OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
VERICY TRSTENJAK
przedstawiona w dniu 6 czerwca 2012 r.(1)
Sprawy połączone C‑539/10 P i C‑550/10 P
Stichting Al-Aqsa
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej
i
Królestwo Niderlandów
przeciwko
Stichting Al-Aqsa
Odwołanie – Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w ramach walki z terroryzmem – Zamrożenie funduszy – Wspólne stanowisko 2001/931/WPZiB – Artykuł 1 ust. 4 i 6 – Rozporządzenie (WE) nr 2580/2001 – Artykuł 2 ust. 3 – Przesłanki pozostawienia osoby lub podmiotu w wykazie osób i podmiotów, których fundusze podlegają zamrożeniu – Decyzja właściwej władzy krajowej – Uchylenie środka krajowego
I – Wprowadzenie
1. Przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego jest zamrożenie funduszy należących do Stichting Al-Aqsa w ramach przyjętych przez Unię środków mających na celu zwalczanie terroryzmu.
2. Niebezpieczeństwa mające swe źródła w terroryzmie skłoniły Narody Zjednoczone, Unię Europejską oraz jej państwa członkowskie do przyjęcia środków ograniczających. Celem tych środków jest ograniczenie swobody finansowej osób i podmiotów, którym przypisuje się wspieranie działalności terrorystycznej, poprzez zamrożenie należących do nich funduszy.
3. Mając na uwadze rezolucję 1373 (2001) Rady Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych z dnia 28 września 2001 r.(2) we wspólnym stanowisku 2001/931/WPZiB(3) Rada Unii Europejskiej określiła zasady stosowania systemu środków mających na celu zwalczanie terroryzmu.
4. Zgodnie z tym systemem w przypadku, gdy Unia otrzyma informacje, z których wynika, że dany organ podjął decyzję o wszczęciu dochodzenia lub postępowania w sprawie aktu terrorystycznego, osoba, której to dotyczy, może zostać umieszczona w wykazie osób i podmiotów, których fundusze ulegają zamrożeniu(4). Pierwszy wykaz stanowił załącznik do wspomnianego wspólnego stanowiska.
5. Do powyższego systemu określonego we wspólnym stanowisku 2001/931/WPZiB nawiązuje merytorycznie rozporządzenie Rady (WE) nr 2580/2001 z dnia 27 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych środków restrykcyjnych skierowanych przeciwko niektórym osobom i podmiotom mających na celu zwalczanie terroryzmu(5). Rozporządzenie to stanowi niezbędny środek na poziomie Unii zmierzający do dalszej realizacji celów określonych we wspólnym stanowisku 2001/931/WPZiB i uzupełnia procedury administracyjne i sądowe dotyczące organizacji terrorystycznych w Unii Europejskiej i państwach trzecich(6). W tych okolicznościach, zgodnie z art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001, do Rady należy ustanowienie, przegląd i w razie konieczności dokonywanie zmian wykazów osób i podmiotów, których fundusze podlegają zamrożeniu, z uwzględnieniem kryteriów określonych we wspólnym stanowisku 2001/931(7). Pierwszy wykaz, o którym mowa w art. 2 rozporządzenia nr 2580/2001, Rada przedstawiła już w dniu 27 grudnia 2001 r., czyli w dniu przyjęcia powyższego rozporządzenia.
6. W ramach dokonywanej w regularnych odstępach czasu kontroli rzeczonego wykazu Rada sprawdza, czy istnieją podstawy do pozostawienia danych osób i podmiotów w wykazie i do utrzymania w mocy zamrożenia należących do nich funduszy. W przypadku braku takich podstaw, wykaz ulega odpowiedniej zmianie. W celu wykonania tego zadania Rada w regularnych odstępach czasu przyjmuje akty prawne służące wykonaniu rozporządzenia nr 2580/2001, na mocy których po dokonaniu przeglądu obowiązujący wykaz zastępowany jest nowym wykazem.
7. Kontrola i ewentualna zmiana rzeczonego wykazu stanowią główny przedmiot niniejszych spraw połączonych. Konkretnie chodzi w szczególności o kwestię, w jakim zakresie na Radzie spoczywa obowiązek uwzględniania okoliczności faktycznych i stanu prawa w państwach członkowskich oraz ich rozwoju w ramach podejmowania decyzji o pozostawieniu danej osoby lub podmiotu na liście lub o kontynuacji zamrożenia ich funduszy.
II – Ramy prawne
A – Wspólne stanowisko 2001/931/WPZiB
8. Artykuł 1 wspólnego stanowiska ma następujące brzmienie:
„[…]
4. Lista [wykaz] w załączniku jest sporządzana [sporządzany] na podstawie dokładnych informacji lub materiałów zawartych w odpowiednich aktach, które wskazują, że decyzja została podjęta przez właściwą władzę w odniesieniu do osób, grup i podmiotów, których to dotyczy, bez względu na to, czy dotyczy to wszczęcia dochodzenia lub postępowania w sprawie o akt terrorystyczny, usiłowanie popełnienia takiego aktu, uczestniczenia w nim lub ułatwienia dokonania takiego aktu, opartego na poważnych i wiarogodnych dowodach lub poszlakach, lub skazania za takie czyny. Osoby, grupy i podmioty określone przez Radę Bezpieczeństwa Organizacji Narodów Zjednoczonych jako związane z terroryzmem i przeciwko którym zarządziła ona sankcje, mogą być włączone do tej listy [tego wykazu].
Do celów niniejszego ustępu »właściwa władza« oznacza władzę sądowniczą lub, gdy władze sądownicze nie mają właściwości w zakresie objętym niniejszym ustępem, równoważną właściwą władzę w tym zakresie.
5. […]
6. Nazwiska osób i nazwy podmiotów na liście [w wykazie] w załączniku są poddawane kontroli w regularnych odstępach czasu, co najmniej raz w ciągu każdych sześciu miesięcy, w celu zapewnienia, że istnieją podstawy do utrzymania [pozostawienia] ich na liście [w wykazie]”.
