NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
JÁN MAZÁK
prednesené 7. decembra 2010 (1)
Vec C‑375/09
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
proti
Tele2 Polska sp. z o.o., teraz Netia SA w Warszawie
[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Sąd Najwyższy (Poľsko)]
„Hospodárska súťaž – Nariadenie (ES) č. 1/2003 – Zistenie neuplatniteľnosti – Procesná autonómia členských štátov – Či majú vnútroštátne orgány hospodárskej súťaže právomoc prijať rozhodnutie, podľa ktorého sa článok 102 ZFEÚ neuplatňuje na správanie podniku“
1. V prejednávanej veci sa Sąd Najwyższy (poľský najvyšší súd) pýta na výklad článku 5 nariadenia Rady (ES) č. 1/2003.(2) Vec sa týka hranice procesnej autonómie členských štátov v kontexte systému na posilnenie práva hospodárskej súťaže Spoločenstva [teraz práva hospodárskej súťaže Európskej únie (ďalej len „EÚ“)] podľa nariadenia č. 1/2003, ktoré nahradilo predchádzajúci systém stanovený nariadením Rady č. 17(3). Sporným je spôsob, akým môže vnútroštátny orgán hospodárskej súťaže (ďalej len „VOHS“) ukončiť správne konanie, v ktorom uplatnením práva hospodárskej súťaže EÚ a vnútroštátneho práva zistil, že správanie podniku neporušuje zákaz zneužívania dominantného postavenia podľa článku 102 ZFEÚ.
I – Právny rámec
A – Právo EÚ
2. Podľa článku 5 nariadenia č. 1/2003 VOHS členských štátov majú právomoc na uplatňovanie článkov 101 ZFEÚ a 102 ZFEÚ v jednotlivých prípadoch. Článok 5 nariadenia uvádza:
„Na tento účel, konajúc zo svojho vlastného podnetu alebo na základe sťažnosti, môžu [VOHS] prijímať tieto rozhodnutia:
– nariadiť skončenie porušovania,
– nariadiť dočasné opatrenia,
– prijímať záväzky,
– ukladať pokuty, pravidelné penále alebo iné sankcie podľa vnútroštátneho práva.
Ak na základe informácií, ktoré majú k dispozícii, [usúdia, že – neoficiálny preklad] nie sú splnené podmienky pre zákaz, môžu tiež rozhodnúť, že nie sú žiadne dôvody na zásah z ich strany.“ (Kurzívou zvýraznil generálny advokát.)
3. Článok 10 nariadenia č. 1/2003 stanovuje, že keď si to verejný záujem EÚ týkajúci sa uplatňovania článkov 101 ZFEÚ a 102 ZFEÚ vyžaduje, Európska komisia, konajúc na vlastný podnet, môže rozhodnutím stanoviť, že článok 101 ZFEÚ nie je uplatniteľný na dohodu, rozhodnutie združenia podnikov alebo zosúladený postup buď preto, že nie sú splnené podmienky článku 101 ods. 1 ZFEÚ, alebo že sú splnené podmienky článku 101 ods. 3 ZFEÚ. Komisia môže také zistenia urobiť tiež s odvolaním sa na článok 102 ZFEÚ.
4. Oznámenie Komisie o spolupráci medzi orgánmi hospodárskej súťaže(4) uvádza, že „Komisia je osobitne vhodná, ak jedna alebo niekoľko dohôd alebo postupov… má účinky na hospodársku súťaž vo viac ako troch členských štátoch“ (bod 14), a „Komisia je navyše osobitne vhodná konať v prípade, ak je tento prípad úzko prepojený na iné ustanovenie [EÚ], ktoré môže byť výlučne alebo účinnejšie uplatnené Komisiou, ak záujmy [EÚ] požadujú prijatie rozhodnutia Komisie na rozvoj politiky hospodárskej súťaže [EÚ] v prípade, keď vznikne nový spor v oblasti hospodárskej súťaže, alebo na zabezpečenie účinného výkonu“ (bod 15).
B – Vnútroštátne právo
5. Článok 11 poľského zákona o hospodárskej súťaži a ochrane spotrebiteľov(5) v znení platnom v čase vzniku udalosti uvádza:
„1. [Poľský NÚHS] prijme rozhodnutie, podľa ktorého nedošlo k správaniu obmedzujúcemu hospodársku súťaž, pokiaľ nezistí porušenie zákazov stanovených v článkoch 5 a 8.
2. [Poľský NÚHS] prijme rozhodnutie podľa odseku 1 aj v prípade, v ktorom dohoda spĺňa podmienky článku 7 ods. 1, ale nie je zahrnutá v nariadení Ministerskej rady podľa článku 7.
3. Podniku alebo združeniu podnikov prináleží predložiť dôkaz o okolnostiach uvedených v odseku 2.“
II – Skutkové okolnosti a prejudiciálne otázky
6. Spoločnosť Telekomunikacja Polska S. A. bola podozrivá, že porušila článok 8 poľského zákona o hospodárskej súťaži a ochrane spotrebiteľov, ako aj článok 102 ZFEÚ.(6) Na konci konania poľský NÚHS zistil, že nedošlo k správaniu, ktoré by obmedzovalo hospodársku súťaž, a prijal podľa vnútroštátneho práva rozhodnutie, podľa ktorého podnik nekonal tak, aby obmedzil hospodársku súťaž, zatiaľ čo podľa článku 102 ZFEÚ poľský NÚHS rozhodol, že nie sú žiadne dôvody na zásah z jeho strany. Tretí účastník konania, Tele2 Polska sp. zoo, teraz Netia SA w Warszawie, podal proti tomuto rozhodnutiu žalobu. Sąd Okręgowy – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (okresný súd – súd pre hospodársku súťaž a ochranu spotrebiteľov) rozsudkom následne potvrdeným Varšavským odvolacím súdom zrušil napadnuté rozhodnutie a rozhodol, že poľský NÚHS mal prijať rozhodnutie deklaratórnej povahy, podľa ktorého nedošlo k obmedzujúcemu správaniu podľa článku 102 ZFEÚ, keďže prijal také rozhodnutie podľa vnútroštátneho práva.
