CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. MELCHIOR WATHELET

presentadas el 20 de mayo de 2014 (1)

Asunto C‑333/13

Elisabeta Dano,

Florin Dano

contra

Jobcenter Leipzig

[Petición de decisión prejudicial
planteada por el Sozialgericht Leipzig (Alemania)]

«Reglamento (CE) nº 883/2004 — Directiva 2004/38/CE — Ciudadanía de la Unión — Igualdad de trato — Ciudadanos de la Unión sin actividad económica que residen en el territorio de otro Estado miembro — Normativa de un Estado miembro que establece la exclusión de estas personas de las prestaciones especiales en metálico no contributivas, si su derecho de residencia se basa únicamente en el artículo 20 TFUE»

1.        La presente petición de decisión prejudicial plantea, en esencia, la pregunta de si un Estado miembro puede excluir de la percepción de prestaciones de subsistencia no contributivas, en el sentido del Reglamento (CE) nº 883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social, (2) en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 988/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de septiembre de 2009 (3) (en lo sucesivo, «Reglamento nº 883/2004»), a nacionales de otros Estados miembros en situación de necesidad, para evitar que dichas prestaciones representen para él una carga excesiva, y ello aun cuando se concedan a los propios nacionales que se encuentren en la misma situación.

2.        Las cuestiones prejudiciales planteadas por el tribunal remitente conducirán de nuevo al Tribunal de Justicia a abordar la relación entre el Reglamento nº 883/2004 y la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros por la que se modifica el Reglamento (CEE) nº 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE, (4) y los conceptos, por un lado, de «prestaciones especiales en metálico no contributivas» contempladas en el Reglamento nº 883/2004 y, por otro, de «prestaciones de asistencia social» en el sentido de la Directiva 2004/38.

3.        En consecuencia, aun cuando las cuestiones prejudiciales no se refieren expresamente a la calificación de las prestaciones de que se trata en el litigio principal a la luz de esas dos normas, considero que el Tribunal de Justicia no puede dejar de hacerlo si quiere dar una respuesta útil al tribunal remitente.

I.      Marco jurídico

A.      Derecho de la Unión

1.      Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea

4.        Según el artículo 1 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), titulado «Dignidad humana», «la dignidad humana es inviolable. Será respetada y protegida.»

5.        El artículo 20 de la Carta, titulado «Igualdad ante la ley», dispone que «todas las personas son iguales ante la ley».

2.      Reglamento nº 883/2004

6.        Los considerandos 16 y 37 del Reglamento nº 883/2004 tienen el siguiente tenor:

«(16)      En principio, no está justificado que dentro de la Comunidad los derechos a prestaciones de seguridad social dependan del lugar de residencia del interesado; no obstante, en determinados casos, especialmente por lo que respecta a las prestaciones especiales vinculadas al contexto económico y social del interesado, podría tenerse en cuenta su lugar de residencia.

[…]

(37)      Como el Tribunal de Justicia ha señalado en repetidas ocasiones, las disposiciones que suponen una excepción al principio de la exportabilidad de las prestaciones de seguridad social han de interpretarse en sentido estricto. Esto significa que sólo pueden aplicarse a las prestaciones que reúnen las condiciones especificadas. Por consiguiente, el capítulo 9 del título III del presente Reglamento únicamente puede aplicarse a las prestaciones que sean a la vez especiales y no contributivas y que se enumeren en el anexo X del presente Reglamento.»

7.        Al regular el ámbito de aplicación personal, en el artículo 2, apartado 1, del Reglamento nº 883/2004 se establece lo siguiente:

«El presente Reglamento se aplicará a las personas nacionales de uno de los Estados miembros y a los apátridas y refugiados residentes en uno de los Estados miembros, que estén o hayan estado sujetas a la legislación de uno o de varios Estados miembros, así como a los miembros de sus familias y a sus supérstites.»

8.        Por su parte, el ámbito de aplicación material del Reglamento nº 883/2004 se define en el artículo 3:

«1.      El presente Reglamento se aplicará a toda la legislación relativa a las ramas de seguridad social relacionadas con:

[…]

h)      las prestaciones de desempleo;

[…]

2.      Salvo disposición en contrario del anexo XI, el presente Reglamento se aplicará a los regímenes de seguridad social generales y especiales, contributivos y no contributivos, así como a los regímenes relativos a las obligaciones del empleador o del armador.