B – Rozporządzenie nr 2580/2001
9. Artykuł 2 rozporządzenia nr 2580/2001(8) stanowi:
„1. Poza wyjątkami dopuszczonymi na mocy art. 5 i 6:
a) wszystkie fundusze, inne aktywa finansowe i zasoby gospodarcze należące do i będące własnością lub posiadane przez osobę fizyczną lub osobę prawną, grupę lub podmiot wymienione na liście określonej [w wykazie określonym] w ust. 3, zostają zamrożone;
b) […]
2. […]
3. Rada, stanowiąc jednomyślnie, ustanawia, przegląda i zmienia listę [wykaz] osób, grup i podmiotów, do których stosuje się niniejsze rozporządzenie, zgodnie z przepisami ustanowionymi w art. 1 ust. 4, 5 i 6 wspólnego stanowiska 2001/931/WPZiB; na takiej liście [w takim wykazie] znajdują się:
i) osoby fizyczne dokonujące lub usiłujące dokonać, uczestniczące w lub ułatwiające dokonanie jakiegokolwiek aktu terrorystycznego;
ii) osoby prawne, grupy lub podmioty dokonujące lub usiłujące dokonać, uczestniczące w lub ułatwiające dokonanie jakiegokolwiek aktu terrorystycznego;
iii) osoby prawne, grupy lub podmioty będące własnością lub kontrolowane przez jedną lub więcej osób fizycznych lub prawnych, grupy lub podmioty określone w i) oraz ii); albo
iv) osoby fizyczne lub prawne, grupy lub podmioty działające w imieniu lub pod kierownictwem jednej lub więcej osób fizycznych lub prawnych, grup lub podmiotów określonych w i) oraz ii)”.
10. Z wyjątków, o których mowa w art. 2 ust. 1, wynika zasadniczo, że zamrożone fundusze mogą zostać odmrożone w zakresie, w jakim służą one zaspokojeniu podstawowych potrzeb danych osób lub członków ich rodzin(9), oraz że przy spełnieniu określonych warunków mogą być udzielane szczególne upoważnienia w celu odmrożenia funduszy(10).
III – Okoliczności powstania sporu
11. Począwszy od 2003 r., Stichting Al-Aqsa (zwana dalej „Al-Aqsa”) kwestionuje na drodze sądowej(11) zamrożenie należących do niej funduszy oraz kilka dotyczących jej kolejnych środków przyjętych przez Radę, na mocy których została ona umieszczona tudzież pozostawiona w odpowiednich wykazach sporządzanych przez Radę.
12. Ostatecznie środki przyjęte przez Radę opierają się na niderlandzkim zarządzeniu ministerialnym z dnia 7 kwietnia 2003 r., a konkretnie na Sanctieregeling terrorisme 2003(12), do którego należy nawiązać w pierwszej kolejności z uwagi na jego fundamentalne znaczenie dla zamrożenia funduszy należących do Al-Aqsa.
13. Sanctieregeling terrorisme 2003 wydano na podstawie niderlandzkiej Sanctiewet 1977 [ustawy o sankcjach] z odniesieniem do wyżej wymienionej rezolucji ONZ. W drodze tego rozporządzenia, które stanowiło poniekąd środek przejściowy(13), fundusze Al-Aqsa zostały zamrożone(14) do momentu wejścia w życie odpowiedniego aktu prawa Unii ze względu na to, że przekazywała ona kwoty pieniężne na rzecz podmiotu wspierającego terroryzm(15).
14. W postępowaniu w sprawie zastosowania tymczasowych środków tymczasowych w Niderlandach Al-Aqsa wniosła o wstrzymanie wykonania rzeczonego rozporządzenia. Jednakże orzeczeniem z dnia 3 czerwca 2003 r.(16) Rechtbank te ‘s Gravenhage (sąd okręgowy w Hadze) po zapoznaniu się z materiałami poufnymi niderlandzkiego wywiadu uznał, że istnieją dostateczne podstawy dla przyjęcia, że Al-Aqsa, jak przytoczono w uzasadnieniu Sanctieregeling terrorisme 2003, swoimi funduszami wspiera organizację terrorystyczną(17), i z tego względu oddalił wniosek Al-Aqsa o wstrzymanie wykonania środka w postaci zamrożenia funduszy.
15. Jednakże Sanctieregeling terrorisme 2003 zostało uchylone już ze skutkiem od dnia 3 sierpnia 2003 r.(18) z uzasadnieniem, że po wydaniu decyzji Rady z dnia 27 czerwca 2003 r. wykonującej art. 2 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 2580/2001(19) zarządzenie to „straciło aktualność” wskutek tego, że Al-Aqsa została umieszczona w sporządzonym przez Radę wykazie osób i podmiotów, których fundusze podlegają zamrożeniu.
16. Po uchyleniu niderlandzkiego zarządzenia Al-Aqsa pozostawała tymczasem w rzeczonym wykazie i kolejnych wykazach sporządzanych przez Radę, ponieważ Rada stwierdziła, że w odniesieniu do Al-Aqsa nie ma powodów do wprowadzenia zmian.
17. Pismem z dnia 23 kwietnia 2007 r. i ponownie pismem z dnia 29 czerwca 2007 r., które dotyczyło decyzji 2007/445/WE(20), Rada w celu spełnienia ciążącego na niej obowiązku uzasadnienia pozostawienia Al-Aqsa na liście przytoczyła następujące argumenty(21): „[…] [Niderlandzcy] ministrowie spraw zagranicznych oraz finansów zadecydowali […] o zamrożeniu aktywów należących do [Al-Aqsa]. Decyzja ta została potwierdzona orzeczeniem prezesa wydziału cywilnego sądu okręgowego w Hadze […] z dnia 3 czerwca 2003 r. W orzeczeniu tym stwierdzono, że [Al-Aqsa] należy uważać za organizację wspierającą Hamas i umożliwiającą mu prowadzenie lub ułatwianie działalności terrorystycznej. Decyzję wobec [Al-Aqsa] podjęła zatem właściwa władza […]. Rada jest przekonana, że powody, które uzasadniały umieszczenie nazwy [Al-Aqsa] w [spornym wykazie], pozostają aktualne”(22).
