LUARE DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL
JÁN MAZÁK
prezentată la 7 iunie 20101(1)
Cauzele conexate C‑188/10 și C‑189/10
Aziz Melki și Sélim Abdeli
[cereri de pronunțare a unor hotărâri preliminare formulate de Cour de cassation (Franța)]
„Principii generale ale dreptului Uniunii – Sesizarea prealabilă obligatorie a Conseil constitutionnel atunci când neconformitatea prezumată a unei dispoziții de drept intern cu Constituția rezultă din contrarietatea sa cu dispozițiile dreptului Uniunii – Lipsa efectelor cu privire la posibilitatea sau la obligația de sesizare a Curții în temeiul articolului 267 TFUE – Supremația dreptului Uniunii în raport cu dreptul național – Libera circulație a persoanelor – Absența controlului asupra persoanelor la frontierele interne – Articolele 67 TFUE și 72 TFUE – Regulamentul (CE) nr. 562/2006 – Articolele 20 și 21”
I – Introducere
1. Cererile de pronunțare a unei hotărâri preliminare privesc interpretarea articolelor 67 TFUE și 267 TFUE. Prima întrebare adresată de către Cour de cassation (Curtea de Casație) (Franța) privește conformitatea cu articolul 267 TFUE a Legii organice franceze nr. 2009-1523 din 10 decembrie 2009 referitoare la aplicarea articolului 61‑1 din Constituția Republicii Franceze, care instituie „întrebarea prioritară privind constituționalitatea”, în temeiul articolului 61‑1. Acest mecanism nou este rezultatul unei reforme constituționale, intrată în vigoare la 1 martie 2010, care instituie un control de constituționalitate a posteriori a dispozițiilor legislative. Cour de cassation solicită Curții să precizeze dacă articolul 267 TFUE se opune articolelor 23‑2 și 23‑5 din Ordonanța nr. 58‑1067 din 7 noiembrie 1958 cu valoare de lege organică privind Conseil constitutionnel (Consiliul Constituțional), astfel cum a fost modificată prin Legea organică franceză nr. 2009‑1523 (denumită în continuare „Ordonanța nr. 58‑1067”), care impune instanțelor naționale să se pronunțe cu prioritate asupra transmiterii către Conseil constitutionnel a întrebării privind constituționalitatea care le este adresată, în măsura în care această întrebare se referă la neconformitatea cu Constituția Republicii Franceze a unui text de drept intern, dată fiind contrarietatea acestuia cu dispozițiile dreptului Uniunii.
2. A doua întrebare adresată privește conformitatea articolului 78‑2 al patrulea paragraf din Codul de procedură penală francez, care autorizează controlul identității oricărei persoane de către autoritățile polițienești competente în special în zona cuprinsă între frontiera terestră a Franței cu statele părți la Convenția de punere în aplicare a Acordului Schengen din 14 iunie 1985 între guvernele statelor din Uniunea Economică Benelux, Republicii Federale Germania și Republicii Franceze privind eliminarea treptată a controalelor la frontierele comune (JO 2000, L 239, p. 19, Ediție specială, 19/vol. 1, p. 183), semnat la Schengen la 19 iunie 1990 (denumită în continuare „Convenția semnată la Schengen la 19 iunie 1990”), și o linie trasată la 20 de kilometri înainte de frontieră, cu articolul 67 TFUE care prevede absența controlului asupra persoanelor la frontierele interne.
II – Cadrul juridic
A – Dreptul Uniunii
3. Potrivit articolului 20 de Regulamentul (CE) nr. 562/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 15 martie 2006 de instituire a unui Cod comunitar privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane (Codul frontierelor Schengen) (JO L 105, p. 1, Ediție specială, 19/vol. 08, p. 5):
„Frontierele interne pot fi trecute prin orice punct fără a fi realizată o verificare la frontiere asupra persoanelor, indiferent de cetățenie.”
4. Articolul 21 din acest regulament, intitulat „Verificări în interiorul teritoriului”, prevede:
„Eliminarea controlului la frontierele interne nu aduce atingere:
(a) exercitării competențelor polițienești de către autoritățile competente ale statelor membre în temeiul legislației interne, în măsura în care exercitarea respectivelor competențe nu are un efect echivalent cu cel al verificărilor la frontiere; acest lucru se aplică, de asemenea, și în zonele de frontieră. În sensul primei teze, exercitarea competențelor polițienești nu poate fi considerată, în special, echivalentă cu exercitarea verificărilor la frontiere în cazul în care măsurile poliției:
(i) nu au ca obiectiv controlul la frontiere;
(ii) se bazează pe informații generale și pe experiența serviciilor de poliție privind eventualele amenințări la adresa siguranței publice și vizează, în special, combaterea criminalității transfrontaliere;
(iii) sunt concepute și executate într‑o manieră net diferită de verificările sistematice asupra persoanelor efectuate la frontierele externe;
(iv) sunt realizate pe baza verificărilor inopinate;
(b) exercitării verificărilor de securitate în porturi sau aeroporturi, efectuate asupra persoanelor de către autoritățile competente în temeiul legislației interne a fiecărui stat membru, de către responsabilii portului sau ai aeroportului sau de operatori de transport, cu condiția ca respectivele verificări să fie realizate, de asemenea, asupra persoanelor care călătoresc în interiorul unui stat membru;
(c) posibilității unui stat membru de a prevedea în legislația sa internă obligația de a deține și de a purta permise și alte documente;
(d) obligației resortisanților țărilor terțe de a-și semnala prezența pe teritoriul unui stat membru, în conformitate cu dispozițiile articolului 22 din Convenția de punere în aplicare a Acordului Schengen.”
5. Articolul 37 din acest regulament, intitulat „Comunicarea informațiilor de către statele membre”, prevede:
„Până la 26 octombrie 2006, Comisiei i se comunică de către statele membre dispozițiile lor de drept intern privind articolul 21 literele (c) și (d), […].
Respectivele informații comunicate de către statele membre se publică în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, Seria C.”
6. În temeiul articolului 37 din Regulamentul nr. 562/2006, Republica Franceză a notificat următorul text referitor la obligația de a deține și de a purta permise și alte documente, în temeiul articolului 21 litera (c) din acest regulament:
„Legislația franceză prevede această obligație la articolele L.611‑1 din Codul privind intrarea și șederea străinilor și dreptul de azil (Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, Ceseda), care stipulează că, pe lângă o verificare a identității sau în urma acestei verificări, persoanele de naționalitate străină trebuie să fie în măsură să prezinte actele sau documentele care le permit să călătorească sau să rămână pe teritoriul francez la cererea oficialilor din partea poliției judiciare și sub supravegherea acesteia, a agenților sau a agenților delegați din partea poliției judiciare”(2).
B – Dreptul național
7. Articolul 61‑1 din Constituția Republicii Franceze prevede:
„În cazul în care, cu ocazia unui proces în curs în fața unei instanțe, se susține că o dispoziție legislativă aduce atingere drepturilor și libertăților garantate de Constituție, Conseil constitutionnel poate fi sesizat cu această problemă de Conseil d’État (Consiliul de Stat) sau de Cour de cassation, care se pronunță într‑un termen determinat.
Condițiile de aplicare ale prezentului articol se stabilesc prin lege organică.”
8. Articolul 62 din Constituția Republicii Franceze prevede:
„O dispoziție declarată neconstituțională în temeiul articolului 61 nu poate fi promulgată și nici pusă în aplicare.
O dispoziție declarată neconstituțională în temeiul articolului 61‑1 este abrogată de la momentul publicării deciziei Conseil constitutionnel sau de la o dată ulterioară stabilită prin această decizie. Conseil constitutionnel stabilește condițiile și limitele în care efectele pe care dispoziția le‑a produs pot fi contestate.
Deciziile Conseil constitutionnel nu sunt supuse niciunei căi de atac. Ele sunt obligatorii pentru puterile statului și pentru toate autoritățile administrative și jurisdicționale.”
9. Articolul 88‑1 din Constituția Republicii Franceze prevede:
„Republica participă la Uniunea Europeană constituită din state care au ales în mod liber să exercite în comun unele dintre competențele lor în virtutea Tratatului privind Uniunea Europeană și a Tratatului privind funcționarea Uniunii Europene, astfel cum rezultă acestea din Tratatul semnat la Lisabona la 13 decembrie 2007.”