7. Poľský NUHS podal odvolanie, v ktorom tvrdil, že článok 5 nariadenia č. 1/2003 je ustanovenie, ktoré stanovuje právomoc VOHS, obmedzuje ich rozhodovacie možnosti, v súlade s ktorými VOHS nemajú právomoc takéto rozhodnutie prijať. Namiesto toho poľský NUHS prijal rozhodnutie, ktoré ukončilo vec iným spôsobom, čím nebolo potrebné rozhodnúť vo veci samej. Článok 5 nariadenia uvádza štyri druhy rozhodnutí vo veci samej a vo svojej poslednej časti upravuje rozhodnutie procesnej povahy: VOHS „môžu tiež rozhodnúť, že nie sú žiadne dôvody na zásah z ich strany“. To Komisia má právomoc prijať rozhodnutie, ktoré stanovuje, že článok 102 ZFEÚ sa nevzťahuje na určité správanie – nie VOHS.
8. Vnútroštátny súd sa po prvé domnieva, že táto vec sa týka hranice procesnej autonómie VOHS, ktorým by nemalo byť dovolené prijať rozhodnutie stanovujúce, že neprišlo k obmedzujúcemu správaniu, pretože rozhodnutie takejto povahy nepatrí medzi rozhodnutia uvedené v druhom odseku článku 5 nariadenia č. 1/2003. Po druhé vnútroštátny súd uvádza, že posledná veta článku 5 nariadenia č. 1/2003 v spojení s druhým odsekom článku 5 a inými ustanoveniami tohto nariadenia by sa mohla vykladať aj takým spôsobom, že umožňuje VOHS prijať rozhodnutie, akým je sporné rozhodnutie. Na základe toho vnútroštátny súd rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto otázky:
„1. Má sa článok 5 [nariadenia č. 1/2003] vykladať v tom zmysle, že [VOHS] nemôže vydať rozhodnutie, podľa ktorého nedošlo k správaniu obmedzujúcemu hospodársku súťaž v zmysle článku [102 ZFEÚ], pokiaľ po skončení konania zistí, že podnik neporušil zákaz zneužívania dominantného postavenia podľa tohto ustanovenia Zmluvy?
2. Má sa v prípade kladnej odpovede na prvú otázku v situácii, v ktorej [VOHS] podľa vnútroštátneho práva hospodárskej súťaže môže ukončiť konanie o protisúťažnom správaní – pokiaľ sa zistí, že správanie podniku neporušuje zákaz stanovený v článku [102 ZFEÚ] – iba prijatím rozhodnutia, podľa ktorého nedošlo k správaniu obmedzujúcemu hospodársku súťaž, vykladať článok 5 [posledná] veta [nariadenia č. 1/2003]… v tom zmysle, že tvorí priamy právny základ rozhodnutia [VOHS], v ktorom sa konštatuje, že ‚nie sú žiadne dôvody na zásah z [jeho] strany‘?“
9. Poľská(7) a česká vláda, Komisia a dozorný orgán EZVO predložili svoje písomné pripomienky. Na pojednávaní 21. septembra 2010 títo účastníci konania, s výnimkou českej vlády, zároveň predniesli svoje ústne pripomienky.
III – Posúdenie
A – Hlavné tvrdenia účastníkov konania
10. Komisia a dozorný orgán EZVO najmä tvrdia, že článok 5 nariadenia č. 1/2003 nedovoľuje VOHS prijať rozhodnutie deklaratórnej povahy, podľa ktorého sa články 101 ZFEÚ a 102 ZFEÚ neuplatňujú. Takú právomoc má iba Komisia. Okrem toho umožniť VOHS určiť, že články 101 ZFEÚ a 102 ZFEÚ sa neuplatňujú – v rozsahu, v akom môže byť zaručené, že správanie podniku je v súlade s právom –, by okrem skutočnosti, že by si to vyžadovalo značné administratívne zdroje, mohlo odrádzať obete konania, ktoré je podozrivé z toho, že je v rozpore s právom, od podávania individuálnych žalôb proti páchateľovi a tak od prispievania k vlastnému výkonu práva hospodárskej súťaže EÚ (zatiaľ čo nariadenie č. 1/2003 má podporovať vlastný výkon). Pokiaľ ide o druhú otázku, Komisia tvrdí, že článok 5 nariadenia č. 1/2003 je priamo uplatniteľný. Dozorný úrad EZVO tvrdí, že v situácii, akou je situácia vo veci prejednávanej vnútroštátnym súdom, v ktorej sa domnieva, že podmienky na rozhodnutie o zákaze nie sú splnené, článok 3 ods. 1 a článok 5 nariadenia č. 1/2003 ukladajú povinnosť VOHS uplatniť článok 102 ZFEÚ a ukončiť jeho správne konanie rozhodnutím, že nie sú žiadne dôvody na zásah z jeho strany.
11. Poľská vláda uvádza, že článok 5 nariadenia č. 1/2003 taxatívne vymenúva právomoci VOHS. Posledná veta článku 5 nedáva základ pre deklaratórne rozhodnutie stanovujúce, že neprišlo k obmedzujúcemu správaniu. V odpovedi na druhú otázku poľská vláda tvrdí, že opatrenie, ktorým VOHS ukončila konanie týkajúce sa podozrenia porušenia hospodárskej súťaže – po tom, ako dokázala, že nie sú žiadne dôvody na zásah z jej strany –, malo mať formu procesného rozhodnutia o ukončení veci bez toho, aby bolo potrebné rozhodnúť o veci samej.
12. V rozpore s ostatnými účastníkmi konania česká vláda tvrdí, že článok 5 nariadenia č. 1/2003 umožňuje VOHS prijať rozhodnutie stanovujúce, že neprišlo k obmedzujúcemu správaniu. Nariadenie č. 1/2003 neurčuje žiadnu hierarchiu medzi Komisiou a VOHS – ide o vzťah horizontálnej spolupráce. Bolo by v rozpore s účelom článku 5 nariadenia č. 1/2003, ak by VOHS bola kompetentná prijať rozhodnutie stanovujúce, že článok 102 ZFEÚ bol porušený, ale nie je s takým účelom v rozpore, ak prijme rozhodnutie stanovujúce, že neprišlo k porušeniu. Česká vláda uvádza, že príslušné ustanovenia poľského zákona o hospodárskej súťaži a ochrane spotrebiteľov neohrozujú žiadny z cieľov článku 101 ZFEÚ a 102 ZFEÚ.
