SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)
de 15 de noviembre de 2012 (*)
«Recurso de casación – Política exterior y de seguridad común – Medidas restrictivas específicas dirigidas contra determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Costa de Marfil – Congelación de fondos – Artículo 296 TFUE – Obligación de motivación – Derecho de defensa – Derecho a un recurso judicial efectivo – Derecho al respeto de la propiedad»
En el asunto C‑417/11 P,
que tiene por objeto un recurso de casación interpuesto, con arreglo al artículo 56 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el 5 de agosto de 2011,
Consejo de la Unión Europea, representado por los Sres. M. Bishop y B. Driessen, y por la Sra. E. Dumitriu-Segnana, en calidad de agentes,
parte recurrente en casación,
apoyado por:
República Francesa, representada por los Sres. G. de Bergues y É. Ranaivoson, en calidad de agentes,
parte coadyuvante en casación,
y en el que las otras partes en el procedimiento son:
Nadiany Bamba, con domicilio en Abiyán (Costa de Marfil), representada inicialmente por Me P. Haïk, y posteriormente por Me P. Maisonneuve, avocats,
parte demandante en primera instancia,
Comisión Europea, representada por la Sra. E. Cujo y el Sr. M. Konstantinidis, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte coadyuvante en primera instancia,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
integrado por la Sra. R. Silva de Lapuerta, en funciones de Presidente de la Sala Tercera, y los Sres. K. Lenaerts (Ponente), E. Juhász, G. Arestis y J. Malenovský, Jueces;
Abogado General: Sr. P. Mengozzi;
Secretario: Sr. V. Tourrès, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 20 de septiembre de 2012;
vista la decisión adoptada, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1 En su recurso de casación, el Consejo de la Unión Europea solicita la anulación de la sentencia del Tribunal de la Unión Europea de 8 de junio de 2011, Bamba/Consejo (T‑86/11, Rec. p. I‑2749, en lo sucesivo, «sentencia recurrida»), en la que éste anuló la Decisión 2011/18/PESC del Consejo, de 14 de enero de 2011, que modifica la Decisión 2010/656/PESC del Consejo por la que se renuevan las medidas restrictivas contra Costa de Marfil (DO L 11, p. 36), así como el Reglamento (UE) nº 25/2011 del Consejo, de 14 de enero de 2011, por el que se modifica el Reglamento (CE) nº 560/2005 del Consejo, por el que se imponen algunas medidas restrictivas específicas dirigidas contra determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Costa de Marfil (DO L 11, p. 1) (en lo sucesivo, respectivamente, «Decisión controvertida» y «Reglamento controvertido», así como, conjuntamente, «actos controvertidos»), en la medida en que ambos actos afectan a la Sra. Bamba.
Marco jurídico y antecedentes del litigio
2 La Sra. Bamba es nacional de la República de Costa de Marfil.
3 El 15 de noviembre de 2004, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas adoptó la Resolución 1572 (2004) en la que afirmó, en particular, que la situación en Costa de Marfil seguía constituyendo una amenaza para la paz y la seguridad internacionales en la región y decidió imponer ciertas medidas restrictivas contra este país.
4 El artículo 14 de la Resolución 1572 (2004) establece un Comité (en lo sucesivo, «Comité de Sanciones») encargado de designar a las personas y entidades sujetas a las medidas restrictivas en materia de desplazamientos y de congelación de fondos, de activos financieros y de recursos económicos que impone la citada Resolución en sus números 9 y 11 y de mantener la lista actualizada. El Comité de Sanciones no indicó en ningún momento que la Sra. Bamba debía ser objeto de tales medidas.
5 El 13 de diciembre de 2004, considerando que era necesaria una acción de la Comunidad Europea para aplicar la Resolución 1572 (2004), el Consejo adoptó la Posición Común 2004/852/PESC, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Costa de Marfil (DO L 368, p. 50).
6 El 12 de abril de 2005, al considerar que era necesario un Reglamento para aplicar, a nivel comunitario, las medidas contempladas en la Posición Común 2004/852, el Consejo adoptó el Reglamento (CE) nº 560/2005, por el que se imponen algunas medidas restrictivas específicas dirigidas contra determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Costa de Marfil (DO L 95, p. 1).
7 La Posición Común 2004/852 fue prorrogada y modificada, en varias ocasiones, antes de ser derogada y sustituida por la Decisión 2010/656/PESC del Consejo, de 29 de octubre de 2010, por la que se renuevan las medidas restrictivas contra Costa de Marfil (DO L 285, p. 28).
8 Las elecciones para la designación del Presidente de la República de Costa de Marfil se celebraron los días 31 de octubre y 28 de noviembre de 2010.
9 El 3 de diciembre de 2010, el Representante Especial del Secretario General de las Naciones Unidas para Costa de Marfil certificó el resultado definitivo de la segunda vuelta de las elecciones presidenciales proclamado por el Presidente de la Comisión Electoral Independiente el 2 de diciembre de 2010, confirmando al Sr. Alassane Ouattara como vencedor de las elecciones presidenciales.
10 El 13 de diciembre de 2010, el Consejo resaltó la importancia que las elecciones presidenciales, celebradas el 31 de octubre y el 28 de noviembre, tenían para que la paz y la estabilidad volvieran a reinar en Costa de Marfil y afirmó que la voluntad manifestada soberanamente por el pueblo de Costa de Marfil debía ser respetada de manera imperativa. Asimismo, tomó nota de las conclusiones del Representante Especial del Secretario General de las Naciones Unidas respecto a Costa de Marfil en el marco de su mandato de certificación y felicitó al Sr. Ouattara por su elección como Presidente de la República de Costa de Marfil.
11 El 17 de diciembre de 2010, el Consejo Europeo instó a todos los dirigentes de Costa de Marfil, tanto civiles como militares, que aún no lo hubieran hecho a que se pusieran bajo la autoridad del Presidente elegido democráticamente, Sr. Outtara. El Consejo afirmó la determinación de la Unión Europea de adoptar sanciones selectivas contra aquellos que siguiesen obstaculizando el respeto de la voluntad manifestada soberanamente por el pueblo de Costa de Marfil.