IV – Postępowanie w pierwszej instancji i zaskarżony wyrok
18. Al-Aqsa uznała przedstawione powyżej w pkt 17 uzasadnienie Rady za bezzasadne i wniosła do Sądu skargę przeciwko Radzie, wnosząc o stwierdzenie nieważności pięciu kolejnych i identycznie uzasadnionych decyzji Rady w sprawie dalszego zamrożenia funduszy (zwanych dalej „zaskarżonymi decyzjami”)(23) w zakresie ją dotyczącym oraz o orzeczenie, że rozporządzenie nr 2580/2001 nie ma do niej zastosowania i o obciążenie Rady kosztami postępowania.
19. W przedmiocie zarzutu trzeciego podniesionego przez Al-Aqsa zaskarżony wyrok zawiera zasadniczo poniższe rozważania(24):
„164 Sąd podkreślił jednak […] to, że […] Rada nie może […] pomijać dalszego biegu […] dochodzeń lub postępowań […].
[…]
168 W wyroku w sprawie Sison II [(25)] Sąd […] analizował ewentualność, gdy następuje zakończenie dochodzenia przez policję lub organ bezpieczeństwa bez kierowania sprawy do sądu z uwagi na brak możliwości uzyskania dostatecznych dowodów [...]. Sąd podkreślił, że niedopuszczalne byłoby, gdyby Rada nie brała pod uwagę tych okoliczności, składających się na ogół z istotnych informacji, które powinny być uwzględniane przy ocenie sytuacji […]. Odmienne stanowisko oznaczałoby przyznanie Radzie i państwom członkowskim nadmiernych uprawnień do nieograniczonego zamrażania funduszy danej osoby poza jakąkolwiek kontrolą sądową i niezależnie od wyniku ewentualnych postępowań sądowych.
169 Takie same względy powinny znaleźć zastosowanie, gdy krajowy administracyjny środek w postaci zamrożenia funduszy lub delegalizacji danej organizacji jako terrorystycznej zostaje cofnięty przez jego autora lub uznany za nieważny w drodze orzeczenia sądowego […].
170 I tak w niniejszej sprawie bezsporne jest, że Sanctieregeling zostało uchylone w dniu 3 sierpnia 2003 r., tj. prawie natychmiast po wejściu w życie, w dniu 28 czerwca 2003 r., wspólnotowego pierwotnego środka w postaci zamrożenia funduszy skarżącej.
171 W tej kwestii bezsporne jest, że zgodnie z zaskarżoną decyzją [(26)] opiera się ona nie na Sanctieregeling jako takim, lecz wyłącznie na orzeczeniu w sprawie środków tymczasowych […]. Jednak […] nie jest w niniejszej sprawie możliwe uwzględnienie orzeczenia w sprawie środków tymczasowych samodzielnie i bez równoczesnego wzięcia pod uwagę Sanctieregeling.
172 Należy zatem przyznać, że od chwili uchylenia Sanctieregeling w niderlandzkim porządku prawnym orzeczenie w sprawie środków tymczasowych, które, jak właśnie przypomniano, tworzy z nim nierozerwalną całość, nie może dłużej skutecznie służyć jako podstawa wspólnotowego środka w postaci zamrożenia funduszy skarżącej.
173 W orzeczeniu tym sąd orzekający zwyczajnie odmówił zawieszenia, tytułem środka tymczasowego, skutków Sanctieregeling. Tymczasem zarządzenie to przestało wywoływać jakiekolwiek skutki prawne w związku z jego uchyleniem. To samo powinno więc w konsekwencji dotyczyć skutków prawnych orzeczenia w sprawie środków tymczasowych, tym bardziej że zawierało ono jedynie tymczasową ocenę, bez uszczerbku dla rozstrzygnięcia co do istoty na zakończenie postępowania.
174 W tej kwestii Sąd uważa ponadto, że orzeczenie w sprawie środków tymczasowych nie może mieć – wyłącznie dla celów wykonania rozporządzenia nr 2580/2001 – skutków prawnych odrębnych od skutków Sanctieregeling, które w niniejszej sprawie trwałyby nadal mimo uchylenia Sanctieregeling w prawie niderlandzkim. Z drugiej strony nie byłoby zgodne z ogólną logiką rozporządzenia, zgodnie z którą Rada w procesie oceny powinna przyznawać nadrzędne znaczenie elementom procedury krajowej, gdyby Sanctieregeling, które nie wywiera już żadnych skutków w niderlandzkim porządku prawnym, wywoływało je nadal we wspólnotowym porządku prawnym, bezpośrednio i bez określenia w czasie, poprzez fakt zapadnięcia orzeczenia w sprawie środków tymczasowych.
175 Jest tak tym bardziej, że orzeczenie w sprawie środków tymczasowych, wydane na wniosek skarżącej, jest skutkiem inicjatywy, z którą można było [ewentualnie] wystąpić wobec Sanctieregeling lub nie. Z jego uzasadnienia wynika bowiem, że zostało wydane »w oczekiwaniu na przyjęcie środka wspólnotowego« i zostanie uchylone »z dniem wejścia w życie takiej decyzji« […]. Zgodnie z wyjaśnieniami udzielonymi przez Królestwo Niderlandów na rozprawie uchylenie to wynikało z troski rządu niderlandzkiego o uniknięcie nakładania się na siebie środka krajowego i środka wspólnotowego w postaci zamrożenia funduszy skarżącej. Wynika stąd, że Sanctieregeling zostałaby w każdym razie uchylona bezzwłocznie po przyjęciu pierwotnego środka wspólnotowego w postaci zamrożenia funduszy skarżącej niezależnie od tego, czy skarżąca zainicjowałaby postępowanie w sprawie środków tymczasowych lub co do istoty.
