u Europsku uniju ušao kroz jednu državu članicu, ali je zahtjev za azil podnio u nekoj drugoj), potrebno je odrediti koja je država odgovorna za razmatranje njegova zahtjeva za azil. Kriteriji za određivanje odgovorne države članice strogo su hijerarhijski utvrđeni (u daljnjem tekstu: kriteriji iz poglavlja III.) u Uredbi Dublin III. Ako država članica u kojoj je podnesen zahtjev za azil na temelju tih kriterija smatra da je druga država članica odgovorna za razmatranje zahtjeva, prva država može od druge države tražiti da ponovno prihvati (ili prihvati) podnositelja zahtjeva. Nakon što se to pitanje riješi, razmatranje zahtjeva za azil uređeno je pravilima utvrđenima relevantnim aktom CEAS‑a(5).
4. Ovaj Sud je u predmetu Abdullahi(6), razmatrajući članak 19. stavak 2. Uredbe Dublin II, zaključio da su razlozi na temelju kojih se može pokrenuti postupak žalbe ili preispitivanja ograničeni u slučaju kada država članica pristane prihvatiti tražitelja azila. Podnositelj zahtjeva takvu odluku praktički može pobijati samo pozivajući se na postojanje sustavnih nedostataka u postupku za odobrenje azila i uvjetima za prihvat tražitelja azila u toj državi članici koji daju ozbiljne i provjerene razloge smatrati da se taj tražitelj izlaže stvarnoj opasnosti da bude podvrgnut nečovječnom ili ponižavajućem postupanju u smislu članka 4. Povelje Europske unije o temeljnim pravima(7).
5. Sud koji je uputio zahtjev pita primjenjuje li se još uvijek presuda Abdullahi u kontekstu Uredbe Dublin III te je li, stoga, pojedincu poput M. Ghezelbasha onemogućeno u postupku žalbe ili preispitivanja na temelju članka 27. stavka 1. te uredbe osporavati primjenu kriterija iz poglavlja III.
Pravni okvir
Povelja
6. Člankom 18. jamči se pravo na azil uz poštovanje pravila iz Ženevske konvencije od 28. srpnja 1951. o statusu izbjeglica(8) te u skladu s Ugovorima.
7. U prvom stavku članka 47. predviđeno je da svatko čija su prava i slobode zajamčeni pravom Unije povrijeđeni ima pravo na djelotvoran pravni lijek pred sudom(9).
8. U članku 52. stavku 3. stoji da u onoj mjeri u kojoj Povelja „sadržava prava koja odgovaraju pravima zajamčenima [EKLJP‑om], značenje i opseg primjene tih prava jednaki su onima iz [EKLJP‑a]. Ova odredba ne sprječava pravo Unije da pruži širu zaštitu”.
Dublinski sustav — pregled
9. Dana 15. lipnja 1990., države članice Europskih zajednica (tadašnjih 12) potpisale su Dublinsku konvenciju(10). Budući da se člankom 63. stavkom 1. točkom (a) UEZ‑a kasnije zahtijevalo da se Dublinska konvencija zamijeni instrumentom Zajednice, usvojena je Uredba Dublin II(11). Kriteriji za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za azil bili su sadržani u poglavlju III. (člancima 5. do 14.) te uredbe. U članku 19. stavku 2. navodilo se sljedeće: „Odluka koja se spominje u stavku 1. mora sadržavati osnove na kojima se temelji. Ona mora sadržavati pojedinosti roka za prebacivanje i, ako je potrebno, informacije o mjestu i datumu kada se podnositelj zahtjeva treba pojaviti ako sam putuje u odgovornu državu članicu. Na ovu odluku može postojati mogućnost žalbe ili preispitivanja. Žalba ili preispitivanje ove odluke ne odgađa provedbu prebacivanja podnositelja zahtjeva osim ako od slučaja do slučaja sudovi ili nadležna tijela tako ne odluče ako nacionalno pravo to dozvoljava.”
Uredba Dublin
10. Nekoliko je značajnih izmjena izvršeno u Uredbi Dublin II; a u interesu veće jasnoće ta je uredba preinačena kao Uredba Dublin III. Preambula potonje sadržava sljedeće ciljeve:
– uspostavljanje jasnog i provedivog načina za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za azil(12);
– taj bi se način trebao temeljiti na objektivnim kriterijima koji su pošteni i za države članice i za predmetne osobe; trebao bi posebno omogućiti brzo određivanje odgovorne države članice, tako da se osigura učinkovit pristup postupcima za priznavanje međunarodne zaštite i pritom ne ugrozi cilj brzog razmatranja zahtjeva za međunarodnu zaštitu(13);
– s obzirom na prvu fazu instrumenata CEAS‑a, potrebno je, uz uvođenje, na temelju iskustva, potrebnih poboljšanja učinkovitosti Dublinskog sustava i zaštite koja se podnositeljima zahtjeva priznaje na temelju tog sustava, provesti cjelokupan pregled prikladnosti koji se temelji na dokazima i koji obuhvaća pravne, gospodarske i socijalne učinke Dublinskog sustava, uključujući njegov utjecaj na temeljna prava(14);
– potrebno je jamčiti zaštitu prava predmetnih osoba putem uspostave pravnih zaštitnih mjera i prava na učinkovit pravni lijek u vezi s odlukama o transferu u drugu odgovornu državu članicu; takva se jamstva trebaju uspostaviti posebno u skladu s člankom 47. Povelje; da se osigura poštovanje međunarodnog prava, učinkovit pravni lijek protiv takvih odluka trebao bi obuhvatiti primjenu uredbe te pravno i stvarno stanje u državi članici u koju se podnositelja zahtjeva predaje(15).
11. Preambula sadržava i sljedeće navode u pogledu postupanja prema osobama na koje se primjenjuje Uredba Dublin III: „[…] države članice obvezuju obveze iz instrumenata međunarodnog prava, uključujući odgovarajuću sudsku praksu Europskog suda za ljudska prava”(16); „[...]Uredba poštuje temeljna prava i uzima u obzir načela potvrđena posebno u [Povelji]. Cilj je ove Uredbe osigurati puno poštovanje prava na azil zajamčeno člankom 18. Povelje te prava priznata njezinim člancima 1., 4., 7., 24. i 47. […]”(17).
12. Članak 2. sadržava sljedeće relevantne definicije:
„(a) ,državljanin treće zemlje’ znači svaka osoba koja nije građanin Unije u smislu članka 20. stavka 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije i koja nije državljanin države koja sudjeluje u ovoj Uredbi na temelju sporazuma s Europskom unijom;
(b) ,zahtjev za međunarodnu zaštitu’ znači zahtjev za međunarodnu zaštitu kako je definiran u članku 2. točki (h) [Direktive o standardima za kvalifikaciju];
(c) ,podnositelj zahtjeva’ znači državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva koja je podnijela zahtjev za međunarodnu zaštitu o kojem još nije donesena konačna odluka;
(d) ,razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu’ znači svako razmatranje ili odluka ili rješenje koje se odnosi na zahtjev za međunarodnu zaštitu od strane nadležnih tijela u skladu s [Direktivom o postupcima] i [Direktivom o standardima za kvalifikaciju], osim za postupke za određivanje odgovorne države članice u skladu s ovom Uredbom;
[…]
(m) ,viza’ znači dozvola ili odluka države članice koja je potrebna za tranzit ili ulazak s namjerom boravka u toj državi članici ili u više država članica […]”
13. U članku 3. stoji:
„1. Države članice razmatraju svaki zahtjev za međunarodnu zaštitu državljanina treće zemlje ili osobe bez državljanstva koji podnese zahtjev na državnom području bilo koje države članice, uključujući granicu ili područje tranzita. Zahtjev razmatra samo jedna država članica i to ona koja je prema kriterijima iz poglavlja III. navedena kao odgovorna.