12 A fin de imponer medidas restrictivas, en materia de desplazamientos, contra determinadas personas que, aunque no hayan sido designadas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas ni el Comité de Sanciones, estén obstaculizando el proceso de paz y reconciliación nacional en Costa de Marfil y, en particular, estén amenazando el adecuado desenlace del proceso electoral, el Consejo adoptó la Decisión 2010/801/PESC, de 22 de diciembre de 2010, que modifica la Decisión del Consejo 2010/656 (DO L 341, p. 45). La lista de dichas personas figura en el anexo II de la Decisión 2010/656.
13 El 14 de enero de 2011, el Consejo adoptó la Decisión controvertida.
14 Los considerandos 2 a 7 de la citada Decisión establecen:
«(2) El 13 de diciembre de 2010 el Consejo resaltó la importancia que las elecciones presidenciales, celebradas el 31 de octubre y el 28 de noviembre, tienen para que la paz y la estabilidad vuelvan a reinar en Costa de Marfil y afirmó que la voluntad manifestada soberanamente por el pueblo de Costa de Marfil debe ser respetada de manera imperativa.
(3) El 17 de diciembre de 2010 el Consejo Europeo instó a todos los dirigentes de Costa de Marfil, tanto civiles como militares, que aún no lo hubieran hecho a que se pusieran bajo la autoridad del Presidente elegido democráticamente, D. Alassan Outtara.
(4) El 22 de diciembre de 2010 el Consejo adoptó la Decisión [2010/801] a fin de imponer medidas restrictivas a los desplazamientos de las personas que obstruyan el proceso de paz y reconciliación nacional y que, en particular, amenacen el buen término del proceso electoral.
(5) El 11 de enero de 2011 el Consejo adoptó la Decisión 2011/17/PESC que modifica la Decisión [2010/656] a fin de incluir a otras personas en la lista de personas sujetas a restricciones de desplazamiento.
(6) En vista de la gravedad de la situación en Costa de Marfil, deben imponerse nuevas medidas restrictivas contra las citadas personas.
(7) Además, la lista de personas sujetas a las medidas restrictivas que figura en el anexo II de la Decisión [2010/656] del Consejo debe modificarse y la información relativa a determinadas personas debe actualizarse.»
15 A tenor del artículo 1 de la Decisión controvertida:
«La Decisión [2010/656] queda modificada de la forma siguiente:
1) El artículo 5 se sustituye por el texto siguiente:
“Artículo 5
1. Se inmovilizarán todos los fondos y demás recursos económicos que sean de propiedad o estén bajo el control directo o indirecto de:
[...]
b) las personas o entidades mencionadas en el anexo II no incluidas en la lista que figura en el anexo I, que obstruyan el proceso de paz y reconciliación nacional y que, en particular, amenacen el buen término del proceso electoral o que obren en poder de entidades que sean de propiedad o estén bajo el control directo o indirecto de cualquier persona que actúe en nombre de aquellas o siguiendo sus instrucciones.
2. No podrán ponerse fondos, ni otros activos financieros o recursos económicos, directa o indirectamente, a disposición de las personas o entidades a que se refiere el apartado 1, ni utilizarse en beneficio de las mismas.
[...]”.
2) El artículo 10 se sustituye por el texto siguiente:
“Artículo 10
[...]
3. Las medidas a que se refieren […] y el artículo 5, apartado 1, letra b), se revisarán de forma periódica y como mínimo cada doce meses. Estas medidas dejarán de aplicarse a las personas y entidades afectadas si el Consejo determina, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 6, apartado 2, que ya no se cumplen las condiciones para su aplicación.”»
16 El artículo 2 de la Decisión controvertida dispone:
«El anexo II de la Decisión [2010/656] […] se sustituye por el anexo de la presente Decisión.»
17 El 14 de enero de 2011, el Consejo adoptó también el Reglamento controvertido.
18 Los considerandos 1 y 4 de dicho Reglamento establecen:
«(1) La Decisión [2010/656] modificada [por la Decisión controvertida], prevé la adopción de medidas restrictivas contra determinadas personas que, aunque no hayan sido designadas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas ni el Comité de Sanciones, estén obstaculizando el proceso de paz y reconciliación nacional en Costa de Marfil y, en particular, estén amenazando el adecuado desenlace del proceso electoral, así como contra las personas jurídicas, las entidades o los organismos que sean propiedad o estén bajo el control de tales personas, y las personas, las entidades o los organismos que actúen en su nombre o según sus instrucciones.
[...]
(4) Deberá ser competencia del Consejo modificar las listas de los anexos I y IA del Reglamento [nº 560/2005], ante la amenaza específica a la paz y seguridad internacionales planteada por la situación en Costa de Marfil y para garantizar la coherencia con el proceso de modificación y revisión de los Anexos I y II de la Decisión [2010/656].»
19 A tenor del artículo 1 del Reglamento controvertido:
«El Reglamento [nº 560/2005] queda modificado de la manera siguiente:
1) Se sustituye el artículo 2 por el texto siguiente:
“Artículo 2
1. Se inmovilizarán todos los capitales y recursos económicos cuya propiedad, control o tenencia corresponda a las personas físicas o jurídicas, entidades y organismos enumerados en el anexo I o en el anexo IA.
2. No se pondrá a disposición directa ni indirecta de las personas físicas o jurídicas, entidades u organismos enumerados en el anexo I o en el anexo IA ni se utilizará en su beneficio ningún tipo de capitales o recursos económicos.
[...]
5. En el anexo IA se citará a las personas físicas o jurídicas, las entidades y los organismos mencionados en la Decisión [2010/656] modificada.”
[...]