10. Articolul 1 din Legea organică nr. 2009‑1523 prevede:
„După capitolul II al titlului II din Ordonanța nr. 58‑1067 din 7 noiembrie 1958 cu valoare de lege organică privind Conseil constitutionnel, se introduce capitolul II bis formulat după cum urmează:
Capitolul II bis
Întrebarea prioritară privind constituționalitatea
Secțiunea 1
Dispoziții aplicabile în fața instanțelor care țin de Conseil d’État sau de Cour de cassation
Art. 23‑1. − În fața instanțelor care țin de Conseil d’État sau de Cour de cassation, motivul întemeiat pe împrejurarea că o dispoziție legislativă aduce atingere drepturilor și libertăților garantate de Constituție este prezentat, sub sancțiunea inadmisibilității, prin înscris separat și motivat. Un asemenea motiv poate fi invocat pentru prima dată în apel. Motivul nu poate fi invocat din oficiu. […]
Art. 23‑2. − Instanța se pronunță de îndată prin decizie motivată asupra transmiterii întrebării prioritare privind constituționalitatea către Conseil d’État sau către Cour de cassation. Se efectuează această transmitere dacă sunt îndeplinite următoarele condiții:
1º Dispoziția contestată este aplicabilă litigiului sau procedurii sau constituie temeiul urmăririi;
2º Dispoziția contestată nu a fost declarată deja conformă cu Constituția în cuprinsul motivării și dispozitivului unei decizii a Conseil constitutionnel, cu excepția situației în care există o schimbare a împrejurărilor;
3º Întrebarea are caracter serios.
În orice caz, instanța trebuie, atunci când se invocă în fața sa motive prin care se contestă conformitatea unei dispoziții legislative, pe de o parte, cu drepturile și libertățile garantate de Constituție și, pe de altă parte, cu angajamentele internaționale ale Franței, să se pronunțe cu prioritate asupra transmiterii întrebării privind constituționalitatea către Conseil d’État sau către Cour de cassation.
Decizia de transmitere a întrebării se trimite Conseil d’État sau Cour de cassation în termen de opt zile de la pronunțare, împreună cu memoriile sau concluziile părților. Decizia nu este supusă niciunei căi de atac. Refuzul transmiterii întrebării nu poate fi contestat decât cu ocazia exercitării unei căi de atac împotriva deciziei prin care se soluționează în tot sau în parte litigiul.
[…]
Secțiunea 2
Dispozițiile aplicabile în fața Conseil d’État și Cour de cassation
Art. 23‑4. − În termen de trei luni de la primirea transmiterii prevăzute la articolul 23‑2 sau la ultimul paragraf al articolului 23‑1, Conseil d’État sau Cour de cassation se pronunță asupra trimiterii întrebării prioritare privind constituționalitatea la Conseil constitutionnel. Se procedează la această trimitere în măsura în care condițiile prevăzute la punctele 1º și 2º ale articolului 23‑2 sunt îndeplinite, iar întrebarea este nouă sau prezintă un caracter serios.
Art. 23‑5. − Motivul întemeiat pe împrejurarea că o dispoziție legislativă aduce atingere drepturilor și obligațiilor garantate de Constituție poate fi invocat, inclusiv pentru prima dată în recurs, cu ocazia unei acțiuni în fața Conseil d’État sau a Cour de cassation. Motivul este prezentat, sub sancțiunea inadmisibilității, prin memoriu separat și motivat. Motivul nu poate fi invocat din oficiu.
În orice caz, Conseil d’État sau Cour de cassation trebuie, atunci când se invocă în fața sa motive prin care se contestă conformitatea unei dispoziții legislative, pe de o parte, cu drepturile și libertățile garantate de Constituție și, pe de altă parte, cu angajamentele internaționale ale Franței, să se pronunțe cu prioritate asupra transmiterii întrebării privind constituționalitatea către Conseil constitutionnel.
Conseil d’État sau Cour de cassation dispune de un termen de trei luni de la data prezentării motivului pentru a pronunța decizia. Conseil constitutionnel este sesizat cu privire la întrebarea prioritară privind constituționalitatea, în măsura în care condițiile prevăzute la paragrafele 1º și 2º ale articolului 23‑2 sunt îndeplinite, iar întrebarea este nouă sau prezintă un caracter serios.
Atunci când Conseil constitutionnel a fost sesizat, Conseil d’État sau Cour de cassation suspendă judecarea cauzei până când acesta se pronunță.
[…]”
11. Articolul L.611‑1 din Ceseda prevede:
„În afara oricărui control al identității, persoanele de naționalitate străină trebuie să fie în măsură să prezinte actele sau documentele care le permit să călătorească sau să rămână în Franța la cererea oficialilor din partea poliției judiciare și sub supravegherea acesteia, a agenților sau a agenților delegați din partea poliției judiciare menționați la articolul 20 și la articolul 21 punctul 1º din Codul de procedură penală.
Ca urmare a unui control al identității efectuat în temeiul articolelor 78‑1, 78‑2 și 78‑2‑1 din Codul de procedură penală, persoanele de naționalitate străină pot fi de asemenea obligate să prezinte actele și documentele prevăzute la paragraful precedent.”
12. Potrivit articolului 78‑1 din Codul de procedură penală francez:
„Aplicarea normelor prevăzute în prezentul capitol face obiectul controlului autorităților judiciare menționate la articolele 12 și 13.
Orice persoană care se află pe teritoriul național trebuie să accepte a fi supusă unui control al identității efectuat în condițiile și de către autoritățile de poliție prevăzute la următoarele articole.”
13. Articolul 78‑2 primul-al treilea paragraf din Codul de procedură penală francez prevede:
„Ofițerii de poliție judiciară și, la ordinul și sub răspunderea acestora, agenții de poliție judiciară și agenții adjuncți de poliție judiciară menționați la articolele 20 și 21‑1° pot invita să își dovedească identitatea, prin orice mijloace, orice persoană în privința căreia există unul sau mai multe motive plauzibile de a fi bănuită:
– că a comis sau a încercat să comită o infracțiune;
– sau că se pregătește să comită o infracțiune sau un delict;
– sau că poate oferi informații utile anchetei în caz de crimă sau de delict;
– sau că face obiectul unor cercetări ordonate de o autoritate judiciară.
Pe baza instrucțiunilor scrise ale procurorului Republicii în scopul cercetării și urmăririi infracțiunilor pe care acesta le precizează, poate fi controlată de asemenea identitatea oricărei persoane, în aceleași condiții, în locurile și pentru o perioadă determinate de acest magistrat. Faptul că în urma controlului de identitate sunt descoperite alte infracțiuni decât cele vizate de instrucțiunile procurorului Republicii nu constituie o cauză de nulitate a procedurilor incidentale.
Identitatea oricărei persoane, indiferent de comportamentul său, poate fi de asemenea controlată, în condițiile prevăzute la primul paragraf, pentru a preveni o încălcare a ordinii publice, în special a siguranței persoanelor sau a bunurilor.”
14. Articolul 78‑2 al patrulea paragraf din Codul de procedură penală francez prevede:
„Într‑o zonă cuprinsă între frontiera terestră a Franței cu statele părți la Convenția semnată la Schengen la 19 iunie 1990 și o linie trasată la 20 de kilometri înainte de frontieră, precum și în zonele accesibile publicului din porturi, aeroporturi și gări feroviare sau rutiere deschise traficului internațional și desemnate prin decret se poate proceda de asemenea la controlul identității oricărei persoane, potrivit condițiilor prevăzute la primul paragraf, în scopul verificării respectării obligațiilor de deținere, de port și de prezentare a titlurilor și a documentelor prevăzute de lege. Atunci când controlul are loc la bordul unui tren care efectuează o legătură internațională, acesta poate fi operat pe porțiunea de traseu dintre frontieră și prima oprire care se situează la mai mult de 20 de kilometri de frontieră. Totuși, pe acele linii feroviare care efectuează o legătură internațională și care prezintă caracteristici speciale de deservire, controlul poate fi operat și între această oprire și o oprire situată în limita următorilor 50 de kilometri. Aceste linii și aceste opriri sunt desemnate prin decret ministerial. Atunci când există o secțiune autorutieră care începe în zona menționată la prima teză a prezentului paragraf, iar primul loc de taxare rutieră se situează dincolo de linia de 20 de kilometri, controlul poate în plus să aibă loc până la acest prim loc de taxare rutieră, în parcări, precum și la locul de taxare rutieră și în parcările adiacente. Locurile de taxare rutieră vizate de această dispoziție sunt desemnate prin decret. Faptul că în urma controlului de identitate este descoperită o altă infracțiune decât nerespectarea obligațiilor sus‑menționate nu constituie o cauză de nulitate a procedurilor incidentale.”
III – Situația de fapt
15. Domnii Melki și Abdeli, amândoi de naționalitate algeriană, aflați în situație de ședere nelegală în Franța, au făcut obiectul, în temeiul articolului 78‑2 al patrulea paragraf din Codul de procedură penală francez, al unui control al poliției în zona cuprinsă între frontiera terestră a Franței cu Belgia și o linie trasată la 20 de kilometri înainte de frontieră. La 23 martie 2010, prefectul Nordului al Republicii Franceze le‑a notificat domnilor Melki și Abdeli o hotărâre prin care se dispusese returnarea, respectiv o decizie de menținere în stare de reținere într‑un centru de cazare care nu aparține de administrația penitenciară.