176 Taki mechanizm również narusza ogólną logikę rozporządzenia nr 2580/2001, która uzależnia przyjęcie wspólnotowego środka w postaci zamrożenia funduszy bądź od wszczęcia i rzeczywistego prowadzenia procedury krajowej mającej na celu bezpośrednio i przede wszystkim nałożenie na osobę, której dotyczy, środka o charakterze prewencyjnym lub represyjnym w ramach walki z terroryzmem i w związku z zaangażowaniem w terroryzm tej osoby […], bądź od ogłoszenia i skierowania do wykonania orzeczenia skazującego osobę, której to dotyczy, za takie czyny.
177 Tymczasem w rozpatrywanym przypadku decyzja o zamrożeniu funduszy podjęta początkowo na poziomie krajowym jest uzasadniona »oczekiwaniem na przyjęcie środka wspólnotowego«, a środek wspólnotowy z kolei – podjęciem decyzji krajowej, która zostaje bezzwłocznie uchylona. Nie sposób nie zarzucić takiemu mechanizmowi cech błędnego koła.
178 Nie mogąc nadal opierać się na orzeczeniu w sprawie środków tymczasowych, Rada powinna była wyciągnąć logiczny wniosek z uchylenia środka krajowego i stwierdzić, że nie istnieje już w prawie krajowym » substrat« wystarczająco uzasadniający kontynuowanie równoważnego środka w prawie wspólnotowym, i to bez względu na ewentualne zaskarżenie uchylonego środka krajowego przed sądem.
[…]
180 W okolicznościach niniejszej sprawy, dla których charakterystyczne jest przede wszystkim uchylenie Sanctieregeling, należy natomiast uznać, że Rada przekroczyła granice uznania, pozostawiając w nieskończoność nazwę skarżącej w spornym wykazie w związku z okresową kontrolą przeprowadzaną w trybie art. 1 ust. 6 wspólnego stanowiska 2001/931 oraz art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 na tej jedynie podstawie, że orzeczenie sądu orzekającego w sprawie środków tymczasowych nie zostało zakwestionowane przez instancję odwoławczą właściwą w sprawach środków tymczasowych lub sąd rozpoznający sprawę co do istoty, w sytuacji gdy decyzja, o której zawieszenie do tego sądu wnoszono, została do tego czasu uchylona przez jej autora.
181 Pogląd taki jest tym bardziej prawdziwy, że – jak stwierdziła na rozprawie skarżąca przy braku sprzeciwu pozostałych stron – od czasu uchylenia Sanctieregeling, abstrahując od wykonania zaskarżonej decyzji w prawie krajowym, właściwe organy niderlandzkie, administracyjne lub sądowe, nie prowadziły już żadnych czynności zmierzających do nałożenia na skarżącą sankcji karnej lub gospodarczej w ramach zwalczania terroryzmu i w związku z zaangażowaniem w terroryzm skarżącej.
[…]
184 W tych okolicznościach nie ma potrzeby orzekania w przedmiocie wniosku o uznanie za niezgodne z prawem, na podstawie art. 241 WE, rozporządzenia nr 2580/2001 (zob. podobnie wyrok w sprawie Al‑Aqsa [I], pkt 66, 67; zob. również wyrok Trybunału z dnia 20 maja 2008 r. w sprawie C‑91/05 Komisja przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I‑3651, pkt 111)”.
20. W tych okolicznościach zaskarżony wyrok zawiera następującą sentencję:
„1) Stwierdza się nieważność decyzji […] 2007/445/WE […], decyzji […] 2007/868/WE […], decyzji […] 2008/583/WE […], decyzji […] 2009/62/WE […] oraz rozporządzenia […] nr 501/2009 […] w zakresie dotyczącym [Al-Aqsa].
2) W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.
3) Rada […] pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez [Al-Aqsa].
4) Królestwo Niderlandów oraz Komisja Europejska pokrywają własne koszty”.
V – Postępowanie przed Trybunałem, żądania i istotne argumenty stron w postępowaniu odwoławczym
21. Od zaskarżonego wyroku Al-Aqsa (sprawa C‑539/10 P) i Królestwo Niderlandów (sprawa C‑550/10 P) wniosły odwołania. Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 4 lutego 2011 r. sprawy te zostały połączone dla celów procedury pisemnej i ustnej oraz dla celów wydania wyroku.
A – Sprawa C‑ 539/10 P
22. W postępowaniu odwoławczym (sprawa C‑539/10 P) Al-Aqsa wnosi o:
– uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim podnosi ona zarzuty i argumenty wymierzone w uzasadnienie tego wyroku i wydanie nowego rozstrzygnięcia, tak że żądania podniesione w pierwszej instancji zostaną uwzględnione wraz z poprawą uzasadnienia zaskarżonego wyroku;
– obciążenie Rady kosztami postępowania w obydwu instancjach.