B – Posúdenie
Úvodné poznámky o výkone nového systému „právnej výnimky“
13. Nariadenie č. 1/2003(8), ktoré sa nazýva aj „modernizačné nariadenie“, zaviedlo obsiahle zmeny v spôsobe, akým je právo hospodárskej súťaže EÚ uplatňované. Medzi zavedenými novými zmenami bolo zrušené oznamovanie dohôd na získanie výnimky podľa článku, ktorým je teraz článok 101 ods. 3 ZFEÚ, Komisii(9) – bol nahradený systémom právnej výnimky(10) – a tým sú VOHS, ako aj vnútroštátne súdy oveľa viac zahrnuté do uplatňovania pravidiel hospodárskej súťaže EÚ.(11)
14. Decentralizácia vykonávania práva hospodárskej súťaže EÚ ide nad jednoduché požadovanie od VOHS a vnútroštátnych súdov uplatniť články 101 ZFEÚ a 102 ZFEÚ. Na to, aby mohla byť decentralizácia náležite zrealizovaná, nariadenie č. 1/2003 stanovuje najmenej tri odlišné mechanizmy: i) udelenie právomoci VOHS a vnútroštátnym súdom, s následným znížením priamej vykonávacej činnosti Komisie;(12) ii) požiadavku pre VOHS a vnútroštátne súdy uplatniť články 101 ZFEÚ a 102 ZFEÚ v rámci systému regulujúceho vzťah medzi vnútroštátnym právom a právom EÚ; a v neposlednom rade iii) zabezpečiť úpravu spolupráce a kontroly práce VOHS a vnútroštátnych súdov, aby sa zaručilo jednotné a koherentné uplatnenie pravidiel hospodárskej súťaže EÚ(13). Ako vidieť nižšie, následok dôležitej úlohy, ktorú VOHS (a vnútroštátne súdy) zohrávajú pri fungovaní nového systému, je taký, že podľa nariadenia č. 1/2003 podliehajú prísnym pravidlám, čo sa týka zverenej právomoci, ako aj jej výkonu.(14)
Prvá otázka
15. Vnútroštátny súd sa svojou prvou otázkou v podstate pýta, či článok 5 nariadenia č. 1/2003 bráni VOHS, aby prijal záporné rozhodnutie vo veci samej, keď uplatňuje článok 102 ZFEÚ.
16. Ako v podstate správne navrhuje dozorný orgán EZVO, otázky týkajúce sa iba článku 102 ZFEÚ by sa mali rovnako uplatniť aj na právomoc VOHS prijať záporné rozhodnutia vo veci samej podľa článku 101 ZFEÚ. Podľa môjho názoru sa preto odpovede na tieto otázky budú vzťahovať na oba články, článok 101 ZFEÚ aj článok 102 ZFEÚ.
17. Vnútroštátny súd tvrdí, že je nepochybné, že rozhodnutie podľa vnútroštátneho práva hospodárskej súťaže(15), ktoré stanovuje, že správanie jednotlivca neobmedzilo hospodársku súťaž, nepatrí do kategórie rozhodnutí vymenovaných v druhej vete článku 5 nariadenia č. 1/2003.
18. Vnútroštátny súd má však pochybnosti o tom, či poľský NÚHS môže prijať také rozhodnutie podľa článku 102 ZFEÚ, keďže posledná veta článku 5 nariadenia č. 1/2003 dáva VOHS právomoc rozhodnúť o tom, že nie sú žiadne dôvody na zásah z jeho strany, ak nie sú splnené podmienky pre zákaz.
19. Po prvé je potrebné zobrať do úvahy príslušné ustanovenia nariadenia č. 1/2003. Podľa článku 3 tohto nariadenia(16) sú VOHS povinné uplatniť články 101 ZFEÚ a 102 ZFEÚ vtedy, keď správanie podniku podozrivého z porušenia zákazu podľa vnútroštátneho práva hospodárskej súťaže môže ovplyvniť obchod medzi členskými štátmi. Nariadenie č. 1/2003 predpokladá, že VOHS uplatnia články 101 ZFEÚ a 102 ZFEÚ v súlade s procesnými pravidlami ich členského štátu; tento štát musí, ak je to potrebné, zmeniť jeho vnútroštátne právne predpisy, aby ich prispôsobil novému systému.(17)
20. Pokiaľ však ide o všeobecnú zásadu, Súdny dvor vo veci Otto(18) rozhodol, že „uplatnenie článkov [101 ZFEÚ a 102 ZFEÚ] vnútroštátnymi orgánmi sa v zásade spravuje vnútroštátnymi procesnými pravidlami. Dodržiavanie práva [EÚ] a najmä jeho základných zásad je preto vec, ktorú musí vymedziť vnútroštátne právo vo vhodných procesných pravidlách, aby bolo zaručené právo na obranu dotknutej osoby. Takéto záruky sa môžu odlišovať od tých, ktoré sa uplatňujú v konaní [EÚ].“
21. Článok 5 nariadenia č. 1/2003 ďalej uvádza, že VOHS majú právomoc na uplatňovanie článkov 101 ZFEÚ a 102 ZFEÚ v jednotlivých prípadoch a na tento účel, konajúc zo svojho vlastného podnetu alebo na základe sťažnosti, môžu „prijímať“ tieto rozhodnutia: i) nariadiť skončenie porušovania; ii) nariadiť dočasné opatrenia; iii) prijímať záväzky; a iv) ukladať pokuty, pravidelné penále alebo iné sankcie podľa vnútroštátneho práva. Uzatvára, že ak na základe informácií, ktoré majú k dispozícii, usúdia, že nie sú splnené podmienky pre zákaz, môžu VOHS tiež rozhodnúť, že nie sú žiadne dôvody na zásah z ich strany.