2. Kada na temelju kriterija navedenih u ovoj Uredbi nije moguće odrediti nijednu odgovornu državu članicu, za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu odgovorna je prva država članica u kojoj je podnesen zahtjev za međunarodnu zaštitu.
Kada podnositelja zahtjeva nije moguće poslati u državu članicu, koja je prvobitno određena kao odgovorna, zbog utemeljenih razloga za pretpostavku da postoje sustavni nedostaci u postupku azila i uvjetima za prihvat podnositelja zahtjeva u toj državi članici, koji bi mogli izazvati opasnost neljudskog i ponižavajućeg postupanja u smislu članka 4. Povelje o temeljnim pravima Europske unije, država članica koja provodi postupak određivanja odgovorne države članice i dalje razmatra kriterije iz poglavlja III. da utvrdi može li se koju drugu državu članicu odrediti kao odgovornu.
Kada transfer u skladu s ovim stavkom nije moguće obaviti ni u jednu državu članicu određenu na temelju kriterija iz poglavlja III. ili u prvu državu članicu u kojoj je zahtjev podnesen, država članica koja provodi postupak određivanja odgovorne države članice postaje odgovorna država članica.
[…]”
14. Članak 4. nosi naslov „Pravo na informacije”. Na temelju članka 4. stavka 1. točke (d), države članice moraju obavijestiti podnositelja zahtjeva o njegovu pravu da ospori odluku o transferu i da, kada je to primjereno, zatraži odgodu provođenja te odluke.
15. Člankom 5. stavkom 1. uvodi se pravo na osobni intervju da bi se olakšao postupak određivanja odgovorne države članice te se od nadležnih tijela zahtijeva da provedu takav osobni intervju s podnositeljem zahtjeva. Intervju se može izostaviti ako je, među ostalim, „podnositelj zahtjeva nakon dobivanja informacija iz članka 4. na drugi način dao informacije relevantne za određivanje odgovorne države članice. Država članica koja izostavi intervju podnositelju zahtjeva omogućuje da prije donošenja odluke o njegovu transferu odgovornoj državi članici u skladu s člankom 26. stavkom 1. da daljnje informacije koje su važne za ispravno određivanje odgovorne države članice”(18). Osobni se intervju provodi pravodobno, u svakom slučaju prije donošenja bilo kakve odluke o transferu podnositelja zahtjeva u odgovornu državu članicu(19).
16. Poglavlje III. nosi naslov „Kriteriji za određivanje odgovorne države članice”. Hijerarhija kriterija predviđena je u članku 7., u kojem stoji:
„1. Kriteriji za određivanje odgovorne države članice primjenjuju se redoslijedom kojim su navedeni u ovom poglavlju.
2. Odgovorna država članica u skladu s kriterijima navedenim u ovom poglavlju, određuje se na temelju položaja koji je postojao kada je podnositelj zahtjeva prvi put podnio svoj zahtjev za međunarodnu zaštitu u državi članici.
3. U vezi s primjenom kriterija iz članaka 8., 10. i 16., države članice uzimaju u obzir sve raspoložive dokaze o prisutnosti članova obitelji, rođaka ili članova drugih rodbinskih odnosa podnositelja zahtjeva na državnom području države članice, pod uvjetom da su takvi dokazi predočeni prije nego što država članica primi zahtjev za prihvat ili ponovni prihvat predmetne osobe, u skladu s člankom 22. odnosno 25., i da o prethodnim zahtjevima za međunarodnu zaštitu podnositelja molbe nije donesena prva odluka o sadržaju zahtjeva.”
17. Na vrhu hijerarhije kriterija nalaze se obiteljske okolnosti. Ako je podnositelj zahtjeva maloljetnik bez pratnje, odgovorna država članica je ona u kojoj je zakonito prisutan član obitelji ili brat ili sestra(20). Za punoljetne podnositelje zahtjeva, odgovorna država članica je ona u kojoj su članovi obitelji zakonito prisutni(21). Ako se ne primjenjuje nijedan od ta dva kriterija, odgovornost se određuje identificiranjem prve države kroz koju je podnositelj zahtjeva ušao u Europsku uniju.
18. Relevantne su sljedeće odredbe članka 12.:
„1. Kada podnositelj zahtjeva posjeduje važeći dokument o boravku, za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu odgovorna je država članica koja je izdala dokument.
2. Kada podnositelj zahtjeva ima važeću vizu, za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu odgovorna je država članica koja je izdala vizu, osim ako je viza izdana u ime druge države članice u skladu s rješenjem o zastupanju kako je određeno u članku 8. Uredbe (EZ) br. 810/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o uspostavi Zakonika Zajednice o vizama(22). U tom slučaju zastupana država članica odgovorna je za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu.
[…]
4. Kada podnositelj zahtjeva posjeduje samo jedan ili više dokumenata o boravku kojima je važenje isteklo prije manje od dvije godine ili jednu ili više viza kojima je važenje isteklo prije manje od šest mjeseci i koji su mu stvarno omogućili ulazak na državno područje države članice, za vrijeme koje podnositelj zahtjeva ne napušta državno područje država članica, primjenjuju se stavci 1., 2. i 3.
Kada podnositelj zahtjeva posjeduje jedan ili više dokumenata o boravku kojima je važenje isteklo prije više od dvije godine ili jednu ili više viza kojima je važenje isteklo prije više od šest mjeseci i koji su mu stvarno omogućili ulazak na državno područje države članice i kada podnositelj zahtjeva nije napustio državno područje država članica, odgovorna je država članica u kojoj je podnesen zahtjev za međunarodnu zaštitu.
5. Činjenica da su dokument o boravku ili viza izdani na temelju lažnog ili preuzetog identiteta ili podnošenja krivotvorenih, lažnih ili nevažećih dokumenata, ne sprečava da se odgovornost dodijeli državi članici koja ga je izdala. Međutim, država članica koja je izdala dokument o boravku ili vizu nije odgovorna, ako se utvrdi da je prijevara počinjena nakon što su dokument ili viza izdani.”
19. Sukladno članku 17. stavku 1. te iznimno od članka 3. stavka 1.: „[…] svaka država članica može odlučiti da razmotri zahtjev za međunarodnu zaštitu koji u njoj podnese državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva i onda kada takvo razmatranje nije njezina odgovornost na temelju kriterija iz ove Uredbe”(23).
20. U članku 18. predviđene su obveze odgovorne države članice. One uključuju ponovni prihvat podnositelja zahtjeva u okolnostima kada: (i) se njegov zahtjev razmatra i on podnese zahtjev drugoj državi članici ili je na državnom području druge države članice bez dokumenta o boravku(24); (ii) povuče svoj zahtjev koji se razmatra i podnese zahtjev u drugoj državi članici(25); ili kada je (iii) njegov zahtjev odbijen te podnese drugi zahtjev u drugoj državi članici ili je na državnom području druge države članice bez dokumenta o boravku(26). U takvim slučajevima, odgovorna država članica mora razmotriti ili završiti razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu(27).
21. Postupci za ponovni prihvat podnositelja zahtjeva za azil uređeni su odredbama poglavlja VI. Postupak za određivanje odgovorne države članice mora početi što je prije moguće(28). Kada država članica, u kojoj je podnesen zahtjev za međunarodnu zaštitu, smatra da je druga država članica odgovorna za razmatranje zahtjeva, može što je prije moguće, a u svakom slučaju u roku tri mjeseca od datuma na koji je zahtjev podnesen, zatražiti od druge države članice da prihvati podnositelja zahtjeva(29). Zamoljena država članica mora obaviti potrebne provjere i donijeti odluku u roku dva mjeseca od zaprimanja zahtjeva(30). U postupku određivanja odgovorne države članice trebaju se koristiti elementi dokaza ili dokaza na osnovi indicija(31). Relevantni elementi dokaza ili dokaza na osnovi indicija navedeni su u provedbenoj uredbi(32).