23. Celem uzasadnienia swoich żądań Al-Aqsa podnosi zasadniczo, że w swoim wyroku Sąd zawarł rozważania prawne, które posłużyły do uznania zarzutów skargi za bezzasadne. I tak Sąd stwierdził m.in., że Sanctieregeling, do chwili jego uchylenia, w związku z orzeczeniem w sprawie środków tymczasowych spełniało wymogi dotyczące zamrożenia funduszy określone we wspólnym stanowisku 2001/931(27). Al-Aqsa nie zgadza się z tym uzasadnieniem i obawia się, że uprawomocnienie się zaskarżonego wyroku popartego uzasadnieniem o niezmienionej treści doprowadzi do negatywnych skutków wobec niej ze względu na to, że na podstawie rozważań Sądu przyjęte zostaną nowe niderlandzkie akty prawne, które z kolei mogą posłużyć Radzie za podstawę przyjęcia nowych środków w postaci zamrożenia jej funduszy. W pierwszej kolejności Sąd wykroczył poza ramy przysługujących mu uprawnień kontrolnych, samemu stwierdzając, który akt należy uznać za „decyzję” w rozumieniu art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/93. Ponadto Sąd błędnie orzekł, że Sanctieregeling, czy to łącznie z orzeczeniem w sprawie środków tymczasowych, czy też samodzielnie, może być uznane za decyzję w rozumieniu art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931. W końcu Sąd wykroczył poza ramy przysługujących mu uprawnień, dokonując samodzielnie wykładni orzeczenia, w każdym razie popełnił w ramach tej wykładni oczywisty błąd w ocenie. W konsekwencji należy stwierdzić nieważność zaskarżonych decyzji oraz dokonać poprawy uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
24. Rada Unii Europejskiej, Komisja Europejska i Królestwo Niderlandów wnoszą zasadniczo o odrzucenie odwołania wniesionego przez Al-Aqsa jako niedopuszczalnego ze względu na to, że nie kwestionuje ono sentencji zaskarżonego wyroku, a zmierza jedynie do zmiany uzasadnienia. W związku z tym w świetle art. 56 statutu Trybunału, zgodnie z którym odwołanie może zostać wniesione jedynie przez stronę, której żądania przynajmniej w części nie zostały uwzględnione, odwołanie jest niedopuszczalne.
25. W swojej replice Al-Aqsa stanęła na stanowisku, że w pierwszej instancji nie wszystkie jej żądania zostały uwzględnione, bowiem w każdym razie nie uwzględniono żądania zmierzającego do stwierdzenia, że rozporządzenie nr 2580/2001 nie ma do niej zastosowania. Z tego względu art. 56 statutu nie sprzeciwia się odwołaniu. Ponadto dopóki nie zostanie stwierdzone, że rozporządzenie nr 2580/2001 nie ma do niej zastosowania, musi ona stale liczyć się z przyjmowaniem przez Radę kolejnych dotyczących jej środków.
B – Sprawa C‑550/10 P
26. Królestwo Niderlandów, którego żądania popiera zasadniczo Komisja, wnosi o:
– uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania;
– obciążenie Al-Aqsa kosztami postępowania.
27. Na poparcie swoich żądań Królestwo Niderlandów zasadniczo podnosi, iż orzekając, że po uchyleniu Sanctieregeling orzeczenie w sprawie środków tymczasowych nie może już stanowić wystarczającej podstawy dla pozostawienia Al-Aqsa w wykazie podmiotów, których fundusze podlegają zamrożeniu, Sąd dokonał niewłaściwej wykładni art. 1 wspólnego stanowiska 2001/931 i art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001. Rada nie przedstawiła w tym zakresie formalnego żądania, ale w swojej odpowiedzi na odwołanie dała wyraźnie do zrozumienia, że nie sprzeciwia się stanowisku zajętemu przez Niderlandy.
28. Al-Aqsa wnosi o oddalenie odwołania oraz zwrot kosztów postępowania, a ponadto ponownie wnosi o uwzględnienie żądań podniesionych już odwołaniu w sprawie C‑539/10 P.
VI – Ocena prawna
A – Sprawa C‑539/10 P
1. Niedopuszczalność odwołania
29. Uważam, że odwołanie wniesione przez Al-Aqsa jest niedopuszczalne.
a) Brak dopuszczalnego zarzutu odwołania
30. Odwołanie wniesione przez Al-Aqsa, jak można to wywieść z jego treści, jest „wymierzone w uzasadnienie [zaskarżonego] wyroku” i zmierza do „poprawy uzasadnienia zaskarżonego wyroku”.
31. Takie żądanie nie spełnia warunków określonych w art. 113 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem(28), zgodnie z którym odwołanie ma na celu uchylenie, w całości lub w części, orzeczenia Sądu, czyli ostatecznie jego sentencji i zasadniczych motywów uzasadnienia.
32. Przywołane żądania odwołania dotyczą tych kwestii, w odniesieniu do których Al-Aqsa poniosła porażkę w pierwszej instancji. Ostatecznie jednak rozstrzygnięcie było pomyślne dla Al-Aqsa, bowiem zaskarżony wyrok uwzględnił trzecie żądanie skargi i stwierdzona została nieważność zaskarżonych środków w zakresie dotyczącym Al-Aqsa. Jednakże odwołanie kwestionujące jedynie część motywów uzasadnienia wyroku, które w dodatku nie stanowią motywów zasadniczych, jest niedopuszczalne(29).
b) Brak interesu prawnego: brak negatywnych skutków dla Al-Aqsa w przypadku prawomocności zaskarżonego wyroku
33. Ponadto w przypadku uprawomocnienia się zaskarżonego wyroku dla Al-Aqsa nie wynikają żadne negatywne skutki. Argumentacja przedstawiona w tym zakresie przez Al-Aqsa nie jest przekonująca.
34. W toku ewentualnego postępowania kwestionującego ewentualny kolejny środek w postaci zamrożenia funduszy Al-Aqsa będzie miała możliwość ponownego podniesienia zarzutów, które nie zostały uwzględnione w pierwszej instancji bez ryzyka, że w tym zakresie zostanie przeciwko niej podniesiony zarzut powagi rzeczy osądzonej zaskarżonego wyroku.