3.      El presente Reglamento también se aplicará a las prestaciones especiales en metálico no contributivas previstas en el artículo 70.

[…]

5.      El presente Reglamento no se aplicará:

a)      a la asistencia social y sanitaria, ni

b)      a las prestaciones respecto a las cuales un Estado miembro asuma la responsabilidad de los daños causados a las personas y prevea una compensación, tales como las concedidas a las víctimas de guerra y de acciones militares o de sus consecuencias; las víctimas de delitos, asesinato o actos terroristas; las víctimas de daños ocasionados por agentes del Estado miembro en el ejercicio de sus funciones, o las víctimas que se hayan visto perjudicadas por razones políticas o religiosas o debido a su origen.»

9.        Según el artículo 4 de este Reglamento, titulado «Igualdad de trato»:

«Las personas a las cuales sean aplicables las disposiciones del presente Reglamento podrán acogerse a los beneficios y estarán sujetas a las obligaciones de la legislación de todo Estado miembro en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado, salvo disposición en contrario del presente Reglamento.»

10.      El capítulo 9 del título III del Reglamento nº 883/2004 se dedica a las «Prestaciones especiales en metálico no contributivas». Está constituido únicamente por el artículo 70, titulado «Disposiciones generales» y establece lo siguiente:

«1.      El presente artículo se aplicará a las prestaciones especiales en metálico no contributivas previstas en la legislación que, por su alcance personal, objetivos y condiciones para su concesión presenten características tanto de legislación de seguridad social a que se refiere el apartado 1 del artículo 3 como de asistencia social.

2.      A efectos del presente capítulo, se entenderá por “prestaciones especiales en metálico no contributivas” aquellas que:

a)      tienen por objeto proporcionar:

i)      cobertura adicional, sustitutoria o auxiliar de los riesgos cubiertos por las ramas de seguridad social mencionadas en el apartado 1 del artículo 3, que garantice a las personas en cuestión unos ingresos mínimos de subsistencia respecto a la situación económica y social en el Estado miembro de que se trate, o

ii)      únicamente la protección específica de las personas con discapacidad, en estrecha vinculación con el contexto social de cada una de esas personas en el Estado miembro de que se trate,

y

b)      cuando la financiación proceda exclusivamente de la tributación obligatoria destinada a cubrir el gasto público general y las condiciones de concesión y cálculo de las prestaciones no dependan de ninguna contribución del beneficiario. No obstante, las prestaciones concedidas para completar una prestación contributiva no se considerarán prestaciones contributivas por este único motivo,

y

c)      figuren en el anexo X.

3.      El artículo 7 y los demás capítulos del presente título no se aplicarán a las prestaciones mencionadas en el apartado 2 del presente artículo.

4.      Las prestaciones recogidas en el apartado 2 únicamente serán facilitadas en el Estado miembro en el que las personas interesadas residan, y de conformidad con su legislación. Esas prestaciones serán facilitadas y sufragadas por la institución del lugar de residencia.»

11.      El anexo X del Reglamento nº 883/2004, que regula las «Prestaciones especiales en metálico no contributivas», contiene bajo la rúbrica «Alemania» la siguiente precisión:

«[...]

b)      Prestaciones del seguro básico para demandantes de empleo encaminadas a garantizar la subsistencia, excepto si, en relación con estas prestaciones, se cumplen los requisitos de admisibilidad para percibir un suplemento temporal a raíz de la prestación por desempleo (apartado 1 del artículo 24 del Libro II del Código Social).»

3.      Directiva 2004/38

12.      En los considerandos 10, 16 y 21 de la Directiva 2004/38 se manifiesta lo siguiente:

«(10)      Conviene, sin embargo, evitar que los beneficiarios del derecho de residencia se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida durante un primer período de estancia. Por ello, debe supeditarse a determinadas condiciones el derecho de residencia de los ciudadanos de la Unión y los miembros de su familia por períodos superiores a tres meses.

