ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
E. SHARPSTON
представено на 12 октомври 2017 година(1)
Дело C‑664/15
Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation
срещу
Bezirkshauptmannschaft Gmünd
(Преюдициално запитване, отправено от Verwaltungsgerichtshof (Върховен административен съд, Австрия)
„Околна среда — Орхуска конвенция — Достъп до правосъдие — Процесуална легитимация на неправителствени организации за опазване на околната среда — Право на такива организации да обжалват решения на компетентните органи — Качество на такива организации на страна в административно производство — Лишаване на такава организация от качеството на страна в административното производство поради липса на своевременно представени възражения в това производство“
1. С настоящото преюдициално запитване Verwaltungsgerichtshof (Върховен административен съд, Австрия) иска да се установи дали организация за опазване на околната среда е процесуално легитимирана да търси достъп до правосъдие на основание Орхуската конвенция (наричана по-нататък „Орхуската конвенция“)(2). Въпросите се поставят в контекста на заявление за издаване на разрешение за водочерпене от река с цел производство на изкуствен сняг за ски курорт (наричана по-нататък „процедурата по издаване на разрешение“)(3). Свързаните с тази процедура екологични въпроси попадат в приложното поле на Директива 2000/60/ЕО(4) (наричана по-нататък „Рамковата директива за водите“).
2. Деликатният въпрос за правното положение на организациите за опазване на околната среда в процедурите за издаване на разрешения в областта на околната среда е предмет на богата съдебна практика, чиято кулминация е решение Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15)(5).
3. По настоящото дело Съдът ще трябва да разгледа следните въпроси. Може ли да се приеме, че Рамковата директива за водите във връзка с Орхуската конвенция предоставя на организация за опазване на околната среда право да оспорва административни решения в административни или съдебни процедури, и по-специално при заявление за издаване на разрешение за водочерпене с цел производство на изкуствен сняг? Трябва ли на съответната организация да е предоставено качество на страна в производството на административния етап, или е достатъчно да има право да обжалва издаденото от компетентните органи разрешение? Може ли съгласно националните процесуални правила да не е допустимо организация за опазване на околната среда да обжалва такова административно решение, ако не е представила „своевременно“ възраженията си срещу разрешението в хода на административното производство, както се изисква от националното право?
Орхуската конвенция
4. Орхуската конвенция има за цел да се потвърди необходимостта от опазване, съхраняване и подобряване на състоянието на околната среда(6); да се признае, че всеки човек има задължението, индивидуално и съвместно с други лица, да опазва и подобрява околната среда в полза на сегашните и бъдещите поколения(7); да се отчете значението на ролята, която неправителствените организации по-специално могат да играят в опазването на околната среда(8), и да се гарантира, че обществеността, включително организациите, има достъп до ефективни съдебни механизми, така че нейните законни интереси да бъдат защитени и законът да се прилага(9).
5. Съгласно член 1 „[з]а да допринесе за защита на правото на всеки човек от настоящите и бъдещите поколения да живее в околна среда, благоприятна за неговото здраве и благосъстояние, всяка страна гарантира правата на достъп до информация, участие на обществеността при вземането на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда в съответствие с разпоредбите на тази конвенция“. Ето защо Орхуската конвенция е потенциално приложима във всеки случай, в който се разглежда законодателство в областта на околната среда.
6. В съответствие с член 2, параграф 4 понятието „общественост“ „означава едно или повече физически или юридически лица и в съответствие с националното законодателство или практика техните сдружения, организации или групи“. Съгласно член 2, параграф 5 „[за] неправителствените организации, работещи за опазване на околната среда и отговарящи на всички изисквания на националното право, [се счита, че] имат интерес“ при вземането на решения в областта на околната среда и следователно че попадат в обхвата на понятието „засегната общественост“ съгласно същата разпоредба.
7. Член 6 е озаглавен „Участие на обществеността при вземането на решения по определени дейности“. В член 6, параграф 1, буква a) се посочва, че разпоредбите относно участието на обществеността трябва да се прилагат по отношение на решенията за разрешаване на предлаганите дейности, изброени в анекс I(10). Съгласно член 6, параграф 1, буква b) в съответствие с националното законодателство тези разпоредби трябва да се прилагат и по отношение на решенията по дейности, които не са включени в анекс I, но могат да имат значителен ефект върху околната среда. Съответната държава определя дали предлаганата дейност попада в приложното поле на член 6. Член 6, параграфи 2—10 предвижда по-специално правото на обществеността да участва на ранен етап в процедурата по вземане на решения за околната среда и да представя коментари, информация, анализи или становища, които счита за уместни, спрямо предлаганата дейност.
8. Член 9, параграф 2 предвижда:
„В рамките на своето национално законодателство всяка страна осигурява на членовете на заинтересованата общественост,
(a) които имат достатъчен интерес, или
(b) чието право е нарушено, ако административно-процесуалното право на страната го изисква като предпоставка,
достъп до процедура за обжалване пред съда и/или друг законово установен независим и безпристрастен орган, за да оспорва по същество и от процедурна гледна точка законността на всяко решение, действие или пропуск в съответствие с разпоредбите на член 6 и в случаите, когато е предвидено от националното законодателство и без да се засяга прилагането на разпоредбите на параграф 3 по-долу, други разпоредби на тази конвенция.
Какво представлява достатъчен интерес и нарушение на дадено право се определя в съответствие с изискванията на националното право, и съобразно целта за предоставяне на заинтересованата общественост на широк достъп до правосъдие в рамките на тази конвенция. За тази цел заинтересоваността на всяка неправителствена организация, отговаряща на условията, посочени в член 2, параграф 5, се счита за достатъчна за целите на точка (а) по-горе. За тези организации също се счита, че имат права, които могат да бъдат нарушени, за целите на точка (b) по-горе.
[…]“.
9. Член 9, параграф 3 гласи:
„В допълнение и без ущърб на процедурите за преразглеждане, споменати в параграфи 1 и 2 по-горе, всяка страна осигурява на представителите на обществеността, които отговарят на критериите, ако има такива, посочени в националното право, достъп до административни или съдебни процедури за оспорване на действия или пропуски на частни лица и държавни органи, които нарушават разпоредбите на националното законодателство, касаещо околната среда“.
10. Член 9, параграф 4 допълва:
„[…] без ущърб на предвиденото в параграф 1 по-горе, процедурите, споменати в параграфи 1, 2 и 3, предоставят адекватни и ефективни средства за правна защита, включително при необходимост правна защита под формата на съдебно запрещение, и са справедливи, безпристрастни и своевременни, без да бъдат недостъпно скъпи. Решенията по този член се дават или протоколират в писмена форма. Решенията на съда, а когато е възможно и на другите органи, са обществено достъпни“.
Правото на Съюза
Директивата за местообитанията
11. Директивата за местообитанията(11) има за цел да допринесе за осигуряване биологичното разнообразие чрез запазване на естествените местообитания, както и на дивата фауна и флора на територията на Европейския съюз(12). Съгласно тази директива се изгражда единна европейска екологична мрежа на специалните защитени зони (наричани по-нататък „СЗЗ“), която дава възможност за запазването или, където е подходящо, възстановяването на благоприятно състояние на запазване на тези типове естествени местообитания и местообитанията на видовете в техния естествен район на разпространение(13). В рамките на СЗЗ държавите членки предотвратяват влошаването на състоянието на естествените местообитания на видовете, както и обезпокояване на видовете, за които са определени териториите. Планове или проекти, които не са непосредствено свързани с управлението на територията или не са необходими за него, но които могат да окажат значително влияние, се подлагат на проверка, за да се оцени въздействието им върху територията от гледна точка на целите на съхраняването на тази територия. Компетентните национални органи одобряват плана или проекта само след като установят, че той няма да има отрицателно влияние върху съответната територия и ако е подходящо, след като са получили мнението на обществеността(14).