35. Powaga rzeczy osądzonej obejmuje bowiem jedynie kwestie faktyczne i prawne, które rzeczywiście lub w sposób nieunikniony były przedmiotem orzeczenia sądowego(30), a tym samym w niniejszej sprawie dotyczy tylko ustaleń w przedmiocie ostatecznie uwzględnionego trzeciego żądania skargi. Ponadto przedmiot lub okoliczności faktyczne ewentualnej skargi podważającej kolejny środek przyjęty przez Radę względem Al-Aqsa nie byłyby identyczne, lecz skarga taka dotyczyłaby raczej zupełnie odmiennego przedmiotu sporu odnoszącego się do wspomnianego kolejnego środka. W związku z tym nie należy obawiać się efektu blokującego ze względu na powagę rzeczy osądzonej.
c) Niedopuszczalność odwołania w zakresie nierozstrzygniętego żądania zmierzającego do stwierdzenia, że rozporządzenie nr 2580/2001 nie ma zastosowania do Al-Aqsa
i) Brak odpowiedniego żądania odwołania
36. Ponadto nie wymaga rozstrzygnięcia, czy Al-Aqsa, jak podnosi ona w swojej replice, mogła wnieść odwołanie z powodu nieuwzględnienia przez Sąd jej żądania zmierzającego do stwierdzenia, iż rozporządzenie nr 2580/2001 nie ma do niej zastosowania. Po pierwsze, ten aspekt został bowiem poruszony po raz pierwszy dopiero w jej replice, a po drugie, nie ma on widocznego związku z żądaniem podniesionym przez Al-Aqsa w odwołaniu i jego uzasadnieniem.
ii) „Nieuwzględnienie” w rozumieniu art. 56 statutu
37. W celu uzupełnienia należy wskazać, że takie odwołanie i tak nie zostałoby uwzględnione. W tym względzie nie można mówić o „nieuwzględnieniu” żądań Al-Aqsa w rozumieniu art. 56 statutu Trybunału. Jak wynika bowiem z pkt 184 zaskarżonego wyroku Sąd nie oddalił podniesionego przez Al-Aqsa zarzutu niezgodności z prawem rzeczonego rozporządzenia, lecz w całości nie rozpatrzył tego zarzutu ze względu na to, że tak czy inaczej należało stwierdzić nieważność zaskarżonych środków w zakresie dotyczącym Al-Aqsa.
38. Ze względu na brak znaczenia niniejszej kwestii dla rozstrzygnięcia sprawy nie należy kwestionować podejścia zastosowanego przez Sąd. Co prawda sentencja wyroku jest myląca, ponieważ sugeruje częściowe nieuwzględnienie żądań Al-Aqsa. Niemniej jednak z treści sentencji ocenianej w świetle pkt 184 zaskarżonego wyroku z łatwością można wywnioskować, że sentencję należy interpretować wyłącznie w rozumieniu treści pkt 66 wyroku w sprawie Al-Aqsa I, do którego ponadto wyraźnie odesłano oraz którego sentencja wskazywała wyraźnie, że nie ma potrzeby badania zarzutu niezgodności z prawem rozporządzenia nr 2580/2001.
2. Wniosek częściowy
39. W świetle powyższych rozważań odwołanie wniesione przez Al-Aqsa należy oddalić.
B – Sprawa C‑550/10 P
40. Uważam, że odwołanie wniesione przez Królestwo Niderlandów zmierzające do uchylenia zaskarżonego wyroku jest dopuszczalne, lecz bezzasadne.
41. W zakresie w jakim okoliczność, iż w sprawie C‑550/10 P Al-Aqsa ponownie wnosi o uwzględnienie żądań podniesionych przez nią w odwołaniu w sprawie C‑539/10 P, trzeba uznać za wniesienie odwołania wzajemnego, należy je odrzucić jako niedopuszczalne z takich samych względów jak odwołanie w sprawie C‑539/10 P.
1. Bezzasadność odwołania wniesionego przez Niderlandy
42. Kwestionowane rozważania zaskarżonego wyroku dotyczące trzeciego żądania odwołania nie naruszają prawa. W pkt 178 zaskarżonego wyroku słusznie wskazano bowiem, że „[n]ie mogąc nadal opierać się na orzeczeniu w sprawie środków tymczasowych, Rada powinna była wyciągnąć logiczny wniosek z uchylenia środka krajowego i stwierdzić, że nie istnieje już w prawie krajowym »substrat« wystarczająco uzasadniający kontynuowanie równoważnego środka w prawie wspólnotowym”.
43. Powyższa ocena Sądu jest oczywiście zasadna, gdy uwzględni się wynikającą z aktów prawnych Unii systematykę środków mających na celu zwalczanie terroryzmu w kontekście okoliczności faktycznych i prawnych zaskarżonego wyroku.
a) Systematyka środków ograniczających mających na celu zwalczanie terroryzmu
44. W pierwszej kolejności istotna jest uwaga, że kwestionowane środki Unii mające na celu zwalczanie terroryzmu nie są objęte zakresem swobodnego uznania Rady, lecz wiążą się ściśle z ustawodawstwem krajowym państw członkowskich.
45. W tym względzie zgodnie z art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 w związku z art. 1 wspólnego stanowiska 2001/931 środki mające na celu zamrożenie funduszy Rada przyjmuje w dwóch etapach.
46. Zgodnie z art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 w związku z art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931 warunkiem podjęcia czynności przez Radę jest uprzednie podjęcie przez właściwą władzę państwa członkowskiego opartej na poważnych i wiarygodnych dowodach decyzji dotyczącej „wszczęcia dochodzenia lub postępowania w sprawie o akt terrorystyczny” (zwanej dalej „decyzją o wszczęciu dochodzenia lub postępowania w sprawie o akt terrorystyczny”).
47. Rada ma możliwość interwencji wyłącznie na podstawie takiej decyzji – lub wnioskując a fortiori na podstawie skazania za popełnienie odpowiedniego czynu – a w przypadku umieszczenia danej osoby w wykazie – zgodnie z art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 w związku z art. 1 ust. 6 wspólnego stanowiska 2001/931 – zobowiązana jest w następnej kolejności do zweryfikowania w drodze dokonywanych w regularnych odstępach czasu kontroli, czy „istnieją podstawy do pozostawienia [danej osoby] w wykazie”.
48. W ramach takiej kontroli Radzie przysługuje szeroka swoboda uznania. Jednak przy uwzględnieniu systemowego powiązania środków ograniczających Rady z decyzją właściwej władzy danego państwa członkowskiego staje się jasne, w którym momencie Rada musi przyjąć, że dalsze pozostawienie danego podmiotu w wykazie jest nieuzasadnione: konkretnie w przypadku gdy ze względu na okoliczności faktyczne i prawne w państwie właściwej władzy nie można już przyjąć, że przeciwko danemu podmiotowi, który dotychczas nie został skazany, nadal prowadzone jest dochodzenie. Ostatecznie bowiem wyłącznie prowadzenie takiego dochodzenia uzasadnia przyjęcie środka przez Radę.