16. Domnii Melki și Abdeli au depus fiecare în fața judecătorului desemnat cu soluționarea cererilor privind detenția preventivă și a cererilor de punere în libertate, sesizat de prefect cu o cerere de prelungire a acestei rețineri, un memoriu prin care adresau o întrebare prioritară privind constituționalitatea. Fiecare dintre aceștia a susținut că articolul 78‑2 al patrulea paragraf din Codul de procedură penală francez aducea atingere drepturilor și libertăților garantate de Constituția Republicii Franceze. Prin intermediul a două ordonanțe din 25 martie 2010, judecătorul desemnat cu soluționarea cererilor privind detenția preventivă și a cererilor de punere în libertate a dispus transmiterea către Cour de cassation a următoarei întrebări:
„Articolul 78‑2 [al patrulea] paragraf din Codul de procedură penală aduce atingere drepturilor și libertăților garantate de Constituția Republicii Franceze?”
17. Judecătorul desemnat cu soluționarea cererilor privind detenția preventivă și a cererilor de punere în libertate a dispus de asemenea prelungirea reținerii domnilor Melki și Abdeli pentru o durată de 15 zile.
18. Potrivit instanței de trimitere, domnii Melki și Abdeli, pentru a susține că articolul 78‑2 al patrulea paragraf din Codul de procedură penală francez este contrar Constituției Republicii Franceze, invocă articolul 88‑1 din aceasta. Aceștia susțin că angajamentele care rezultă din Tratatul de la Lisabona, printre care cel privind libera circulație a persoanelor, au o valoare constituțională din perspectiva articolului 88-1 din Constituție și că articolul 78‑2 al patrulea paragraf din Codul de procedură penală francez care autorizează controalele la frontierele Franței cu statele membre este contrar principiului liberei circulații a persoanelor consacrat de articolul 67 TFUE care prevede că Uniunea asigură absența controalelor asupra persoanelor la frontierele interne.
IV – Trimiterea preliminară
19. În cererile sale de pronunțare a unei hotărâri preliminare, instanța de trimitere arată, în primul rând, că rezultă din articolul 23‑2 din Ordonanța nr. 58‑1067 că instanțele de fond nu se pot pronunța asupra conformității(3) unei dispoziții legale cu o convenție internațională înainte de a transmite întrebarea privind constituționalitatea. În plus, în temeiul articolului 62 din Constituția Republicii Franceze, deciziile Conseil constitutionnel nu sunt supuse niciunei căi de atac și sunt obligatorii pentru puterile statului și pentru toate autoritățile administrative și jurisdicționale. Potrivit Cour de cassation, rezultă că instanțele de fond se văd lipsite, ca efect al Legii organice nr. 2009‑1523, de posibilitatea de a adresa o întrebare preliminară Curții înainte de a transmite întrebarea privind constituționalitatea. În plus, în cazul în care Conseil constitutionnel consideră dispoziția legislativă atacată conformă cu dreptul Uniunii, instanțele de fond nu vor mai putea, posterior acestei decizii, să sesizeze Curtea cu o întrebare preliminară. De asemenea, Cour de cassation arată că, în temeiul articolului 23‑5 din Ordonanța nr. 58‑1067, Cour de cassation nu ar putea proceda nici ea, într‑o asemenea ipoteză, la o astfel de sesizare, în pofida dispozițiilor imperative ale articolului 267 TFUE, și nici nu s‑ar putea pronunța asupra conformității textului cu dreptul Uniunii.
20. În al doilea rând, Cour de cassation ridică problema conformității dispozițiilor articolului 78‑2 al patrulea paragraf din Codul de procedură penală francez cu articolul 67 TFUE. Potrivit instanței de trimitere, articolul 67 TFUE nu reia derogarea de la principiul liberei circulații care rezultă din rezerva referitoare la ordinea publică sau la siguranța națională conținută în Convenția semnată la Schengen la 19 iunie 1990.
21. În aceste condiții, Cour de cassation a adresat Curții, prin intermediul a două cereri din 16 aprilie 2010, următoarele întrebări preliminare:
„1) Articolul 267 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene semnat la Lisabona la 13 decembrie 2007 se opune unei legislații precum cea care rezultă din articolul 23‑2 [al doilea] paragraf și din articolul 23‑5 [al doilea] paragraf din Ordonanța nr. 58‑1067 [...], care impun instanțelor să se pronunțe cu prioritate asupra transmiterii la Conseil constitutionnel a întrebării privind constituționalitatea care le este adresată, în măsura în care prin această întrebare este invocată neconformitatea cu Constituția a unui text de drept intern, în considerarea contrarietății sale cu dispozițiile dreptului Uniunii?
2) Articolul 67 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene semnat la Lisabona la 13 decembrie 2007 se opune unei legislații precum cea care rezultă din articolul 78‑2 [al patrulea] paragraf din Codul de procedură penală, care prevede că «într‑o zonă cuprinsă între frontiera terestră a Franței cu statele părți la Convenția semnată la Schengen la 19 iunie 1990 și o linie trasată la 20 de kilometri înainte de frontieră, precum și în zonele accesibile publicului din porturi, aeroporturi și gări feroviare sau rutiere deschise traficului internațional și desemnate prin decret se poate proceda de asemenea la controlul identității oricărei persoane, potrivit condițiilor prevăzute la primul paragraf, în scopul verificării respectării obligațiilor de deținere, de port și de prezentare a titlurilor și a documentelor prevăzute de lege. Atunci când controlul are loc la bordul unui tren care efectuează o legătură internațională, acesta poate fi operat pe porțiunea de traseu dintre frontieră și prima oprire care se situează la mai mult de 20 de kilometri de frontieră. Totuși, pe acele linii feroviare care efectuează o legătură internațională și care prezintă caracteristici speciale de deservire, controlul poate fi operat și între această oprire și o oprire situată în limita următorilor 50 de kilometri. Aceste linii și aceste opriri sunt desemnate prin decret ministerial. Atunci când există o secțiune autorutieră care începe în zona menționată în prima teză a prezentului paragraf, iar primul loc de taxare rutieră se situează dincolo de linia de 20 de kilometri, controlul poate în plus să aibă loc până la acest prim loc de taxare rutieră, în parcări, precum și la locul de taxare rutieră și în parcările adiacente. Locurile de taxare rutieră vizate de această dispoziție sunt desemnate prin decret»?”
22. Prin Ordonanța președintelui Curții din 20 aprilie 2010, cauzele C‑188/10 și C‑189/10 au fost conexate pentru buna desfășurare a procedurii scrise și orale, precum și în vederea pronunțării hotărârii.
23. Prin intermediul cererilor sale de pronunțare a unei hotărâri preliminare, Cour de cassation a solicitat Curții să se pronunțe în regim de urgență.
24. Prin Ordonanța președintelui Curții din 12 mai 2010, s‑a decis ca prezentele cauze să facă obiectul procedurii accelerate prevăzute la articolul 23a din Statutul Curții de Justiție și la articolul 104a primul paragraf din Regulamentul de procedură al Curții de Justiție.
25. Domnii Melki și Abdeli, guvernele francez, belgian, ceh, german, elen, olandez, polonez și slovac, precum și Comisia au prezentat observații scrise. Toți aceștia, cu excepția guvernului slovac, au formulat observații orale în ședința din 2 iunie 2010.
V – Cu privire la a doua întrebare preliminară
26. Considerăm că trebuie să se examineze în primul rând a doua întrebare înaintată în măsura în care apreciem că răspunsul la prima întrebare poate fi găsit în jurisprudența constantă a Curții în materie, în timp ce a doua întrebare prezintă o anumită noutate.
A – Cu privire la admisibilitatea celei de a doua întrebări preliminare
27. Guvernul francez contestă admisibilitatea celei de a doua întrebări preliminare. În această privință, susține că litigiul pe fond, în cadrul căruia judecătorul desemnat cu soluționarea cererilor privind detenția preventivă și a cererilor de punere în libertate s‑a pronunțat cu privire la compatibilitatea articolului 78‑2 al patrulea paragraf din Codul de procedură francez cu dreptul Uniunii, este soluționat(4). Astfel, singurul proces încă în curs de desfășurare ar fi cel care rezultă din transmiterea către Cour de cassation a unei întrebări prioritare privind constituționalitatea, pentru ca instanța să se pronunțe cu privire la o eventuală transmitere a întrebării către Conseil constitutionnel. Or, prin Decizia nr. 2010‑605 DC din 2 mai 2010, Conseil constitutionnel ar fi confirmat jurisprudența sa în temeiul căreia controlul respectării dreptului internațional sau al Uniunii nu ar face parte din controlul de constituționalitate și nu ar face, așadar, obiectul competenței sale. În aceste condiții, guvernul francez consideră că problema dacă articolul 78‑2 al patrulea paragraf din Codul de procedură penală francez este compatibil cu articolul 67 TFUE este lipsită de orice relevanță în cadrul singurului proces în curs de desfășurare, care este cel în fața Cour de cassation. Prin urmare, răspunsul pe care l‑ar formula Curtea la a doua întrebare a Cour de cassation ar fi inutil. În consecință, această întrebare ar fi inadmisibilă.