Рамковата директива за водите
12. В съображенията от Рамковата директива за водите се посочва следното. Водата не е просто търговски продукт, а по-скоро наследство, което следва да бъде опазено, защитено и третирано като такова(15). Съгласно Договорите политиката на Съюза за околната среда допринася за постигане целите на предпазване, опазване и подобряване качеството на околната среда и се основава на принципите на предпазни и превантивни мерки(16). Успехът на Рамковата директива за водите зависи от близкото сътрудничество и съвместните действия на ниво Европейски съюз, на ниво държави членки и на местно ниво, както и от информацията, консултациите и участието на обществеността, включително ползвателите(17). Директивата цели поддържането и подобряването на състоянието на водната среда в Европейския съюз(18). За да се осигури участието на обществеността, включително потребителите на вода, в създаването и актуализирането на плановете за управление на речните басейни, необходимо е да бъде предоставена съответната информация за планираните мерки, както и да се докладва за напредъка в прилагането им, с оглед включването на обществеността преди вземането на окончателните решения относно мерките(19).
13. В съответствие с член 1 целта на Рамковата директива за водите е да установи рамка за опазването по-специално на вътрешнотериториалните повърхностни води, което включва а) предпазване от по-нататъшно влошаване и опазване и подобряване състоянието на водните екосистеми и съобразно нуждите им, земните екосистеми и влажните зони, зависими директно от водните екосистеми; б) подпомагане на устойчивото използване на водите на база дългосрочно опазване на наличните водни ресурси и в) разгръщане на мерките по опазване и подобряване състоянието на водната среда.
14. Съгласно посочените в член 2 определения „повърхностни води“ означава вътрешнотериториални води, с изключение на подземните; преходни води и крайбрежни води, освен по отношение на химическото състояние, за което се включват и териториални води, а „вътрешнотериториални води“ означава всички стоящи или течащи води на повърхността на земята, както и всички подземни води откъм вътрешността на страната, считано от линията, от която се измерва обхватът на териториалните води(20). Съгласно член 3, параграф 1 държавите членки определят индивидуални речни басейни в рамките на националните си територии и ги определят като индивидуални райони на речни басейни.
15. Член 4 („Екологични цели“) посочва в параграф 1 определени цели в областта на околната среда „[з]а постигане пълна ефективност на програмите от мерки, установени в плановете за управление на речните басейни“. По-специално „държавите членки изпълняват необходимите мерки за предпазване състоянието на всички повърхностни водни обекти от влошаване“. Тези водни обекти са „опазвани, разширявани и възстановявани“ от държавите членки.
16. Съгласно член 11, параграф 1 за всеки район на речен басейн (или част от международен такъв на нейна територия) всяка държава членка разработва и установява програма от мерки като тези, посочени в параграфи 2‑4 от същия член. Тези мерки включва по-специално „контролът върху водочерпенето на пресни повърхностни […] води […], включващ […] изискването за предварително разрешение за водочерпене“(21). В съответствие с член 13, параграф 1 държавите членки осигуряват разработването на планове за управление на речните басейни за всеки район на речен басейн в рамките на нейната територия. Съгласно член 14, параграф 1 държавите членки окуражават активното участие на всички заинтересовани страни в прилагането на Рамковата директива за водите, и особено в изработването, преразглеждането и актуализирането на плановете за управление на речни басейни. За всеки район на речен басейн държавите членки публикуват и предоставят релевантните документи за обсъждане и коментар от обществеността, включително потребителите.
17. В точка 1.1 от приложение V към тази директива се посочват различни качествени елементи, които определят класификацията на екологичното състояние на повърхностните води. В точка 1.2 се съдържат подробни нормативни определения за класификациите на екологичното състояние: „отличен“ или „максимален“, „добър“ и „среден“.
Директивата за ОВОС
18. Съгласно изискванията на Директивата за ОВОС(22), преди да бъдат одобрени, проектите, които биха могли да окажат значителен ефект върху околната среда, наред с другото, поради своя характер, мащаби или местоположение, са предмет на оценка относно тяхното пряко и непряко въздействие(23) върху околната среда („оценка на въздействието“) — и по-специално на въздействието им върху фауната, флората и водата(24). Обществеността има право да участва в процедурите, включващи такава оценка на въздействието, и да оспорва законосъобразността на резултатите от тях, независимо дали тази оценка е отделна, или е включена в процедури по издаване на разрешения за проекти(25). Проектите, за които се счита a priori, че оказват значителен ефект върху околната среда, са изброени в приложение I към Директивата за ОВОС. Оценката на въздействието за такива проекти е задължителна. В приложение II се посочват проектите, за които държавите членки „вземат решение“ дали е необходима оценка на въздействието чрез разглеждане на всеки отделен случай и прилагане на прагове или критерии, определени от съответната държава членка(26). Директивата за ОВОС не изисква оценка на въздействието за проекти, които не са включени в приложенията.
Австрийското право
Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz
19. Членове 41 и 42 от Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz (Общ закон за административното производство, наричан по-нататък „AVG“) гласят следното:
„Член 41. (1) Заседанието за изслушване на страните се насрочва при уведомяване на известните страни. В случай че е възможно и други лица да се конституират като страни, заседанието допълнително се оповестява на таблото за съобщения на общината, чрез публикуване на обявление във вестника, предназначен за официални съобщения на органа, или чрез публикуване на обявление в официалния електронен бюлетин на органа.
(2) […] Съобщението (обявлението) за насрочването на заседанието трябва да съдържа информацията, която се изисква при изпращането на призовки и съобщения, включително и указание за последиците по член 42 […].
Член 42 (1) Ако е насрочено заседание за изслушване по реда на член 41, параграф 1, второ изречение и то е съобщено, когато това се изисква, в предвидена в административните разпоредби специална форма, съответното лице изгубва качеството си на страна, освен ако не представи възражения пред административния орган най-късно в рамките на работно време в деня преди датата на заседанието или по време на заседанието. Ако в приложимите административни разпоредби не е предвидено нищо относно формата за съобщаване, правната последица, посочена в първо изречение, настъпва, когато провеждането на заседанието за изслушване е било съобщено по реда на член 41, параграф 1, второ изречение и в подходяща форма.
[…]“.
Wasserrechtsgesetz
20. С оглед на транспонирането на Рамковата директива за водите и на забраната за влошаване на състоянието, предвидена в член 4, параграф 1 от тази директива, с Wasserrechtsgesetz-Novelle 2003 (Закон от 2003 г. за изменение и допълнение на Wasserrechtsgesetz (Закон за водите, наричан по-нататък „WRG 1959“) са изменени редица разпоредби от WRG 1959 и са добавени нови. Материалноправните разпоредби относно производството за издаване на разрешения в областта на управлението на водите се съдържат по-специално в член 12, параграф 2, член 15, параграф 1, член 21, параграф 3, членове 32 и 38 от WRG 1959. Качеството на лицата на страни в административното производство за издаване на разрешение за водочерпене съгласно националното законодателство във връзка с управлението на водите се определя съгласно член 102, параграф 1, букви а) и b) от WRG 1959(27). Организациите за опазване на околната среда, които не са носители на публични субективни права, не притежават качеството на страна в производството. Съгласно член 102, параграф 3 от WRG 1959 единствено страните в производството могат да предявяват възражения в хода на производството. В член 145, буква b), точка 3 се посочва, че WRG 1959 има за цел да транспонира разпоредбите на Рамковата директива за водите.
Bundes-Verfassungsgesetz
21. Съгласно член 132, параграф 1 от Bundes-Verfassungsgesetz (Федерален конституционен закон) акт на административен орган може да обжалва всеки, който твърди, че с акта се нарушават неговите права. Запитващата юрисдикция уточнява, че в рамките на обжалването по съдебен ред такова накърняване на права могат да твърдят само физическите или юридическите лица, които в предшестващо административно производство са притежавали или им е било предоставено качеството на страна.
Факти, производство и преюдициални въпроси
22. Aichelberglift Karlstein GmbH (наричано по-нататък „Aichelberglift“) получава разрешение за водочерпене от близка река (Ейнзидлбах) за съоръжение за изкуствен сняг в ски курорт в Австрия. Искането на Aichelberglift е първоначално разгледано в процедура, основана на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията. Компетентният национален орган решава, че предвид слабото въздействие на проекта върху околната среда няма основание да се откаже искането („nihil obstat“)(28).
23. Впоследствие искането на Aichelberglift за издаване на разрешение е разгледано в отделно административно производство съгласно WRG 1959(29). Организацията за опазване на околната среда Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation (наричана по-нататък „Protect“) отправя искане да бъде допусната като страна в това производство на основание член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията и член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция.