22. Vzniká preto otázka, či zoznam rozhodnutí, ktoré môže VOHS prijať (stanovený v článku 5 nariadenia č. 1/2003), je taxatívny. Poľská vláda a Komisia sa domnievajú, že je naozaj taxatívny, čo sa zdá byť aj podporené právnickou literatúrou.(19)
23. V každom prípade postačuje uviesť, že ak chceme byť striktní, článok 5 nie je taxatívny najmenej v tom, že nejde o jediné ustanovenie v nariadení č. 1/2003, podľa ktorého môžu VOHS prijímať rozhodnutia: je tu aj článok 29 ods. 2 („Odobratie právnej výhody v jednotlivých prípadoch“), podľa ktorého je VOHS oprávnený odobrať výhodu nariadenia o skupinovej výnimke (NSV) podľa stanovených podmienok.(20)
24. Ako totiž vnútroštátny súd správne zdôrazňuje, ak VOHS – po ukončení konania, v ktorom uplatnil pravidlá hospodárskej súťaže EÚ a vnútroštátne právo, – zistil, že činnosť prešetrovaného podniku neporušuje zákaz zneužívania dominantného postavenia, musí na základe všeobecného pravidla, pomocou zásady procesnej autonómie, prijať zodpovedajúce rozhodnutie, ako to stanovuje vnútroštátne právo. Podľa poľského právneho systému bude zodpovedajúcim rozhodnutím rozhodnutie prijaté podľa článku 11 zákona o hospodárskej súťaži a ochrane spotrebiteľov, ktoré stanovuje, že správanie neobmedzilo hospodársku súťaž.
25. Je však potrebné zdôrazniť, že zostáva skutočnosťou, že zásada procesnej autonómie môže zaviesť hranice, a to aj z dôvodu, že jeden z cieľov nariadenia č. 1/2003 musí byť splnený – tým je uplatnenie článkov 101 ZFEÚ a 102 ZFEÚ v členských štátoch jednotné (odôvodnenie č. 1 nariadenia č. 1/2003). Podľa môjho názoru článok 5 nariadenia č. 1/2003 predstavuje takéto hranice a upresňuje druhy rozhodnutí, ktoré môžu VOHS prijať.
26. Zatiaľ čo je zjavné, že nariadenie č. 1/2003 nezosúlaďuje vnútroštátne procesné právne predpisy,(21) skutočnosťou zostáva, že veľká časť dôležitých otázok bola upravená na úrovni EÚ vrátane obsahu rozhodnutí, ktoré môžu prijať VOHS.
27. Podľa môjho názoru, ak by normotvorca práva EÚ chcel, aby VOHS mohli prijať rozhodnutie o tom, že správanie neobmedzuje hospodársku súťaž (ako to je stanovené v poľskom zákone o hospodárskej súťaži a ochrane spotrebiteľov), bol by tento druh rozhodnutia jasne a osobitne zahrnul do zoznamu uvedeného v článku 5 nariadenia č. 1/2003 (alebo aspoň do inej časti nariadenia, ako v prípade článku 29 ods. 2 rozhodnutia). Toto tvrdenie je o to relevantnejšie, že normotvorca práva EÚ o ňom vedel, pričom tento druh rozhodnutia bol aj predmetom sporu počas legislatívneho procesu prijímania nariadenia č. 1/2003 (pozri body 39 až 41 nižšie).
28. Skutočnosť, že VOHS nemajú mať právomoc prijať takéto rozhodnutie, jasne vyplýva aj z dôvodovej správy k návrhu Komisie. V tomto dokumente Komisia zdôraznila, že „návrh je založený na predpoklade, že [VOHS] budú uplatňovať články [101 ZFEÚ a 102 ZFEÚ] v súlade s ich príslušnými vnútroštátnymi procesnými pravidlami. Na zavedenie zmeny nie je potrebné začať úplnú harmonizáciu vnútroštátneho procesného práva.[(22)] Na druhej strane je potrebné regulovať na úrovni [EÚ] obmedzený počet vecí, ktoré majú priamy vplyv na správne fungovanie navrhnutého systému.“ Komisia doplnila, že čo je „potrebné uviesť, [je] obsah rozhodnutí, ktoré [VOHS] môžu prijať uplatňovaním článkov [101 ZFEÚ a 102 ZFEÚ] (pozri článok 5 navrhovaného nariadenia), aby bolo zabezpečené úplné a účinné zavedenie priamo uplatniteľného systému výnimky. Žiadny orgán hospodárskej súťaže tvoriaci súčasť [ESHS] nemôže mať právomoc prijať konštitutívne rozhodnutie o výnimke, keď uplatňuje pravidlá hospodárskej súťaže [EÚ].“
29. Ako to dozorný orgán EZVO správne uviedol, zatiaľ čo nariadenie č. 1/2003 priznáva VOHS právomoc prijímať „kladné“ rozhodnutia vo veci samej,(23) zjavne nerobí túto právomoc ukončiť porušenie uplatnením (aj) článku 102 ZFEÚ súmernú priznaním právomoci VOHS prijímať „záporné“ rozhodnutia vo veci samej. Nikde v článku 5 ani v inom ustanovení nariadenia č. 1/2003 nie je stanovené, že sa osobitne priznáva VOHS právomoc formálne rozhodnúť, že nebol porušený článok 102 ZFEÚ v jednotlivom prípade. Je skôr jasné, že VOHS môže iba rozhodnúť, „že nie sú žiadne dôvody na zásah“ z jeho strany (pozri poslednú vetu článku 5 nariadenia č. 1/2003).