28. Trebuie observat că excepția de admisibilitate formulată de guvernul francez referitoare la a doua întrebare se întemeiază pe interpretarea pe care acesta o dă dreptului național, conform căreia controlul respectării dreptului Uniunii nu face parte din controlul de constituționalitate(5) și nu face, așadar, obiectul competenței Conseil constitutionnel. În această privință, guvernul francez se întemeiază în special pe Decizia nr. 2010‑605 DC din 12 mai 2010.
29. Având în vedere referirile din deciziile de trimitere la articolele 23‑2 și 23‑5 din Ordonanța nr. 58‑1067, care prevăd nu numai mijloacele de contestare a conformității unei dispoziții legislative cu drepturile și libertățile garantate de Constituția Republicii Franceze, ci și mijloacele de contestare a conformității unei dispoziții legislative cu angajamentele internaționale ale Republicii Franceze și, în consecință, cu dreptul Uniunii, considerăm că nu rezultă în mod clar din dosarul aflat în fața Curții că a doua întrebare preliminară adresată de Cour de cassation este lipsită de orice relevanță în cadrul acțiunii pendinte în fața instanței menționate referitoare la admisibilitatea întrebării prioritare privind constituționalitatea. Considerăm că Decizia nr. 2010‑605 DC din 12 mai 2010 constituie un instrument interpretativ referitor la articolele 23‑2 și 23‑5 din Ordonanța nr. 58‑1067, dar că decizia menționată nu a modificat textul dispozițiilor în discuție.
30. Prin urmare, considerăm că a doua întrebare este admisibilă.
B – Cu privire la fond
31. Reclamanții din acțiunea principală apreciază că Regulamentul nr. 562/2006 nu stabilește nicio distincție între resortisanții statelor membre și resortisanții statelor terțe care beneficiază de libertatea de a pleca și de a veni pe teritoriul Uniunii. Aceștia observă că articolele 67 TFUE și 77 TFUE nu prevăd nicio atenuare și nicio excepție de la exercitarea libertății respective și că acestea din urmă prevăd pur și simplu absența controlului la frontierele interne, fără ca nicio împrejurare, indiferent de natură, să restabilească posibilitatea unui control. Potrivit reclamanților din acțiunea principală, chiar al patrulea paragraf al articolului 78‑2 din Codul de procedură penală francez încalcă această libertate în măsura în care verificările sunt efectuate exclusiv „în vederea verificării respectării obligațiilor de deținere, de port și de prezentare a permiselor și documentelor prevăzute de lege”. Aceștia consideră că dispoziția menționată permite dezvoltarea unor controale sistematice ale identității în zonele de frontieră ale Franței și, așadar, la frontierele interne în sensul Uniunii. În plus, acesta este sensul în care articolul 78‑2 din Codul de procedură penală francez este aplicat de instanțele franceze. De asemenea, reclamanții din acțiunea principală apreciază că situațiile excepționale clar definite la articolele 23-25 din Regulamentul nr. 562/2006 în care este posibilă efectuarea controalelor la frontierele interne sunt diferite de cele reținute de dispoziția legislativă franceză.
32. Guvernul francez observă că dispozițiile în discuție se justifică, în primul rând, prin prezența unui flux important de persoane aflate în tranzit. În vederea asigurării combaterii eficace a imigrației ilegale, autoritățile polițienești naționale ar trebui să poată, așadar, să efectueze în zona în discuție verificări cu privire la deținerea documentelor prevăzute de lege. Astfel, în temeiul articolului L.611‑1 din Ceseda, persoanele de naționalitate străină ar trebui să poată prezenta acte sau documente care le permit să călătorească sau să rămână în Franța. Pe de altă parte, dispozițiile în cauză s‑ar justifica prin necesitatea combaterii unui tip de delincvență specifică în zonele de trecere și la punctele de acces de la frontiere. Potrivit guvernului francez, controalele de poliție exercitate în temeiul articolului 78‑2 al patrulea paragraf din Codul de procedură penală francez într‑o zonă de 20 de kilometri înainte de frontieră se disting în mod clar de controalele la frontiere. În primul rând, aceste controale ar viza verificarea identității unei persoane, fie în vederea prevenirii săvârșirii unor infracțiuni sau tulburări ale ordinii publice, fie în vederea căutării autorilor unei infracțiuni. În al doilea rând, aceștia s‑ar întemeia pe informații generale și pe experiența serviciilor de poliție care ar fi demonstrat utilitatea specială a controalelor în această zonă. În al treilea rând, acestea ar fi concepute și executate în mod clar distinct de verificările sistematice ale persoanelor efectuate la frontierele externe. Guvernul francez apreciază că aceste controale nu prezintă, astfel, niciuna dintre caracteristicile controlului la frontiere, care, astfel cum prevede articolul 7 din Regulamentul nr. 562/2006, trebuie să fie fix, permanent și sistematic.
33. Guvernul german consideră că aceste controale de poliție (nesistematice) în zona de frontieră rămân posibile cu respectarea condițiilor prevăzute la articolul 21 din Regulamentul nr. 562/2006. Guvernul elen apreciază că măsurile de poliție prevăzute la articolul 78‑2 din Codul de procedură penală francez nu vizează controlul frontierelor și nu conduc la un refuz de intrare. Acesta consideră că măsurile respective au numai scopul de a verifica faptul că persoana controlată deține și poate prezenta, astfel cum este obligată, autorizațiile și documentele prevăzute de lege, pentru dovedirea identității sale. Potrivit guvernului elen, aceste controale nu au loc în mod sistematic, dar fac obiectul puterii discreționare a autorităților în cauză, care le „pot” impune, dar nu sunt obligate. Pentru acest motiv, apreciază că aceste măsuri privesc controalele care sunt concepute și executate în mod distinct de verificările sistematice ale persoanelor efectuate la frontierele externe. În fine, măsurile de poliție menționate ar fi justificate de eventuale amenințări la adresa siguranței publice și ar viza, mai precis, combaterea criminalității transfrontaliere.
34. Guvernul slovac consideră că, pentru motive de ordine publică și de siguranță internă, statele membre au dreptul de a efectua controale de poliție pe teritoriul lor, atunci când acestea nu au ca scop un control la frontierele interne, de exemplu, în scopul combaterii criminalității care depășește cadrul frontalier sau terorismului. Acesta consideră de asemenea că această competență de a efectua controale ale identității în cadrul frontierelor interne ale statului membru și astfel de a garanta respectarea obligației de a avea asupra sa o viză sau un permis ori de a le deține este de asemenea conformă cu articolul 21 litera (c) din Regulamentul nr. 562/2006.
35. Guvernul olandez observă că controlul francez în zona de frontieră se distinge, prin finalitate și conținut, de controlul la frontiere. Controlul la frontiere ar avea drept scop să se asigure că persoanele, mijloacele de transport și obiectele pot fi autorizate să intre pe teritoriul statelor membre care aparțin spațiului Schengen sau să îl părăsească. Acest control ar fi centrat pe condițiile de intrare într‑un stat membru care aparține spațiului Schengen sau pe condițiile pentru a‑l părăsi. Controlul respectiv ar presupune în orice caz verificarea posesiei unui document de călătorie valabil. În cazul intrării pe teritoriu, scopul șederii și mijloacele de existență ar putea fi de asemenea controlate. Potrivit guvernului olandez, se poate verifica de asemenea dacă intrarea unei persoane, a unui mijloc de transport sau a unui obiect pe teritoriu poate reprezenta un risc pentru ordinea și pentru siguranța publică. Ar fi vorba despre un control total diferit de controlul francez din zona de frontieră. Acesta din urmă ar avea drept finalitate verificarea respectării obligațiilor de deținere, de port și de prezentare a unor permise și documente prevăzute de lege, în special documente de identitate sau permise de ședere. Controlul deținerii acestor documente ar fi, în privința conținutului său, un control de o altă natură și cu o altă finalitate decât controlul la frontiere. În plus, controlul francez din zona de frontieră era de asemenea diferit de controlul la frontiere, astfel cum îl înțelege guvernul olandez, în ceea ce privește modalitatea în care este realizat. Potrivit guvernului olandez, controlul la frontiere este realizat în mod sistematic și continuu și față de orice persoană care trece frontiera. Potrivit guvernului belgian, articolul 67 TFUE trebuie interpretat în lumina Convenției semnate la Schengen la 19 iunie 1990 care face parte integrantă din dreptul Uniunii și care nu interzice autorităților naționale să efectueze un control al identității. În consecință, potrivit guvernului belgian, dreptul Uniunii nu se opune unei legislații precum cea care rezultă din articolul 78‑2 al patrulea paragraf din Codul de procedură penală francez.