24. В хода на това производство Bezirkshauptmannschaft Gmünd (орган за местно управление на окръг Гмюнд) провежда заседание за изслушване на страните в съответствие с членове 41 и 42 от AVG. Protect представя възражения по проекта, които са отхвърлени с мотива, че не тя не твърди нарушение на права по WRG 1959 и следователно не притежава качеството на страна в производството съгласно националните правила. На 4 ноември 2013 г. Bezirkshauptmannschaft Gmünd издава разрешението на Aichelberglift.
25. Protect обжалва без успех това решение пред Landesverwaltungsgericht Niederösterreich (Административен съд на федерална провинция Долна Австрия), който приема, че Protect не притежава качеството на страна в административното производство, тъй като не е представило своевременно възраженията си — най-късно в деня преди датата на заседанието или по време на заседанието(30). Следователно Protect било изгубило качеството си на страна съгласно член 42 от AVG.
26. Protect обжалва това решение пред запитващата юрисдикция. По същество Protect твърди, че притежава качеството на страна в административното производство по WRG 1959 на основание член 2, параграфи 4 и 5 и член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция и че има правен интерес да се спазват правните разпоредби на Съюза в областта на околната среда.
27. В този контекст запитващата юрисдикция отправя следните въпроси:
„1) Член 4 от [Рамковата директива за водите] или самата [Рамкова директива за водите] предоставя ли на организация за опазване на околната среда в рамките на производство, в което не е необходимо да се извършва оценка на въздействието върху околната среда съгласно [Директивата за ОВОС], права, за чиято защита тази организация да има достъп до административни или съдебни процедури по смисъла на член 9, параграф 3 от [Орхуската конвенция]?
При утвърдителен отговор на първия въпрос:
2) Изискват ли разпоредбите на Орхуската конвенция позоваването на тези права да е възможно още в хода на производството пред административния орган, или е достатъчно да е налице възможността за предоставяне на ефективна съдебна защита срещу решението на административния орган?
3) Допустимо ли е националното процесуално право (член 42 от AVG) да задължава организацията за опазване на околната среда да предявява своевременно възраженията си за първи път не с подадената до административния съд жалба, а още в хода на производството пред административните органи, и ако това не бъде направено, тя да губи качеството си на страна и да няма право на обжалване пред административен съд?“.
28. Запитващата юрисдикция е отправила същите въпроси и по дело Umweltverband WWF Österreich (C‑663/15). С определение на председателя на Съда от 20 януари 2016 г. посоченото и настоящото дело са съединени за целите на писмената и устната фаза на производството и на съдебното решение. Umweltverband WWF Österreich, Protect, Ötztaler Wasserkraft GmbH (другата страна по дело C‑663/15), Република Австрия, Кралство Нидерландия и Европейската комисия представят писмени становища по двете дела. В общото съдебно заседание от 15 март 2017 г. същите страни представят устни становища.
29. С решение от 27 април 2017 г. запитващата юрисдикция отменя решението на Landesverwaltungsgericht Tirol (Административен съд на федерална провинция Тирол) от 8 януари 2015 г. по дело Umweltverband WWF Österreich (C‑663/15). С определение от 30 май 2017 г. запитващата юрисдикция установява, че посоченото дело е останало без предмет и няма основание за постановяване на съдебно решение по същество. С определение от 28 юни 2017 г. запитващата юрисдикция решава да оттегли преюдициалното запитване по дело C‑663/15. Съдът е уведомен за определението на 10 юли 2017 г. Дела C‑663/15 и C‑664/15 са разделени с определение на председателя на втори състав на Съда от 11 юли 2017 г. и дело C‑663/15 е заличено от регистъра на Съда с определение от 14 юли 2017 г.
30. Откровено казано, жалко е, че Съдът не е уведомен по-рано за оттеглянето на дело C‑663/15. От 27 април до 10 юли 2017 г. са изразходвани много време и усилия в работа по това дело, които е можело да се вложат в разглеждане на други, „активни“ дела. Духът на сътрудничество, който е в основата на преюдициалното производство съгласно член 267 ДФЕС, изисква от Съда да се произнася ефективно и експедитивно по делата, с които е сезиран, но същият този дух на сътрудничество означава, че запитващата юрисдикция трябва да уведоми Съда при съществена промяна на обстоятелствата, от които зависи поддържането на преюдициалното запитване пред Съда.
Предварителни бележки
31. Запитващата юрисдикция посочва, че разглежданият в главното производство проект се отнася до водочерпене от местна река. Следователно според мен той се отнася до водочерпенето на пресни повърхностни води по смисъла на член 11, параграф 3, буква д) от Рамковата директива за водите. От това следва, че за проекта е необходимо предварително разрешение в съответствие с националните мерки за транспониране на тази разпоредба и при спазване на забраната за влошаване на състоянието на повърхностните води, предвидена в член 4, параграф 1, буква a), подточка i) от същата директива.
32. На следващо място, безспорно е установено, че Protect отговаря на условията да бъде част от „засегнатата общественост“ по смисъла на член 2, параграф 5 от Орхуската конвенция, както и че попада в по-широкия обхват на понятието „общественост“ по смисъла на член 6 от същата.
Компетентен ли е Съдът да даде отговор на преюдициалните въпроси?
33. В писменото си становище Комисията поддържа, че Съдът е компетентен да отговори на преюдициалните въпроси. Споделям това мнение и ще разгледам въпроса съвсем накратко.
34. Орхуската конвенция е смесено споразумение, сключено от Съюза въз основа на компетентност, споделена с държавите членки. Разпоредбите на тази конвенция са неразделна част от правния ред на Съюза(31). Съдът вече е потвърдил, че е компетентен да тълкува различни разпоредби на Орхуската конвенция(32), и в тази връзка е постановил значителен брой решения по преюдициални запитвания, както и в производства за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка(33).
35. По-конкретно в решение „Brown Bears I“ в контекста на член 12, параграф 1 от Директивата за местообитанията Съдът приема, че разглежданата област „в по-голямата си част е обхваната от правото на Съюза“ и следователно той е компетентен да тълкува член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция(34).
36. По настоящото дело Protect твърди, че правото ѝ да участва в процедурата по издаване на разрешение за водочерпене и да поиска съдебен контрол произтича от член 4 от Рамковата директива за водите във връзка с член 9 от Орхуската конвенция. За водочерпене на повърхностни и подземни води се изисква издаване на разрешение в държавите членки (член 11, параграф 3, буква д) от Директивата); предоставянето на такова разрешение зависи от спазването по-специално на забраната за влошаване на състоянието на водните обекти (член 4, параграф 1); дерогации от тази забрана могат да се предоставят само при строгите условия, определени в член 4, параграф 7 от същата директива.
37. От прякото прилагане на установените в решение „Brown Bears I“ правила следва, че Съдът е компетентен да тълкува член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция във връзка с член 4 от Рамковата директива за водите.
Кои са релевантните разпоредби на Орхуската конвенция?
38. Логиката, на която се основава уредбата, установена с Орхуската конвенция, е, че степента на участието и обхватът на правата на обществеността в административните процедури са пропорционални на вероятния ефект на разглежданите проекти върху околната среда.
39. В този смисъл член 6, параграф 1(35) и следователно на член 9, параграф 2 от Орхуската конвенция се отнасят до проектите, които могат да имат значителен ефект върху околната среда. По силата на тези две разпоредби организациите за опазване на околната среда се ползват с право да участват в административните процедури във връзка с такива проекти и с последващо право на съдебен контрол по отношение на приетите решения.
40. Когато няма вероятност проектът да окаже значителен ефект върху околната среда, член 6 и съответно член 9, параграф 2 не се прилагат. Такива процедури са предмет единствено на член 9, параграф 3, който се прилага „[в] допълнение и без ущърб на процедурите за преразглеждане, споменати в [член 9,] параграфи 1 и 2“. Следователно член 9, параграф 3 представлява помощна разпоредба, на която представителите на обществеността могат да се позоват, за да получат достъп до правосъдие, когато не може да се използва член 9, параграфи 1 и 2(36).