30. Zastávam názor (spolu s poľskou vládou, Komisiou a dozorným orgánom EZVO), že akýkoľvek iný výklad by mohol vyvolať situáciu, v ktorej by na základe zásady ne bis in idem záporné rozhodnutie VOHS mohlo zabrániť Komisii alebo inému VOHS následne rozhodnúť o porušení článku 101 ZFEÚ.(24)
31. Treba uviesť, že takéto obmedzenia právomocí VOHS pri prijímaní záporných rozhodnutí sa tiež zdajú byť v súlade s rozhodovacou praxou Komisie. V jednotlivých prípadoch o porušení hospodárskej súťaže, v ktorých vyšetrovanie Komisie nepreukázalo na dostatočnej úrovni porušenie práva hospodárskej súťaže EÚ, je prípad uzatvorený bez toho, aby Komisia prijala záporné rozhodnutie vo veci samej alebo akékoľvek odôvodnené rozhodnutie adresované účastníkom údajného porušenia.(25)
32. Vnútroštátny súd navyše správne odkazuje na systematický výklad nariadenia č. 1/2003. Článok 5 sa nachádza v kapitole II nariadenia nazvanej „Právomoci“. Článok 4 tejto kapitoly sa týka právomocí Komisie, článok 5 právomocí VOHS a článok 6 právomocí vnútroštátnych súdov. Zatiaľ čo články 4 a 6 iba všeobecným spôsobom potvrdzujú právomoci Komisie a vnútroštátnych súdov podľa článkov 101 ZFEÚ a 102 ZFEÚ, článok 5 priznáva VOHS právomoc uplatňovať články 101 ZFEÚ a 102 ZFEÚ a výslovne stanovuje spôsob, akým môžu VOHS články 101 ZFEÚ a 102 ZFEÚ uplatniť v jednotlivých prípadoch (a to prijatím určitých druhov rozhodnutí).(26)
33. Podľa môjho názoru doslovný výklad článku 5 nariadenia č. 1/2003 navrhnutý v predchádzajúcich bodoch nie je iba priamočiary, ale je aj podporený inými ustanoveniami tohto nariadenia. Z tohto dôvodu je dôležité porovnať znenie článku 5 so znením článku 10.
34. Podľa článku 10 nazvanom „Zistenie neuplatniteľnosti“, keď si to verejný záujem EÚ týkajúci sa uplatňovania článkov 101 ZFEÚ a 102 ZFEÚ vyžaduje, Komisia, konajúc na vlastný podnet, môže rozhodnutím stanoviť, že článok 101 ZFEÚ nie je uplatniteľný na dohodu, rozhodnutie združenia podnikov alebo zosúladený postup buď preto, že nie sú splnené podmienky článku 101 ods. 1 ZFEÚ, alebo že sú splnené podmienky článku 101 ods. 3 ZFEÚ. Komisia môže také zistenia urobiť tiež s odvolaním sa na článok 102 ZFEÚ.(27) Rozhodnutia podľa článku 10 sú základom zabezpečenia koherentného uplatnenia práva hospodárskej súťaže EÚ z dôvodu účinku, aký majú na iné vykonávacie orgány.(28)
35. Z nariadenia č. 1/2003 vyplýva, že normotvorca práva EÚ priznal Komisii výlučnú právomoc prijímať vo veci samej záporné rozhodnutia (rozhodnutia o neuplatnení).
36. Tento výklad podporuje odôvodnenie č. 14 nariadenia č. 1/2003, ktoré uvádza, že vo výnimočných prípadoch, keď si to vyžaduje verejný záujem Európskej únie, môže byť pre Komisiu účelné prijať rozhodnutie deklaratórneho charakteru, v ktorom stanoví, že zákaz podľa článku 101 ZFEÚ alebo článku 102 ZFEÚ neplatí, aby sa vysvetlil právny stav a zabezpečilo jednotné uplatňovanie práva v Európskej únii, najmä vzhľadom na nové druhy dohôd alebo postupov, ktoré neboli riešené v existujúcej judikatúre a správnom konaní. Pokiaľ ide o požiadavku, že sa má použiť iba vo výnimočných prípadoch, je preukázateľné, že to odráža jeden z cieľov nariadenia č. 1/2003, ktorým je príprava na zmenu k vlastnému hodnoteniu.(29)
37. Nariadenie č. 1/2003 vyžaduje tiež od Komisie, aby k 1. máju 2009 pripravila Správu o vykonávaní nariadenia (ES) č. 1/2003, t. j. päť rokov po nadobudnutí jej účinnosti. V pracovnom dokumente priloženom k tejto správe(30) Komisia uvádza, že zatiaľ neprijala žiadne rozhodnutie podľa článku 10, čo potvrdila aj na pojednávaní v septembri 2010. Použitie pojmu „verejný záujem [EÚ]“ v tomto ustanovení nepripúšťa možnosť, že by takéto rozhodnutie mohlo byť oprávnene prijaté v záujme jednotlivých spoločností, keďže cieľom bolo zabrániť, aby bol tento prostriedok použitý ako náhrada za rozhodnutie o výnimke podľa starého systému. Článok 10 je vymedzený pre výnimočné prípady a má vykladať právo a zabezpečovať jeho dôsledné uplatňovanie v rámci Európskej únie(31), a to najmä: i) „opraviť“ postoj VOHS, alebo ii) poslať ESHS signál, ako sa postaviť k určitému prípadu. Je zaujímavé, že Komisia v správe uvádza, že v praxi takýto prostriedok zabezpečujúci jednotnosť ex ante bol prevažne nahradený značnou snahou ESHS podporovať koherentné uplatňovanie pravidiel hospodárskej súťaže EÚ. Rozsah, v akom sa ukázalo ESHS ako úspešné miesto na diskusiu o celkovej politike, sa zjavne v čase prijatia nariadenia č. 1/2003 nepredpokladal. Z tohto dôvodu Komisia nemala dôvod konať podľa článku 10, keďže jeho použitie nebolo doteraz potrebné.
38. Podľa môjho názoru normotvorca práva EÚ náročky a výslovne stanovil, že rozhodnutia stanovujúce, že ide o oprávnené správanie, by mali byť prijímané: i) iba Komisiou; ii) keď si to verejný záujem EÚ vyžaduje a iba ak sa týka uplatňovania článkov 101 ZFEÚ a 102 ZFEÚ; iii) v prípadoch, keď Komisia koná na vlastný podnet, a iv) iba vo výnimočných prípadoch.(32)
39. V tejto súvislosti môže byť zaujímavé posúdiť Bielu knihu Komisie o modernizácii pravidiel implementujúcich články [81 ES] a [82 ES] z 28. apríla 1999, ktorá bola predchodcom modernizácie uskutočnenej nariadením č. 1/2003.(33) „Rozhodnutia o neuplatniteľnosti“ boli ako prvé spomenuté v Bielej knihe, čo bolo výsledkom diskusie v rámci Komisie začatej v roku 1997 v rámci malej pracovnej skupiny posudzujúcej problémy predstavujúce oznamovací systém podľa nariadenia č. 17.(34) Komisia dostala mnoho pripomienok týkajúcich sa Bielej knihy a v roku 2000 napokon predstavila jej návrh.