36. Potrivit guvernului ceh, condițiile stabilite prin Regulamentul nr. 562/2006 exclud ca organele de poliție dintr‑un stat membru să facă în general dovadă de mai multă severitate cu ocazia controalelor identității din zona de frontieră (în interiorul frontierelor spațiului Schengen) decât pe restul teritoriului național, indiferent dacă această atitudine decurge din acte cu putere de lege, din directive interne sau pur și simplu din practica organelor competente. Potrivit acestui guvern, stabilirea unor competențe sau a unor proceduri de poliție speciale în vederea efectuării unui control care privește în general un teritoriu frontalier particular, fără niciun motiv concret care să poată fi luat în considerare, este, prin natura sa, o măsură de control la frontierele interne. Această concluzie nu ar schimba în niciun fel posibilitatea statului membru de a efectua controale de poliție pe teritoriul său în temeiul unei norme generale, respectiv fără nicio legătură cu frontierele interne și cu trecerea acestora. Comisia, sub rezerva verificărilor care intră în competența instanței naționale, consideră că singura categorie de persoane care este mai susceptibilă de a fi descoperită prin controale ale identității efectuate în apropierea frontierei este compusă tocmai din persoane care au trecut frontiera în mod ilegal. În consecință, potrivit Comisiei, dispozițiile articolului 78‑2 al patrulea paragraf din Codul de procedură penală francez nu constituie o simplă verificare a respectării obligației de a deține documente de identitate. În schimb, acestea ar trebui să fie calificate drept controale mascate la frontiere, interzise, la prima vedere, de articolul 20 din Regulamentul nr. 562/2006(6).
37. În deciziile de trimitere, instanța de trimitere a invocat în mod expres dispozițiile articolului 67 alineatul (2) TFUE care prevede în special că Uniunea asigură absența controalelor asupra persoanelor la frontierele interne. În consecință, considerăm că a doua întrebare preliminară a Cour de cassation pornește de la premisa că dispozițiile articolului 78‑2 al patrulea paragraf din Codul de procedură penală francez ar putea constitui controale asupra persoanelor la frontierele interne.
38. Având în vedere că apreciem că prezenta întrebare privește numai trecerea frontierelor interne de către persoane, nu vom examina nici normele aplicabile controalelor la frontierele externe, nici vastul corpus al altor măsuri puse în aplicare în cadrul Uniunii pentru a compensa absența controalelor asupra persoanelor la frontierele interne urmărită de statele membre(7).
39. Odată cu adoptarea Regulamentului nr. 562/2006 de instituire a unui Cod comunitar privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane, au fost puse în aplicare măsuri în vederea asigurării absenței oricărui control asupra persoanelor la trecerea frontierelor interne și norme aplicabile controlului asupra persoanelor la trecerea frontierelor externe ale statelor membre ale Uniunii(8). Potrivit considerentului (20), Regulamentul nr. 562/2006 respectă drepturile fundamentale și principiile recunoscute în special de Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.
40. Rezultă din articolul 20 din Regulamentul nr. 562/2006 că frontierele interne pot fi trecute prin orice punct fără a fi realizată o verificare la frontiere asupra persoanelor, indiferent de cetățenie. Prin asigurarea absenței verificărilor asupra persoanelor la trecerea frontierelor interne, articolul 20 din Regulamentul nr. 562/2006 interzice, în principiu, aceste verificări(9). Potrivit articolului 2 punctul 10 din Regulamentul nr. 562/2005, „verificări la frontiere” înseamnă „verificările efectuate la punctele de trecere a frontierei pentru a garanta că persoanele, inclusiv mijloacele acestora de transport și obiectele aflate în posesia lor, pot fi autorizate să intre pe teritoriul statelor membre sau să îl părăsească”.
41. Rezultă că verificările la frontiere se orientează spre dreptul de a intra pe teritoriul statelor membre sau de a‑l părăsi(10).
42. Trebuie subliniat că articolul 21 din același regulament prevede că eliminarea controlului la frontierele interne nu aduce atingere anumitor prerogative ale statelor membre. Cu toate acestea, apreciem că termenii utilizați pentru a desemna aceste prerogative sunt de strictă interpretare, având în vedere că acestea constituie derogări de la principiul general al eliminării controlului la frontierele interne. Aceste prerogative trebuie să fie aplicate de către statele membre potrivit principiului bunei‑credințe și în conformitate cu scopul și spiritul principiului general menționat.
43. Prin urmare, considerăm că aceste prerogative, care sunt enumerate în mod limitativ la articolul 21 din Regulamentul nr. 562/2006, nu ar trebui să aducă atingere eliminării controlului la frontierele interne. Pe de altă parte, acest aspect rezultă în mod clar din articolul 21 litera (a) din Regulamentul nr. 562/2006, care prevede că eliminarea controlului la frontierele interne nu aduce atingere, în special, exercitării competențelor polițienești de către autoritățile competente ale statului în temeiul legislației interne, inclusiv de altfel în zonele de frontieră, în măsura în care exercitarea respectivelor competențe nu are un efect echivalent cu cel al verificărilor la frontiere. Aceeași dispoziție enunță patru împrejurări în care exercitarea competențelor polițienești nu poate fi considerată echivalentă cu exercitarea verificărilor la frontiere, și anume, în cazul în care, în primul rând, măsurile poliției nu au ca obiectiv controlul la frontiere; în al doilea rând, acestea se bazează pe informații generale și pe experiența serviciilor de poliție privind eventualele amenințări la adresa siguranței publice și vizează în special combaterea criminalității transfrontaliere; în al treilea rând, acestea sunt concepute și executate într‑o manieră net diferită de verificările sistematice asupra persoanelor efectuate la frontierele externe și, în al patrulea rând, acestea sunt realizate pe baza verificărilor inopinate.
44. Nu rezultă în mod clar din textul articolului 21 litera (a) din Regulamentul nr. 562/2006 dacă cele patru împrejurări în discuție sunt sau nu sunt cumulative. În plus, considerăm că există o anumită suprapunere între aceste împrejurări, în special între a treia și a patra. În opinia noastră, aceste patru împrejurări sunt enunțate numai cu titlu de exemplu(11), problema‑cheie fiind aceea dacă măsurile poliției au un efect echivalent cu cel al verificărilor la frontiere, o problemă care trebuie să fie examinată de la caz la caz.
45. Prin urmare, împrejurările în discuție constituie factori sau indicii care pot ajuta să se constate că exercitarea competențelor polițienești nu are un efect echivalent cu cel al verificărilor la frontiere, însă existența uneia sau a mai multe împrejurări nu este în mod necesar un element decisiv în această privință. În consecință, considerăm că rezultă din articolul 21 litera (a) din Regulamentul nr. 562/2006 că exercitarea competențelor polițienești exclude măsuri care au un efect echivalent cu cel al verificărilor la frontiere, chiar dacă, într‑un caz concret, acestea corespund uneia sau mai multora dintre împrejurările enunțate la articolul 21 litera (a) din Regulamentul nr. 562/2006(12).
46. Articolul 21 litera (c) din Regulamentul nr. 562/2006 prevede că eliminarea controlului la frontierele interne nu aduce atingere posibilității unui stat membru de a prevedea în legislația sa internă obligația de a deține și de a purta permise și alte documente(13). Cu toate acestea, considerăm că eventualele controale ale respectării obligației de a deține și de a purta permise și documente pot constitui, în funcție de împrejurări, un obstacol în calea principiului general al eliminării controlului la frontierele interne în special atunci când aceste controale sunt realizate în mod sistematic, arbitrar sau inutil de constrângător(14).
47. Rezultă din deciziile de trimitere că acest control al poliției efectuat cu privire la reclamanții din acțiunea principală în temeiul articolului 78‑2 al patrulea paragraf din Codul de procedură penală francez a fost efectuat în zona cuprinsă între frontiera terestră a Franței cu Belgia și o linie trasată la 20 de kilometri înainte de frontieră. Se pare, sub rezerva verificării efectuate de către instanța națională, ca respectivele controale nu au apărut la un punct de trecere a frontierei, nici la frontieră, de altfel. Considerăm, astfel cum a susținut Comisia, că, pentru a asigura efectul util al articolului 20 din Regulamentul nr. 562/2006 și în pofida unei anumite formulări ambigue a articolului 2 punctul 10 din acest regulament(15), verificările la frontieră nu trebuie să se producă în mod necesar într‑un spațiu geografic care coincide cu o frontieră pentru a fi considerate controale asupra persoanelor la frontierele interne. În opinia noastră, pentru a controla dacă verificările nu încalcă articolul 20 din Regulamentul nr. 562/2006, trebuie să se examineze în special obiectivul și/sau modalitățile și/sau efectele acestora potrivit trăsăturilor specifice ale cazului în discuție(16).