49. Niemniej jednak zgodnie z systematyką art. 1 wspólnego stanowiska 2001/931, do którego odnosi się rozporządzenie nr 2580/2001, Rada zobowiązana jest ocenić stan dochodzenia, opierając się w znacznym stopniu na sformalizowanym kryterium. Po pierwsze, Rada zobowiązana jest posłużyć się jako kryterium oceny okolicznością, czy nadal należy przyjąć prawne obowiązywanie opartej na poważnych i wiarygodnych dowodach decyzji właściwej władzy, a po drugie, zbadać, czy ta decyzja jest jeszcze nadal wykonywana, tzn. czy nadal podejmowane są środki dochodzeniowe oparte na tej decyzji.
50. W tym zakresie kontrole wykazu dokonywane przez Radę w regularnych odstępach czasu chronią zainteresowany podmiot przed dwoma rodzajami ryzyka, które w państwie prawa są niedopuszczalne: po pierwsze, przed dalszym pozostawieniem go w wykazie pomimo tego, że podejmowane wobec niego środki dochodzeniowe zostały umorzone, były bezskuteczne lub nie przyniosły rezultatu, co z kolei nie znalazło wyrazu w odpowiednim postanowieniu o umorzenia stwierdzającym niewinność tego podmiotu, a po drugie, przed dalszym pozostawieniem go w wykazie pomimo tego, że decyzja została uchylona wskutek actus contrarius właściwej władzy lub orzeczenia sądowego. W tym ostatnim przypadku dokonanie zmiany przez Radę jest obligatoryjne.
51. Zgodnie z celem wspólnego stanowiska 2001/931, do którego odnosi się rozporządzenie nr 2580/2001 i które określa wymóg podjęcia przez właściwą władzę państwa członkowskiego decyzji opartej na poważnych i wiarygodnych dowodach, po uchyleniu takiej decyzji nie można bowiem już mówić o tym, że podjęte przez Radę środki ograniczające są ewentualnie nadal uzasadnione.
52. W świetle powyższych uwag staje się jasne, że wbrew argumentacji Niderlandów nie istnieją podstawy do dalszego pozostawienia Al-Aqsa w wykazie Rady.
b) Brak decyzji w rozumieniu art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 w związku z art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931
53. Po uchyleniu zarządzenia ministerialnego orzeczenie w sprawie środków tymczasowych, które stało się w tym momencie jedyną możliwą podstawą dla działań Rady, zostało poniekąd pozbawione podstawy i jako takie nie zawierało informacji o podjęciu środków dochodzeniowych przeciwko Al-Aqsa, a tym samym nie mogło stanowić „decyzji” w rozumieniu art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 w związku z art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931.
i) Brak możliwości kwalifikacji orzeczenia jako „decyzji” po uchyleniu zarządzenia ministerialnego
54. Stwierdzenia, że po uchyleniu zarządzenia ministerialnego niderlandzkie orzeczenie w sprawie środków tymczasowych, oceniane osobno, nadal należałoby traktować jako „decyzj[ę] dotycz[ącą] wszczęcia dochodzenia lub postępowania w sprawie o akt terrorystyczny” w rozumieniu art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 w związku z art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931, nie można zaakceptować nawet wówczas, gdyby Radzie można było przyznać szeroką swobodę uznania.
55. Z jednej strony po uchyleniu rzeczonego zarządzenia zawarte w nim ocena i stwierdzenia nie dają się wpisać w ramy orzeczenia w sprawie środków tymczasowych. W tym zakresie orzeczenie utraciło niejako podstawę prawną.
56. Wprawdzie orzeczenie niderlandzkie, po uprzedniej ocenie akt sprawy, opierało się na tym, że w 2003 r. Al-Aqsa utrzymywała kontakt z grupami terrorystycznymi, co nie pozwalało na uchylenie zarządzenia ministerialnego. Jednak takiej sądowej oceny okoliczności faktycznych istniejących w 2003 r., która ponadto nie zawiera żadnych konkretnych informacji dotyczących ewentualnego stanu dochodzenia lub odpowiednich postanowień w tym zakresie, nie można postrzegać jako decyzji dotyczącej wszczęcia dochodzenia w rozumieniu wspólnego stanowiska 2001/931 i rozporządzenia nr 2580/2001.
57. Podobnie postępowania prowadzącego do wydania niderlandzkiego orzeczenia, ocenianego osobno, nie można uznać za element postępowania zmierzającego bezpośrednio i co do istoty do przyjęcia środków prewencyjnych lub represyjnych przeciwko danemu podmiotowi w ramach zwalczania terroryzmu i w związku z jego zaangażowaniem w terroryzm. Celem postępowania wszczętego przez Al-Aqsa przed sądem niderlandzkim, ocenianego osobno, był raczej właśnie przeciwny rezultat.
58. Z drugiej strony z niderlandzkiego orzeczenia nie można wywieść żadnych informacji dotyczących jakiejkolwiek wydanej w Niderlandach przeciwko Al-Aqsa, niezależnej od zarządzenia ministerialnego i nadal obowiązującej decyzji. Przeciwnie, także po upływie wielu lat dochodzenie przeciwko Al-Aqsa prowadzone w Niderlandach najwyraźniej nie doprowadziło do żadnego istotnego rezultatu(31).