40. Biela kniha uvádzala, že Komisia by nemala už viac prijímať rozhodnutia o výnimke podľa článku 81 ods. 3 ES, ale navrhovala, že Komisia by mala prijímať „individuálne rozhodnutia, ktoré nie sú zakazujúcimi rozhodnutiami“, a stanovovala: „keď v rámci transakcie vznikne nová otázka, môže byť potrebné poskytnúť trhu poradenstvo týkajúce sa stanoviska Komisie k niektorým jej obmedzeniam. Kladné rozhodnutia tohto druhu budú teda prijímané vo výnimočných prípadoch na základe všeobecného záujmu…, budú mať deklaratórnu povahu a rovnaký právny účinok, aký má negatívny atest v súčasnosti“. Časť členských štátov vyjadrila svoje obavy, že existuje riziko, že takéto kladné rozhodnutia sú cestou k návratu k oznamovaciemu systému, pretože majú ťažkosti zmieriť sa so systémom právnej výnimky. Iná časť členských štátov navrhovala, aby aj VOHS mali právomoc prijímať takéto kladné rozhodnutia.(35)
41. Ako odpoveď na tieto otázky dôvodová správa priložená k návrhu odôvodňovala rozhodnutia o neuplatnení na základe toho, že v „priamo uplatniteľnom systéme výnimky budú hlavnými úlohami Komisie konať proti porušeniam a vyvíjať politiku hospodárskej súťaže a podporovať dôsledné uplatňovanie pravidiel prostredníctvom všeobecných opatrení, akými sú nariadenia o skupinovej výnimke a poradenstvo“. Uvádza, že rozhodnutia o neuplatnení „môžu byť prijaté iba na vlastný podnet Komisie a vo verejnom záujme [EÚ]. Tieto podmienky zaručujú, že rozhodnutia o zistení neuplatnenia sa nemôžu získať na požiadanie spoločností. Takáto možnosť by vážne ohrozila hlavný cieľ reformy,[(36)] ktorým je zameranie činnosti všetkých orgánov hospodárskej súťaže na zakázané správanie. V decentralizovanom systéme má Komisia ako strážca Zmluvy a centrálne umiestnený orgán osobitnú úlohu spočívajúcu v stanovovaní politiky hospodárskej súťaže a zabezpečení, že články [101 ZFEÚ a 102 ZFEÚ] sú dôsledne uplatňované na celom zjednotenom trhu. Na to je potrebné priznať Komisii právomoc prijímať kladné rozhodnutia, ak to vyžaduje verejný záujem [EÚ]. Táto právomoc umožňuje Komisii prijať rozhodnutia o zistení neuplatnenia, osobitne v prípade nových druhov dohôd, postupov alebo v situáciách, ktoré neboli ustálené v existujúcej judikatúre a správnou praxou“.
42. Tento môj výklad príslušného ustanovenia tiež podporujú odôvodnenia vyjadrené v nedávnych návrhoch generálnych advokátov a v judikatúre EÚ.
43. Po prvé generálna advokátka Kokott vo veci T‑Mobile Netherlands a i.(37) zdôraznila dôležitosť jednotného uplatňovania práva hospodárskej súťaže EÚ po prijatí nariadenia č. 1/2003: „pravidlá hospodárskej súťaže článkov [101 ZFEÚ a 102 ZFEÚ] sa uplatňujú od 1. mája 2004[(38)] v decentralizovanom systéme silne závislom od spolupráce [VOHS] a súdnych orgánov.[(39)] Rozhodujúci význam treba v tomto ohľade pripísať ochrane jednotnosti uplatňovania pravidiel hospodárskej súťaže v [Európskej únii]. Bolo by totiž v rozpore tak so základným cieľom zabezpečiť rovnaké podmienky hospodárskej súťaže pre podniky na európskom vnútornom trhu, ako aj v rozpore s ambíciou zabezpečiť jednotnú ochranu záujmov spotrebiteľov v celej [Európskej únii], keby uplatňovanie pravidiel hospodárskej súťaže vyjadrených v článkoch [101 ZFEÚ a 102 ZFEÚ] odhaľovalo príliš veľké odchýlky medzi [VOHS] a súdnymi orgánmi členských štátov. To je okrem iného dôvod, pre ktorý sa myšlienka, že články [101 ZFEÚ a 102 ZFEÚ] musia byť uplatňované jednotným spôsobom, ťahá ako červená niť celým nariadením č. 1/2003“.
44. Po druhé generálny advokát Mengozzi vo veci X(40) uviedol, že „pojem koherencie, alebo presnejšie, výraz ‚koherentné uplatňovanie‘ sa zdá dostatočne pružný, aby sa do pôsobnosti mechanizmu, ktorý je stanovený v článku 15 ods. 3 prvom pododseku tretej vete nariadenia č. 1/2003, mohli zahrnúť situácie, v ktorých vnútroštátny súd ohrozuje alebo môže ohroziť jednotné, alebo dokonca účinné uplatňovanie článkov [101 ZFEÚ alebo 102 ZFEÚ]… Takýto prístup sa zdá o to primeranejší, že cieľmi nariadenia č. 1/2003 je umožniť jednotné a účinné uplatňovanie článkov [101 ZFEÚ a 102 ZFEÚ]…, v zmysle ktorých Komisia vzhľadom na jej dozorné poslanie, ktoré jej ukladá právo [EÚ][(41)], plní rozhodujúcu úlohu[(42)]… Prechod z osobitne centralizovaného uplatňovania článkov 81 ES a 82 ES, ktoré existovalo pod záštitou [nariadenia č. 17], na režim decentralizovaného vykonávania pravidiel [EÚ] v oblasti hospodárskej súťaže, ktorý bol zavedený nariadením č. 1/2003, vyžaduje zavedenie mechanizmov vhodných na to, aby sa zabezpečilo ‚skutočné‘, ‚účinné‘, ‚jednotné‘ a/alebo ‚koherentné‘ uplatňovanie ustanovení článkov [101 ZFEÚ a 102 ZFEÚ] na základe rôznych výrazov používaných v nariadení č. 1/2003… Je tiež pravda, že medzi týmito mechanizmami stanovenými v článku 15 nariadenia č. 1/2003 sú uvedené tie, ktoré sa týkajú spolupráce medzi súdmi členských štátov na jednej strane a Komisiou, ako aj vnútroštátnymi orgánmi hospodárskej súťaže na druhej strane“.