48. Astfel, absența controalelor asupra persoanelor la frontierele interne ar fi compromisă dacă statele membre ar putea stabili verificări la frontieră deghizate în interiorul teritoriului acestora, la distanță de frontiere.
49. Pentru a verifica domeniul de aplicare al articolului 78‑2 al patrulea paragraf din Codul de procedură penală francez și sub rezerva verificării efectuate de instanța națională, trebuie să se compare această dispoziție în special cu celelalte dispoziții ale articolului 78‑2 care prevede condițiile în care autoritățile polițienești franceze pot efectua controale ale identității.
50. Potrivit articolului 78‑2 primul paragraf din Codul de procedură penală francez, ofițerii de poliție judiciară pot invita să își dovedească identitatea orice persoană în privința căreia există unul sau mai multe motive plauzibile de a fi bănuită că a comis sau a încercat să comită o infracțiune, că se pregătește să comită o infracțiune sau un delict, că poate oferi informații utile anchetei în caz de crimă sau de delict ori că face obiectul unor cercetări ordonate de o autoritate judiciară. În temeiul articolului 78‑2 al doilea paragraf din Codul de procedură penală francez, poate fi controlată de asemenea identitatea oricărei persoane, în aceleași condiții, pe baza instrucțiunilor scrise ale procurorului Republicii Franceze, în scopul cercetării și urmăririi infracțiunilor pe care acesta le precizează. În conformitate cu articolul 78‑2 al treilea paragraf din Codul de procedură penală francez, identitatea oricărei persoane poate fi de asemenea controlată, în condițiile prevăzute la primul paragraf al articolului 78‑2, pentru a preveni o încălcare a ordinii publice(17).
51. Se pare că domeniul de aplicare al articolului 78‑2 al patrulea paragraf din Codul de procedură penală francez se distinge clar de celelalte dispoziții sus‑menționate ale acestui articol. Pe de o parte, articolul 78‑2 al patrulea paragraf din Codul de procedură penală francez se aplică unei zone geografice specifice a teritoriului național francez delimitată în prealabil prin lege și, pe de altă parte, identitatea oricărei persoane poate fi controlată potrivit condițiilor prevăzute, pentru verificarea respectării obligațiilor de a deține, de a purta și de a prezenta permisele și documentele prevăzute de lege. Prin urmare, această dispoziție are vocația de a se aplica fără nicio limitare fiecărei persoane care se află în zona țintă(18).
52. Rezultă că articolul 78‑2 al patrulea paragraf din Codul de procedură penală francez elaborează în mod incontestabil un regim distinct și mai sever pentru controalele identității din zonele de frontieră decât pentru restul teritoriului francez.
53. Guvernul francez a explicat Curții că aceste controale operate în temeiul articolului 78‑2 al patrulea paragraf din Codul de procedură penală francez vizau verificarea identității unei persoane fie pentru a preveni săvârșirea unor infracțiuni sau a unor tulburări la adresa ordinii publice, fie pentru a căuta autorii unei infracțiuni. Cu toate acestea, considerăm că această observație nu este susținută de documentele prezentate în fața Curții. Sub rezerva verificării efectuate de instanța de trimitere, primele trei paragrafe ale articolului 78‑2 din Codul de procedură penală francez vizează în mod special controale ale identității în aceste scopuri(19). În schimb, controalele identității operate în temeiul articolului 78‑2 al patrulea paragraf din Codul de procedură penală francez se concentrează numai pe localizarea geografică a persoanei în discuție, și anume, în special o zonă de până la 20 de kilometri înainte de frontieră.
54. Având în vedere domeniul de aplicare geografic al controalelor identității în discuție, faptul că acestea pot fi aplicate fiecărei persoane care se află în zona geografică indicată și absența unei explicații solide a obiectivului urmărit, apreciem că acestea constituie verificări legate de trecerea frontierei care nu sunt acoperite de prerogativele statelor membre în temeiul articolului 21 din Regulamentul nr. 562/2006. Având în vedere cele de mai sus, considerăm că respectivele controale ale identității constituie verificări mascate efectuate la frontiere, care sunt interzise de articolul 20 din Regulamentul nr. 562/2006 și care nu se încadrează în excepțiile limitate prevăzute la articolul 21 din acest regulament.
55. În consecință, considerăm că articolul 67 TFUE și articolele 20 și 21 din Regulamentul nr. 562/2006 se opun unei legislații precum cea care rezultă din articolul 78‑2 al patrulea paragraf din Codul de procedură penală francez care prevede că „într‑o zonă cuprinsă între frontiera terestră a Franței cu statele părți la Convenția semnată la Schengen la 19 iunie 1990 și o linie trasată la 20 de kilometri înainte de frontieră, precum și în zonele accesibile publicului din porturi, aeroporturi și gări feroviare sau rutiere deschise traficului internațional și desemnate prin decret se poate proceda de asemenea la controlul identității oricărei persoane, potrivit condițiilor prevăzute la primul paragraf, în scopul verificării respectării obligațiilor de deținere, de port și de prezentare a titlurilor și a documentelor prevăzute de lege. Atunci când controlul are loc la bordul unui tren care efectuează o legătură internațională, acesta poate fi operat pe porțiunea de traseu dintre frontieră și prima oprire care se situează la mai mult de 20 de kilometri de frontieră. Totuși, pe acele linii feroviare care efectuează o legătură internațională și care prezintă caracteristici speciale de deservire, controlul poate fi operat și între această oprire și o oprire situată în limita următorilor 50 de kilometri. Aceste linii și aceste opriri sunt desemnate prin decret ministerial. Atunci când există o secțiune autorutieră care începe în zona menționată la prima teză a prezentului paragraf, iar primul loc de taxare rutieră se situează dincolo de linia de 20 de kilometri, controlul poate în plus să aibă loc până la acest prim loc de taxare rutieră, în parcări, precum și la locul de taxare rutieră și în parcările adiacente. Locurile de taxare rutieră vizate de această dispoziție sunt desemnate prin decret.”
VI – Cu privire la prima întrebare preliminară
56. Prin intermediul primei întrebări, care a privit interpretarea articolului 267 TFUE, Cour de cassation solicită Curții să precizeze dacă această dispoziție se opune unei legislații naționale care rezultă dintr‑o lege organică referitoare la aplicarea articolului 61‑1 din Constituția Republici Franceze, prin aceea că respectiva legislație impune instanțelor să se pronunțe cu prioritate cu privire la transmiterea către Conseil constitutionnel a întrebării privind constituționalitatea care le este adresată, în măsura în care această întrebare se referă la neconformitatea cu această constituție a unui text de drept intern, dată fiind contrarietatea acestuia cu dispozițiile dreptului Uniunii. În particular, Cour de cassation ridică problema dacă normele procedurale introduse, în primul rând, de articolul 23‑2 din Ordonanța nr. 58‑1067 și care impun ca o instanță, atunci când este sesizată cu motive prin care se contestă conformitatea unei dispoziții legislative, pe de o parte, cu drepturile și libertățile garantate de constituția respectivă și, pe de altă parte, cu angajamentele internaționale ale Republicii Franceze, să se pronunțe cu prioritate asupra transmiterii întrebării privind constituționalitatea către Conseil d’État sau către Cour de cassation, cărora le revine competența de a hotărî cu privire la sesizarea Conseil constitutionnel, și, în al doilea rând, de articolul 23‑5 din această ordonanță, care impune ca Conseil d’État sau Cour de cassation, atunci când este sesizată cu asemenea motive, să se pronunțe cu prioritate asupra trimiterii întrebării privind constituționalitatea către Conseil constitutionnel, aduc atingere libertății instanțelor franceze de a adresa întrebări preliminare Curții, garantată de articolul 267 TFUE. În această privință, considerăm că articolul 62 din Constituția Republicii Franceze, la care face trimitere Cour de cassation în cererile de pronunțare a unei hotărâri preliminare și care prevede că deciziile Conseil constitutionnel nu sunt supuse niciunei căi de atac, trebuie să fie de asemenea examinat în cadrul primei întrebări preliminare.
57. Apreciem că, prin intermediul primei întrebări, Cour de cassation solicită în special să se stabilească dacă dreptul național poate limita libertatea unei instanțe naționale de a sesiza Curtea cu o trimitere preliminară în temeiul articolului 267 TFUE.