7) Se añadirá el siguiente artículo:
“Artículo 11 bis
[...]
2. Si el consejo decide someter a una persona física o jurídica, entidad u organismo a las medidas mencionadas en el artículo 2, apartado 1, modificará según corresponda el anexo IA.
3. El Consejo comunicará su decisión, junto con las razones de su inclusión, a la persona física o jurídica, entidad u organismo que se menciona en los apartados 1 y 2, bien de forma directa, cuando se conozca su dirección, o bien mediante la publicación de un anuncio, ofreciendo a dicha persona física o jurídica, entidad u organismo la posibilidad de formular observaciones.
4. En caso de que se formulen observaciones o se presenten nuevas pruebas sustanciales, el Consejo revisará su decisión e informará en consecuencia sobre el resultado de la revisión a la persona física o jurídica, entidad u organismo.
[...]
6. La lista del anexo IA se revisará regularmente y al menos cada 12 meses.”
[...]
10) El texto que figura en el anexo I se incorpora en el Reglamento [nº 560/2005] como anexo IA.»
20 En los actos controvertidos, el Consejo, por primera vez, incluyó el nombre de la Sra. Bamba entre los de las personas sujetas a medidas restrictivas de congelación de fondos. En el número 6 del cuadro A del anexo II de la Decisión 2010/656, en su versión modificada por la Decisión controvertida, y en el número 6 del anexo IA del Reglamento nº 560/2005, en su versión modificada por el Reglamento controvertido dicha inclusión se acompañó de la mención de los motivos siguientes: «Directora del grupo Cyclone que edita el periódico Le temps: obstrucción de los procesos de paz y de reconciliación por incitación pública al odio y la violencia y por su participación en campañas de desinformación en relación con la elección presidencial de 2010.»
21 El 18 de enero de 2011, el Consejo publicó un anuncio dirigido a las personas y entidades a las que se aplican las medidas restrictivas previstas en la Decisión 2010/656 y en el Reglamento nº 560/2005 (DO 2011, C 14, p. 8, en lo sucesivo, «anuncio publicado el 18 de enero de 2011»). En dicho anuncio, el Consejo recuerda que ha determinado que las personas y entidades que figuran en el anexo II de la Decisión 2010/656, modificado por la Decisión controvertida, y en el anexo IA del Reglamento nº 560/2005, modificado por el Reglamento controvertido, deben incluirse en las listas de personas y entidades objeto de las medidas restrictivas establecidas por dichos actos. Asimismo, pone en conocimiento de dichas personas y entidades que tienen la posibilidad de cursar una solicitud a las autoridades competentes del Estado miembro correspondiente para obtener autorización para utilizar fondos inmovilizados por motivos de necesidades básicas o pagos concretos. Por otro lado, precisa que las personas y las entidades afectadas pueden presentarle una solicitud para que reconsidere la decisión de incluirlas en la citada lista acompañando a ésta documentos justificativos. Por último, el Consejo recuerda que pueden recurrir su Decisión «ante el Tribunal de la Unión Europea, en las condiciones previstas en el artículo 275 [TFUE], párrafo segundo, y en el artículo 263 [TFUE], párrafos cuarto y sexto».
Procedimiento de primera instancia y sentencia recurrida
22 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal General el 14 de febrero de 2011, la Sra. Bamba interpuso un recurso de anulación, dirigido contra los actos controvertidos, en la medida en que le afectan.
23 Se admitió la intervención de la Comisión Europea en apoyo de las pretensiones del Consejo.
24 Para fundamentar su recurso, la Sra. Bamba invocaba dos motivos.
25 El primero de estos motivos, basado en la violación del derecho de defensa y del derecho a la tutela judicial efectiva, incluía tres partes. La segunda de ellas estaba basada en el hecho de que los actos controvertidos no prevén la comunicación de una motivación detallada de la inclusión de la Sra. Bamba en las listas en cuestión.
26 En los apartados 38 a 57 de la sentencia recurrida, el Tribunal General examinó la mencionada segunda parte. Tras haber constatado, en los apartados 41 y 42 de la citada sentencia, que tanto la Decisión 2010/656 como el Reglamento nº 560/2005 prevén que se debe comunicar a las personas, entidades y organismos sujetos a medidas restrictivas los motivos que justifican su inclusión en las listas que figuran en el anexo II de la citada Decisión y en el anexo IA del referido Reglamento, el Tribunal General comprobó si, en el caso de autos, se habían comunicado a la Sra. Bamba los citados motivos, de manera que ésta pudiese ejercer el derecho de defensa y su derecho a la tutela judicial efectiva.
27 El Tribunal General recordó, en los apartados 47 y 48 de la sentencia recurrida, la jurisprudencia pertinente relativa al contenido de la obligación de motivación de un acto del Consejo que impone medidas restrictivas, como las controvertidas en el caso de autos. Posteriormente declaró, en los apartados 49 a 51 de la citada sentencia, que tanto los motivos expuestos en los considerandos 6 y 7 de la Decisión controvertida y en el considerando 4 del Reglamento controvertido, que dejaban constancia de la gravedad de la situación en Costa de Marfil y de la amenaza específica para la paz y la seguridad internacionales que ésta representaba, como los expuestos en el número 6 del cuadro A del anexo II de la Decisión 2010/656 así como en el número 6 del cuadro A del anexo IA del Reglamento nº 560/2005 en relación con la Sra. Bamba, y mencionados en el apartado 20 de la presente sentencia, corresponden a «consideraciones vagas y generales», y no a «razones específicas y concretas por las que [el Consejo considerase], en el ejercicio de su facultad discrecional de apreciación, que la [Sra. Bamba debía] ser objeto de las medidas restrictivas en cuestión».
28 En particular, el Tribunal General consideró en el apartado 52 de la sentencia recurrida, lo siguiente:
«[...] la indicación de que la [Sra. Bamba] es directora del grupo Cyclone, que edita el periódico “Le temps”, no es una circunstancia que pueda motivar de manera suficiente y concreta los actos impugnados por lo que se refiere a su persona. En efecto, esta indicación no permite comprender de qué modo la [Sra. Bamba] ha obstruido los procesos de paz y de reconciliación por la incitación pública al odio y a la violencia y por la participación en campañas de desinformación en relación con las elección presidencial de 2010. Por tanto, no se invoca ningún hecho concreto que se reproche a la [Sra. Bamba] y que pueda justificar las medidas controvertidas.»
29 El Tribunal General añadió, en el apartado 53 de la sentencia recurrida que ningún elemento permitía considerar que, en las circunstancias del caso de autos, la publicación detallada de las imputaciones que se hacían a la Sra. Bamba fuera contraria a razones imperiosas de interés general relacionadas con la seguridad de la Unión y de sus Estados miembros, o con el mantenimiento de sus relaciones internacionales, o perjudicase los intereses legítimos de la Sra. Bamba al poder dañar gravemente su reputación. Por lo demás, el Consejo no invocó ninguno.
30 En el apartado 54 de la sentencia recurrida, el Tribunal General señaló que no se había comunicado a la Sra. Bamba ninguna motivación adicional a raíz de la adopción de los actos controvertidos o durante el procedimiento ante el Tribunal. Durante la fase escrita el Consejo se limitó a recordar que se incluyó a la Sra. Bamba en las listas de personas sujetas a medidas restrictivas debido a «su responsabilidad en la campaña de desinformación y de incitación al odio y a la violencia intracomunitaria en Costa de Marfil», añadiendo que era «uno de los colaboradores más importantes» del Sr. Laurent Gbagbo y que se trataba de su «segunda esposa». No obstante, en la vista, el Consejo indicó al Tribunal que no era esta última condición la que había justificado la inclusión de la Sra. Bamba en las citadas listas.
31 Asimismo, el Tribunal General subrayó, en el apartado 55 de la sentencia recurrida, que el hecho de que la Sra. Bamba, a raíz de la publicación de los actos controvertidos o del anuncio publicado el 18 de enero de 2011, no haya solicitado al Consejo que le comunique los motivos específicos y concretos de su inclusión en la lista de que se trata carecía de pertinencia en el caso de autos, dado que la obligación de motivación incumbía al Consejo y éste debía cumplirla ya sea al decidirse la inclusión o, al menos, con la máxima brevedad posible una vez adoptada dicha decisión.
32 El Tribunal General concluyó, en el apartado 56 de la sentencia recurrida que la motivación de los actos controvertidos no había permitido a la Sra. Bamba impugnar la validez de éstos ante él y le había impedido proceder al control de la legalidad de dichos actos.
33 Por no considerar necesario examinar las demás partes del primer motivo ni el segundo motivo, el Tribunal anuló, por ello, los citados actos en la medida en que éstos afectaban a la Sra. Bamba.
Pretensiones de las partes en el recurso de casación
34 El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que:
– Anule la sentencia recurrida.
– Se pronuncie con carácter definitivo sobre las cuestiones que son objeto del presente recurso de casación y desestime la demanda por infundada, y
– Condene a la Sra. Bamba al pago de las costas en que ha incurrido el Consejo en primera instancia y en el marco del presente recurso de casación.
35 La Sra. Bamba solicita al Tribunal de Justicia que:
– Declare la inadmisibilidad del recurso de casación.
– Desestime éste, y
– Condene al Consejo a cargar con las costas con arreglo a los artículos 69 y siguientes del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.
36 Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 9 de enero de 2012 se admitió la intervención de la República Francesa en apoyo de las pretensiones del Consejo; la República Francesa solicita al Tribunal de Justicia que estime el recurso de casación del Consejo.
Sobre el recurso de casación
37 El recurso de casación se articula en torno a dos motivos. El Consejo invoca, con carácter principal, un motivo basado en el error de Derecho en que incurrió el Tribunal General al declarar que la motivación incluida en los actos controvertidos no cumple con lo exigido en el artículo 296 TFUE. Con carácter subsidiario, aduce un motivo basado en el error de Derecho en que incurrió el Tribunal General al ignorar, en el marco de su apreciación del respeto, en el caso de autos, de la obligación de motivación, el contexto, que la Sra. Bamba conoce bien, en que se produjo la adopción de los actos controvertidos.
Sobre la admisibilidad
38 La Sra. Bamba sostiene que debe declararse la inadmisibilidad de los dos motivos del recurso de casación dado que se basan en nuevas alegaciones fácticas. Afirma que, al amparo de estos dos motivos, basados en errores de Derecho, el Consejo ha «instrumentalizado», en realidad, el presente recurso de casación para aportar al Tribunal de Justicia elementos de hechos basados en artículos de prensa, que no se habían presentado previamente ni a ella ni al Tribunal General, y que, por tanto, no han sido nunca objeto de un debate contradictorio ante éste.
39 Sobre este extremo, cabe recordar que, con arreglo al artículo 58 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, un recurso de casación ante éste debe limitarse a las cuestiones de derecho.
40 La competencia del Tribunal de Justicia en el marco de un recurso de casación se limita a apreciar la solución jurídica que se haya dado a los motivos objeto de controversia ante el Tribunal General. Por consiguiente, en el marco de tal procedimiento el Tribunal de Justicia únicamente tiene competencia para examinar si la argumentación contenida en el recurso de casación identifica un error de Derecho en el que supuestamente haya incurrido la sentencia recurrida (véanse, en este sentido, las sentencias de 4 de julio de 2000, Bergaderm y Goupil/Comisión, C‑352/98 P, Rec. p. I‑5291, apartado 35; de 30 de septiembre de 2003, Eurocoton y otros/Consejo, C‑76/01 P, Rec. p. I‑10091, apartado 47, y de 21 de febrero de 2008, Comisión/Girardot, C‑348/06 P, Rec. p. I‑833, apartado 49).
41 La cuestión del alcance del deber de motivación de un acto adoptado por una institución de la Unión constituye una cuestión de Derecho sujeta al control del Tribunal de Justicia en el contexto de un recurso de casación (véanse, en este sentido, las sentencias de 20 de noviembre de 1997, Comisión/V, C‑188/96 P, Rec. p. I‑6561, apartado 24, así como de 28 de junio de 2005, Dansk Rørindustri y otros/Comisión, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P a C‑208/02 P y C‑213/02 P, Rec. p. I‑5425, apartado 453).
42 En el presente caso, del recurso de casación se desprende sin lugar a dudas que, mediante sus dos motivos, el Consejo denuncia, en esencia, el error de Derecho en que incurrió el Tribunal General a la luz del artículo 296 TFUE al declarar insuficiente la motivación contenida en los actos controvertidos por lo que respecta a la inclusión de la Sra. Bamba en las listas que figuran en el anexo II de la Decisión 2010/656 y en el anexo IA del Reglamento nº 560/2005.
43 En consecuencia, procede declarar la admisibilidad de los motivos del recurso de casación.
Sobre el fondo
Alegaciones de las partes
44 En el primer motivo, que invoca con carácter principal, el Consejo, apoyado por la República Francesa, alega que, contrariamente a lo que el Tribunal General declaró en el apartado 54 de la sentencia recurrida, la motivación que contienen los actos controvertidos es suficiente.
45 Por una parte, el Consejo afirma que los considerandos 2, 4, 6 y 7 de la Decisión controvertida, así como el considerando 4 del Reglamento controvertido, incluyen una descripción detallada de la situación especialmente grave, en Costa de Marfil, que justificó las medidas adoptadas contra las personas mencionadas en las listas anexas a dichos actos.
46 Por otra parte, el Consejo sostiene que, contrariamente a lo que se afirma en el apartado 51 de la sentencia recurrida, las indicaciones que figuran, por lo que respecta a la Sra. Bamba, en los anexos de los actos controvertidos no constituyen consideraciones vagas y generales, sino que facilitan las razones específicas y concretas de su inclusión en las listas de personas sujetas a medidas restrictivas. Subraya que, en efecto, fue debido a su condición de Directora del grupo Cyclone que edita el periódico Le temps, implicado en la incitación pública al odio y la violencia así como en la campaña de desinformación en relación con las elecciones presidenciales de finales del año 2010, por lo que la Sra. Bamba fue sometida a tales medidas. Añade que el papel desempeñado por el periódico Le temps en los acontecimientos posteriores a las elecciones en Costa de Marfil es de conocimiento público en dicho país, al igual que en el extranjero.
47 Subrayando que el Consejo jamás le comunicó ningún otro fundamento de la adopción de los actos controvertidos diferente a los indicados en los citados actos y los contenidos en un artículo de prensa presentado en apoyo del escrito de contestación a la demanda presentado ante el Tribunal General, la Sra. Bamba sostiene que la mención de su función de Directora del grupo Cyclone y del contexto político de Costa de Marfil en el momento de la adopción de dichos actos procede de consideraciones vagas, imprecisas y perentorias, que no constituyen una motivación suficiente para permitirle comprender las razones de su inclusión entra las personas sujetas a medidas restrictivas e impugnar la procedencia, y para permitir al Tribunal General ejercer su control de legalidad. Por consiguiente, éste concluyó legítimamente que la motivación era insuficiente.
48 La Sra. Bamba añade que la apreciación de si los motivos de la inclusión en una lista de personas sujetas a medidas restrictivas es suficiente sólo puede realizarse a la luz de los elementos tenidos en cuenta por la institución de que se trate en el momento de la adopción de dichas medidas. Debe descartarse la solución contraria, que autorice una motivación ex post consistente, bien en aducir motivos inexistentes en la fecha de la adopción del acto controvertido, bien en invocar elementos preexistentes que únicamente se presentaron con posterioridad a dicha adopción, al amparo del respeto de las exigencias fundamentales del derecho a un proceso equitativo.
Apreciación del Tribunal de Justicia
49 Según reiterada jurisprudencia, la obligación de motivar un acto lesivo que constituye un corolario del principio del respeto del derecho de defensa tiene la finalidad, por una parte, de proporcionar al interesado una indicación suficiente sobre si el acto está bien fundado o si eventualmente adolece de algún vicio que permita impugnar su validez ante el juez de la Unión y, por otra parte, de permitir a éste el ejercicio de su control sobre la legalidad de éste (véanse las sentencias de 2 de octubre de 2003, Corus UK/Comisión, C‑199/99 P, Rec. p. I‑11177, apartado 145; Dansk Rørindustri y otros/Comisión, antes citada, apartado 462, así como de 29 de septiembre de 2011, Elf Aquitaine/Comisión, C‑521/09 P, Rec. p. I‑8947, apartado 148).
50 La motivación exigida por el artículo 296 TFUE debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que el interesado pueda conocer las razones de las medidas adoptadas y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control (véanse, en particular, las sentencias de 15 de noviembre de 2012, Al-Aqsa/Consejo y Países Bajos/Al-Aqsa, C‑539/10 P y C‑550/10 P, apartado 138 y jurisprudencia citada).
51 Como subrayó el Tribunal General en el apartado 40 de la sentencia recurrida, en la medida en que la persona afectada no goza de un derecho de audiencia previo a la adopción de una decisión inicial de congelación de fondos, el respeto de la obligación de motivación es tanto más importante cuanto que constituye la única garantía que permite al interesado utilizar oportunamente las vías de recurso a su alcance para impugnar la validez de dicha decisión, al menos después de la adopción de la citada decisión.
52 Por tanto, la motivación de un acto del Consejo que impone una medida de congelación de fondos debe, como indicó acertadamente, el Tribunal General en el apartado 47 de la sentencia recurrida, identificar las razones específicas y concretas por las que el Consejo considera, en el ejercicio de su facultad discrecional de apreciación, que el interesado tiene que ser objeto de tal medida.
53 Sin embargo, la motivación exigida por el artículo 296 TFUE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y al contexto en el cual éste se adopte. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados y el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que el carácter suficiente de la motivación debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (véanse, en particular, las sentencias de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink’s France, C‑367/95 P, Rec. p. I‑1719, apartado 63; Elf Aquitaine/Comisión, antes citada, apartado 150, así como Al-Aqsa/Consejo y Países Bajos/Al-Aqsa, antes citada, apartados 139 y 140).
54 En particular, un acto lesivo está suficientemente motivado cuando tiene lugar en un contexto conocido por el interesado permitiéndole comprender el alcance de la medida adoptada respecto a él (sentencias de 30 de septiembre de 2003, Alemania/Comisión, C‑301/96, Rec. p. I‑9919, apartado 89, así como de 22 de junio de 2004, Portugal/Comisión, C‑42/01, Rec. p. I‑6079, apartados 69 y 70).
55 En el presente caso, procede señalar, por una parte, que, en los considerandos 2 a 6 de la Decisión controvertida, así como en los considerandos 1 y 4 del Reglamento controvertido, el Consejo expone el contexto general que le llevó a extender el ámbito de aplicación personal de las medidas restrictivas establecidas respecto a la República de Costa de Marfil. De ello se deduce que dicho contexto general, que la Sra. Bamba conocía necesariamente habida cuenta, en particular, de su posición profesional y personal, se refería a la gravedad de la situación en el citado país y a la amenaza específica que suponían para la paz y seguridad internacionales, las obstrucciones a los procesos de paz y reconciliación nacional, en particular los que ponían en peligro el respeto de la voluntad manifestada soberanamente por el pueblo de Costa de Marfil, en las elecciones de 31 de octubre y 28 de noviembre de 2010, de designar Presidente al Sr. Ouattara.
56 Por otro lado, en lo que atañe a los motivos por los que el Consejo consideró que debía someterse a la Sra. Bamba a tales medidas restrictivas, la motivación, reproducida en el apartado 20 de la presente sentencia, que figura en el número 6 del cuadro A del anexo II de la Decisión 2010/656, en su versión modificada por la Decisión controvertida, y en el número 6 del anexo IA del Reglamento nº 560/2005, en su versión modificada por el Reglamento controvertido, identifica los elementos específicos y concretos, en términos de función ejercida con carácter profesional, de grupo de editorial, de periódico y de tipos de actos y de campañas de prensa mencionadas, que reflejan, a juicio del Consejo, una implicación de la interesada en la obstrucción de los procesos de paz y de reconciliación en Costa de Marfil.
57 Contrariamente a lo que declaró el Tribunal General, la lectura de dicha motivación permite comprender que el Consejo basa la razón específica y concreta que le llevo a adoptar medidas restrictivas contra la Sra. Bamba en la supuesta responsabilidad de ésta, por su función alegada de directora del grupo editorial del periódico Le temps, por actos de incitación pública al odio y la violencia así como campañas de desinformación en relación con las elecciones presidenciales de 2010 que fueron transmitidas por dicho periódico.
58 Como señaló el Consejo, la Sra. Bamba no podía ignorar razonablemente que, al hacer alusión, en los actos controvertidos, a la función de directora del grupo editorial del periódico Le temps ejercido por la interesada, dicha institución pretendía poner de relieve el poder de influir y la responsabilidad que resulta de tal función por lo que respecta a la línea editorial de dicho periódico y al contenido de las campañas de prensa supuestamente llevadas a cabo por éste durante la crisis posterior a las elecciones en Costa de Marfil.
59 Mediante estas indicaciones, la Sra. Bamba se encontraba en una situación que le permitía impugnar útilmente la procedencia de los actos controvertidos. A la vista de las mismas, podía, en su caso, impugnar la realidad de los hechos mencionados en los actos controvertidos, en particular, negando su condición de directora del grupo editorial del periódico Le temps o la existencia de tales campañas o negando su responsabilidad en relación con éstas, o impugnar la pertinencia de todos o parte de dichos hechos o su calificación de obstrucciones a los procesos de paz y de reconciliación en Costa de Marfil que justificaran la aplicación de medidas restrictivas a ésta.
60 Asimismo, debe subrayarse que la cuestión de la motivación, que afecta a una formalidad sustancial, es distinta de la prueba del comportamiento alegado, que se refiere a la legalidad en cuanto al fondo del acto en cuestión e implica que verifique la realidad de los hechos mencionados en este acto así como la calificación de dichos actos como elementos que justifican la aplicación de medidas restrictivas frente a la persona afectada (véanse, en este sentido, las sentencias de 15 de diciembre de 2005, Italia/Comisión, C‑66/02, Rec. p. I‑10901, apartado 26, y de 16 de noviembre de 2011, Bank Melli Iran/Consejo, C‑548/09 P, Rec. p. I‑11381, apartado 88).
61 Así, en el presente caso, el control del cumplimiento de la obligación de motivación, que pretende comprobar si las indicaciones aportadas por el Consejo en los actos controvertidos eran suficientes para permitir conocer los elementos que le llevaron a imponer medidas restrictivas respecto a la Sra. Bamba, debe distinguirse del examen de la procedencia de la motivación, que consiste, en su caso, en comprobar si los elementos invocados por Consejo están acreditados y si pueden justificar la adopción de dichas medidas.
62 En cuanto a la alegación de la Sra. Bamba de que las medidas restrictivas adoptadas frente a ella no pueden ser objeto de una motivación a posteriori, basta señalar que la documentación presentada por el Consejo, en anexo a su recurso de casación, no tiene como finalidad motivar ex post los actos controvertidos, sino mostrar que, habida cuenta del contexto en que se adoptaron dichos actos, su motivación era suficiente.
63 De las consideraciones anteriores resulta que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al declarar, en los apartados 54 y 56 de la sentencia recurrida, que la motivación de los actos controvertidos no era suficiente para permitir a la Sra. Bamba impugnar la validez y a éste proceder al control de su legalidad.
64 Por consiguiente, el motivo invocado con carácter principal por el Consejo es fundado y, sin que sea necesario examinar el motivo presentado con carácter subsidiario por éste, procede anular la sentencia recurrida.
Sobre el recurso ante el Tribunal General
65 Conforme al artículo 61, párrafo primero, segunda frase, del Estatuto del Tribunal de Justicia, en el caso de que se anule la sentencia recurrida, el Tribunal de Justicia podrá resolver él mismo definitivamente el litigio, cuando su estado así lo permita.
66 En el presente caso, el Tribunal de Justicia estima que puede resolver definitivamente sobre el recurso de anulación de los actos controvertidos, que interpuso la Sra. Bamba en primera instancia, pues su estado así lo permite.
67 En este recurso, la Sra. Bamba invocó dos motivos. El primero está basado en la violación del derecho de defensa y del derecho a la tutela judicial efectiva. Incluye tres partes, basadas, respectivamente, en la inexistencia de procedimiento que permita a la Sra. Bamba ser oída y solicitar útilmente su retirada de las listas en cuestión, en la falta de comunicación de una motivación detallada de su inclusión en estas listas y en la falta de notificación a la interesada de las vías y los plazos de recurso frente a dicha inclusión. El segundo motivo se basa en una violación manifiesta del derecho de propiedad.
Sobre el primer motivo
Sobre la primera parte del primer motivo
68 La Sra. Bamba alega que el Reglamento controvertido no prevé ningún procedimiento que le permita garantizar un ejercicio efectivo de su derecho de defensa. En efecto, según ella, el citado Reglamento no prevé, ni el derecho del interesado a ser oído ni un procedimiento que le permita solicitar útilmente que se retire su nombre de la lista, anexa a dicho Reglamento, de las personas sujetas a las medidas restrictivas en cuestión.
69 En primer lugar, la Sra. Bamba alega que el Reglamento controvertido no precisa la forma en la que el Consejo mantendrá o modificará su decisión de incluir a una persona en la lista de las sujetas a medidas restrictivas. A este respecto, señala, por una parte, que la revisión prevista en el artículo 11 bis, apartado 4, del Reglamento nº 560/2005, incluido en éste por el Reglamento controvertido, no se acompaña de ninguna exigencia de motivación y no está sometida a ningún plazo, de modo que el Consejo puede limitarse a responder lacónicamente a una petición de retirada, o incluso no responder a ésta. Subraya, por otra parte, que la revisión periódica prevista en el artículo 11 bis, apartado 6, del Reglamento nº 560/2005 no lleva aneja una obligación del Consejo de comunicar su nueva Decisión a los interesados y de instarlos, en consecuencia, a presentar nuevas observaciones.
70 A este respecto, procede señalar que el artículo 11 bis, apartado 4, del Reglamento nº 560/2005, incluido en éste por el artículo 1, apartado 7, del Reglamento controvertido, prevé que le Consejo revise su decisión de aplicar a una persona las medidas restrictivas en cuestión e informe al interesado en caso de que se formulen observaciones o se presenten nuevas pruebas sustanciales. El anuncio publicado el 18 de enero de 2011 indica también que las personas afectadas, como la Sra. Bamba, tienen la posibilidad de remitir una solicitud para que se reconsidere la decisión de incluirlas en la lista en cuestión, acompañada de la documentación probatoria correspondiente.
71 Asimismo, a tenor del artículo 11 bis, apartado 6, del Reglamento nº 560/2005, incluido también en éste por el artículo 1, apartado 7, del Reglamento controvertido, «la lista del anexo IA se revisará regularmente y al menos cada 12 meses.»
72 Por lo que se refiere a las alegaciones de la Sra. Bamba basadas en las supuestas lagunas de dichos procedimientos de revisión y de reconsideración periódica, es preciso resaltar que el presente recurso de la Sra. Bamba se dirigió contra los actos controvertidos en la medida en que éstos la incluyeron, por primera vez, en las listas, que figuran en el anexo II de la Decisión 2010/656 y en el anexo IA del Reglamento nº 560/2005, de personas sujetas a una medida de congelación de fondos. Como observó el Consejo, el caso de autos no se refiere, por tanto, ni a una negativa de éste a revisar su decisión inicial de aplicar medidas restrictivas a la Sra. Bamba ni a una Decisión de dicha institución de mantener a la interesada en las citadas listas tras la reconsideración. Por ello, dichas alegaciones carecen de pertinencia.
73 En segundo lugar, la Sra. Bamba sostiene que el Reglamento controvertido no prevé en ningún momento, ya sea al realizar la inclusión inicial o en el momento de la reconsideración, que los interesados puedan ser oídos sobre las medidas adoptadas en su contra.
74 Sobre este extremo, procede recordar que, para alcanzar el objetivo perseguido por los actos controvertidos, las medidas restrictivas en cuestión deben, por su propia naturaleza, disfrutar de un efecto sorpresa. Por esta razón, el Consejo no estaba obligado a proceder a una audiencia de la Sra. Bamba antes de la inclusión inicial de su nombre en las listas de que se trata (véanse, en este sentido, las sentencias de 3 de septiembre de 2008, Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, C‑402/05 P y C‑415/05 P, Rec. p. I‑6351, apartados 340 y 341, así como de 21 de diciembre de 2011, Francia/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, Rec. p. I‑13427, apartado 61).
75 Además, en tanto afecta al procedimiento de revisión, la alegación de la Sra. Bamba basada en su derecho a ser oída carece de pertinencia por idénticos motivos a los expuestos en el apartado 72 de la presente sentencia.
76 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede desestimar la primera parte del primer motivo.