41. Член 9, параграф 3 предвижда обществеността да има „достъп до административни или съдебни процедури за оспорване на действия или пропуски на частни лица и държавни органи, които нарушават разпоредбите на националното законодателство, касаещо околната среда“. Следователно това включва възможност за оспорване на законосъобразността на решение (акт на публичен орган), взето в рамките на административна процедура, която според жалбоподателя може да противоречи на член 4 от Рамковата директива за водите. Дали самото производство, в което се обжалва този акт на публичен орган, е административно или съдебно, зависи от националното право — настоящото производство показва, че в Австрия по отношение на решенията по WRG 1959 става въпрос за второто.
42. За разлика от член 6 член 9, параграф 3 не предвижда право на участие в административната процедура по приемане на решението. За разлика от член 9, параграф 2 той не урежда изрично процесуалната легитимация на организациите за опазване на околната среда. Според мен това може да се обясни с вероятността авторът на Орхуската конвенция да е приел, че вече е дал достатъчно указания по въпроса, след като е уточнил подробно (в член 9, параграф 2), че за целите на съдебния контрол трябва да се счита, че организациите за опазване на околната среда, отговарящи на условията по член 2, параграф 5, изпълняват процесуалното изискване да „имат достатъчен интерес“ или „чието право е нарушено“ (според това кой е критерият за процесуална легитимация за съответната договаряща страна).
43. Запитващата юрисдикция определя член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция като релевантната разпоредба за настоящото дело. В този смисъл тя изрично посочва, че Директивата за ОВОС не изисква оценка на въздействието при проекти за водочерпене с цел производство на изкуствен сняг, поради което заявлението на Aichelberglift за издаване на разрешение трябва да се разглежда единствено въз основа на националните разпоредби относно водата (т.е. WRG 1959). В съдебното заседание нидерландското правителство и Protect застъпват тезата, че член 9, параграф 2 следва да се счита за приложим в главното производство поне до известна степен.
44. От преписката по делото е видно, че проектът „Aichelberglift“ не попада в приложното поле на анекс I към Орхуската конвенция(37) или на приложение I към Директивата за ОВОС(38) и следователно не е предмет на задължителна оценка на въздействието съгласно тази директива. Запитващата юрисдикция потвърждава този анализ в своето преюдициално запитване. Поради това член 6, параграф 1, буква a) от Орхуската конвенция не е приложим.
45. Що се отнася до член 6, параграф 1, буква b), договарящите страни трябва да определят дали даден проект „мо[же] да им[а] значителен ефект върху околната среда“ (курсивът е мой)(39). В този смисъл „възможността за оказване на значителен ефект сама по себе си поражда [това] задължение“(40). Релевантните фактори, които трябва да бъдат взети под внимание, са обхватът, местоположението и характеристиките на потенциалното въздействие на проекта върху околната среда(41).
46. Предоставената на Съда информация не е достатъчна да се установи дали проектът „Aichelberglift“ попада в приложното поле на член 6, параграф 1, буква b) от Орхуската конвенция. По-специално от акта за преюдициално запитване не е ясно било ли е или трябвало ли е да се определи — в съответствие с член 4, параграф 2 от Директивата за ОВОС или член 6, параграф 1, буква b) от Орхуската конвенция — дали разглежданият в главното производство проект следва да бъде предмет на оценка на въздействието(42) и дали Protect е могло (или не е могло) да оспори резултатите от това определяне(43). Не е ясно също дали и до каква степен проектът се намира в СЗЗ по смисъла на член 3, параграф 1 от Директивата за местообитанията, както и дали значимостта на ефекта от проекта относно водите е (или не е) разгледана при оценката на въздействието, извършена на основание член 6, параграф 3 от тази директива. Накрая, не е съвсем ясна и точната връзка между оценката и процедурата по издаване на разрешение в главното производство, а обстоятелството, че (евентуално) е налице връзка, може да е релевантно за приложимостта на член 9, параграф 2 от Орхуската конвенция(44).
47. Запитващата юрисдикция трябва да установи фактите, за да определи дали проектът „Aichelberglift“ попада в приложното поле на член 6, параграф 1, буква b) от Орхуската конвенция. Ако това е така, член 9, параграф 2 действително ще е приложим. В такъв случай отговорите на въпросите на запитващата юрисдикция вече се съдържат в богатата съдебна практика относно член 9, параграф 2 от Орхуската конвенция(45), по-специално в контекста на член 11 от Директивата за ОВОС, който отразява повечето от разпоредбите на член 9, параграф 2.
48. В следващия анализ изхождам от хипотезата, че член 6 и следователно член 9, параграф 2 от Орхуската конвенция не са приложими и че разглежданата в преюдициалното запитване процедура, в която според Protect издаването на разрешение на Aichelberglift за водочерпене с цел производство на изкуствен сняг нарушава член 4 от Рамковата директива за водите, трябва да се разглежда единствено с оглед на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция.
По първия въпрос
49. С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи по същество дали организация за опазване на околната среда може да се позове на член 4 от Рамковата директива за водите или като цяло на тази директива във връзка с член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция, за да оспори пред административен орган или съд законосъобразността на действията или бездействията на компетентния орган в административна процедура като разглежданата в главното производство, която не е предмет на Директивата за ОВОС.
50. Този въпрос е формулиран широко. Административната процедура в настоящото дело е проведена от компетентния орган в съответствие с WRG 1959, който има за цел да транспонира Рамковата директива за водите. Оспорваният в главното производство акт е разрешение, издадено на основание WRG 1959. Запитващата юрисдикция уточнява, че такова разрешение подлежи на обжалване пред Landesverwaltungsgericht (регионален административен съд).
51. Следователно основният въпрос, който трябва да се разгледа, е процесуалната легитимация на организациите за опазване на околната среда да оспорят такова разрешение пред съд във връзка с член 4 от Рамковата директива за водите. Първо ще разгледам значението на член 4 от посочената директива, преди да анализирам въпроса за правото на организациите за опазване на околната среда да оспорят законосъобразността на такива разрешения.
Значението на член 4 от Рамковата директива за водите
52. Австрийското правителство поддържа, че член 4 от Рамковата директива за водите няма директен ефект, тъй като не посочва адресати, докато нидерландското правителство и Protect твърдят, че признатите организации за опазване на околната среда следва да могат да се позовават на тази разпоредба.
53. Рамковата директива за водите определя водата като наследство, което трябва да бъде опазено, защитено и третирано като такова (съображение 1). Директивата установява рамка за предпазване от по-нататъшно влошаване, опазване и подобряване състоянието на водните екосистеми в Европейския съюз (съображение 19 и член 1). Тя допринася за постигането на екологичните цели на Договора (съображение 11).
54. Член 4 от Рамковата директива за водите, който определя общата екологична цел на Директивата, заема централно място в цялостната система за опазване на водите, установена с тази директива.
55. Въпреки че Директивата за водите е рамкова директива, в основополагащото си решение Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland Съдът приема, че „член 4, параграф 1, буква а) от [тази директива] не се ограничава да посочи прагматично формулирани обикновени цели за планиране на управлението, а […] проявява обвързващо действие“(46). Текстът на член 4, параграф 1, буква а), подточка i), в който се посочва, че „държавите членки изпълняват необходимите мерки за предпазване състоянието на всички повърхностни водни обекти от влошаване“, включва задължение на държавите членки да действат в този смисъл(47). Това задължение трябва да се спазва по-специално при одобряване на определени проекти съгласно правния режим за опазване на водите, по-конкретно като се отказва разрешение за проекти, които могат да влошат състоянието на съответния воден обект, освен ако се приеме, че посочените проекти попадат в обхвата на изключението по силата на член 4, параграф 7(48).
56. Съдът тълкува широко понятието „влошаване на състоянието“ на повърхностен воден обект в член 4, параграф 1, буква а), подточка i) от Рамковата директива за водите. В този смисъл налице е влошаване, когато състоянието на поне един от качествените елементи по смисъла на приложение V към Директивата се влоши с един клас, дори влошаването да не води до влошаване на класирането на повърхностния воден обект като цяло(49).
57. Съгласно постоянната практика на Съда във всички случаи, когато разпоредбите на дадена директива са безусловни и достатъчно точни по своето съдържание и в определения срок не са взети мерки по прилагане, позоваване на тези разпоредби е възможно за оспорване на всички национални разпоредби, които не са съобразени с директивата, или когато посочените разпоредби уреждат права, които правните субекти могат да противопоставят на държавата(50).