22. U članku 26. stoji:
„1. Kada zamoljena država članica pristane prihvatiti ili ponovno prihvatiti podnositelja zahtjeva ili drugu osobu iz članka 18. stavka 1. točaka (c) ili (d), država članica moliteljica obavješćuje predmetnu osobu o odluci o njezinu transferu u odgovornu državu članicu i, kada je to prikladno, o odluci da njezin zahtjev za međunarodnu zaštitu ne razmatra. Ako pravni ili drugi savjetnik zastupa predmetnu osobu, država članica može odlučiti da o odluci obavijesti pravnog ili drugog savjetnika umjesto predmetnu osobu a, kada je to prikladno, priopći odluku predmetnoj osobi.
2. Odluka iz stavka 1. sadržava informaciju o raspoloživim pravnim lijekovima, uključujući pravo da se zatraži suspenzivni učinak, kada je to prikladno, te o rokovima koji važe za traženje takvih pravnih lijekova te provedbu transfera i, ako je to prikladno, sadržava informacije o mjestu u koje osoba treba doći te o datumu kada tamo mora doći, ako ta osoba putuje u odgovornu državu članicu svojim sredstvima.(33)”
23. U članku 27. stoji:
„1. Podnositelj zahtjeva ili druga osoba iz članka 18. stavka 1. točaka (c) ili (d) ima pravo na učinkovit pravni lijek, u obliku žalbe ili [činjeničnog i pravnog preispitivanja odluke o transferu pred sudom].
2. Države članice osiguravaju razumno razdoblje u kojem predmetna osoba može ostvariti svoje pravo na učinkovit pravni lijek u skladu sa stavkom 1.”
24. Ako podnositelj zahtjeva uloži žalbu ili zahtjev za preispitivanje protiv odluke o transferu na temelju članka 27. stavka 3., države članice imaju nekoliko obveza u pogledu jamčenja prava te osobe. One uključuju: (i) omogućavanje podnositelju zahtjeva da ostane u predmetnoj državi članici do zaključenja postupka ili odlaganje provedbe odluke o transferu(34) i (ii) osiguravanje da podnositelj zahtjeva ima pristup pravnoj pomoći i da mu se odobri besplatna pravna pomoć ako je zatraži te ako predmetna osoba ne može pokriti potrebne troškove. Međutim, „[b]ez samovoljnog ograničavanja pristupa pravnoj pomoći, države članice mogu odrediti da se besplatna pravna pomoć i zastupanje ne odobrava ako, prema mišljenju nadležnog tijela ili suda, žalba ili preispitivanje nemaju stvarnih izgleda za uspjeh”(35).
25. U članku 37. je predviđeno da države članice mogu primijeniti postupak mirenja ako ne mogu riješiti spor o bilo kojoj stvari koja se odnosi na primjenu Uredbe Dublin III.
Činjenično stanje, postupak i prethodna pitanja
26. Dana 4. ožujka 2014., M. Ghezelbash, iranski državljanin, podnio je zahtjev za azil u Nizozemskoj. Nizozemska tijela obratila su se viznom informacijskom sustavu EU‑a(36) te otkrila da su mu francuska tijela odobrila vizu 17. prosinca 2013. koja je važila od tog datuma do 11. siječnja 2014. Dana 7. ožujka 2014. Nizozemska tijela potom su od francuskih tijela zatražila da razmotre njegov zahtjev za azil. Potonja su 5. svibnja 2014. pristala to učiniti. U skladu s tim, nizozemska tijela su 21. svibnja 2014. odbila zahtjev M. Ghezelbasha istodobno donijevši odluku da ga se transferira u Francusku. M. Ghezelbash je 22. svibnja 2014. uložio žalbu protiv te odluke te zatražio donošenje privremene mjere.
27. M. Ghezelbash se slaže da je 18. prosinca 2013. upotrijebio vizu koju su mu izdala francuska tijela. Međutim, tvrdi da se vratio u Iran nakon što je samo jednu noć proveo u Parizu. Kao novinar, radi posla je putovao u Pariz kako bi izvještavao o turniru u stolnom nogometu. Dana 19. prosinca 2013., vratio se u Iran, jer se Iran u zadnjem trenutku odlučio povući iz turnira.
28. M. Ghezelbash u svojoj matičnoj državi nije imao problema do 15. veljače 2014. Napustio je Iran 20. veljače 2014. te je preko Turske otputovao u Nizozemsku gdje je stigao 1. ožujka 2014. Njegovu je putovnicu s relevantnim ulaznim i izlaznim pečatima francuskih tijela iz prosinca 2013. zadržala Sepah‑e Pasdaran‑e Enqelab‑e Eslami (Islamska revolucionarna garda); a on nije imao nikakve druge dokaze o svojim putovanjima, jer mu tada nisu trebali. Međutim, posjeduje druge dokumente koji pružaju dokaze u prilog njegovoj verziji događaja. Ti dokumenti uključuju izjavu njegova poslodavca, liječničku potvrdu i potpisani ugovor koji se odnosi na prodaju nekretnina. M. Ghezelbash navodi: da je ugovor o prodaji sastavljen 10. siječnja 2014. dok je bio u Iranu, da je morao biti osobno prisutan kako bi zaključio ugovor te da ga je doista i potpisao. Sav taj materijal (u daljnjem tekstu: dokazi na osnovi indicija) je 28. svibnja 2014. dostavljen nizozemskim tijelima, nakon što su njima odgovarajuća francuska tijela pristala preuzeti odgovornost za razmatranje zahtjeva za azil M. Ghezelbasha.
29. M. Ghezelbash tvrdi da se njegov zahtjev treba razmotriti u proširenom postupku za azil(37) kako bi mu se omogućilo da dostavi izvorne dokumente, a nizozemskim tijelima da ih razmotre. Nije tražio azil u Francuskoj te francuska tijela ni u jednom trenutku nisu bila odgovorna za takav zahtjev u njegovo ime.
30. Nizozemska tijela smatraju da su na temelju članka 12. stavka 4. Uredbe Dublin III francuska tijela odgovorna za razmatranje zahtjeva za azil M. Ghezelbasha iz sljedećih razloga. Kao prvo, odobrila su vizu M. Ghezelbashu 17. prosinca 2013. Kao drugo, Francuska je pristala preuzeti odgovornost za razmatranje njegova zahtjeva. Kao treće, taj se pristanak može osporavati samo na temelju ograničenih razloga iz članka 7. stavka 3. Uredbe Dublin III (odnosno, zbog prisutnosti članova obitelji ili drugih rođaka na državnom području određene države članice), a ta okolnost ovdje nije relevantna. Kao četvrto, M. Ghezelbash nije uspio dokazati da je napustio državno područje država članica te da je kasnije putovao iz Irana u Nizozemsku (preko Turske). Dokazi na osnovi indicija koje je pružio ne dokazuju pouzdano njegove navode. Kao peto, nizozemska tijela nisu bila obvezna prenijeti te informacije odgovarajućim francuskim tijelima, jer M. Ghezelbash nije izričito tvrdio da su obveze Francuske prestale na temelju članka 19. stavka 2. Uredbe Dublin III(38).
31. Sud koji je uputio zahtjev zauzima stajalište da su nizozemska tijela prenaglo postupila zatraživši od Francuske da preuzme odgovornost za M. Ghezelbasha. Nizozemska tijela su postupila suprotno članku 21. Uredbe Dublin III ne proslijedivši odgovarajućim francuskim tijelima dokaze na osnovi indicija koje je M. Ghezelbash dostavio u prilog svojim tvrdnjama da se nakon boravka u Francuskoj vratio u Iran. Radi poštovanja članka 22. te uredbe, i francuska su tijela trebala biti stavljena u položaj da uzmu dokaze na osnovi indicija u obzir prilikom određivanja je li Francuska odgovorna za razmatranje zahtjeva za azil M. Ghezelbasha. Te su informacije doista vrlo relevantne za tu ocjenu.
32. Sud koji je uputio zahtjev ističe da je određeni materijal koji je M. Ghezelbash podnio bio proturječan te da, stoga, nije mogao dokazati pretpostavku da je napustio državno područje država članica. Međutim, drugi dokumenti koje je dostavio (osobito liječnička potvrda i ugovor o prodaji) doista su predstavljali dokaze na osnovi indicija koji su na prvi pogled potvrđivali da se vratio u Iran nakon očito kratkog posjeta Francuskoj.
33. Sud koji je uputio zahtjev ističe da je Sud u presudi Abdullahi zaključio da podnositelj zahtjeva za azil, koji je podnio žalbu protiv odluke da se njegov zahtjev ne razmotri, ne može osporavati primjenu kriterija iz poglavlja III. za određivanje odgovorne države članice ako je zamoljena država članica pristala ponovno ga prihvatiti. Primjena tih kriterija odnosi se samo na međudržavne odnose između države članice moliteljice i zamoljene države članice.
34. Međutim, u svjetlu promjena koje su uvedene Uredbom Dublin III kojom se jača zaštita podnositelja zahtjeva za azil, sud koji je uputio zahtjev želi znati predstavljaju li izmijenjeni kriteriji iz poglavlja III. sada žalbeni razlog protiv odluke o transferu u smislu članka 27. stavka 1. te uredbe.
35. U skladu s tim, sud koji je uputio zahtjev pita:
„1. Koji je doseg članka 27. [Uredbe Dublin III], po potrebi [tumačenog] u vezi s uvodnom izjavom 19. te Uredbe?
Ima li tražitelj azila u slučaju kao što je ovaj – u kojem je stranac tek nakon prihvaćanja zahtjeva za preuzimanje odgovornosti za postupak azila suočen s tim zahtjevom te pruži dokaze koji mogu dovesti do zaključka da za razmatranje zahtjeva za azil nije odgovorna država članica kojoj je zahtjev upućen nego država koja podnosi zahtjev, a koja potom te dokumente niti ne ispituje niti dostavlja državi članici kojoj je zahtjev upućen – u skladu s tim člankom pravo da podnese (učinkovitu) žalbu protiv primjene kriterija za određivanje odgovorne države navedenih u poglavlju III. [Uredbe Dublin III]?
2. U slučaju da se stranac ni prema [Uredbi Dublin III], ni prema [Uredbi Dublin II], načelno ne može pozivati na nepravilnu primjenu kriterija za određivanje odgovorne države članice ako je država članica kojoj je zahtjev upućen prihvatila zahtjev za prihvat: je li tvrdnja tuženika da je iznimka od ovog načela moguća samo u obiteljskim situacijama u smislu članka 7. [Uredbe Dublin III] točna, ili su moguće i druge posebne činjenice i okolnosti na temelju kojih se stranac može pozivati na nepravilnu primjenu kriterija za određivanje odgovorne države članice?
3. U slučaju da odgovor na drugo pitanje glasi da osim obiteljskih situacija i druge okolnosti mogu dovesti do toga da se stranac može pozivati na nepravilnu primjenu kriterija za određivanje odgovorne države članice, mogu li činjenice i okolnosti opisane [gore u točkama 31. do 33.](39) predstavljati takve posebne činjenice i okolnosti?”
36. Pisana su očitovanja podnijeli M. Ghezelbash, Češka Republika, Francuska, Nizozemska i Europska komisija. Te su stranke, s iznimkom Češke Republike, iznijele usmena očitovanja na raspravi održanoj 15. prosinca 2015.
Ocjena
Uvodna zapažanja
37. CEAS polazi od pretpostavke da sve države članice koje u njemu sudjeluju poštuju temeljna prava, uključujući prava koja se temelje na Ženevskoj konvenciji, i na EKLJP‑u, te da države članice mogu i trebaju imati međusobno povjerenje u razinu zaštite koju jamče. Uredba Dublin III je usvojena u svjetlu tog načela međusobnog povjerenja kako bi se racionaliziralo postupanje sa zahtjevima za azil, izbjegle blokade u sustavu koje proizlaze iz obveze tijela u različitim državama članicama da razmatraju višestruke zahtjeve istog podnositelja, povećala pravna sigurnost u pogledu određivanja države odgovorne za razmatranje zahtjeva za azil te kako bi se izbjeglo biranje najpovoljnijeg pravnog sustava (forum shopping). U praktičnom smislu, glavni cilj Dublinskog sustava je, stoga, ubrzavanje postupanja sa zahtjevima kako u interesu tražitelja azila tako i u interesu sudjelujućih država(40).
38. Nesporno je da zahtjev za azil M. Ghezelbasha ulazi u područje primjene Uredbe Dublin III. Stoga se primjenjuju kriteriji za određivanje odgovorne države članice za razmatranje njegova zahtjeva iz poglavlja III. te uredbe(41).
39. Ako podnositelj zahtjeva za azil ima vezu s dvije ili više država članica, određivanje toga je ponajprije međudržavni proces(42). Posljedično, u tom se procesu ne uzimaju u obzir afiniteti i želje pojedinca(43). Međutim, u zakonodavnom sustavu te uredbe nekoliko je iznimaka od tog općeg pravila.
40. Kao prvo, države članice prilikom primjene kriterija iz poglavlja III. moraju uzeti u obzir prisutnost na području Unije članova obitelji podnositelja zahtjeva (ako je to relevantno) prije nego što druga država članica primi zahtjev za ponovni prihvat ili prihvat podnositelja zahtjeva(44).
41. Kao drugo, kada podnositelja zahtjeva nije moguće poslati u drugu državu članicu zbog utemeljenih razloga za pretpostavku da postoje sustavni nedostaci u postupku azila i uvjetima za prihvat podnositelja zahtjeva u toj državi članici, koji bi mogli izazvati opasnost nečovječnog i ponižavajućeg postupanja u smislu članka 4. Povelje, država članica koja provodi postupak određivanja odgovorne države članice mora razmotriti može li se koju drugu državu članicu odrediti kao odgovornu prema kriterijima iz poglavlja III.(45).
42. Kao treće, svaka država članica zadržava ovlast, sukladno takozvanoj „klauzuli suverenosti”, da odluči razmotriti zahtjev, čak i ako to nije obvezna prema kriterijima iz poglavlja III. Osim toga, država članica može zatražiti od druge države članice da prihvati podnositelja zahtjeva kako bi se, iz humanitarnih razloga, članovi obitelji spojili, čak i ako ta druga država članica nije odgovorna na temelju kriterija iz članaka 8. do 11. i članka 16. uredbe. U takvim slučajevima, predmetne osobe moraju dati svoj pristanak u pisanom obliku(46).
43. Te iznimke ukazuju da sustav Uredbe Dublin III omogućuje da se u određenoj mjeri uzmu u obzir konkretne okolnosti određenog podnositelja zahtjeva i stajališta na temelju kojih država treba razmotriti njegov zahtjev za azil. Unatoč tomu, čini se da se nijedna od njih ne primjenjuje na M. Ghezelbasha, a u odluci kojom je upućeno prethodno pitanje ništa ne ukazuje da se on poziva na ijednu od njih.
Prvo pitanje
44. Široko pitanje koje sud koji je uputio zahtjev postavlja u prvom pitanju odnosi se na tumačenje i doseg članka 27. stavka 1. tumačenog u vezi s uvodnom izjavom 19. Uredbe Dublin III. Ima li podnositelj zahtjeva za azil pravo na žalbu ili preispitivanje primjene kriterija iz poglavlja III. od strane države članice? U okviru prvog pitanja, sud koji je uputio zahtjev također postavlja konkretnije pitanje, koje se odnosi na okolnosti slučaja M. Ghezelbasha. To ću potpitanje razmotriti u točkama 85. do 90. u nastavku.
45. Prema mišljenju M. Ghezelbasha i Češke Republike, iako podnositelj zahtjeva za azil — nakon presude Suda u predmetu Abdullahi — nije mogao u žalbi na temelju članka 19. stavka 2. Uredbe Dublin II pobijati način primjene kriterija iz poglavlja III., situacija je sada drukčija prema članku 27. stavku 1. Uredbe Dublin III. Međutim, Češka Republika naglašava da podnositelj zahtjeva, prema njezinu mišljenju, ne uživa opće pravo izbora države članice koja će razmotriti njegov zahtjev za azil.
46. I Francuska i Komisija pozivaju se na presudu Abdullahi te ističu da M. Ghezelbash i dalje nema pravo na žalbu protiv primjene kriterija iz poglavlja III. Načelno nije važno koja država članica razmatra njegov zahtjev. Članak 27. stavak 1. primjenjuje se samo ako se Uredbom Dublin III dodjeljuju specifična materijalna ili postupovna prava na koja se podnositelj zahtjeva može pozvati, koja pak odražavaju (obveznu) zaštitu određenih temeljnih prava. Članak 12. stavak 4. Uredbe, na kojem se temelji odluka o transferu, nije takva odredba; a M. Ghezelbash se ne poziva na zaštitu drugih materijalnih ili postupovnih temeljnih prava koja proizlaze iz te uredbe. Francuska vlada također ističe da žalba ili preispitivanje na temelju članka 27. stavka 1. mogu biti usmjereni samo protiv odluke o transferu a ne i protiv pristanka zamoljene države članice (u ovom slučaju Francuske) da razmotri zahtjev za međunarodnu zaštitu.
47. Nizozemska vlada smatra da podnositelj zahtjeva, sukladno presudi Abdullahi, ne može pobijati primjenu kriterija iz poglavlja III. ni način na koji je odnosna država članica donijela odluku, čak i ako podnositelj zahtjeva tvrdi da je u pitanju temeljno pravo zajamčeno Poveljom koje je izričito navedeno u uredbi. Bilo koje drugo tumačenje odgodilo bi odluku o tome koja je država članica odgovorna za razmatranje određenog zahtjeva za azil. To bi bilo u suprotnosti s ciljem Uredbe Dublin III.
Presuda Abdullahi
48. S. Abdullahi je bila somalijska državljanka koja je ušla u Grčku putujući iz Sirije preko Turske. Putovala je kroz bivšu jugoslavensku republiku Makedoniju te Srbiju i Mađarsku. Potom je ušla u Austriju gdje je podnijela zahtjev za azil. Svi njezini prelasci granice bili su nezakoniti. Austrijska tijela su primijenila kriterije istovjetne onima iz poglavlja III. Uredbe Dublin II te su zaključila da je Mađarska odgovorna država članica. Mađarska su tijela pristala razmotriti njezin zahtjev. Međutim, S. Abdullahi je tvrdila da odgovorna država treba biti Grčka, jer je kroz nju prvi put ušla na područje Unije. U to je vrijeme povratak tražitelja azila u Grčku bio zaustavljen. To bi joj, stoga, bilo omogućilo da joj se zahtjev razmotri u Austriji.
49. Po mojemu mišljenju, zaključak iz presude Abdullahi ne bi se trebao samo prenijeti kako bi se odredio doseg prava na preispitivanje, iz dvaju razloga.
50. Kao prvo, predmet Abdullahi odnosio se na vrlo specifične (i vrlo složene) činjenice, koje su uključivale više nezakonitih prelazaka granice, što je stvorilo situaciju u kojoj je podnositeljica zahtjeva za azil (potencijalno) imala vezu ne s dvjema, nego s trima državama članicama. Dotični je slučaj već na temelju toga mnogo drukčiji te, stoga, poseban.
51. Nema naznaka da je M. Ghezelbash nezakonito ušao u Francusku 17. prosinca 2013. Imao je vizu, ušao je, ali nije tamo tražio azil(47). Osim toga, nema naznaka da je prošao kroz Francusku na putu do Nizozemske prije nego što je podnio svoj zahtjev za azil.
52. Za razliku od S. Abdullahi, M. Ghezelbash ne tvrdi da na temelju kriterija iz poglavlja III. odgovorna država članica nije Francuska već druga država koja ne može razmotriti njegov zahtjev za azil zbog sustavnih nedostataka i mogućih povreda njegovih prava iz članka 4. Povelje, tako da se njegov zahtjev treba razmatrati tamo gdje ga je podnio. M. Ghezelbash tvrdi da je Nizozemska prva država u kojoj je podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu (članak 7. stavak 2.) te da se članak 12. stavak 4. ne primjenjuje, jer je (kako tvrdi) 18. prosinca 2013. napustio područje Unije, vratio se u svoju matičnu državu te kasnije iz Irana, preko Turske, doputovao u Nizozemsku. Stoga, kako shvaćam, on zahtijeva da sud ispita jesu li nadležna tijela ispravno primijenila kriterije iz prvog podstavka članka 12. stavka 4. Uredbe Dublin III.
53. Kao drugo, tekst članka 27. stavka 1. Uredbe Dublin III, čije se tumačenje sada traži od Suda, znatno se razlikuje od teksta članka 19. stavka 2. Uredbe Dublin II na temelju kojeg je Sud donio odluku u predmetu Abdullahi. Stoga se, po mojemu mišljenju, pristup iz presude Abdullahi ne može automatski primijeniti na novu odredbu.
Članak 27. Uredbe Dublin III
54. U nastavku ću prvo razmotriti kontekst i tekst članka 27. stavka 1. Uredbe Dublin III u svjetlu uvodnih izjava kojima je predviđeno koji bi cilj te odredbe, te opći cilj uredbe, trebao biti. Potom ću, s obzirom na te okolnosti, razmatrati mogućnosti tumačenja članka 27. stavka 1. koje su predložene Sudu.
55. Uvodno ističem da prije donošenja odluke o transferu koju je moguće preispitati na temelju članka 27., država članica u kojoj se nalazi podnositelj zahtjeva za azil mora primijeniti kriterije iz poglavlja III. te razmotriti je li ona ta koja provodi postupak određivanja odgovorne države članice ili je to neka druga država članica. Ako druga država članica pristane biti odgovorna država članica, prva država članica može donijeti odluku o transferu. Uredba Dublin III već u toj fazi uvodi postupovne zaštitne mjere (u članku 26. stavcima 1. i 2.) koje nisu bile predviđene Uredbom Dublin II. Te odredbe sadržavaju detaljna pravila kojima se zahtijeva da prva država članica obavijesti podnositelja zahtjeva o odluci o transferu te da pruži informacije o pravnim lijekovima koji su mu dostupni, uključujući pravo da zahtijeva odgodu provedbe odluke o transferu.
56. Podnositelj zahtjeva ne može pokrenuti postupak žalbe ili preispitivanja prije nego što odgovorna država članica donese odluku o transferu. Taj se prigovor, ako se podnese, odnosi na odluku o transferu, ne na pristanak zamoljene države članice da prihvati odgovornost kao takav. To je logično s obzirom na to da je odluka o transferu ta koja izravno utječe na pojedinačnog podnositelja zahtjeva.
57. Člankom 27. stavkom 1. se potom jasno predviđa „pravo na učinkovit pravni lijek”. Precizirano je i koji je to pravni lijek: „u obliku žalbe ili [činjeničnog i pravnog preispitivanja odluke o transferu pred sudom]”. Potrebno je istaknuti nekoliko razlika, dopuna i pojašnjenja koja postoje u tekstu članka 27. stavka 1. u usporedbi s odredbom koja mu je prethodila, člankom 19. stavkom 2. Uredbe Dublin II.
58. Kao prvo, pravo na žalbu protiv odluke o transferu (ili na preispitivanje iste) dostupno je svim podnositeljima zahtjeva za azil(48) protiv kojih je donesena odluka o transferu. Kao drugo, pravo na žalbu ili preispitivanje sročeno je obvezujućim izrazima („podnositelj zahtjeva […] ima pravo […]”). Kao treće, postupci žalbe ili preispitivanja trebaju se odnositi i na činjenice i na pravo. Kao četvrto, postupci žalbe ili preispitivanja trebaju pružiti sudski nadzor upravne odluke koju donesu nadležna tijela (jer se pokreću „pred sudom”). Naposljetku, države članice moraju također omogućiti podnositeljima zahtjeva razumno razdoblje unutar kojeg mogu ostvariti svoje pravo na učinkovit pravni lijek (članak 27. stavak 2.).
59. U članku 27. stavku 1. nije precizirano koji se dijelovi postupka odlučivanja nadležnog tijela koji su doveli do odluke o transferu mogu preispitivati u postupku žalbe ili preispitivanja. Tri su mogućnosti izložene pred Sudom.
60. Prva mogućnost (koju zagovara Nizozemska) je — jednostavno rečeno — da se ništa nije promijenilo. Sada se, kao i nekada, odluka o transferu može osporavati na temelju jednog, ograničavajućeg razloga predviđenog u presudi Abdullahi. Taj je razlog već kodificiran u drugom podstavku članka 3. stavka 2. Uredbe Dublin III(49). Stoga, kada podnositelja zahtjeva nije moguće poslati u drugu državu članicu koja je određena kao odgovorna zato što postoje utemeljeni razlozi za pretpostavku da postoje sustavni nedostaci u postupku azila i uvjetima za prihvat podnositelja zahtjeva u toj državi članici, koji bi mogli izazvati opasnost nečovječnog i ponižavajućeg postupanja u smislu članka 4. Povelje, država članica koja provodi postupak određivanja odgovorne države članice mora nastaviti razmatrati kriterije iz poglavlja III. kako bi utvrdila može li se koju drugu državu članicu odrediti kao odgovornu.
61. Druga mogućnost (koju su iznijele Francuska i Komisija) je da se, pored tog razloga, prihvati da se člankom 27. stavkom 1. uvodi pravo na žalbu ili preispitivanje u slučajevima kada Uredba Dublin III pojedincu izričito dodjeljuje prava koja odražavaju materijalna temeljna prava zajamčena Poveljom(50). Kada (ali samo kada) podnositelj zahtjeva tvrdi da je odlukom nadležnih tijela povrijeđeno jedno od tih „zaštićenih prava”, on također ima pravo na žalbu ili preispitivanje odluke o transferu na temelju članka 27. stavka 1.
62. Treća mogućnost (koju je predložio M. Ghezelbash) je da se članak 27. stavak 1. tumači na način da dodjeljuje šire pravo na žalbu ili preispitivanje, radi osiguranja sudskog nadzora primjene relevantnog prava (uključujući kriterij iz poglavlja III.) od strane nadležnih tijela na činjenice koje su im izložene.
63. U nedostatku teksta koji bi ukazivao koja je od tih mogućnosti točna, potrebno je promotriti ciljeve i kontekst uredbe(51).
64. Ti ciljevi zasigurno uključuju uspostavu jasnog i provedivog načina za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za azil, koja se temelji na objektivnim kriterijima koji su pošteni i za države članice i za predmetne osobe. Taj bi način, osobito, trebao omogućiti brzo određivanje odgovorne države članice, tako da se osigura učinkovit pristup postupcima za priznavanje međunarodne zaštite i pritom ne ugrozi cilj brzog razmatranja zahtjeva za međunarodnu zaštitu(52). Međutim, još jedan cilj Uredbe Dublin III je da se poboljša pravna zaštita koja se priznaje podnositeljima zahtjeva za azil(53). Treba li se, stoga, poboljšana sudska zaštita podnositelja zahtjeva za azil izričito predviđena člankom 27. stavkom 1. Uredbe Dublin III usko tumačiti u interesu brzine razmatranja zahtjeva za azil?
65. U uvodnoj izjavi 19. Uredbe Dublin III (koja je materijalno izražena u članku 27. stavku 1.) izričito se navodi da kako bi se jamčila učinkovita zaštita prava podnositelja zahtjeva, pravna jamstva i pravo na učinkovit pravni lijek u vezi s odlukama o transferu trebaju obuhvaćati i „primjenu ove Uredbe” te „pravno i činjenično stanje u državi članici u koju [bi] se podnositelja zahtjeva [moglo predati]”.
66. Čini mi se da se drugi dio tog jamstva odnosi na ono što je sada kodificirano u drugom podstavku članka 3. stavka 2. Uredbe Dublin III. Prirodno tumačenje prvog dijela jamstva je da doseg članka 27. stavka 1. obuhvaća način na koji države članice primjenjuju Uredbu Dublin III.
67. Na temelju teksta članka 27. stavka 1., dvostrukog jamstva sadržanog u uvodnoj izjavi 19. i mojih ranijih komentara glede presude Abdullahi(54), čini mi se da prvu mogućnost treba odbaciti te da treba izabrati između druge i treće mogućnosti.
68. Glavni razlozi izneseni u prilog drugoj mogućnosti su da je usko tumačenje usklađenije sa zakonodavnom shemom. Navodi se da je Uredba Dublin III međudržavna mjera; da bi sustav, ako bi način na koji države članice primjenjuju kriterije iz poglavlja III. bio podvrgnut sudskom nadzoru na temelju članka 27. stavka 1., postao neprovediv, jer ne bi bilo moguće osigurati brzo određivanje odgovorne države članice; i da uvedeni mehanizmi služe upravo za to da se onemogući „forum shopping” (odnosno, mogućnost podnošenja više istodobnih ili uzastopnih zahtjeva), što treba spriječiti.
69. Te mi tvrdnje nisu uvjerljive.
70. Kao prvo, opis Uredbe Dublin III kao isključivo međudržavnog instrumenta čini mi se previše pojednostavljen. Iako su neki međudržavni aspekti zasigurno zadržani(55), zakonodavac je uveo i osnažio određena materijalna pojedinačna prava i postupovna jamstva. Primjer prvonavedenih je pravo na spajanje obitelji u člancima 9. do 11. Potonje se odražavaju, primjerice, u članku 4. (pravo podnositelja zahtjeva na informacije) i članku 5. (pravo na osobni intervju). Obje odredbe naglašavaju važnost informacija koje podnositelj zahtjeva pruži u postupku određivanja odgovorne državne članice u okviru sustava Uredbe Dublin III. Unatoč tomu, žalitelj bi imao pravo osporiti odluku o transferu ako bi osobni intervju bio izostavljen, ali ne bi mogao osporiti odluku o transferu koju su nadležna tijela očito mogla donijeti samo tako da su zanemarila informacije koje je podnositelj zahtjeva pružio tijekom tog osobnog intervjua.
71. Kao drugo, čini mi se da države članice imaju snažne ovlasti pri provedbi sustava žalbi ili preispitivanja na temelju članka 27. Stoga, na temelju članka 27. stavka 3., mogu izabrati hoće li omogućiti pravo ostanka do zaključenja postupka žalbe ili preispitivanja ili će se transfer odgoditi (ili automatski ili na temelju molbe podnositelja zahtjeva). Dakle, brzina provedbe transfera ne ovisi isključivo o tome je li podnositelj zahtjeva pokrenuo postupak žalbe ili preispitivanja — nego ovisi i o pravilima koje je država članica izabrala i provela. Države članice također mogu, na temelju drugog podstavka članka 27. stavka 6., ograničiti pristup pravnoj pomoći ako, prema mišljenju nadležnog tijela ili suda, žalba nema stvarnih izgleda za uspjeh. Ukupno gledajući, Uredbom Dublin III uvedene su odredbe kako bi se opći proces učinio brži i učinkovitiji u usporedbi s prethodnim. Vremenska ograničenja su smanjena te su uvedeni novi rokovi(56). Postojanje svih tih mehanizama ukazuje da države članice mogu učinkovito djelovati kako bi spriječile da se glatko funkcioniranje sustava Dublin III blokira nebitnim ili veksatornim zahtjevima za pokretanje postupaka žalbe ili preispitivanja. Osim toga, sud je u presudi Petrosian (razmatrajući pitanje sudske zaštite koju jamče države članice čiji sudovi mogu odgoditi provedbu odluke o transferu na temelju članka 19. stavka 2. Uredbe Dublin II) istaknuo da zakonodavac nije namjeravao da se takva zaštita žrtvuje u interesu ubrzavanja razmatranja zahtjeva za azil(57).