45. Po tretie podobné body už boli zdôraznené v judikatúre EÚ.(43)
46. Je potrebné pripomenúť, že osobitný charakter prisudzovaný článku 10 nariadením č. 1/2003 vychádza zo skutočnosti, že na rozdiel od článku 5 tohto nariadenia článok 10 nemá slúžiť v prípade ukončenia konania v jednotlivom prípade. Má skôr za úlohu umožniť Komisii vyjadriť sa k novým otázkam v oblasti práva hospodárskej súťaže EÚ, v zásade mimo akéhokoľvek osobitného vyšetrovania.
47. Zo znenia nariadenia č. 1/2003 však jasne vyplýva, že – kým základnou myšlienkou je, že Komisia a VOHS majú paralelné(44) právomoci a majú spolu tvoriť sieť, v rámci ktorej v úzkej spolupráci uplatňujú právo hospodárskej súťaže EÚ, – skutočnosťou zostáva, že postavenie Komisie je odlišné od postavenia VOHS z dôvodu právomoci Komisie prijímať rozhodnutia o neuplatnení podľa článku 10 nariadenia č. 1/2003(45) a na základe pravidla stanoveného v článku 11 ods. 6 tohto nariadenia, podľa ktorého ak Komisia začne konanie, zbavuje tým VOHS ich právomoci konať v rovnakej veci, ako aj pravidla stanoveného v článku 16 ods. 2 tohto nariadenia, podľa ktorého keď VOHS rozhodujú vo veciach, ktoré sú už predmetom rozhodnutia Komisie, nemôžu prijať rozhodnutia, ktoré sú v rozpore s rozhodnutím prijatým Komisiou týkajúcim sa tej istej dohody alebo postupu. Všetky tieto tri rozdiely sa týkajú osobitnej úlohy Komisie pri výklade práva a zabezpečovaní jeho dôsledného uplatňovania v rámci EÚ, ako to stanovuje článok 105 ods. 1 ZFEÚ (predtým článok 85 ods. 1 ES).(46)
48. Zastávam názor (spolu s poľskou vládou a Komisiou), že tvrdenie, že VOHS nemajú právomoc prijímať rozhodnutia o neuplatnení, je v súlade s cieľom sledujúcim jednotné uplatnenie práva hospodárskej súťaže EÚ a je podporené aj skutočnosťou, že zistenie neuplatniteľnosti nie je jedným z druhov rozhodnutí vymenovaných v článku 11 ods. 4 nariadenia č. 1/2003, ktoré stanovuje, že pred prijatím rozhodnutia VOHS informujú Komisiu (zjavne v súvislosti s iba tými druhmi rozhodnutí, ktoré sú vymenované v článku 11 ods. 4, ktoré môžu mať účinok na jednotnosť uplatnenia práva hospodárskej súťaže EÚ).(47) Ak by to tak nebolo, Komisia by nemala možnosť zabezpečiť jednotné uplatnenie práva hospodárskej súťaže EÚ a/alebo začať konanie podľa článku 11 ods. 6 nariadenia č. 1/2003(48) v prípade, v ktorom by hrozilo nejednotné uplatnenie práva hospodárskej súťaže EÚ.
49. Podľa môjho názoru z vyššie uvedeného vyplýva, že článok 5 nariadenia č. 1/2003 vyjadruje kompromis stanovený v právnej úprave EÚ po dlhom legislatívnom konaní.
50. Z mojich analýz je zjavné, že VOHS nemajú právomoc prijímať rozhodnutia o neuplatnení na základe článkov 101 ZFEÚ a 102 ZFEÚ.(49) V skutočnosti iba málo záleží na tom, že vnútroštátne procesné právo umožňuje prijať takéto záporné rozhodnutie s ohľadom na zákazy podľa vnútroštátneho práva hospodárskej súťaže. Zásada procesnej autonómie neoprávňuje rozšírenie právomocí VOHS, pokiaľ ide o rozhodnutia, ktoré môžu prijať podľa nariadenia č. 1/2003.
51. Súhlasím s vnútroštátnym súdom, že článok 5 nariadenia č. 1/2003 by mal byť vykladaný tak, že slová „rozhodnúť, že nie sú žiadne dôvody na zásah z ich strany“ jasne znamenajú vyjadrenie rozhodnutia, ktoré sa odlišuje od rozhodnutia stanovujúceho, že neprišlo k porušeniu článku 102 ZFEÚ. Ako sme mohli vidieť, normotvorca práva EÚ úmyselne nepriznal právomoc VOHS prijímať rozhodnutia stanovujúce, že neprišlo k porušeniu článku 102 ZFEÚ. Z dôvodovej správy k návrhu nariadenia č. 1/2003 taktiež jasne vyplýva, pokiaľ ide o právomoci VOHS, že v prípadoch, akým je tento – v ktorom VOHS rozhodlo, že správanie podniku neporušilo článok 102 ZFEÚ –, môže „ukončiť konanie“ alebo „zamietnuť sťažnosť“ rozhodnutím stanovujúcim, že nie sú žiadne dôvody na zásah (s. 16 návrhu) a že „žiadne VOHS, ktoré je súčasťou siete, nemôže mať právomoc prijímať konštitutívne rozhodnutia o výnimke pri uplatňovaní pravidiel hospodárskej súťaže [EÚ]“ (s. 12).
52. Z vyššie uvedeného vyplýva, že článok 5 nariadenia č. 1/2003 sa má vykladať v tom zmysle, že orgán hospodárskej súťaže členského štátu nemôže vydať rozhodnutie, podľa ktorého nedošlo k správaniu obmedzujúcemu hospodársku súťaž v zmysle článku 102 ZFEÚ, pokiaľ po skončení konania zistí, že podnik neporušil zákaz zneužívania dominantného postavenia podľa tohto ustanovenia Zmluvy.
Druhá otázka
53. Svojou druhou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či posledná veta článku 5 nariadenia č. 1/2003 môže tvoriť právny základ pre VOHS na ukončenie jeho konania prijatím rozhodnutia, podľa ktorého nie sú žiadne dôvody na zásah z jeho strany v situácii, akou je situácia vo veci prejednávanej vnútroštátnym súdom, v ktorej sa môže prijať záporné rozhodnutie vo veci samej iba na základe vnútroštátneho práva.