58. Според мен забраната за влошаване е строга, безусловна и достатъчно точна, за да има директен ефект(51).
59. В контекста на директивите в областта на околната среда Съдът многократно приема, че достатъчно точните разпоредби относно опазването на общото естествено наследство са пряко приложими, макар да не предоставят изрично права на частноправните субекти(52). Последно Съдът признава директния ефект на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията(53), който налага задължението за извършване на оценка на въздействието преди издаването на разрешение за проект, който може да окаже значителен ефект върху защитена територия. Съдът приема също, че когато несъобразяването с мерките, наложени с дадена директива, може да изложи на опасност здравето на хората, последните трябва да могат да се позовават на императивните норми, за да упражняват правата си(54).
60. В решенията по посочените дела, включително в решение „Brown Bears II“, Съдът приема, че би било несъвместимо с обвързващото действие, което член 288 ДФЕС признава на Директивата, да се изключи по принцип възможността признати организации за опазване на околната среда да се позовават на задължението, което тя налага. Когато с директива законодателят на Съюза е наложил на държавите членки задължението да следват определена линия на поведение, ефективността на това задължение би била отслабена, ако частноправните субекти не могат да се позовават на него пред националните си съдилища. По същия начин ефективността му би била подкопана, ако националните съдилища не могат да го разглеждат като част на правото на Съюза, когато се произнасят по въпроса дали при упражняването на избора, с който разполага по отношение на формата и методите за изпълнение, националният законодател е спазил границите на свободата на преценка, предоставена по силата на тази директива(55).
61. Възможността за позоваване на член 4 от Рамковата директива за водите произтича от действието (в противоречие с правото на Съюза), което трябва да бъде забранено. Следователно според мен организациите за опазване на околната среда могат да се позовават на член 4, доколкото националното право им предоставя средствата за правна защита(56).
Процесуално легитимирана ли е организация за опазване на околната среда да се позове на член 4 от Рамковата директива за водите?
62. Австрийското правителство поддържа, че, като се изключи ограничената разпоредба на член 14, Рамковата директива за водите не предвижда участие или право на съдебен контрол. Това не било така в други директиви в областта на околната среда(57), някои от които били изменени изрично с цел прилагане на предвидените в член 9 от Орхуската конвенция права(58). То добавя, че член 9, параграф 3 от посочената конвенция — разпоредбата, на която се позовава Protect, за да обоснове процесуалната си легитимация, няма директен ефект.
Общи бележки по тълкуването на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция
63. Съгласно член 9, параграф 3 всяка страна осигурява на представителите на обществеността (сред които по силата на член 2, параграф 4 са и организациите за опазване на околната среда), които отговарят на критериите, ако има такива, посочени в националното право, достъп до административни или съдебни процедури за оспорване на действия или пропуски на частни лица и държавни органи, които нарушават разпоредбите на националното законодателство, касаещо околната среда. Следователно тази разпоредба установява по-специално правото да се оспорват приетите в административно производство актове на административните органи.
64. Безспорно е, че в настоящия контекст няма приложима разпоредба на правото на Съюза, изрично приета за прилагане на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция. По-специално, Рамковата директива за водите установява законодателна рамка, без да уточнява подробно процесуалните правила, необходими за нейното прилагане. Сам по себе си член 4 не предоставя на организациите за опазване на околната среда правото на административен или съдебен контрол. Единствената релевантна разпоредба е член 14 („Информация за обществеността и консултации“), който предвижда в параграф 1, че държавите членки „окуражават активното участие на всички заинтересовани страни в прилагането на [тази] директива“(59). Струва ми се обаче, че тази разпоредба е твърде абстрактна, за да може на нея да се направи пряко позоваване като източник на процесуални права.
65. Съдът приема, че член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция няма директен ефект(60). Ето защо организациите за опазване на околната среда не могат да се позоват директно на тази разпоредба като основание за процесуална легитимация за оспорване на актове на националните органи като предоставеното на Aichelberglift разрешение.
66. При липсата на правна уредба на Съюза по този въпрос във вътрешния правен ред на всяка държава членка трябва да се определят процесуалните правила на съдебните производства, предназначени да гарантират защитата на правата, които страните в процеса черпят от правото на Съюза, в настоящия случай от Рамковата директива за водите във връзка с Орхуската конвенция, като държавите членки носят отговорност за осигуряването на ефективната защита на тези права във всеки отделен случай(61).
67. Процесуалната автономия на държавите членки не е абсолютна. Тя трябва да се упражнява в съответствие с целите на Орхуската конвенция и Рамковата директива за водите.
68. Тук следва да се припомни, че след влизането в сила на Договора от Лисабон на 1 декември 2009 г. предвиденият в член 3, параграф 3 ДЕС принцип за „високо равнище на защита и подобряване качеството на околната среда“ става водеща цел на правото на ЕС. Същият принцип е закрепен и в член 37 от Хартата на основните права на Европейския съюз(62), която — също след влизането в сила на Договора от Лисабон — става част от първичното право на ЕС и инструмент за тълкуване на вторичното право(63).
69. От Рамковата директива за водите следва, че държавите членки носят отговорността за изпълнението на екологичните цели на Директивата, установени по-специално в членове 1 и 4, и че успехът на Директивата зависи по-специално от информацията, консултациите и участието на обществеността (съображение 14)(64). Освен това в съответствие с член 14, параграф 1 държавите членки окуражават активното участие на всички заинтересовани страни в прилагането на Рамковата директива за водите.
70. Тези разпоредби посочват начина, по който трябва да се тълкува член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция. Участието на обществеността в началните етапи на административната процедура в съответствие с член 14, параграф 1 от Рамковата директива за водите би било до голяма степен безпредметно, ако не е възможно поне някои членове на обществеността да получат процесуална легитимация на по-късен етап, по-специално за оспорване на съответствието с тази директива на приетите в процедурата решения.
Критерии, които държавите членки могат да установяват в съответствие с член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция
71. Несъмнено в контекста на Орхуската конвенция държавите членки разполагат с голяма гъвкавост. По-специално, правото на административна или съдебна защита по член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция може да бъде предоставено само на онези представители на обществеността, които „отговарят на критериите, ако има такива, посочени в националното право“.
72. При установяването на процесуалните правила за прилагане на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция обаче държавите членки трябва да имат предвид, че тази конвенция има за цел да гарантира, че „[…] обществеността, включително организациите, трябва да има достъп до ефективни съдебни механизми, така че нейните законни интереси да бъдат защитени и законът да се прилага“ (осемнадесето съображение).
73. Изразът „които отговарят на критериите, ако има такива, посочени в националното право“, не може да послужи „като оправдание за въвеждане или поддържане на дотолкова строги критерии, че на практика всички или почти всички организации за опазване на околната среда да бъдат възпрепятствани да оспорват действия или бездействия, които противоречат на националното право в областта на околната среда“, а „изисква въздържане на страните от определяне на твърде строги критерии. Следователно достъпът до такива процедури следва да бъде правилото, а не изключението“, и „всички подобни критерии трябва да съответстват на целите на конвенцията по отношение на осигуряването на достъп до правосъдие“(65). По мое мнение най-логично би било да се предположи, че този израз препраща към алтернативните процесуални изисквания да „имат достатъчен интерес“ или „чието право е нарушено“ по член 9, параграф 2.
74. В моето заключение по дело Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening(66) разгледах условията, които държавите членки могат да установят на основание член 1, параграф 2 от Директива 85/337 (понастоящем заменена с Директивата за ОВОС), в който се посочват „всички изисквания съгласно националното право“(67). Този анализ е приложим в настоящия контекст. Според мен организациите, които насърчават опазването на околната среда и отговарят на обективно обосновани, прозрачни и недискриминационни изисквания, улесняващи достъпа до правосъдие съгласно националното право, трябва да имат право да се позовават на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция.
75. Следователно националното право не може да изключи безусловно правата на всички организации за опазване на околната среда, произтичащи от член 9, параграф 3, под претекст, че въвежда „критерии“ за упражняването им(68). Както посочих в заключението ми по дело „Trianel“(69), система за защита, която е като „Ферари“ със заключени отвътре врати, не е особено практична и полезна, ако е недостъпна за определени категории искове или жалби.