A – Cu privire la admisibilitatea primei întrebări preliminare
58. Guvernul francez contestă admisibilitatea primei întrebări preliminare. În această privință, susține că această întrebare se întemeiază pe o interpretare în mod vădit greșită a dreptului național, astfel încât aceasta prezintă un caracter pur ipotetic. Comisia, fără a contesta admisibilitatea primei întrebări preliminare, exprimă incertitudini în privința cadrului juridic național prezentat în deciziile de trimitere. În particular, aceasta consideră că întinderea controlului de constituționalitate operat de Conseil constitutionnel francez nu rezultă în mod clar din indicațiile furnizate de instanța de trimitere.
59. Potrivit unei jurisprudențe constante, nu revine Curții competența de a se pronunța, în cadrul unei trimiteri preliminare, cu privire la interpretarea unor dispoziții naționale, nici de a hotărî dacă interpretarea pe care instanța de trimitere o dă acestora este corectă. Astfel, Curtea trebuie să ia în considerare, în cadrul repartizării competențelor între aceasta din urmă și instanțele naționale, contextul de fapt și normativ, astfel cum este definit în decizia de trimitere, în care se încadrează întrebările preliminare(20).
60. Or, rezultă din cererile de pronunțare a unei întrebări preliminare că acestea se întemeiază pe premisa conform căreia dreptul francez și în special articolele 23‑2 și 23‑5 din Ordonanța nr. 58‑1067, precum și articolul 62 din Constituția Republicii Franceze limitează libertatea instanțelor naționale, inclusiv libertatea instanței de trimitere, de a sesiza Curtea în temeiul articolului 267 TFUE și de a se pronunța cu privire la compatibilitatea unei dispoziții naționale cu dreptul Uniunii. În opinia noastră, având în vedere că acțiunile principale se centrează pe compatibilitatea dreptului național cu dreptul Uniunii(21), prima întrebare preliminară nu pare în mod vădit lipsită de relevanță pentru soluționarea acțiunilor principale.
61. Având în vedere cele ce precedă, trebuie să se declare admisibilă prima întrebare preliminară.
B – Cu privire la fond
62. Cu titlu introductiv, observăm că Curtea a avut deja ocazia de a se pronunța cu privire la litigii în care dispozițiile de drept național limitau posibilitatea unei instanțe naționale de a adresa o întrebare preliminară Curții în temeiul articolului 267 TFUE(22). În cadrul hotărârilor sale în materie, Curtea s‑a pronunțat în mod sistematic în sensul posibilității celei mai extinse pentru instanțele naționale de a adresa întrebări Curții cu privire la validitatea și interpretarea dreptului Uniunii. Prin urmare, amintim, ca răspuns la prima întrebare adresată, jurisprudența constantă și standardizată a Curții în materie. În plus, din punctul nostru de vedere, răspunsul la prima întrebare nu poate fi influențat de faptul că obiectivul legii organice în discuție pare a fi acela de a acorda o protecție procedurală suplimentară particularilor în temeiul dreptului național.
63. În temeiul articolului 19 alineatul (3) litera (b) TUE și al articolului 267 TFUE, Curtea este competentă să se pronunțe, cu titlu preliminar, la solicitarea instanțelor naționale, cu privire la interpretarea dreptului Uniunii sau la validitatea actelor adoptate de instituțiile Uniunii(23).
64. Obiectivul esențial al competenței acordate Curții în temeiul articolului 267 TFUE este acela de a asigura că dreptul Uniunii este aplicat în mod uniform de către instanțele naționale. Astfel, acest obiectiv este urmărit de către Curte și de către instanțele naționale în spirit de colaborare(24) și pe baza unei încrederi reciproce și a unui dialog judiciar. Procedura trimiterii preliminare instituită prin articolul 19 TUE și prin articolul 267 TFUE reprezintă un instrument procedural vital pentru asigurarea aplicării coerente și a respectării dreptului Uniunii în fața tuturor instanțelor naționale ale celor 27 de state membre.
65. Rezultă în mod clar din însuși textul articolului 267 TFUE că competența Curții este foarte extinsă și că aceasta din urmă, acționând într‑un spirit de colaborare, nu este în principiu dispusă să declare inadmisibile întrebările trimise de instanțele naționale cu privire la interpretarea tratatelor sau la validitatea și la interpretarea actelor adoptate de instituțiile Uniunii.
66. Astfel, potrivit unei jurisprudențe constante, întrebările referitoare la interpretarea dreptului Uniunii beneficiază de o prezumție de pertinență. Refuzul Curții de a se pronunța asupra unei cereri formulate de o instanță națională nu poate interveni decât atunci când este evident că interpretarea solicitată a dreptului Uniunii nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul acțiunii principale, atunci când problema este de natură ipotetică sau atunci când Curtea nu dispune de elementele de fapt și de drept necesare pentru a răspunde în mod util la întrebările care îi sunt adresate(25). În plus, rezultă din articolul 267 TFUE că instanțele naționale sunt abilitate să sesizeze Curtea numai dacă există un litigiu pendinte pe rolul acestora și dacă sunt chemate să se pronunțe în cadrul unei proceduri destinate să se finalizeze printr‑o decizie cu caracter jurisdicțional(26). Numai instanțele naționale care sunt sesizate cu litigiul și care trebuie să își asume responsabilitatea pentru hotărârea judecătorească ce urmează a fi pronunțată au competența să aprecieze, luând în considerare particularitățile fiecărei cauze, atât necesitatea unei hotărâri preliminare pentru a fi în măsură să pronunțe propria hotărâre, cât și pertinența întrebărilor pe care le adresează Curții(27). În consecință, dacă întrebările adresate au ca obiect interpretarea dreptului Uniunii, Curtea este, în principiu, obligată să se pronunțe(28).
67. Instanțele naționale ale căror decizii sunt supuse unei căi de atac în dreptul intern sunt, în temeiul articolului 267 al doilea paragraf TFUE, libere să aprecieze eventuala necesitate de a sesiza Curtea cu o cerere de interpretare cu titlu preliminar, atunci când în fața acestora se ridică o problemă de drept al Uniunii, în timp ce instanțele naționale ale căror decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern sunt, în temeiul articolului 267 al treilea paragraf TFUE, obligate să sesizeze Curtea atunci când în fața lor se ridică o astfel de problemă(29).
68. În această privință, rezultă în mod clar din Hotărârea Cilfit și alții(30) că instanțele naționale ale căror decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern sunt obligate, atunci când în fața lor se ridică o problemă de drept comunitar, să își îndeplinească obligația de sesizare a Curții de Justiție, cu excepția cazului în care constată că problema invocată nu este relevantă, că dispoziția comunitară în cauză a făcut deja obiectul unei interpretări din partea Curții sau că aplicarea corectă a dreptului Uniunii se impune într‑un mod atât de evident, încât nu lasă loc niciunei îndoieli rezonabile(31).
69. Curtea a subliniat, în Hotărârea Rheinmühlen‑Düsseldorf(32), că instanțele naționale beneficiază de cea mai largă posibilitate de a sesiza Curtea în măsura în care consideră că o cauză pendinte ridică probleme privind interpretarea sau aprecierea validității dispozițiilor de drept comunitar, care necesită pronunțarea unei decizii de către acestea(33). În plus, Curtea a considerat că posibilitatea instanței naționale de a sesiza Curtea nu poate fi, în principiu, eliminată printr‑o normă de drept național potrivit căreia aprecierile de drept ale instanței superioare sunt obligatorii pentru instanță(34). În această privință, în Hotărârea ERG și alții(35), Curtea a declarat că organul jurisdicțional care nu se pronunță în ultimă instanță trebuie să fie liber, în special în cazul în care consideră că aprecierea juridică efectuată de instanța superioară ar putea să îl determine să pronunțe o hotărâre contrară dreptului Uniunii, să sesizeze Curtea cu întrebările care îl preocupă.
70. În Hotărârea Kücükdeveci(36), Curtea a subliniat recent caracterul facultativ al celui de al doilea paragraf al articolului 267 TFUE și, în opinia noastră, puterea de apreciere de care dispun instanțele statelor membre în temeiul acestei dispoziții. În cauza care a determinat pronunțarea acestei hotărâri se ridica problema dacă o instanță națională trebuia să adreseze Curții o întrebare preliminară privind interpretarea dreptului Uniunii, înainte de a putea înlătura aplicarea unei dispoziții naționale pe care o consideră contrară acestui drept atunci când, în temeiul dreptului național, instanța de trimitere nu poate înlătura aplicarea unei dispoziții naționale fără ca, în prealabil, această dispoziție să fi fost declarată neconstituțională de Bundesverfassungsgericht (Curtea Constituțională Federală, Germania). Curtea a declarat că revenea instanței naționale, sesizată cu un litigiu între particulari, sarcina de a asigura respectarea dreptului Uniunii, înlăturând, dacă este nevoie, aplicarea oricărei dispoziții contrare din reglementarea națională, independent de exercitarea posibilității de care dispune, în cazurile prevăzute la articolul 267 al doilea paragraf TFUE, de a adresa Curții o întrebare preliminară privind interpretarea dreptului Uniunii(37).