Sobre la segunda parte del primer motivo
77 La Sra. Bamba alega que los actos controvertidos no prevén la comunicación de una motivación detallada de su inclusión en las listas de las personas sujetas a las medidas restrictivas en cuestión.
78 No obstante, de las consideraciones expuestas en los apartados 55 a 59 de la presente sentencia resulta que los actos controvertidos contienen una motivación suficiente de la inclusión de la Sra. Bamba en las listas anexas a los citados actos, de personas sujetas a las medidas restrictivas en cuestión. En consecuencia, debe desestimarse la segunda parte del primer motivo.
Sobre la tercera parte del primer motivo
79 La Sra. Bamba sostiene que los actos controvertidos no prevén la notificación a la persona interesada de las vías y los plazos de recurso contra la Decisión de inclusión en las listas en cuestión ni contienen información al respecto. Los citados actos hacen recaer sobre la persona afectada la obligación de informarse sobre dichas cuestiones, lo que considera contrario al artículo 6 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950.
80 A este respecto, debe observarse que, en el anuncio publicado el 18 de enero de 2011, el Consejo dejó constancia de la posibilidad de que las personas y entidades interesadas impugnen su Decisión «ante el Tribunal General de la Unión Europea, con arreglo a las condiciones establecidas en el artículo 275 [TFUE], párrafo segundo, y en el artículo 263 [TFUE], párrafos cuarto y sexto».
81 Esta indicación, junto a las precisiones contenidas en el artículo 263 TFUE, párrafo sexto, permitían que la Sra. Bamba conociese la vía de recurso de la que disponía para impugnar su inclusión en las listas en cuestión, así como la fecha de expiración del plazo de recurso, lo que confirma, por lo demás, el hecho de que ha interpuesto su recurso en el plazo fijado por dicha disposición.
82 Por consiguiente, debe desestimarse la tercera parte del primer motivo.
83 Por lo tanto, procede desestimar el presente motivo en su conjunto.
Sobre el segundo motivo
84 Si bien afirma no impugnar el objetivo perseguido por los actos controvertidos, la Sra. Bamba sostiene que éstos lesionan de manera desproporcionada su derecho de propiedad, habida cuenta de que le resulta imposible exponer útilmente su posición a las autoridades competentes. Los mencionados actos prevén una congelación total de sus fondos sin prever verdaderas garantías procesales que le permitan impugnar dicha medida.
85 A este respecto, de la referencia que realiza, en este segundo motivo, a los apartados 368 a 371 de la sentencia Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, antes citada, en las que el Tribunal de Justicia concluyó que existió una restricción injustificada del derecho de propiedad del interesado debido a que la adopción de medidas restrictivas en su contra tuvo lugar sin que se le dieran garantías procesales que le permitiesen exponer su posición a las autoridades competentes, resulta que la Sra. Bamba pretende deducir la existencia de una lesión de su derecho de propiedad de una supuesta inexistencia de garantías procesales en el presente caso.
86 Pues bien, como resulta del examen de las diferentes partes del primer motivo, el Consejo, que no tenía obligación de oír a la Sra. Bamba antes de la adopción de los actos controvertidos, le ha dado una motivación suficiente para permitirle impugnar útilmente, ante el juez de la Unión, la procedencia de las medidas restrictivas de las que ha sido objeto. El presente asunto se diferencia así del que dio lugar a la sentencia Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, antes citada.
87 En lo que atañe al derecho eventual a acceder al expediente del Consejo relativo a las medidas restrictivas adoptadas contra la Sra. Bamba, basta, en el presente caso, señalar que la interesada no afirma haber solicitado tal acceso a la institución de que se trata (véase, en este sentido, la sentencia Bank Melli Iran/Consejo, antes citada, apartado 92).
88 Asimismo, procede subrayar que tanto la Decisión 2010/656 como el Reglamento nº 560/2005 prevén la revisión periódica de las listas de las personas sujetas a las medidas restrictivas en cuestión. Al término de una revisión de este tipo, el Consejo estimó, en la Decisión de Ejecución 2012/144/PESC, de 8 de marzo de 2012, por la que se aplica la Decisión 2010/656 (DO L 71, p. 50), y en el Reglamento de Ejecución (UE) nº 193/2012, de 8 de marzo de 2012, que aplica el Reglamento nº 560/2005 (DO L 71, p. 5), que ya no existían motivos para mantener a la Sra. Bamba en dichas listas.
89 En consecuencia, procede desestimar por infundado el segundo motivo.
90 Habida cuenta del conjunto de las consideraciones anteriores, procede desestimar el recurso interpuesto por la Sra. Bamba en su totalidad.
Costas
91 En virtud del artículo 184, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, cuando el recurso de casación sea fundado y el Tribunal de Justicia resuelva definitivamente el litigio, dicho Tribunal decidirá sobre las costas. El artículo 138, apartado 1, del mismo Reglamento, aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 184, apartado 1, de dicho Reglamento, dispone que la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. El apartado 140, apartado 1, del citado Reglamento establece que los Estados miembros y las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas.
92 Puesto que se ha estimado el recurso de casación del Consejo y se ha desestimado el recurso de la Sra. Bamba contra los actos controvertidos, procede condenar a la Sra. Bamba a cargar, conforme a las pretensiones del Consejo, con sus propias costas y, además, con aquellas en que haya incurrido el Consejo correspondientes al presente recurso de casación así como a la primera instancia.
93 La República Francesa y la Comisión, partes coadyuvantes, respectivamente, ante el Tribunal de Justicia y ante el Tribunal General, cargarán con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) decide:
1) Anular la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 8 de junio de 2011, Bamba/Consejo (asunto T‑86/11).
2) Desestimar el recurso de la Sra. Bamba.
3) Condenar a la Sra. Bamba a cargar con sus propias costas y, además, con aquellas en que haya incurrido el Consejo de la Unión Europea correspondientes al presente recurso de casación así como a la primera instancia.
4) La República Francesa y la Comisión Europea cargarán con sus propias costas.
Firmas