76. Подобно тълкуване на понятието „критерии, ако има такива“, всъщност би имало нежелани последици. Процесуална система, която фактически изключва правото на всички организации за опазване на околната среда да оспорват административните актове, приети въз основа на националните разпоредби за прилагане на Рамковата директива за водите, би могла сериозно да подкопае полезното действие на установената в член 4 забрана(70) и в по-общ план, сериозно да застраши постигането на закрепената в член 37 от Хартата цел за високо равнище на опазване на околната среда.
Ролята на организациите за опазване на околната среда
77. Природата принадлежи на всички ни и опазването ѝ е наша колективна отговорност. Съдът е приел, че нормите на правото на Съюза в областта на околната среда най-често са насочени към общия интерес, а не само към защита на индивидуалните интереси на частноправните субекти(71). Нито водата, нито рибата, която плува в нея, могат да отидат в съда. Дърветата също нямат процесуална легитимация(72).
78. Както запитващата юрисдикция в акта за преюдициално запитване, така и австрийското правителство по време на съдебното заседание уточняват, че съгласно австрийското право ищецът има процесуална легитимация в административни или съдебни производства само доколкото притежава субективни материални права, за които твърди, че са нарушени. Самото естество на организациите за опазване на околната среда не им позволявало да отговорят на условието да имат материални права. Ето защо било практически невъзможно такава организация да оспори административно решение пред административен орган или съд, независимо колко надлежни са действията ѝ или колко уместно е становището, което желае да представи.
79. Според мен дори носителите на индивидуални права не могат да предявят иск за нарушение на разпоредба, която има за цел опазване на околната среда или защита на обществения интерес, като установената в член 4 от Рамкова директива за водите забрана за влошаване. Следователно, освен ако материалните права на частноправните субекти не съвпадат с обществения интерес и тези частноправни субекти не решат да подадат жалба за упражняването на тези права пред компетентен орган или съд, никой не може да предприеме действия за опазване на околната среда(73).
80. Както посочих в моето заключение по дело Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening(74), организациите за опазване на околната среда са израз на колективния и обществен интерес, който иначе никой друг не би могъл да защити. Те позволяват да се обединят претенциите на по-голям брой лица, действат като филтър и със специализираната си компетентност поставят юрисдикцията в по-изгодна позиция с оглед на решаването на спора. Така в крайна сметка те подобряват функционирането на процедурите в областта на опазването на околната среда. По този начин организациите за опазване на околната среда играят решаваща роля за опазването на нашето общо природно наследство.
81. Авторите на Орхуската конвенция не са избрали да въведат actio popularis в областта на околната среда. Вместо това са избрали да засилят ролята на организациите за опазване на околната среда. По този начин те са търсели точната среда между максималистичния подход (actio popularis) и минималистичния подход (индивидуален и ограничен иск на страните, чийто интерес е засегнат)(75). Това според мен представлява разумен и прагматичен компромис.
82. Съдът е приел, че гражданите и сдруженията са призвани да играят активна роля в защитата на околната среда(76). В седмото, тринадесетото и седемнадесетото съображение от Орхуската конвенция се подчертава значението на организациите за опазване на околната среда. Както правилно отбелязва генералният адвокат Kokott в заключението си по дело „Brown Bears II“(77), в член 2, параграф 5 от Орхуската конвенция е предвидено признаването на интереса на сдружения, които подкрепят опазването на околната среда и отговарят на всички изисквания съгласно националното право. Европейският съд по правата на човека също подчертава ролята на неправителствените организации, като констатира, че по обществените въпроси те могат да бъдат описани като социални „пазители“(78).
83. Като цяло, считам, че органът, който взема решението в административното или съдебното производство, е по-добре да разполага с повече отколкото с по-малко информация относно въздействието на предложения проект върху околната среда. Това подкрепя предоставянето на процесуална легитимация на организациите за опазване на околната среда, които отговарят на релевантните критерии относно съществуването и дейностите им съгласно националното право(79). Като се има предвид ролята им в областта на околната среда, тези организации са в много добра позиция да предложат релевантна информация.
84. Според мен член 2, параграф 5 и член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция указват как да се подходи към ролята на тези организации като на защитници на интересите на околната среда. При наличието на задължения на държавите членки, установени с директиви на Съюза в областта на околната среда, организациите за опазване на околната среда, които отговарят на предвидените в член 2, параграф 5 от Орхуската конвенция критерии, по принцип следва да могат да обжалват пред съда твърдените нарушения на тези задължения в съответствие с член 9, параграф 3 от същата.
85. Частноправните субекти, засегнати от проект с екологични последици, естествено имат процесуална легитимация да защитават собствеността си или други интереси от щетите, които проектът може да им причини. Ако на организациите за опазване на околната среда се откаже правото да искат от съда да провери дали дадено административно решение е в съответствие със задължения на държавата членка като произтичащите от член 4 от Рамковата директива за водите, околната среда — тоест общественият интерес — няма да бъде надлежно представляван и защитаван. Това ще доведе до абсурдния резултат частната собственост и интересите на частноправните субекти да са по-добре защитени от евентуални грешки на администрацията отколкото общественият интерес. Не е възможно законодателят на Съюза да е имал намерение да създаде такова несъответствие.
Действието на член 47 от Хартата
86. Освен това член 4 от Рамковата директива за водите трябва да се тълкува с оглед на член 47 от Хартата(80).
87. Посочената разпоредба на първичното право на Съюза препотвърждава принципа на ефективната съдебна защита. Съгласно този принцип всеки, чиито права и свободи, гарантирани от правото на Съюза, са били нарушени, има право на ефективни правни средства за защита пред съд в съответствие с предвидените в тази разпоредба условия(81).
88. Съгласно член 51, параграф 1 разпоредбите на Хартата се отнасят за държавите членки единствено когато те прилагат правото на Съюза(82). При самото приемане на процесуални правни норми, с които се ограничава правото на иск на организациите за опазване на околната среда в защита на обществен интерес при нарушение на член 4 от Рамковата директива за водите, съответната държава членка изпълнява задължения, произтичащи от правото на Съюза, и прилага това право по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата(83). Освен това релевантността на член 47 от Хартата не се ограничава до случаите, в които материалноправна норма от правото на Съюза е съчетана с разпоредба от процесуален характер, която предоставя право на ефективна съдебна защита(84).
89. Процесуално правило, което по принцип и на практика затруднява изключително много дадена организация за опазване на околната среда да изпълнява предвидената в член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция роля и да оспори законосъобразността на административно решение, за което счита, че е прието в нарушение на член 4 от Рамковата директива за водите, несъмнено противоречи на основното право на Съюза на ефективна съдебна защита(85).
90. Обстоятелството, че държавата членка е избрала в националния си правен ред процесуална легитимация, основана на права, а не на интерес, не е достатъчно да оправдае такова общо изключване. В своята цялост текстът на член 9 от Орхуската конвенция показва, че авторите на тази конвенция са били напълно наясно с различията между страните по отношение на процесуалната легитимация. Те изготвят внимателно разпоредбите на член 9 относно правното положение на организациите за опазване на околната среда, така че достъпът до съд да не зависи от избора на конкретна договаряща страна.
Заключителни бележки
91. Признаването на процесуалната легитимация на организациите за опазване на околната среда в съответствие с член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция при тези обстоятелства не означава прикрито предоставяне на директен ефект на тази разпоредба. Това е по-скоро логическата последица от необходимостта да се гарантира полезното действие на член 4 от Рамковата директива за водите с оглед на основното право на ефективни правни средства за защита пред съд.
92. Съдът многократно възприема широко, телеологично тълкуване на законодателството на Съюза в областта на околната среда(86). Предложеният от мен подход просто потвърждава това, което Съдът вече е постановил в решение „Brown Bears II“.
93. Накрая, от представените пред Съда материали е видно, че не съществува противоречие между предложеното от мен тълкуване и член 132, параграф 1 от Bundes-Verfassungsgesetz (който е част от глава VII, озаглавена „Конституционни и административни гаранции“). Както уточнява запитващата юрисдикция, с оглед на тази разпоредба само физическите или юридическите лица, които твърдят, че решение на административен орган нарушава правата им, и които в предшестващо административно производство са притежавали качеството на страна, могат да обжалват това административно решение пред административен съд на основание твърдяно нарушение на тези права. Според мен тези изисквания не представляват пречка за признаване на процесуалната легитимност на организациите за опазване на околната среда да оспорват законосъобразността на административните решения в съответствие с член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция.