71. Pe de altă parte, în Hotărârea Mecanarte(38), Curtea a declarat că efectul util al sistemului instituit de articolul 267 TFUE impunea ca instanțele naționale să dispună de cea mai largă posibilitate de a sesiza Curtea. Curtea a declarat în această hotărâre, o cauză pe care o considerăm de altfel destul de asemănătoare cu prezenta cauză, că o instanță națională sesizată cu un litigiu privind dreptul Uniunii și care constată neconstituționalitatea unei dispoziții naționale nu este lipsită de posibilitatea sau scutită de obligația, prevăzute la articolul 267 TFUE, de a sesiza Curtea cu întrebări privind interpretarea sau validitatea dreptului Uniunii, pentru motivul că această constatare face obiectul unei acțiuni obligatorii în fața Curții Constituționale(39). În plus, în ceea ce privește problema dacă o instanță națională se poate lipsi de o trimitere preliminară, în măsura în care ordinea juridică națională instituie mijloacele pentru a corecta viciile unei dispoziții naționale, Curtea a declarat că puterea de apreciere a instanței naționale în sensul articolului 267 al doilea paragraf TFUE se extinde de asemenea la problema stadiului procedurii la care era necesar să se înainteze o întrebare preliminară Curții. Rezultă că faptul că o încălcare a dreptului Uniunii ar putea fi corectată în cadrul sistemului dreptului național nu derogă în niciun fel de la puterea de apreciere atribuită instanței naționale, în sensul articolului 267 al doilea paragraf TFUE.
72. Prin urmare, considerăm că rezultă în mod clar din jurisprudența constantă a Curții că efectul util al dreptului Uniunii ar fi înlăturat dacă acțiunea obligatorie în fața unei curți constituționale ar putea limita sau ceda competența autonomă atribuită tuturor instanțelor naționale în sensul articolului 267 al doilea paragraf TFUE de a sesiza Curtea cu întrebări privind interpretarea sau validitatea dreptului Uniunii în cauzele pendinte în fața acestora.
73. În plus, atunci când dreptul național limitează sau cedează puterea de apreciere a instanțelor naționale de a sesiza Curtea cu întrebări preliminare în temeiul articolului 267 TFUE, considerăm că principiul supremației, care reprezintă piatra de temelie a dreptului Uniunii, ar trebui să fie aplicat. Acest principiu a fost din nou amintit recent în cadrul declarațiilor anexate la Actul final al Conferinței interguvernamentale care a adoptat Tratatul de la Lisabona semnat la 13 decembrie 2007(40).
74. Potrivit unei jurisprudențe consacrate, instanța națională care trebuie să aplice, în cadrul competenței sale, dispozițiile de drept al Uniunii are obligația de a asigura efectul deplin al acestor norme, înlăturând, dacă este necesar, din oficiu, aplicarea oricărei dispoziții contrare a legislației naționale, chiar ulterioară, fără a trebui să solicite sau să aștepte eliminarea prealabilă a acesteia pe cale legislativă sau prin orice alt procedeu constituțional(41).
75. Apreciem că articolul 267 TFUE constituie o parte integrantă a ordinii juridice a statelor membre în care are prioritate asupra normelor de drept național în măsura în care normele respective sunt incompatibile cu acest principiu. Orice instanță poate și trebuie să aplice integral articolul 267 TFUE și, în cazul unui conflict între acest articol și o dispoziție de drept intern, să înlăture, dacă este necesar, aplicarea dispoziției menționate din oficiu în cadrul unei cauze pendinte în fața sa.
76. Trebuie de asemenea subliniat că, pe lângă faptul că instanțele naționale dispun, în temeiul articolului 267 al doilea paragraf TFUE, în cauzele pendinte în fața acestora de o putere de apreciere referitoare la sesizarea Curții cu o trimitere preliminară și că această putere nu poate fi limitată sau cedată prin măsuri naționale, o hotărâre pronunțată cu titlu preliminar de către Curte este obligatorie pentru aceste instanțe pentru soluționarea acțiunii principale(42). În cauza Simmenthal, citată anterior, Curtea a considerat că efectul util al procedurii preliminare ar fi diminuat în cazul în care instanța națională ar fi împiedicată să aplice imediat dreptul Uniunii în conformitate cu decizia sau cu jurisprudența Curții. În consecință, considerăm că, în cazul unui conflict între o decizie a Curții ca urmare a unei trimiteri preliminare și o decizie a unei instanțe naționale, inclusiv a unei curți constituționale, supremația dreptului Uniunii impune instanței naționale să aplice decizia Curții și să înlăture aplicarea deciziei contrare a instanței naționale(43).
77. Având în vedere prezentarea realizată de instanța de trimitere a cadrului juridic național și, în special, a normelor referitoare la întrebarea prioritară privind constituționalitatea, considerăm că articolul 267 TFUE se opune unei legislații precum cea care rezultă din articolul 23‑2 al doilea paragraf și din articolul 23‑5 al doilea paragraf din Ordonanța nr. 58‑1067, care impun instanțelor să se pronunțe cu prioritate cu privire la transmiterea către Conseil constitutionnel a întrebării privind constituționalitatea care le este adresată, în măsura în care această întrebare se referă la neconformitatea cu Constituția Republicii Franceze a unui text de drept intern, dată fiind contrarietatea acestuia cu dispozițiile dreptului Uniunii.
VII – Concluzie
78. Având în vedere considerațiile precedente, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Cour de cassation după cum urmează:
„1) Articolul 67 TFUE și articolele 20 și 21 din Regulamentul (CE) nr. 562/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 15 martie 2006 de instituire a unui Cod comunitar privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane (Codul frontierelor Schengen) se opun unei legislații precum cea care rezultă din articolul 78‑2 al patrulea paragraf din Codul de procedură penală francez care prevede că «într‑o zonă cuprinsă între frontiera terestră a Franței cu statele părți la Convenția semnată la Schengen la 19 iunie 1990 și o linie trasată la 20 de kilometri înainte de frontieră, precum și în zonele accesibile publicului din porturi, aeroporturi și gări feroviare sau rutiere deschise traficului internațional și desemnate prin decret se poate proceda de asemenea la controlul identității oricărei persoane, potrivit condițiilor prevăzute la primul paragraf, în scopul verificării respectării obligațiilor de deținere, de port și de prezentare a titlurilor și a documentelor prevăzute de lege. Atunci când controlul are loc la bordul unui tren care efectuează o legătură internațională, acesta poate fi operat pe porțiunea de traseu dintre frontieră și prima oprire care se situează la mai mult de 20 de kilometri de frontieră. Totuși, pe acele linii feroviare care efectuează o legătură internațională și care prezintă caracteristici speciale de deservire, controlul poate fi operat și între această oprire și o oprire situată în limita următorilor 50 de kilometri. Aceste linii și aceste opriri sunt desemnate prin decret ministerial. Atunci când există o secțiune autorutieră care începe în zona menționată la prima teză a prezentului paragraf, iar primul loc de taxare rutieră se situează dincolo de linia de 20 de kilometri, controlul poate în plus să aibă loc până la acest prim loc de taxare rutieră, în parcări, precum și la locul de taxare rutieră și în parcările adiacente. Locurile de taxare rutieră vizate de această dispoziție sunt desemnate prin decret».
2) Având în vedere prezentarea realizată de instanța de trimitere a cadrului juridic național și, în special, a normelor referitoare la întrebarea prioritară privind constituționalitatea, articolul 267 TFUE se opune unei legislații precum cea care rezultă din articolul 23‑2 al doilea paragraf și din articolul 23‑5 al doilea paragraf din Ordonanța nr. 58/1067 din 7 noiembrie 1958 cu valoare de lege organică privind Conseil constitutionnel, astfel cum este modificată prin Legea organică franceză nr. 2009/1523 din 10 decembrie 2009, care impun instanțelor să se pronunțe cu prioritate cu privire la transmiterea către Conseil constitutionnel a întrebării privind constituționalitatea care le este adresată, în măsura în care această întrebare se referă la neconformitatea cu Constituția Republicii Franceze a unui text de drept intern, dată fiind contrarietatea acestuia cu dispozițiile dreptului Uniunii.”
În plus, Conferința a hotărât ca Avizul Serviciului juridic al Consiliului, astfel cum figurează în documentul 11197/07 (JUR 260), să fie anexat prezentului act final: