ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção)
22 de Dezembro de 2010 (*)
«Reenvio prejudicial – Convenção de Aarhus – Directiva 2003/4/CE – Acesso do público às informações sobre ambiente – Directiva 2003/87/CE – Regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa – Regulamento (CE) n.° 2216/2004 – Sistema de registos normalizado e protegido – Acesso aos dados operacionais em matéria de licenças de emissão de gases com efeito de estufa – Recusa de comunicação – Administrador central – Administradores de registos nacionais – Natureza confidencial dos dados constantes dos registos – Excepções»
No processo C‑524/09,
que tem por objecto um pedido de decisão prejudicial nos termos do artigo 234.° CE, apresentado pelo tribunal administratif de Paris (França), por decisão de 6 de Novembro de 2009, entrado no Tribunal de Justiça em 12 de Novembro de 2009, no processo
Ville de Lyon
contra
Caisse des dépôts et consignations,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção),
composto por: J.‑C. Bonichot, presidente de secção, K. Schiemann, L. Bay Larsen, C. Toader (relatora) e A. Prechal, juízes,
advogado‑geral: J. Kokott,
secretário: R. Şereş, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 7 de Outubro de 2010,
vistas as observações apresentadas:
– em representação da ville de Lyon, por C. Enckell, avocat,
– em representação da Caisse des dépôts et consignations, por T. Garancher e L. Deruy, avocats,
– em representação do Governo francês, por G. de Bergues e S. Menez, na qualidade de agentes,
– em representação do Governo austríaco, por E. Riedl, na qualidade de agente,
– em representação da Comissão Europeia, por O. Beynet e E. White, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 14 de Outubro de 2010,
profere o presente
Acórdão
1 O pedido de decisão prejudicial tem por objecto a interpretação, no contexto do sistema implementado pela Directiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Outubro de 2003, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade e que altera a Directiva 96/61/CE do Conselho (JO L 275, p. 32), na sua versão resultante da Directiva 2004/101/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Outubro de 2004 (JO L 338, p. 18, a seguir «Directiva 2003/87»), das modalidades de acesso às informações relativas às operações em matéria de licenças de emissão de gases com efeito de estufa detidas pelo administrador do registo nacional, conforme definidas no Regulamento (CE) n.° 2216/2004 da Comissão, de 21 de Dezembro de 2004, relativo a um sistema de registos normalizado e protegido, em conformidade com a Directiva 2003/87 e a Decisão n.° 280/2004/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (JO L 386, p. 1), em articulação com a Directiva 2003/4/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro de 2003, relativa ao acesso do público às informações sobre ambiente e que revoga a Directiva 90/313/CEE do Conselho (JO L 41, p. 26).
2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a ville de Lyon à Caisse des dépôts et consignations (a seguir «CDC») a propósito da recusa desta última de transmitir àquela colectividade local dados relativos aos volumes das licenças de emissão de gases com efeito de estufa vendidas ao longo do ano de 2005 por certos operadores.
Quadro jurídico
Direito internacional
3 A Convenção sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente, dita «Convenção de Aarhus», foi assinada em 25 de Junho de 1998 e aprovada em nome da Comunidade Europeia pela Decisão 2005/370/CE do Conselho, de 17 de Fevereiro de 2005 (JO L 124, p. 1).
4 O artigo 4.°, n.° 4, desta Convenção dispõe:
«Pode ser recusado um pedido de informações se a divulgação das mesmas afectar negativamente:
[…]
d) A confidencialidade das informações comerciais e industriais, no caso de tal confidencialidade ser protegida por lei com o objectivo de proteger um interesse económico legítimo. Neste contexto, deverão ser divulgadas as informações relativas às emissões que sejam relevantes para efeitos da protecção do ambiente;
[…]
f) A confidencialidade de dados pessoais e/ou ficheiros relativos a pessoas singulares quando a pessoa em causa não tiver consentido na divulgação da informação ao público, caso tal confidencialidade esteja prevista na legislação nacional;
[…]
Os fundamentos de recusa acima referidos devem ser objecto de uma interpretação restritiva, tendo em conta o interesse público defendido pela divulgação e o facto de a informação solicitada ser relativa a emissões para o ambiente.»
Regulamentação da União
Directiva 2003/4
5 O artigo 2.° da Directiva 2003/4, sob a epígrafe «Definições», dispõe no seu n.° 1, alíneas a) a c):
«Para efeitos da presente directiva, entende‑se por:
1. ‘Informação sobre ambiente’ quaisquer informações, sob forma escrita, visual, sonora, electrónica ou qualquer outra forma material, relativas:
a) Ao estado dos elementos do ambiente, como o ar e a atmosfera, a água, o solo, a terra, a paisagem e as áreas de interesse natural […];
b) A factores como […] as emissões, descargas e outras libertações para o ambiente, que afectem ou possam afectar os elementos do ambiente referidos na alínea a);
c) A medidas (incluindo as administrativas) como, por exemplo, as políticas, a legislação, os planos, os programas, os acordos ambientais e as acções que afectem ou possam afectar os elementos referidos nas alíneas a) e b), bem como as medidas ou acções destinadas a proteger esses elementos».
6 Nos termos do artigo 3.°, n.° 1, desta directiva, «[o]s Estados‑Membros asseguram que as autoridades públicas sejam, nos termos da presente [d]irectiva, obrigadas a disponibilizar a qualquer requerente informação sobre ambiente na sua posse ou detida em seu nome, sem que o requerente tenha de justificar o seu interesse». Além disso, o n.° 3 do referido artigo acrescenta que, «[s]e um pedido tiver sido formulado em termos demasiado gerais, a autoridade pública deve pedir ao requerente, o mais rapidamente possível e dentro do prazo previsto na alínea a) do n.° 2, que o torne mais preciso, devendo assisti‑lo para o efeito, por exemplo, fornecendo informações sobre a utilização dos registos públicos referidos no n.° 5, alínea c) […]».
7 O artigo 4.° desta mesma directiva, intitulado «Excepções», prevê no seu n.° 2:
«Os Estados‑Membros podem prever o indeferimento de um pedido de informação sobre ambiente se a divulgação dessa informação prejudicar:
[…]
d) A confidencialidade das informações comerciais ou industriais, sempre que essa confidencialidade esteja prevista na legislação nacional ou comunitária para proteger um interesse económico legítimo, incluindo o interesse público em manter a confidencialidade estatística e o sigilo fiscal;
[…]
Os motivos de indeferimento referidos nos n.os 1 e 2 devem ser interpretados de forma restritiva, tendo em conta, em cada caso, o interesse público servido pela sua divulgação. Em cada caso específico, o interesse público que a divulgação serviria deve ser avaliado por oposição ao interesse servido pelo indeferimento. Os Estados‑Membros não podem, por força do disposto nas alíneas a), d), f), g) e h) do n.° 2, prever o indeferimento de um pedido que incida sobre emissões para o ambiente.
[…]»
Directiva 2003/87
8 O artigo 1.° da Directiva 2003/87 enuncia que esta tem por objecto criar um sistema de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na União Europeia, a fim de promover a redução das emissões de gases com efeito de estufa, em especial de dióxido de carbono, em condições que ofereçam uma boa relação custo‑eficácia e sejam economicamente eficientes.
9 Esta directiva destina‑se assim a aplicar as obrigações de redução que incumbem à União a título do Protocolo de Quioto da Convenção‑Quadro das Nações Unidas sobre as alterações climáticas. Este protocolo foi aprovado, em nome da Comunidade Europeia, pela Decisão 2002/358/CE do Conselho, de 25 de Abril de 2002 (JO L 130, p.1).
10 O artigo 11.° da Directiva 2003/87 prevê um primeiro período de atribuição e concessão de licenças entre 1 de Janeiro de 2005 e 31 de Dezembro de 2007, em seguida, períodos de atribuição por cinco anos, sendo que o primeiro tem início em 1 de Janeiro de 2008.
11 As condições e os procedimentos de acordo com os quais as autoridades nacionais competentes atribuem licenças aos operadores de instalações, com base num plano nacional de atribuição, no decurso destes períodos de atribuição, são precisados nos artigos 9.° a 11.° da Directiva 2003/87. Por outro lado, por força dos artigos 12.°, n.° 3, e 14.°, n.° 3, desta última, os Estados‑Membros devem assegurar, por um lado, a devolução pelo operador de cada instalação, até 30 de Abril de cada ano, de um número de licenças de emissão equivalente ao total das emissões provenientes dessa instalação durante o ano civil anterior, tal como verificadas nos termos do artigo 15.°, e a sua consequente anulação, e, por outro, que o operador de cada instalação comunique à autoridade competente, após o termo de cada ano civil, as informações relativas às emissões da instalação no ano em causa.
12 Nos termos do décimo terceiro considerando desta mesma directiva, «[p]ara fins de transparência, o público deverá ter acesso à informação relacionada com a atribuição de licenças de emissão e aos resultados da monitorização da emissão de gases, com a única reserva das restrições previstas na Directiva 2003/4 […]».
13 O artigo 17.° da Directiva 2003/87, sob a epígrafe «Acesso à informação», dispõe:
«As decisões relativas à atribuição de licenças de emissão, as informações sobre as actividades de projecto em que um Estado‑Membro participa ou autoriza entidades privadas ou públicas a participar e os relatórios de emissões exigíveis nos termos da autorização de emissão de gases com efeito de estufa, e que estejam na posse da autoridade competente, serão colocados à disposição do público, de acordo com a Directiva 2003/4/CE.»
14 O artigo 19.°, n.° 2, da Directiva 2003/87 prevê, por um lado, que qualquer pessoa pode ser titular de licenças de emissão e, por outro, que o registo de dados deve ser acessível ao público e ter contas separadas onde sejam registadas as licenças de emissão atribuídas ou cedidas a cada pessoa ou por ela transferidas para outrem.