[…]

(16)      Los beneficiarios del derecho de residencia no podrán ser expulsados mientras no se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida. Por ello, el recurso a la asistencia social no podrá tener por consecuencia automática una medida de expulsión. Conviene que el Estado miembro de acogida examine si tal recurso obedece a dificultades temporales y que tenga en cuenta la duración de la residencia, las circunstancias personales y la cuantía de la ayuda concedida antes de poder decidir si el beneficiario se ha convertido en una carga excesiva para su asistencia social y si procede su expulsión. En ningún caso se podrá adoptar una medida de expulsión contra trabajadores por cuenta ajena o propia, o personas que buscan empleo, tal como las define el Tribunal de Justicia, salvo por razones de orden público o seguridad pública.

[…]

(21) No obstante, debe dejarse al Estado miembro de acogida determinar si concede a personas que no sean trabajadores por cuenta ajena o propia, personas que mantengan dicho estatuto y miembros de sus familias prestaciones de asistencia social durante los tres primeros meses de residencia, o un período mayor en el caso de los que buscan empleo, o ayudas de manutención por estudios, incluida la formación profesional, antes de la adquisición del derecho de residencia permanente.»

13.      El artículo 6, apartado 1, titulado «Derecho de residencia por un período de hasta tres meses», establece lo siguiente:

«Los ciudadanos de la Unión tendrán derecho de residencia en el territorio de otro Estado miembro por un período de hasta tres meses sin estar sometidos a otra condición o formalidad que la de estar en posesión de un documento de identidad o pasaporte válidos.»

14.      El artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2004/38 dispone:

«Todo ciudadano de la Unión tiene derecho de residencia en el territorio de otro Estado miembro por un período superior a tres meses si:

a)      es un trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia en el Estado miembro de acogida, o

b)      dispone, para sí y los miembros de su familia, de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida durante su período de residencia, así como de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en el Estado miembro de acogida, [...]

[…]»

15.      El artículo 8 de la Directiva 2004/38, titulado «Trámites administrativos para los ciudadanos de la Unión», establece en su apartado 4 lo siguiente:

«Los Estados miembros no podrán establecer un importe fijo correspondiente a lo que consideran “recursos suficientes”, sino que tendrán que tener en cuenta la situación personal del interesado. En cualquier caso, dicho importe no superará el nivel de recursos por debajo del cual el Estado miembro de acogida puede conceder asistencia social a sus nacionales o, cuando no pueda aplicarse tal criterio, el nivel de la pensión mínima de seguridad social pagada por el Estado miembro de acogida.»

16.      El artículo 14 de la Directiva 2004/38 está dedicado al «Mantenimiento del derecho de residencia». A tenor de esta disposición:

«1.      Los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias gozarán del derecho de residencia previsto en el artículo 6 mientras no se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida.

[...]

3.      El recurso a la asistencia social del Estado miembro de acogida de un ciudadano de la Unión o de un miembro de su familia no tendrá por consecuencia automática una medida de expulsión.

4.      No obstante lo dispuesto en los apartados 1 y 2 y sin perjuicio de las disposiciones del Capítulo VI, en ningún caso podrá adoptarse una medida de expulsión contra ciudadanos de la Unión o miembros de su familia si:

a)      los ciudadanos de la Unión son trabajadores por cuenta ajena o propia, o

b)      los ciudadanos de la Unión entraron en el territorio del Estado miembro de acogida para buscar trabajo. En este caso, los ciudadanos de la Unión o los miembros de sus familias no podrán ser expulsados mientras los ciudadanos de la Unión puedan demostrar que siguen buscando empleo y que tienen posibilidades reales de ser contratados.»

17.      Por último, el artículo 24, titulado «Igualdad de trato», dispone cuanto sigue:

«1.      Con sujeción a las disposiciones específicas expresamente establecidas en el Tratado y el Derecho derivado, todos los ciudadanos de la Unión que residan en el Estado miembro de acogida en base a la presente Directiva gozarán de igualdad de trato respecto de los nacionales de dicho Estado en el ámbito de aplicación del Tratado. El beneficio de este derecho se extenderá a los miembros de la familia que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro, beneficiarios del derecho de residencia o del derecho de residencia permanente.