59. W związku z powyższym orzeczenie, oceniane osobno, nie spełnia określonych w rozporządzeniu nr 2580/2001 i wspólnym stanowisku 2001/931 wymogów odnoszących się do decyzji. Nawet przy uwzględnieniu zarządzenia ministerialnego orzeczenie to trudem można było uznać za „decyzję” w rozumieniu wspólnego stanowiska 2001/931, a obecnie okazuje się to niemożliwe.
ii) Minimalne wymogi dotyczące pojęcia „decyzja” w rozumieniu rozporządzenia nr 2580/2001 i wspólnego stanowiska 2001/931
60. Nawet przy łącznej ocenie (wówczas jeszcze obowiązującego) zarządzenia ministerialnego i orzeczenia w sprawie środków tymczasowych uznanie – z pominięciem wątpliwości formalnoprawnych – niderlandzkiego orzeczenia w związku z zarządzeniem ministerialnym za „decyzję” w rozumieniu przywołanych uregulowań Unii nastręczałoby poważnych trudności.
61. O „wszczęciu dochodzenia lub postępowania w sprawie o akt terrorystyczny” sensu stricto nie można było bowiem mówić ani w przypadku zarządzenia ministerialnego, które ze swej natury stanowiło środek służący zamrożeniu funduszy, ani w przypadku orzeczenia w sprawie środków tymczasowych, które nie dotyczyło wszczęcia dochodzenia, lecz wniosku o wstrzymanie wykonania zamrożenia funduszy w rozumieniu zarządzenia ministerialnego.
62. Jednakże w uzasadnieniu pozostawienia Al-Aqsa w wykazie Rada powołała się jedynie na te dwa niderlandzkie akty prawne. Zatem zaskarżony wyrok słusznie określa sytuację w Niderlandach jako „ewentualną”(32) i mającą „cechy błędnego koła”(33).
iii) Wniosek tymczasowy
63. Zatem w niniejszym przypadku, w każdym razie po uchyleniu niderlandzkiego zarządzenia ministerialnego, brak jest krajowej decyzji w sprawie wszczęcia dochodzenia, która – aby mogła służyć Radzie za skuteczną podstawę prawną – musi być wydana w trybie krajowej procedury, która w ramach zwalczania terroryzmu i z powodu zaangażowania w terroryzm zmierza bezpośrednio i co do istoty do zastosowania środków prewencyjnych lub represyjnych w odniesieniu do danego podmiotu.
64. Na podstawie okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w okresie mającym znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy wątpliwe jest, czy – począwszy od momentu umieszczenia Al-Aqsa w wykazie Rady oraz uznania, że zarządzenie ministerialne „straciło aktualność” i jego uchylenia – w Niderlandach w ogóle w istotnym zakresie prowadzono i prowadzone jest postępowanie dochodzeniowe zmierzające do zastosowania środków prewencyjnych lub represyjnych, a w każdym razie Rada nie mogła tego zakładać bez przekroczenia granic swobody uznania.
c) Konsekwencje wynikające z braku decyzji w rozumieniu art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 i art. 1 ust. 6 wspólnego stanowiska 2001/931
65. Po uchyleniu zarządzenia ministerialnego wskazana byłaby ponowna i dokładna kontrola środka zastosowanego przez Radę w odniesieniu do Al-Aqsa zmierzająca do wydania decyzji w rozumieniu art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931, która uzasadniałaby dalsze pozostawienie Al-Aqsa w rzeczonym wykazie. Tak się jednak nie stało.
66. Ze względu na to, że podtrzymanie przez Radę dotychczasowego uzasadnienia, które w tej postaci mogło być oparte tylko i wyłącznie na orzeczeniu niderlandzkim, lecz nie mogło być już wystarczające, pozostawiając Al-Aqsa w wykazie, Rada przekroczyła zakres swobodnego uznania, co musiało prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonych środków w zakresie żądanym przez Al-Aqsa.
67. W braku odpowiedniej decyzji właściwej władzy, zgodnie z art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 w związku z art. 1 ust. 6 wspólnego stanowiska 2001/931 nie można było utrzymać w mocy decyzji Rady o pozostawieniu Al-Aqsa w wykazie bez zmiany uzasadnienia(34).
d) Rozważania w przedmiocie praw podstawowych
68. Powyższy wniosek wydaje się nieodzowny także w świetle praw podstawowych przysługujących Al-Aqsa.
69. Karta praw podstawowych nie znajduje zastosowania do okoliczności niniejszych spraw ratione temporis, w związku z czym należy odnieść się do praw podstawowych ustanowionych jako ogólne zasady prawa Unii.
70. W odniesieniu do powagi naruszenia prawa własności, z którym konfrontowany jest pokrzywdzony w przypadku zamrożenia jego funduszy już na podstawie podejrzeń i stosowanych wobec niego środków dochodzeniowych wydaje się, że niezbędne jest określenie bardzo surowych warunków uzasadniających naruszenie tego prawa, o ile takie uzasadnienie w ogóle jest możliwe(35).
71. Z tego względu w celu należytego poszanowania należącej do praw podstawowych zasady zagwarantowania prawa własności Rada zobowiązana jest do starannego zbadania, czy istnieje decyzja uzasadniająca zamrożenie funduszy oraz czy przesłanka ta jest nadal spełniona, a w razie ewentualnego uchylenia pierwotnej decyzji – do uzależnienia pozostawienia danego podmiotu w wykazie od przyjęcia nowej decyzji również uzasadniającej zamrożenie funduszy. W niniejszym przypadku, w odróżnieniu na przykład od sprawy C‑27/09 P(36), tak się jednak nie stało.
2. Wniosek tymczasowy
72. W konsekwencji należy również oddalić odwołanie wniesione przez Niderlandy.
VII – W przedmiocie kosztów
73. Ze względu na to, że obie strony wnoszące odwołanie przegrały sprawę, zgodnie z art. 69 § 3 ust. 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości, który zgodnie z art. 118 tego regulaminu znajduje odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym, wydaje się stosowne, aby każda ze stron poniosła własne koszty.
VIII – Wnioski
74. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał orzekł, co następuje:
1) Odwołania zostają oddalone.
2) Stichting Al-Aqsa, Królestwo Niderlandów, Rada Unii Europejskiej i Komisja Europejska ponoszą własne koszty.