54. Už bolo spomenuté, že v oboch rozsudkoch, Otto(50) a GT‑Link(51), Súdny dvor uviedol, že „uplatnenie článku [102 ZFEÚ] vnútroštátnymi orgánmi sa v podstate riadi vnútroštátnymi procesnými pravidlami“. Vo veci Otto však Súdny dvor dodal, že „prináleží vnútroštátnemu právu, aby definovalo vhodné procesné pravidlá na zabezpečenie práva na… obranu dotknutých osôb, pod podmienkou, že bude dodržané právo [EÚ] a najmä jeho základné zásady. Takéto záruky sa môžu odlišovať od záruk, ktoré sa uplatňujú v konaniach [EÚ]“(52).
55. Komisia a dozorný orgán EZVO tak oprávnene tvrdia, že v prípade situácie, o akej rozhoduje vnútroštátny súd, v ktorej podmienky na rozhodnutie o zákaze nie sú splnené, článok 3 ods. 1 a článok 5 nariadenia č. 1/2003 ukladajú povinnosť VOHS uplatniť článok 102 ZFEÚ a ukončiť jeho správne konanie rozhodnutím, že nie sú žiadne dôvody na zásah z jeho strany. Z úvah týkajúcich sa prvej otázky totiž vyplýva, že s ohľadom na dôležitosť zabezpečenia jednotného uplatnenia pravidiel hospodárskej súťaže EÚ v rámci celej Únie skutočnosť, že právo hospodárskej súťaže členského štátu (zatiaľ) výslovne nedáva VOHS právomoc prijať takéto rozhodnutie, nemení povinnosti, ktoré členským štátom vyplývajú z článku 3 ods. 1 a článku 5 nariadenia č. 1/2003.(53)
56. Po prvé nariadenie č. 1/2003 – ako všetky nariadenia – je priamo uplatniteľné v právnych systémoch členských štátov.(54) Po druhé zásada prednosti(55) vyžaduje, aby vnútroštátny súd neuplatnil vnútroštátne právo, ktoré je v rozpore s právom EÚ, ale namiesto toho uplatnil právo EÚ. Z judikatúry totiž vyplýva, že vnútroštátny súd, ktorý je v rámci svojej právomoci poverený uplatniť právne predpisy Únie, je povinný zabezpečiť plný účinok týchto predpisov, pričom v prípade potreby z vlastnej iniciatívy neuplatní akékoľvek odporujúce ustanovenie vnútroštátneho práva, aj keby bolo prijaté neskôr. Vnútroštátny súd nemusí požadovať alebo čakať na ich predchádzajúce zrušenie zákonodarnou cestou alebo akýmkoľvek iným ústavným postupom.(56) Ako správne zdôraznil dozorný orgán EZVO takáto povinnosť sa uplatňuje mutatis mutandis na VOHS, ktoré tiež nemôžu uplatniť vnútroštátne ustanovenia, ktoré sú v rozpore s právom EÚ.
57. Ďalej je logické, že článok 5 nariadenia č. 1/2003 by mal byť priamo uplatniteľný – umožňuje to všetkým príslušným VOHS uplatňovať od 1. mája 2004 rovnakú rozhodovaciu právomoc bez toho, aby bolo potrebné čakať na zavedenie článku 5 do vnútroštátneho práva.(57)
58. Nakoniec ako niekoľko konkrétnych príkladov možno uviesť, že VOHS v Nemecku, Taliansku a Belgicku už priamo uplatnili nariadenie č. 1/2003. Po prvé Bundeskartellamt odkazoval na článok 5 nariadenia č. 1/2003 už pred nadobudnutím účinnosti siedmej zmeny a doplnenia nemeckého zákona o hospodárskej súťaži.(58) Po druhé Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato priamo uplatnila článok 5 nariadenia a prijala rozhodnutie nariaďujúce prechodné opatrenia, čo v danom čase talianske právo neupravovalo.(59) Toto rozhodnutie potvrdil aj TAR del Lazio 6. decembra 2005. Nakoniec Counseil de la concurrence rozhodol, že je možné vykonávať výkonnú právomoc, aj ak mu ju vnútroštátne ustanovenia nepriznávajú, a to bez ohľadu na to, či to je v rozpore s vnútroštátnymi ustanoveniami. To bolo stanovisko týkajúce sa právomoci prijímať záväzky, jedno z druhov rozhodnutí vymenovaných v článku 5, ale neupravených v belgickom práve. Counseil de la concurrence si prisvojilo právomoc vyvodenú z „článku 9“ z priameho účinku nariadenia č. 1/2003.(60)
59. Z vyššie uvedeného vyplýva, že článok 5 nariadenia č. 1/2003 je priamo uplatniteľný a VOHS môže ukončiť svoje konanie prijatím procesného rozhodnutia, podľa ktorého nie sú žiadne dôvody na zásah z jeho strany.
IV – Návrh
60. Zastávam preto názor, že Súdny dvor by mal odpovedať na otázky položené Sąd Najwyższy takto:
1. Článok 5 nariadenia Rady (ES) č. 1/2003 zo 16. decembra 2002 o vykonávaní pravidiel hospodárskej súťaže stanovených v článkoch 81 [ES] a 82 [ES] (teraz články 101 ZFEÚ a 102 ZFEÚ) sa má vykladať v tom zmysle, že orgán hospodárskej súťaže členského štátu nemôže vydať rozhodnutie, podľa ktorého nedošlo k správaniu obmedzujúcemu hospodársku súťaž v zmysle článku 102 ZFEÚ, pokiaľ po skončení konania zistí, že podnik neporušil zákaz zneužívania dominantného postavenia podľa tohto ustanovenia Zmluvy.
2. Ak na základe informácií, ktoré orgán hospodárskej súťaže členského štátu má k dispozícii, nie sú splnené podmienky na rozhodnutie o zákaze v zmysle prvej vety článku 5 nariadenia č. 1/2003, môže tento orgán hospodárskej súťaže ukončiť svoje správne konanie prijatím rozhodnutia, podľa ktorého nie sú žiadne dôvody na zásah z jeho strany.