2.      No obstante lo dispuesto en el apartado 1, durante los primeros tres meses de residencia o, si procede, el período más largo establecido en la letra b) del apartado 4 del artículo 14, el Estado miembro de acogida no estará obligado a conceder el derecho a prestaciones de asistencia social, ni estará obligado, antes de la adquisición del derecho de residencia permanente, a conceder ayudas de manutención consistentes en becas o préstamos de estudios, incluidos los de formación profesional, a personas que no sean trabajadores por cuenta ajena o propia, personas que mantengan dicho estatuto o miembros de sus familias.»

B.      Derecho alemán

1.      Código de Seguridad Social

18.      El artículo 19 bis, apartado 1, que figura en el Sozialgesetzbuch Erstes Buch (Código alemán de Seguridad Social, Libro I; en lo sucesivo, «SGB I»), define los dos tipos de prestaciones del seguro básico para demandantes de empleo como sigue:

«(1)      Podrán reclamarse en concepto de derecho al seguro básico para demandantes de empleo:

1.     Prestaciones que tengan por objeto la inserción laboral.

2.     Prestaciones que tengan por objeto garantizar la subsistencia.»

19.      El artículo 1 del Sozialgesetzbuch Zweites Buch (Código alemán de Seguridad Social, Libro II; en lo sucesivo, «SGB II»), titulado «Función y objetivo del seguro básico para demandantes de empleo», dispone, en sus apartados 1 y 3, lo siguiente:

«(1)      El seguro básico para demandantes de empleo tendrá por objeto permitir que sus beneficiarios lleven una vida acorde con la dignidad humana.

[...]

(3)      El seguro básico para demandantes de empleo comprenderá prestaciones

1.     que tengan por objeto poner fin o reducir el estado de necesidad, en particular mediante la inserción laboral y

2.     que tengan por objeto garantizar la subsistencia.»

20.      El artículo 7 del SGB II, titulado «Beneficiarios», dispone:

«(1)      Las prestaciones previstas en el presente Libro se destinarán a quienes

1.      hayan alcanzado los 15 años de edad y no hayan alcanzado aún el límite de edad mencionado en el artículo 7 bis,

2.      sean aptos para trabajar,

3.      necesiten asistencia y

4.      residan habitualmente en la República Federal de Alemania (beneficiarios aptos para trabajar). Quedarán excluidos:

1.     Las extranjeras y los extranjeros que no son trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia en la República Federal de Alemania y que no disfrutan del derecho a la libre circulación en virtud del artículo 2, apartado 3, de la Freizügigkeitsgesetz/EU [Ley sobre la libre circulación de los ciudadanos de la Unión; en lo sucesivo, “FreizügG/EU”] y los miembros de sus familias durante los tres primeros meses de su estancia.

2.     Las extranjeras y los extranjeros cuyo derecho de residencia sólo se justifica por la búsqueda de un empleo y los miembros de sus familias.

[...]

La segunda frase, punto 1, no se aplicará a las extranjeras y a los extranjeros que residan en la República Federal de Alemania conforme a una tarjeta de residencia expedida en virtud del capítulo 2, sección 5, de la Ley sobre el derecho de residencia. Las disposiciones en materia de derecho de residencia no se verán afectadas.

[...]»

21.      El artículo 8 del SGB II, dedicado al concepto de «Aptitud para trabajar», establece lo siguiente:

«(1)      Se considerará apto para trabajar a quien no sea incapaz durante un período previsible, debido a enfermedad o minusvalía, de ejercer una actividad profesional al menos tres horas diarias en las condiciones habituales del mercado de trabajo.

[...]»

22.      Según el artículo 9 del SGB II:

«(1) Se considerará necesitado de asistencia a quien no pueda garantizar su subsistencia, o garantizarla suficientemente, sobre la base de la renta o del patrimonio que se ha de tomar en consideración y no reciba la asistencia necesaria de otras personas, en particular, de los miembros de su familia o de otras entidades de prestaciones sociales.

[...]»

23.      El artículo 20 del SGB II recoge las disposiciones complementarias sobre las necesidades básicas de subsistencia; el artículo 21 del SGB II, sobre las necesidades adicionales, y el artículo 22 del SGB II, sobre las necesidades de alojamiento y calefacción. Por último, los artículos 28 a 30 del SGB II versan sobre las prestaciones de formación y de participación.