72. Dodajem da mogućnosti osporavanja primjene kriterija iz poglavlja III. nisu neograničene. Primjerice, u pogledu provjere kriterija koji se odnose na dokumente o boravku i vize na temelju članka 12., ne bi svaki prigovor ulazio u područje primjene članka 27. stavka 1. Stoga, činjenica da su takvi dokumenti možda izdani na temelju lažnog ili preuzetog identiteta ili podnošenja krivotvorenih, lažnih ili nevažećih dokumenata, ne sprečava da se odgovornost dodijeli državi članici koja ih je izdala(58).
73. S obzirom na navedeno, čini mi se da argument „otvorenih vrata” koji su iznijele države članice intervenijenti precjenjuje posljedice tumačenja članka 27. stavka 1. na način da daje pravo na žalbu ili preispitivanje koje uključuje sudski nadzor primjene kriterija iz poglavlja III.
74. Kao treće, ne smatram da podnošenje zahtjeva sudu radi sudskog nadzora upravne odluke doista predstavlja forum shopping. Po mojemu mišljenju, postupak žalbe ili preispitivanja na temelju članka 27. pojedinca štiti od zanemarivanja ili neispravne ocjene relevantnih činjenica te od pogrešnog tumačenja i pogrešne primjene mjerodavnog prava. U Europskoj uniji koja se temelji na vladavini prava(59), to je zasigurno legitiman cilj.
75. Sada ću razmotriti treću mogućnost.
76. Već sam navela da se članak 27. stavak 1., po mojemu mišljenju, treba tumačiti bar jednako široko kao druga predložena mogućnost. Međutim, M. Ghezelbash se u ovom predmetu ne poziva na povredu posebnog prava dodijeljenog na temelju Uredbe Dublin III, poput onih predviđenih u člancima 4. i 5., niti se nastoji pozivati na odredbe o spajanju obitelji iz članaka 9. do 11. On želi osporiti primjenu kriterija iz poglavlja III. od strane nadležnih tijela koja je rezultirala odlukom o transferu zbog koje će, ako se provede, biti uklonjen iz Nizozemske u Francusku. Ako — pri čemu naglašavam tu riječ — je njegova verzija činjenica, kako je podupiru dokazi na osnovi indicija, točna, tada on doista svoj prvi zahtjev za međunarodnu zaštitu podnosi u Nizozemskoj te se njegov zahtjev, na temelju primjene kriterija iz poglavlja III., tamo treba razmotriti. Ako se članak 27. stavak 1. ne protumači sukladno trećoj mogućnosti, nema mehanizama na temelju kojih bi mogao učinkovito iznijeti svoja stajališta te osporiti odluku o transferu.
77. Polazište za moju analizu treće mogućnosti je da odluka o transferu potencijalno može negativno utjecati na interese podnositelja zahtjeva za azil. Da to nije tako, uvođenje obveznog prava na žalbu ili preispitivanje u članku 27. stavku 1. Uredbe Dublin III ne bi imalo veliku svrhu.
78. Izvan konteksta onoga što bi bilo obuhvaćeno drugom mogućnosti, može li odluka o transferu potencijalno negativno utjecati na interese tražitelja azila?
79. Pretpostavimo da državljanin treće zemlje, koji je u svojoj matičnoj državi već označen kao „studentski politički aktivist”, odluči svoj studij nastaviti u inozemstvu. U sklopu razmjene studenata nakratko posjeti državu članicu A, u kojoj ga sveučilište odmah primi, ali ne može osigurati dovoljno financijskih sredstava da nastavi tamo studirati. Vrati se u svoju matičnu državu te potom, uz pomoć akademske mreže, ponovno pokuša u državi članici B, gdje mu se ponudi trogodišnja postdiplomska stipendija. U početku nema stvarnih osnova za podnošenje zahtjeva za azil u državi članici B. U svakom slučaju, zaokupljen je svojim studijem, stječe nove prijatelje te se integrira u okruženje države članice domaćina. U međuvremenu, stanje u njegovoj matičnoj državi se pogorša te zbog svojih poznatih političkih stajališta on postane persona non grata. Nakon godinu dana postdiplomskog studija, odluči podnijeti zahtjev za azil u državi članici B. Međutim, nadležna tijela primijene kriterije iz poglavlja III. te, na temelju kratkog dokumentiranog boravka u državi članici A, od potonje zatraže i dobiju pristanak da razmotri njegov zahtjev za azil te, u skladu s tim, donesu odluku o transferu kojom se poništava njegova studentska viza te kojom će, ako se provede, biti uklonjen iz države članice B u državu članicu A. Smatram da bi na temelju činjenica iz ovog primjera bilo teško zaključiti da odluka o transferu nije negativno utjecala na studenta koji traži azil.
80. U vezi s tim, ističem da stajalište da određivanje odgovorne države članice nikad nema utjecaja na podnositelja zahtjeva nije univerzalno(60). To je dovodio u pitanje Europski sud za ljudska prava (u daljnjem tekstu: Sud u Strasbourgu)(61); a ovaj Sud je, naravno, potvrdio da ne postoji neoboriva pretpostavka da će se temeljna prava tražitelja azila poštovati u državi članici koja je primarno odgovorna za njegov zahtjev(62). Ostala sudska praksa ovog Suda također ukazuje, kada je se primijeni po analogiji, da je pri određivanju odgovorne države članice možda prikladnije uzeti u obzir konkretan položaj podnositelja zahtjeva nego zanemariti utjecaj na odnosnu osobu(63).
81. To je moguće izraziti na sljedeći način: ako postoje elementi koji govore u prilog tvrdnji da se odluka o transferu temelji na pogrešnoj primjeni kriterija iz poglavlja III., vodi li načelo djelotvorne zaštite i/ili prava na obranu do zaključka da bi podnositelj zahtjeva trebao imati mogućnost osporiti tu odluku o transferu na temelju članka 27. stavka 1. Uredbe Dublin III?
82. Sud je već zaključio, u pogledu Direktive 2004/83, da poštovanje prava na obranu predstavlja temeljno načelo prava Unije(64). Čini mi se da, po analogiji, to isto treba vrijediti i u pogledu Uredbe Dublin III, koja će odrediti koja država članica primjenjuje direktivu koja će zamijeniti Direktivu 2004/83 odnosno o standardima za kvalifikaciju na određeni zahtjev. Osim toga, prava na obranu potvrđena su člankom 47. Povelje koji osigurava poštovanje i prava na obranu i prava na pošteno suđenje u okviru bilo kojeg sudskog postupka(65). Ustaljena sudska praksa Suda potvrđuje važnost prava na saslušanje i njegovo široko područje primjene u pravnom poretku Unije, uzimajući u obzir da se mora primjenjivati u svim sudskim postupcima koji bi mogli rezultirati mjerom koja će negativno utjecati na osobu(66).
83. Pravo na djelotvoran pravni lijek iz članka 47. Povelje odgovara pravima zajamčenima člankom 13. EKLJP‑a. Iz članka 52. stavka 3. Povelje proizlazi da je sudska praksa Suda u Strasbourgu relevantna pri tumačenju područja primjene te odredbe. Taj je sud zaključio da na nacionalnoj razini moraju biti dostupni pravni lijekovi kojima se mogu ostvariti zajamčena prava i slobode. On zahtijeva osiguravanje domaćih pravnih lijekova putem kojih će se moći razmotriti sadržaj prigovora te omogućiti prikladna zaštita, a taj pravni lijek mora biti djelotvoran i u praksi i pravno(67).