15 Nos termos do artigo 19.°, n.° 3, da referida directiva, «[t]endo em vista dar execução à presente directiva, a Comissão aprovará, nos termos do n.° 2 do artigo 23.°, um regulamento com vista à criação de um sistema de registos normalizado e seguro, sob a forma de bases de dados electrónicas normalizadas, contendo dados comuns que permitam acompanhar a concessão, detenção, transferência e anulação de licenças, garantir o acesso do público e uma confidencialidade adequada e assegurar a impossibilidade de transferências incompatíveis com as obrigações resultantes do Protocolo de Quioto».
16 O artigo 20.°, n.os 1 e 2, desta directiva prevê:
«1. A Comissão deve designar um administrador central, que manterá um diário independente de operações no qual devem ser registadas a concessão, a transferência e a anulação de licenças de emissão.
2. O administrador central deve proceder a um controlo automático de cada operação nos registos através do diário independente de operações para verificar se não existem irregularidades na concessão, transferência e anulação de licenças de emissão.»
Regulamento n.° 2216/2004
17 O artigo 8.° do Regulamento n.° 2216/2004, intitulado «Administradores de registo», dispõe:
«1. Cada Estado‑Membro e a Comissão devem designar um administrador de registo responsável pela operação e manutenção dos respectivos registos em conformidade com o disposto no presente regulamento.
[…]
3. Os Estados‑Membros e a Comissão serão, em última instância, os responsáveis pela operação e manutenção dos seus registos.
4. A Comissão coordenará a aplicação dos requisitos previstos no presente regulamento em conjunto com os administradores de registo de cada Estado‑Membro e o administrador central.»
18 Na secção 1, intitulada «Comunicação de informações e confidencialidade», do capítulo III do Regulamento n.° 2216/2004, relativo ao «Conteúdo dos registos», o artigo 9.° deste regulamento enuncia, sob a epígrafe «Comunicação de informações»:
«1. Cada administrador de registo disponibilizará as informações enumeradas no Anexo XVI com a frequência e aos destinatários definidos no mesmo anexo, de forma transparente e organizada, via o sítio [w]eb do seu registo. Os administradores de registo não podem divulgar outras informações contidas nos registos.
2. O administrador central disponibilizará as informações enumeradas no Anexo XVI com a frequência e aos destinatários definidos no mesmo anexo, de forma transparente e organizada, via o sítio [w]eb do diário independente de operações da Comunidade. O administrador central não pode divulgar outras informações contidas no diário independente de operações da Comunidade.
3. Os sítios [w]eb permitirão aos destinatários das informações enumeradas no Anexo XVI consultar essas informações usando meios de pesquisa.
4. Os administradores de registo são responsáveis pela exactidão das informações provenientes dos respectivos registos e disponibilizadas via o sítio [w]eb do diário independente de operações da Comunidade.
5. Nem o diário independente de operações da Comunidade nem os registos podem impor aos titulares de contas que apresentem informações sobre preços das licenças ou unidades de Quioto.»
19 Na sua versão aplicável aos factos do processo principal e sob a epígrafe «Confidencialidade», o artigo 10.° do Regulamento n.° 2216/2004, que figura na mesma secção 1 do referido capítulo III, dispõe nos seus n.os 1 e 2:
«1. Todas as informações, incluindo os haveres depositados em todas as contas e todas as operações efectuadas, que figurem nos registos e no diário independente de operações da Comunidade serão consideradas confidenciais para fins que não a aplicação das disposições do presente regulamento, da Directiva 2003/87/CE ou de legislação nacional.
2. As informações contidas nos registos não podem ser utilizadas sem a autorização prévia do titular de conta em causa, excepto para fins de operação e manutenção dos mesmos registos em conformidade com as disposições do presente regulamento.»
20 Sob a epígrafe «Elo de comunicação entre o diário independente de operações da Comunidade e o público e entre cada registo e o público», os n.os 5 e 6 do Anexo XV do Regulamento n.° 2216/2004 têm a seguinte redacção:
«5. A zona pública do sítio [w]eb do diário independente de operações da Comunidade e o sítio [w]eb público de um registo não exigirão a autenticação dos seus utilizadores que representam o público.
6. A zona pública do sítio [w]eb do diário independente de operações da Comunidade e a zona pública do sítio [w]eb de um registo não permitirão que os seus utilizadores que representam o público acedam directamente aos dados da base de dados do diário independente de operações da Comunidade ou à base de dados desse registo. Os dados acessíveis ao público nos termos do Anexo XVI estarão disponíveis através de uma base de dados separada.»
21 O Anexo XVI do Regulamento n.° 2216/2004, intitulado «Obrigações de comunicação de informações para os administradores dos registos e o administrador central», inclui uma parte relativa às «Informações do diário independente de operações da Comunidade a disponibilizar ao público», com o seguinte teor:
«11. O administrador central apresentará e actualizará as informações mencionadas no ponto 12 no que respeita ao sistema de registo na zona pública do sítio [w]eb b do diário independente de operações da Comunidade, de acordo com o calendário especificado.