94. Следователно на първия въпрос трябва да се отговори, че член 4 от Рамковата директива за водите във връзка с член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция и член 47 от Хартата трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национални процесуални правила, които възпрепятстват достъпа на надлежно учредена и действаща в съответствие с изискванията на националното право организация за опазване на околната среда до административни или съдебни процедури по смисъла на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция за оспорване на актове на компетентния орган, приети в административна процедура на основание на разпоредбите на националното право за транспониране на тази директива.
95. Тъй като отговорът на първия въпрос на запитващата юрисдикция е утвърдителен, е необходимо да разгледам също втория и третия въпрос.
По втория въпрос
96. С втория си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали въз основа на Орхуската конвенция организация за опазване на околната среда трябва да може да предприема действия срещу нарушение на член 4 от Рамковата директива за водите в хода на производство пред административен орган, или е достатъчно да има възможност да оспори пред съда приетото от този орган решение.
97. От предложения от мен отговор на първия въпрос следва, че организация за опазване на околната среда трябва да може да се позове на член 4 от Рамковата директива за водите във връзка с член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция, за да оспори решение на административен орган, прието в административна процедура на основание на разпоредбите на националното право за транспониране на Рамковата директива за водите.
98. Остава да се прецени дали Орхуската конвенция изисква организацията за опазване на околната среда да може да се позове на член 4 от Рамковата директива за водите в хода на такава административна процедура. С други думи, трябва ли да ѝ бъде предоставено правото да участва в тази процедура? Ще отговоря на този въпрос на два етапа: първо, по принцип, и второ, с оглед на специфичния контекст на австрийското право.
Право на участие: общи бележки
99. Член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция предвижда правото на административно или съдебно преразглеждане на „действия […] на […] държавни органи“. Тези действия включват административните решения, приети в административни процедури. За разлика от член 6 от конвенцията член 9, параграф 3 не предвижда право на участие в административната процедура. Това право трябва да се разглежда въз основа на член 6. При все това поради изложените по-горе съображения(87) изхождам от предположението, че член 6 и член 9, параграф 2 от Орхуската конвенция не са приложими към настоящия случай.
100. Обстоятелството, че организация за опазване на околната среда има право да оспорва административно решение, не предполага само по себе си правото на участие в процедурата по приемане на това решение. Съдът е приел, че участието в процеса по вземане на решения в областта на околната среда се различава от правото на обжалване пред съд и има различна от него цел(88).
101. За разлика от някои други директиви в областта на околната среда(89) Рамковата директива за водите не предвижда изрично участието на обществеността. Освен това тя не изисква, както Директивата за местообитанията, проектът да бъде одобрен само „ако е подходящо, след като [е получено] мнението на обществеността“.
102. При все това член 14 от Рамковата директива за водите, озаглавен „Информация за обществеността и консултации“, предвижда в параграф 1, че държавите членки „окуражават активното участие на всички заинтересовани страни в прилагането на [тази] директива“(90), а в съображение 14 се посочва, че успехът на тази директива зависи по-специално от информацията, консултациите и участието на обществеността. Процедурата по даване на разрешение съгласно WRG 1959 трябва да се разглежда като прилагане на тази директива(91).
103. Според мен, ако уреденото от държавата членка „участие“ на обществеността в съответствие с член 14, параграф 1 от Рамковата директива за водите не е съчетано с процесуални права, които предоставят възможност на членовете на обществеността да изразяват своето становище и изискват от компетентния орган да вземе предвид това становище, целта на посочената разпоредба няма да бъде изпълнена. Подобна форма на „участие“ на обществеността не може да се квалифицира като „консултации“. Тя ще представлява по-скоро „деклариране на намерения“ от страна на компетентния орган пред обществеността.
104. Съдът вече е уточнил, че статутът на страна в административното производство дава възможност на организацията за опазване на околната среда да участва по-активно в процеса по вземане на решения, като изложи по-обстойно и по по-подходящ начин своите доводи относно рисковете от отрицателно въздействие на предвидения проект върху околната среда. Компетентните органи трябва да вземат предвид тези доводи, преди да разрешат съответния проект. Без такова участие не може да се изключи, че няма да бъдат изтъкнати и взети предвид доводите, приведени в защитата на околната среда, като по този начин няма да бъде постигната основната цел на предвиденото в член 14, параграф 1 от Рамковата директива за водите производство, а именно целта да се осигури висока степен на опазване на околната среда(92).
105. Освен това целта на административното производство в областта на околната среда, включително по отношение на водите, е да се постигне решение, което съчетава интереса на заявителя да получи разрешение със съществуващите екологични ограничения. Ефективно е това производство, при което организацията за опазване на околната среда може да бъде включена на ранен етап, за да представи релевантните екологични съображения. Така се постига баланс в производство и се ограничава вероятността от последващи съдебни дела. Съдът винаги е бил наясно с необходимостта от насърчаване на процесуалната икономия в различните производства(93).
106. Следователно предоставянето на организациите за опазване на околната среда на статут на страна в административните производства, за да се позовават на пряко приложимите разпоредби на правото на Съюза в областта на околната среда, като член 4 от Рамковата директива за водите(94), допринася за поддържането и подобряването на състоянието на водната среда в Съюза и в по-общ план — за постигане на целите на правото на Съюза в областта на околната среда(95).
107. При липсата на правна уредба на Съюза по този въпрос, в съгласие с принципа за съответстващо тълкуване запитващата юрисдикция трябва, доколкото е възможно, да тълкува националното процесуално право с оглед на тези цели, за да гарантира ефективното им изпълнение(96).
Право на участие в контекста на австрийското право
108. Запитващата юрисдикция уточнява, че съгласно член 132, параграф 1 от Bundes-Verfassungsgesetz само физическите или юридическите лица, които в предшестващо административно производство са притежавали качеството на страна, могат да обжалват приетото в края на такова производство решение пред съд или административен орган (в случая административния съд (Verwaltungsgericht) на дадена провинция(Land). Ето защо качеството на страна в административното производство и правото на обжалване са пряко свързани помежду си. Липсата или загубата на качеството на страна в производството пред административния орган следователно води до загубата на правото да се обжалва решението на този административен орган.
109. По принцип подобно изискване за участие в предшестваща административна процедура не подкопава правата, гарантирани от Орхуската конвенция или Рамковата директива за водите. Правото на ефективна съдебна защита, закрепено в член 47 от Хартата, и принципът на ефективност допускат подобно изискване за обжалване по съдебен ред, ако редът и условията за упражняване на този способ за защита не накърняват непропорционално ефективността на съдебната защита(97).
110. Доколкото разбирам обаче, предвиденото в австрийското право прави практически невъзможно организация за опазване на околната среда да придобие качеството на страна в такава административна процедура, за да спомогне за постигането на задължителните цели на правото на Съюза в областта на околната среда, посочени в член 4 от Рамковата директива за водите(98).
111. Ако точното положение съгласно националната правна уредба отговаря на описаното по-горе — а единствено запитващата юрисдикция е компетентна да прецени това — да се откаже на организация за опазване на околната среда качеството на страна в административна процедура, би означавало да се отмени правото на ефективна съдебна защита, с което тази организация се ползва по силата на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция във връзка с член 4 от Рамковата директива за водите. От предложения от мен отговор на първия въпрос следва, че не е допустимо организация за опазване на околната среда да бъде лишена от право на участие, доколкото това право е необходимо за спомагане постигането на задължителните цели на правото на Съюза в областта на околната среда, посочени в член 4 от Рамковата директива за водите.
112. Следователно на втория въпрос трябва да се отговори по следния начин:
– Национална юрисдикция трябва да тълкува националното си процесуално право — отнасящо се, също като това, разглеждано в главното производство, до качеството на страна в административна процедура по издаване на разрешение на основание на транспониращата Рамковата директива за водите вътрешноправна уредба — във възможно най-голяма степен в съответствие с установените в Рамковата директива за водите (и по-специално в член 4 и в член 14, параграф 1 от нея) цели, за да се предостави възможност на организациите за опазване на околната среда да се позовават на посочените разпоредби в хода на административното производство пред националния орган.