84. Po mojemu mišljenju, ti argumenti govore u prilog prihvaćanju treće mogućnosti tumačenja članka 27. stavka 1. Uredbe Dublin III.
Obveze države članice moliteljice u pogledu informacija koje pruži podnositelj zahtjeva za azil
85. Sud koji je uputio zahtjev također želi znati treba li postojati pravo na žalbu ili preispitivanje na temelju članka 27. stavka 1. u slučaju, poput onog u glavnom postupku, kada zamoljena država članica pristane razmotriti zahtjev za azil, ali podnositelj zahtjeva dokaze dostavi nakon što je ta država članica izrazila svoj pristanak, a dostavljeni dokazi znače da do pristanka možda ne bi došlo da je država članica moliteljica proučila dokumente ili proslijedila materijal tijelima zamoljene države članice(68).
86. Nizozemska osporava zaključke suda koji je uputio zahtjev o tome kako se postupalo s dokazima koje je M. Ghezelbash dostavio u pogledu svojeg povratka iz Francuske u Iran 2013. Ističe da su njezina tijela proučila dokumente, ali da nisu smatrala da imaju dokaznu vrijednost te ih, u skladu s tim, nisu proslijedila francuskim tijelima.
87. Kao prvo, nacionalni sud, koji jedini može ocjenjivati činjenice, treba utvrditi jesu li nizozemska tijela razmotrila dokaze koje je dostavio M. Ghezelbash, ili nisu. Isto tako, samo nacionalni sud može ocijeniti dokaznu vrijednost tih dokaza, njihovu relevantnost te jesu li trebali utjecati na odluku o transferu.
88. Kao drugo, materijal koji je M. Ghezelbash dostavio (koji je, podsjećam, uključivao nalaz njegova liječnika i dokumente o prodaji imovine u Iranu) predstavlja dokaze na osnovi indicija u smislu točke 9. popisa B u Prilogu II. provedbenoj uredbi. Što je potrebno kako bi se osiguralo da podnositelj zahtjeva za azil ima pristup učinkovitom pravnom lijeku na temelju članka 27. stavka 1. Uredbe Dublin III? Treba li činjenica da materijal nije razmotren i/ili da nije dostavljen zamoljenoj državi članici predstavljati razloge za žalbu ili preispitivanje na temelju te odredbe?
89. Djelotvornost sudskog nadzora zajamčenog člankom 47. Povelje zahtijeva ocjenu zakonitosti razloga na kojima se odluka temeljila te je li potonja donesena na dovoljno čvrstoj činjeničnoj osnovi. U skladu s tim, sudski nadzor ne može biti ograničen na utvrđenje apstraktne vjerojatnosti navedenih razloga, nego i na saznanje o tome jesu li ti razlozi, ili barem jedan od njih ako ga se smatra dovoljnim kako bi podržao tu istu odluku, dokazani(69). U predmetnom kontekstu, to znači da je potrebna provjera činjenica koje se odnose na primjenu relevantnih kriterija iz poglavlja III. na kojima se temelji odluka o transferu.
90. U članku 27. stavku 1. nije precizirano kako se ta ocjena treba provesti. To je, stoga, pitanje koje nacionalni sud treba nadzirati sukladno domaćim postupovnim pravilima. Ta bi pravila uređivala i podrobnost postupka nadzora i njegov ishod — odnosno, bi li uspješan pravni lijek rezultirao slanjem zahtjeva nadležnim nacionalnim tijelima na razmatranje, ili bi odluku donijeli sami sudovi, uvijek u skladu s načelom proporcionalnosti(70).
91. Stoga, zaključujem da se Uredba Dublin III treba protumačiti na način da podnositelj zahtjeva (u okolnostima poput onih iz glavnog postupka) može osporiti, putem žalbe ili preispitivanja, odluku o transferu na temelju članka 27. stavka 1. i zahtijevati od nacionalnog suda da provjeri jesu li kriteriji iz poglavlja III. ispravno primijenjeni u njegovu slučaju. Djelotvornost sudskog nadzora zajamčena člankom 47. Povelje zahtijeva ocjenu zakonitosti razloga na kojima se temeljila odluka o transferu te je li donesena na dovoljno čvrstoj činjeničnoj osnovi. Način na koji se provodi ocjena jesu li kriteriji iz poglavlja III. u određenom slučaju objektivno i pošteno primijenjeni uređen je nacionalnim postupovnim pravilima. Ta pravila, podložno načelu djelotvornosti, također uređuju podrobnost i ishod postupka žalbe ili preispitivanja.
Drugo i treće pitanje
92. Sud koji je uputio zahtjev drugim pitanjem pita može li podnositelj zahtjeva za azil, ako se ne može pozvati na kriterije iz poglavlja III., pokrenuti postupak žalbe ili preispitivanja na temelju članka 27. stavka 1. Uredbe Dublin III samo u slučajevima kada su u pitanju obiteljske okolnosti kako je predviđeno u članku 7. te uredbe ili postoje druge osnove za to.
93. Ako se Sud složi s mojim izborom treće mogućnosti, nema potrebe odgovarati na drugo pitanje. Međutim, ako Sud odbije slijediti to šire shvaćanje, iz mojih razmatranja o drugoj mogućnosti koje su izložene Sudu(71) proizlazi da smatram da podnositelj zahtjeva za azil može pokrenuti postupak na temelju članka 27. stavka 1. Uredbe III kako bi osporio navodnu povredu bilo kojeg materijalnog ili postupovnog prava koje je posebno dodijeljeno tom uredbom. Primjeri koji su Sudu predloženi u dotičnom postupku uključivali su jamstva za maloljetnike (u člancima 6. i 8.) i pravo na spajanje obitelji (u člancima 9. do 11.). Naglašavam, s obzirom na to da, prema mojem pristupu, nije potrebno odgovarati na drugo pitanje, da nisam provela potpunu i detaljnu analizu Uredbe Dublin III; niti sam pokušala sastaviti iscrpan popis prava na čiju bi se navodnu povredu, u skladu s drugom mogućnosti, moglo prigovoriti na temelju članka 27. stavka 1.
94. Iz mojeg odgovora na drugo pitanje proizlazi da i treće pitanje postaje nepotrebno. Reda radi, dodajem kako se čini da se M. Ghezelbash, u nacionalnom postupku, nije pozivao ni na jedno materijalno ili postupovno pravo na koje se Sudu skrenula pozornost u kontekstu druge mogućnosti. Stoga mi se čini se da su dokazi na osnovi indicija na koje se poziva (o kojima sam raspravljala u gornjim točkama 85. do 90.) relevantni isključivo u kontekstu primjene kriterija iz poglavlja III.
Zaključak
95. S obzirom na navedena razmatranja, smatram da Sud na pitanja koja je postavio Rechtbank Den Haag, koji zasjeda u‘s‑Hertogenboschu (Nizozemska), treba odgovoriti na sljedeći način:
– Uredba (EU) br. 604/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju kriterija i mehanizama za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva treba se tumačiti na način da podnositelj zahtjeva, u okolnostima poput onih iz glavnog postupka, može osporiti, putem žalbe ili preispitivanja, odluku o transferu na temelju članka 27. stavka 1. i zahtijevati od nacionalnog suda da provjeri jesu li kriteriji iz poglavlja III. ispravno primijenjeni u njegovu slučaju. Djelotvornost sudskog nadzora zajamčena člankom 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima zahtijeva ocjenu zakonitosti razloga na kojima se temeljila odluka o transferu te je li donesena na dovoljno čvrstoj činjeničnoj osnovi. Način na koji se provodi ocjena jesu li kriteriji iz poglavlja III. u određenom slučaju objektivno i pošteno primijenjeni uređen je nacionalnim postupovnim pravilima. Ta pravila, podložno načelu djelotvornosti, također uređuju podrobnost i ishod postupka žalbe ili preispitivanja.
– Nije potrebno odgovarati na drugo i treće pitanje.