12. Informações sobre cada operação executada pertinentes para o sistema de registos relativas ao ano X a apresentar a partir de 15 de Janeiro do ano X+5:
[...]
c) nome do titular da conta de origem da transferência: o titular da conta (pessoa, operador, Comissão, Estado‑Membro);
d) nome do titular da conta receptora: o titular da conta (pessoa, operador, Comissão, Estado‑Membro);
e) licenças ou unidades de Quioto envolvidas na operação, por código de identificação de unidade composto pelos elementos previstos no Anexo VI;
[...]
g) data e hora em que a operação foi concluída […];
[...]»
22 Este anexo contém igualmente uma parte, intitulada «Informações dos registos a disponibilizar aos titulares de contas», que enuncia:
«13. Cada administrador de registo apresentará e actualizará as informações mencionadas no ponto 14 no que respeita ao seu registo na zona pública do sítio [w]eb desse registo, de acordo com o calendário especificado.
14. Elementos relativos a cada conta, por código de identificação de unidade composto pelos elementos previstos no Anexo VI, a disponibilizar apenas ao titular da conta, a seu pedido:
a) licenças ou unidades de Quioto actualmente na conta;
b) lista das operações propostas iniciadas pelo titular dessa conta, especificando para cada operação proposta os elementos mencionados nas alíneas a) a f) do ponto 12, a data e hora em que a operação foi proposta (em GMT), o estado actual dessa operação proposta e os códigos de resposta enviados em consequência dos controlos efectuados nos termos do Anexo IX;
c) lista das licenças ou unidades de Quioto adquiridas por essa conta em resultado de operações executadas, especificando para cada operação os elementos mencionados nas alíneas a) a g) do ponto 12;
d) lista das licenças ou unidades de Quioto transferidas dessa conta em resultado de operações executadas, especificando para cada operação os elementos mencionados nas alíneas a) a g) do ponto 12.»
Direito nacional
23 O artigo 1.° da Lei n.° 78‑753, de 17 de Julho de 1978, que prevê diversas medidas de melhoramento das relações entre a Administração e o público e diversas disposições de ordem administrativa, social e fiscal (JORF de 18 de Julho de 1978, p. 2851), na sua versão aplicável aos factos do processo principal, dispõe no seu artigo 1.°, primeiro e segundo parágrafos:
«O direito de toda e qualquer pessoa à informação é precisado e garantido pelas disposições dos capítulos I, III e IV do presente título no que respeita à liberdade de acesso aos documentos administrativos.
São considerados documentos administrativos, na acepção dos capítulos I, III e IV do presente título, independentemente do suporte utilizado para a introdução, o armazenamento ou a transmissão das informações que componham o seu conteúdo, os documentos elaborados ou detidos pelo Estado, pelas colectividades territoriais e pelas outras pessoas de direito público ou por pessoas de direito privado encarregadas da gestão de um serviço público […]»
24 Decorre do artigo 6.° II desta lei que «[o]s documentos administrativos […] cuja comunicação prejudique […] o segredo comercial e industrial apenas podem ser comunicados ao interessado».
25 Em matéria de ambiente, o direito de acesso à informação é objecto de disposições específicas no Código do Ambiente francês. Assim, o artigo L. 124‑1 deste código dispõe:
«O direito de qualquer pessoa a aceder às informações sobre ambiente na posse, recebidas ou elaboradas pelas autoridades públicas mencionadas no artigo L. 124‑3 ou em seu nome é exercido nas condições definidas pelas disposições do título I da Lei n.° 78‑753 […]»
26 O artigo L. 124‑2 do referido código tem a seguinte redacção:
«No âmbito do presente capítulo, entendem‑se por informações sobre ambiente quaisquer informações disponíveis, independentemente do seu suporte, relativas:
1° Ao estado dos elementos do ambiente, como o ar e a atmosfera, a água, o solo, a terra, a paisagem, as áreas de interesse natural, as zonas litorais ou marinhas, a diversidade biológica e a interacção entre esses elementos;
2° Às decisões, às actividades e aos factores, como as substâncias, a energia, o ruído, as radiações, os resíduos, as emissões, as descargas e outras libertações para o ambiente, que afectem ou possam afectar os elementos do ambiente referidos no n.° 1;
[…]
5° As relações estabelecidas pelas autoridades públicas ou em seu nome sobre a aplicação das disposições legislativas e regulamentares relativas ao ambiente.»
27 O artigo L. 229‑16, primeiro parágrafo, do mesmo código prevê a criação e a manutenção de um registo nacional das licenças de emissão de gases com efeito de estufa que contabilizem as licenças concedidas, detidas, transferidas e anuladas (a seguir «registo nacional»). Resulta do terceiro parágrafo deste artigo que este registo está acessível ao público nas condições fixadas por decreto.
28 A este respeito, foi adoptado o Decreto n.° 2004‑1412, de 23 de Dezembro de 2004, relativo ao registo nacional de licenças de emissão de gases com efeito de estufa previsto pelo artigo L. 229‑16 do Código do Ambiente (JORF de 28 de Dezembro de 2004, p. 22123). Este decreto prevê que a CDC é responsável pela criação e a manutenção do referido registo nacional. Além disso, o artigo 2.° do mesmo decreto dispõe:
«I. – As missões da [CDC] a título do presente decreto compreendem:
[…]
6° A colocação à disposição do público, num sítio Internet especializado e nas condições definidas pelo regulamento mencionado no n.° 3 do artigo 19.° da Directiva [2003/87], das informações que o responsável pelo registo tem obrigação de tornar públicas;
[…]
II. – A [CDC] tomará as medidas necessárias para garantir a confidencialidade das informações que recolhe no exercício da sua missão e prevenir qualquer utilização dessas informações, incluindo no seu seio, para actividades exteriores a essa missão.
[…]»
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
29 Por carta de 7 de Fevereiro de 2006, a ville de Lyon pediu à CDC que lhe comunicasse, por um lado, os volumes de licenças de emissão de gases com efeito de estufa (a seguir «licenças de emissão») vendidas em 2005 pelos operadores de 209 centrais de aquecimento urbano repartidas pelo território francês e às quais foram afectadas licenças de emissão e, por outro, a data das operações assim como os destinatários (a seguir, em conjunto, «dados operacionais»). Segundo a ville de Lyon, esses dados eram‑lhe úteis, numa óptica comparativa, para a renegociação da convenção de concessão do aquecimento urbano da central de La Duchère, situada na aglomeração lionesa.
30 Por decisão de 6 de Março de 2006, a CDC recusou comunicar os referidos dados baseando‑se no artigo 10.° do Regulamento n.° 2216/2004, bem como nos n.os 11 e 12 do Anexo XVI deste. Chamada a pronunciar‑se pela ville de Lyon, a Comissão de acesso aos documentos administrativos (CADA) emitiu um parecer favorável à comunicação dos documentos relativos aos referidos dados operacionais.
31 No entanto, p or decisão de 10 de Novembro de 2006, a CDC reiterou a sua recusa de comunicação. Segundo esta última, que é o administrador do registo nacional, os dados operacionais pedidos são da competência do administrador nacional e não são comunicáveis por este último, sob a forma de uma colocação em linha na Internet, salvo no termo de um prazo de cinco anos após a realização das operações. Além disso, as disposições da Directiva 2003/4 não regulam a comunicação desses dados operacionais no contexto do sistema de licenças de emissão para o qual o legislador da União previu regras específicas que figuram na Directiva 2003/87 e no Regulamento n.° 2216/2004.
32 Por petição de 10 de Janeiro de 2007, a ville de Lyon interpôs recurso para o órgão jurisdicional de reenvio destinado, por um lado, à anulação das decisões de recusa de 6 de Março e 10 de Novembro de 2006 assim como, por outro, a que fosse ordenado à CDC que lhe comunicasse os documentos relativos aos dados operacionais pedidos.
33 Foi nestas condições que o tribunal administratif de Paris decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) [A] comunicação ou a recusa de comunicação das informações previstas no n.° 12 do Anexo XVI do Regulamento […] n.° 2216/2004 […] compete apenas ao administrador central ou também ao administrador do registo nacional ?
2) [N]a hipótese de o administrador do registo nacional ser competente, essas informações devem ser consideradas ‘[informações] sobre emissões para o ambiente’ na acepção do artigo 4.° da Directiva 2003/4[…] às quais não se aplica ‘a confidencialidade das informações comerciais ou industriais’, ou a comunicação dessas informações é regida por regras específicas de confidencialidade?
3) [N]a hipótese de se aplicarem regras de confidencialidade específicas, essas informações não são comunicáveis antes do termo de um prazo de cinco anos ou esse prazo apenas diz respeito ao período quinquenal de atribuição das licenças em aplicação da Directiva 2003/87[…]?
4) [N]a hipótese de esse prazo de cinco anos se aplicar, o artigo 10.° do Regulamento n.° 2216/2004 […] permite derrogá‑lo e a recusa de derrogação com base nesse artigo é oponível a uma colectividade territorial que pretende a comunicação dessas informações para negociar uma convenção de adjudicação do serviço público de aquecimento urbano?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à segunda questão
34 Com a segunda questão, que importa examinar em primeiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se a comunicação de dados operacionais, como os pedidos no processo principal pela ville de Lyon, deve ser regida por uma das excepções previstas no artigo 4.° da Directiva 2003/4 ou pelas disposições da Directiva 2003/87 e do Regulamento n.° 2216/2004 adoptado em aplicação desta directiva.
35 A título preliminar, há que observar que, ao subscrever a Convenção de Aarhus, a União se comprometeu a assegurar, no âmbito de aplicação do seu direito, um acesso de princípio às informações sobre ambiente na posse das autoridades públicas.
36 Ao adoptar a Directiva 2003/4, o legislador da União pretendeu dar execução à Convenção de Aarhus prevendo um regime geral destinado a garantir que qualquer pessoa singular ou colectiva de um Estado‑Membro da União tenha direito de acesso à informação sobre ambiente na posse das autoridades públicas ou detida em seu nome, sem ter de justificar o seu interesse.
37 No sistema de comércio de licenças de emissão aplicado na União pela Directiva 2003/87, verifica‑se que o artigo 17.° desta prevê, nomeadamente, que as decisões relativas à atribuição de licenças aos operadores das instalações autorizadas a emitir gases com efeito de estufa, bem como os relatórios de emissões exigíveis nos termos da autorização de emissão de gases com efeito de estufa, e que estejam na posse da autoridade competente, serão colocados à disposição do público, em consonância com a Directiva 2003/4.
38 Embora o legislador da União tenha integrado deste modo, no quadro da Directiva 2003/87, prescrições relativas ao acesso do público a este tipo de informações, há que relevar que o referido legislador já não entendeu submeter às prescrições da Directiva 2003/4 a comunicação de todas as informações ou dados que têm uma relação com a aplicação da Directiva 2003/87.
39 A este respeito, importa observar que os dados operacionais solicitados pela ville de Lyon não se incluem no artigo 17.° da Directiva 2003/87, o qual procede a uma remissão para a Directiva 2003/4. Estes dados são, em contrapartida, visados no artigo 19.° da Directiva 2003/87, no caso concreto, os dados relativos às licenças transferidas que devem ser objecto de uma contabilidade precisa pelos Estados‑Membros nos seus registos nacionais respectivos, cujas características técnicas e regras relativas à manutenção, bem como relativas à comunicação e à confidencialidade das informações contidas nesses registos, são determinadas pelo Regulamento n.° 2216/2004.
40 Na medida em que o artigo 19.° da Directiva 2003/87 não procede a uma remissão para a Directiva 2003/4, análoga à que figura no referido artigo 17.°, considera‑se que o legislador da União não entendeu submeter um pedido relativo aos dados operacionais como os que estão em causa no processo principal às disposições gerais da Directiva 2003/4, mas que, pelo contrário, instituiu, quanto a esses dados, um regime específico e exaustivo de comunicação ao público dos mesmos assim como da sua confidencialidade.
41 Cumpre, portanto, responder à segunda questão que um pedido destinado à comunicação de dados operacionais como os em causa no processo principal, relativos aos nomes dos titulares de contas de origem e de destino das transferências de licenças de emissão, às licenças ou unidades de Quioto implicadas nessas operações, bem como à data e hora das referidas operações, se inclui exclusivamente no âmbito das regras específicas de comunicação ao público e de confidencialidade contidas na Directiva 2003/87 e no Regulamento n.° 2216/2004.
Quanto à terceira e quarta questões
42 Com a terceira e quarta questões, que importa tratar conjuntamente, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, por um lado, se a comunicação de dados operacionais como os que estão em causa no processo principal se inclui no âmbito das regras específicas de confidencialidade previstas nos artigos 9.° e 10.° do Regulamento n.° 2216/2004. Por outro lado, esse órgão jurisdicional pergunta se a publicação dos dados operacionais, relativos a cada operação realizada, visados nos n.os 11 e 12 do Anexo XVI desse regulamento, deve ser efectuada após o período de cinco anos seguinte à realização da operação em causa ou se se trata da publicação de informações, relativas ao conjunto das operações realizadas no decurso de um período quinquenal de atribuição na acepção da Directiva 2003/87, que devia ter lugar depois desse período quinquenal.
43 No caso em que essa publicação deva ocorrer após o período de cinco anos seguinte à realização da operação em causa, o referido órgão jurisdicional procura então saber se se pode considerar que a renegociação da uma convenção de concessão como a que está em causa no processo principal se destina à aplicação das exigências do Regulamento n.° 2216/2004, da Directiva 2003/87 ou da legislação nacional na acepção do artigo 10.°, n.° 1, deste regulamento, o que podia ter como consequência que a confidencialidade não podia já ser oposta à comunicação dos dados operacionais pedidos.
44 Assim como foi verificado no n.° 41 do presente acórdão, dados operacionais como os pedidos pela ville de Lyon, relativos aos nomes dos titulares de contas de origem e de destino de transferências de licenças de emissão, às licenças ou unidades de Quioto implicadas nessas operações, bem como à data e à hora das referidas operações, inserem‑se no âmbito de aplicação da Directiva 2003/87 e do Regulamento n.° 2216/2004.
45 A este respeito, o artigo 19.°, n.° 2, da Directiva 2003/87 prevê certamente que tais informações são consignadas nos registos nacionais, que estes registos são acessíveis ao público e que incluem contas separadas para registar as licenças na posse de cada pessoa à qual e da qual as licenças são concedidas ou transferidas. No entanto, como o n.° 3 do referido artigo a convidava a fazer, a Comissão adoptou o Regulamento n.° 2216/2004 relativo ao sistema de registos normalizado e protegido, necessário à implementação da referida directiva, pelo qual esta instituição definiu designadamente as regras tendentes a garantir o acesso do público aos dados registados nesse sistema e a confidencialidade destes, na medida do necessário.
46 Resulta do artigo 9.° do Regulamento n.° 2216/2004 que os administradores de registos nacionais, como a CDC em França, bem como o administrador central, designado pela Comissão, põem à disposição dos destinatários indicados no Anexo XVI do referido regulamento as informações previstas nesse anexo e segundo a frequência indicada nesse mesmo anexo, de uma maneira transparente e organizada, através do seu sítio web ou do sítio web do diário independente de operações da Comunidade.
47 Nos termos do artigo 10.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2216/2004, todas as informações, incluindo os dados relativos às operações realizadas, constantes de todos os registos, são consideradas confidenciais para todos os fins que não o da aplicação das exigências desse regulamento, da Directiva 2003/87 ou da legislação nacional. Além disso, segundo o n.° 2 do mesmo artigo, estas informações não podem ser utilizadas sem acordo prévio do titular da conta em causa para outros fins diferentes dos inerentes à gestão e à manutenção dos referidos registos.
48 Além disso, note‑se, por um lado, que a renegociação de uma convenção de concessão por uma entidade pública como a ville de Lyon não constitui, em princípio, uma actividade de aplicação das exigências do Regulamento n.° 2216/2004, da Directiva 2003/87 ou da legislação nacional.
49 Por outro lado, é pacífico que a ville de Lyon não é titular de uma conta e que, por conseguinte, não tem acesso, nas condições definidas nos n.os 13 e 14 do Anexo XVI do Regulamento n.° 2216/2004, às informações que podem ser afixadas, na zona não pública do registo nacional, a pedido eventual dos operadores de aquecimento urbano em causa no processo principal.
50 Daqui resulta que, em circunstâncias como as em causa no processo principal e, em qualquer caso, na falta de acordo prévio dos titulares das contas em causa, como requerido pelo artigo 10.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2216/2004, para uma utilização das informações que lhes dizem respeito para outros fins diferentes da gestão e da manutenção dos registos, informações como os dados operacionais pedidos no processo principal devem permanecer confidenciais, pelo que a ville de Lyon pode unicamente pretender o acesso às informações relativas às operações sobre as licenças de emissão nas condições definidas para o grande público, ou seja, através da livre consulta, em conformidade com os n.os 5 e 6 do Anexo XV do Regulamento n.° 2216/2004, da zona pública do sítio web do diário independente de operações da Comunidade e da zona pública do sítio web dos registos nacionais, distintos das bases de dados deste diário e destes registos.
51 Quanto à frequência com que são colocadas em linha na zona pública registos de informações como as que estão em causa no processo principal, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se é possível alinhar esta frequência com os períodos cobertos pelos planos nacionais de atribuição, a saber, no processo principal, os períodos entre 1 de Janeiro de 2005 e 31 de Dezembro de 2007 e entre 1 de Janeiro de 2008 e 31 de Dezembro de 2012, o que implicaria que as informações relativas às operações realizadas nas licenças atribuídas por um plano nacional de atribuição estariam imediatamente disponíveis ao público no final destes períodos, a saber, no primeiro caso, em 2008 e, no segundo, em 2013.
52 A este respeito, basta verificar que os n.os 11 e 12 do Anexo XVI do Regulamento n.° 2216/2004 não prevêem esse alinhamento. Com efeito, resulta expressamente dos referidos números, e designadamente do n.° 12, alíneas c) a e) e g), que dados como os pedidos no processo principal, relativos aos nomes dos titulares da conta de origem e de destino de transferências de licenças de emissão, às licenças ou unidades de Quioto implicadas nessas operações, bem como à data e à hora das referidas operações, são colocados em linha na zona pública do sítio web do diário independente de operações da Comunidade pelo administrador central a partir de 15 de Janeiro do quinto ano (X+5) seguinte ao ano (X) da realização das operações em causa.
53 Há que responder, portanto, à terceira e quarta questões que dados operacionais como os pedidos no processo principal por uma colectividade pública que deseje renegociar uma convenção de concessão constituem dados confidenciais na acepção do Regulamento n.° 2216/2004 e que, em conformidade com os artigos 9.° e 10.° do mesmo, conjugados com os n.os 11 e 12 do Anexo XVI do referido regulamento, tais dados, na falta de acordo prévio dos titulares das contas em causa, só são livremente consultáveis pelo grande público na zona pública do sítio web do diário independente de operações da Comunidade a partir de 15 de Janeiro do quinto ano (X+5) seguinte ao ano (X) de realização das operações relativas às transferências de licenças de emissão.
Quanto à primeira questão
54 Com a primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se, quando um pedido lhe é apresentado a este respeito, o administrador do registo nacional, através do qual transitam dados como os em causa no processo principal e cuja comunicação é da competência do administrador central, está habilitado a recusar ele próprio tal comunicação.
55 Como se verificou no n.° 52 do presente acórdão, no sistema previsto pelo Regulamento n.° 2216/2004, e designadamente nos n.os 11 e 12 do Anexo XVI deste, é expressamente previsto que os dados relativos aos nomes dos titulares de contas de origem e de destino de transferências de licenças de emissão, às quotas ou unidades de Quioto implicadas nessas operações, bem como à data e à hora das referidas operações, são comunicados ao grande público sob a forma de colocação em linha na zona pública do sítio web do diário independente de operações da Comunidade e que, a este respeito, o administrador central é o único competente para proceder a tal comunicação.
56 Essa colocação em linha deve ocorrer a partir de 15 de Janeiro do quinto ano (X+5) seguinte ao ano (X) de realização das operações de transferências de licenças de emissão, data a partir da qual os dados operacionais deixam de beneficiar do regime de confidencialidade instaurado pelo legislador da União.
57 Por conseguinte, se um pedido, dirigido a um administrador do registo nacional, visa a comunicação de informações relativas aos nomes dos titulares, estabelecidos no território nacional desse administrador, das contas de origem e de destino de transferências de licenças de emissão, às licenças ou unidades de Quioto implicadas nessas operações, bem como à data e hora das referidas operações, tal administrador é obrigado, na falta de acordo prévio dos titulares das contas em causa, a garantir a confidencialidade de que beneficiam tais informações desde que não possam ser legalmente comunicadas ao grande público pelo administrador central. Nessa situação, incumbe ao administrador do registo nacional rejeitar ele próprio o pedido de comunicação que lhe é assim dirigido.
58 Em contrapartida, se estas informações já foram colocadas em linha, em conformidade com os n.os 11 e 12 do Anexo XVI do Regulamento n.° 2216/2004, pelo administrador central na zona pública do sítio web do diário independente de operações da Comunidade, o administrador do registo nacional está habilitado a comunicar ao requerente tais informações ou a indicar‑lhe o sítio web em que tais informações estão legalmente disponíveis.
59 Cumpre, pois, responder à primeira questão que, embora, para efeitos da aplicação do Regulamento n.° 2216/2004, o administrador central seja o único competente para proceder à comunicação ao grande público dos dados mencionados no n.° 12 do Anexo XVI deste regulamento, incumbe contudo ao administrador do registo nacional, chamado a pronunciar‑se sobre um pedido que visa a comunicação desses dados operacionais, rejeitar ele próprio tal pedido na medida em que, na falta de acordo prévio dos titulares das contas em causa, esse administrador é obrigado a garantir a confidencialidade desses dados desde que estes não sejam legalmente comunicáveis ao grande público pelo administrador central.
Quanto às despesas
60 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) declara:
1) Um pedido destinado à comunicação de dados operacionais como os em causa no processo principal, relativos aos nomes dos titulares de contas de origem e de destino das transferências de licenças de emissão, às licenças ou unidades de Quioto implicadas nessas operações, bem como à data e hora das referidas operações, inclui‑se exclusivamente no âmbito das regras específicas de comunicação ao público e de confidencialidade contidas na Directiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Outubro de 2003, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade e que altera a Directiva 96/61/CE do Conselho, na sua versão resultante da Directiva 2004/101/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Outubro de 2004, e no Regulamento (CE) n.° 2216/2004 da Comissão, de 21 de Dezembro de 2004, relativo a um sistema de registos normalizado e protegido, em conformidade com a Directiva 2003/87 e a Decisão n.° 280/2004/CE do Parlamento Europeu e do Conselho.
2) Dados operacionais como os pedidos no processo principal por uma colectividade pública que deseje renegociar uma convenção de concessão constituem dados confidenciais na acepção do Regulamento n.° 2216/2004 e, em conformidade com os artigos 9.° e 10.° do mesmo, conjugados com os n.os 11 e 12 do Anexo XVI do referido regulamento, tais dados, na falta de acordo prévio dos titulares das contas em causa, só são livremente consultáveis pelo grande público na zona pública do sítio web do diário independente de operações da Comunidade a partir de 15 de Janeiro do quinto ano (X+5) seguinte ao ano (X) de realização das operações relativas às transferências de licenças de emissão.
3) Embora, para efeitos da aplicação do Regulamento n.° 2216/2004, o administrador central seja o único competente para proceder à comunicação ao grande público dos dados mencionados no n.° 12 do Anexo XVI deste regulamento, incumbe contudo ao administrador do registo nacional, chamado a pronunciar‑se sobre um pedido que visa a comunicação desses dados operacionais, rejeitar ele próprio tal pedido na medida em que, na falta de acordo prévio dos titulares das contas em causa, esse administrador é obrigado a garantir a confidencialidade desses dados desde que estes não sejam legalmente comunicáveis ao grande público pelo administrador central.
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