– Когато правото на надлежно учредена и действаща в съответствие с изискванията на националното право организация за опазване на околната среда да оспори пред административен орган или съд актове, приети от компетентните национални органи в административна процедура на основание член 4 от Рамковата директива за водите, е обусловено от участие в предшестваща процедура, посочената разпоредба във връзка с член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция и член 47 от Хартата трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национални процесуални правила, които възпрепятстват подобна организация да придобие качеството на страна в такава процедура.
По третия въпрос
113. С третия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали национални процесуални правила като член 42 от AVG могат да задължават организациите за опазване на околната среда да представят своевременно възраженията си в хода на процедурата по издаване на разрешение и ако не направят това, да губят качеството си на страна в тази процедура, заедно с правото си да оспорят пред компетентния съд приетите впоследствие в същата процедура актове на компетентните органи(99).
114. Признавам, че намирам така формулирания въпрос за любопитен. Логично е да се предположи, че член 42 от AVG се прилага само за лице, което вече е страна. Запитващата юрисдикция обаче уточнява, че съгласно австрийското процесуално право (член 102, параграф 1 от WRG 1959) организациите за опазване на околната среда като Protect не могат да придобият качеството на страна в такава процедура(100). Следователно би могло да се предположи, че член 42 от AVG или е неприложим по отношение на Protect, или, ако е приложим, това няма да окаже влияние върху резултата от главното производство. При тези обстоятелства третият въпрос изглежда хипотетичен(101).
115. Въз основа на уточненията на запитващата юрисдикция все пак може да се стигне до извода, че искането на Protect да стане страна е отхвърлено заедно с възраженията му по проекта на основание член 42 от AVG с мотива, че не е представила възраженията си във връзка с водите (на основание на WRG 1959) своевременно в хода на административното производство(102). Това предполага, че Protect е могла да придобие качеството на страна, ако е представила такива възражения навреме.
116. Този проблем не е решен в съдебното заседание.
117. По-нататък в текста ще изхождам от предположението, че Protect е могла да придобие качеството на страна в административното производство, ако беше представила своевременно необходимите възражения.
118. Австрийското правителство поддържа (вероятно въз основа на своето тълкуване на националното право), че Protect е трябвало да представи възраженията си, без да чака да бъде допусната като страна.
119. Според мен от представените пред Съда материали съвсем не става ясно, че съгласно австрийската правна уредба от организацията за опазване на околната среда следва да се очаква да разбере, че може да получи качеството на страна в административното производство, в което се разглежда искане за издаване на разрешение за водочерпене с цел производство на сняг, само като представи възраженията си в съответствие с член 42 от AVG. По-скоро изглежда, че съгласно член 102, параграф 3 от WRG 1959 само страните имат възможност да представят такива възражения, докато член 102, параграф 1 от WRG 1959 не допуска организация за опазване на околната среда, която не е носител на публични субективни права, да получи качеството на страна.
120. Считам, че при това положение е несправедливо и подвеждащо да се изисква от организацията за опазване на околната среда все пак да се опита (почти спекулативно) да представи възраженията си. Прилагането на член 42 от AVG и лишаването на Protect от качеството на страна при това положение би означавало да се накаже организацията, защото не е направила нещо, което националната правна уредба явно не допуска. Според мен подобно процесуално правило не отговаря на установените в член 9, параграф 4 от Орхуската конвенция критерии за справедливост и безпристрастност. Това положение странно напомня разказа на Кафка „Пред закона“, в който умиращият човек разбира, че вратата на закона, през която цял живот се е опитвал да мине и която в този момент се затваря, през цялото време е била широко отворена за него.
121. Запитващата юрисдикция следва да провери дали националните правила всъщност действат по този начин. Ако това е така, да се откаже на Protect качеството на страна в административното производство, а следователно и достъпът до съд, би означавало да се отмени правото на Protect на ефективна съдебна защита, с което Protect, в качеството си на организация за опазване на околната среда, се ползва на основание член 4 от Рамковата директива за водите във връзка с член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция(103). От предложения от мен отговор на първия въпрос следва, че не е допустимо лишаването на организация за опазване на околната среда от това право, доколкото то е необходимо за спомагане постигането на задължителните цели на правото на Съюза в областта на околната среда, посочени в член 4 от Рамковата директива за водите.
122. Напротив, ако запитващата юрисдикция установи, че е било основателно да се очаква от организация за опазване на околната среда като Protect да представи своевременно възраженията си в административното производство въз основа на справедливи и безпристрастни процесуални правила, предвиденият в член 42 от AVG процесуален срок не подкопава гарантираните от Орхуската конвенция или Рамковата директива за водите права. По принцип предвиденият в националното право срок за представяне от страните на възражения зачита основното съдържание на правото на ефективна съдебна защита и не надхвърля необходимото за постигането на легитимните цели за правна сигурност, бързина и процесуална икономия на административното производство. Така Съдът приема, че определянето на разумни съдопроизводствени срокове в интерес на правната сигурност, за закрила както на заинтересованото лице, така и на съответната администрация, е съвместимо с правото на Съюза. По-специално той постановява, че такива срокове не могат да направят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правния ред на Съюза(104). Всъщност самият член 9, параграф 4 от Орхуската конвенция изисква процедурите да бъдат „справедливи, безпристрастни и своевременни“. Доколкото не допуска страна да представи възражения по проект след изтичането на определен срок, който не е спазила, член 42 от AVG отговаря на тези условия(105).
123. Следователно на третия въпрос следва да се отговори, че член 4 от Рамковата директива за водите във връзка с член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция и член 47 от Хартата трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национални процесуални правила, които лишават организация за опазване на околната среда от качеството на страна в административно производство поради отсъствието на своевременно представени възражения в това производство, доколкото тези правила не отговарят на посочените в член 9, параграф 4 от Орхуската конвенция критерии за справедливост и безпристрастност.
Заключение
124. С оглед на всички изложени по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от Verwaltungsgerichtshof (Върховен административен съд, Австрия) въпроси по следния начин:
„– Член 4 от Директива 2000/60/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2000 година за установяване рамка за действията на Общността в областта на политиката за водите, във връзка с член 9, параграф 3 от Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземане на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда, подписана в Орхус на 25 юни 1998 г. и одобрена от името на Европейската общност с Решение 2005/370/ЕО на Съвета от 17 февруари 2005 година, и с член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз, трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национални процесуални правила, които възпрепятстват достъпа на надлежно учредена и действаща в съответствие с изискванията на националното право организация за опазване на околната среда до административни или съдебни процедури по смисъла на член 9, параграф 3 от посочената конвенция за оспорване на актове на компетентния орган, приети в административно производство на основание на разпоредбите на националното право за транспониране на тази директива.
– Национална юрисдикция трябва да тълкува националното си процесуално право — отнасящо се, също като разглежданото в главното производство, до качеството на страна в административна процедура по издаване на разрешение на основание на транспониращата Директива 2000/60 вътрешноправна уредба — във възможно най-голяма степен в съответствие с установените в посочената директива (и по-специално в член 4 и член 14, параграф 1 от нея) цели, за да се предостави възможност на организациите за опазване на околната среда да се позовават на посочената разпоредба в хода на административното производство пред националния орган.
– Когато правото на надлежно учредена и действаща в съответствие с изискванията на националното право организация за опазване на околната среда да оспори пред административен орган или съд актове, приети от компетентните национални органи в административна процедура на основание член 4 от Директива 2000/60 за установяване рамка за действията на Общността в областта на политиката за водите, е обусловено от участие в предшестваща процедура, посочената разпоредба във връзка с член 9, параграф 3 от въпросната конвенция и член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национални процесуални правила, които възпрепятстват подобна организация да придобие качеството на страна в такава процедура.
– Член 4 от Директива 2000/60 във връзка с член 9, параграф 3 от въпросната конвенция и член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национални процесуални правила, които лишават организация за опазване на околната среда от качеството на страна в административно производство поради отсъствието на своевременно представени възражения в това производство, доколкото тези правила не отговарят на посочените в член 9, параграф 4 от посочената конвенция критерии за справедливост и безпристрастност“.