24.      El artículo 1 del Sozialgesetzbuch Zwölftes Buch (Código alemán de Seguridad Social, Libro XII; en lo sucesivo, «SGB XII»), que se refiere a la ayuda social, dispone lo siguiente:

«El objetivo de la ayuda social es permitir que sus beneficiarios lleven una vida acorde con la dignidad humana. [...]»

25.      Según el artículo 21 del SGB XII:

«No se abonarán prestaciones de subsistencia a los beneficiarios de las prestaciones del Libro II en la medida en que sean aptos para trabajar o por razón de sus vínculos familiares. [...]»

26.      El artículo 23 del SGB XII, titulado «Ayuda social para las extranjeras y los extranjeros», tiene el siguiente tenor:

«1.   La ayuda a la subsistencia, las ayudas por enfermedad, por embarazo y por maternidad, así como la ayuda para acceder a la atención médica con arreglo al presente Libro deberán garantizarse a los extranjeros que residan efectivamente en el territorio nacional. Las disposiciones del cuatro capítulo no se verán afectadas. Por lo demás, se podrá conceder la ayuda social cuando las circunstancias individuales lo justifiquen. Las restricciones de la primera frase no se aplicarán a los extranjeros que posean una tarjeta de residente permanente [Niederlassungserlaubnis] o un permiso de residencia temporal [befristeter Aufenthaltstitel] y que tengan intención de residir de forma permanente en el territorio federal. Las disposiciones en virtud de las cuales deben o deberían abonarse prestaciones de ayuda social distintas de las mencionadas en la primera frase no se verán afectadas.

[...]

3.     Los extranjeros que entraron en el territorio nacional para obtener la ayuda social o cuyo derecho de residencia se derive del mero objetivo de la búsqueda de empleo no tendrán derecho a la ayuda social, como tampoco los miembros de sus familias. Si entraron en el territorio nacional para tratarse de una enfermedad o para aliviarla, la ayuda por enfermedad sólo podrá abonarse para remediar un estado crítico que ponga en peligro la vida o para proceder al tratamiento indispensable y urgente de una enfermedad grave o contagiosa.

4.     Los extranjeros que perciben la ayuda social deberán ser informados de los programas de repatriación y de reinstalación que les resulten aplicables; en los casos apropiados, se procurará el recurso a tales programas.

[...]»

2.      FreizügG/EU

27.      El ámbito de aplicación de la FreizügG/EU se regula en el artículo 1 de esta Ley:

«La presente Ley regula la entrada y la residencia de los nacionales de los demás Estados miembros de la Unión Europea (ciudadanos de la Unión) y de los miembros de sus familias.»

28.      El artículo 2 de la FreizügG/EU establece, por lo que se refiere al derecho de entrada y de residencia, lo siguiente:

«(1) Los ciudadanos de la Unión titulares del derecho de libre circulación y los miembros de sus familias tendrán derecho a entrar y a residir en el territorio federal con arreglo a lo dispuesto en la presente Ley.

(2)      Son titulares del derecho de libre circulación con arreglo al Derecho comunitario:

1.     Los ciudadanos de la Unión que deseen residir como trabajadores, a fin de buscar empleo o para seguir una formación profesional.

[...]

5.     Los ciudadanos de la Unión que no ejerzan una actividad profesional, conforme a las condiciones previstas en el artículo 4.

6.      Los miembros de la familia, conforme a los requisitos de los artículos 3 y 4.

[...]».

29.      El artículo 4 de la FreizügG/EU establece, por lo que se refiere a los titulares del derecho de libre circulación que no ejercen una actividad profesional, lo siguiente:

«Los ciudadanos de la Unión sin actividad profesional y los miembros de sus familias que los acompañen o se reúnan con ellos, disfrutarán del derecho establecido en el artículo 2, apartado 1, siempre que dispongan de la suficiente protección de un seguro de enfermedad y de suficientes medios de subsistencia. Si un ciudadano de la Unión reside en el territorio federal como estudiante, únicamente disfrutarán de tal derecho su cónyuge o pareja y sus hijos, cuya asistencia se garantiza.»

II.    Hechos del litigio principal

30.      La Sra. Dano, nacida en 1989, y su hijo Florin, nacido el 2 de julio de 2009 en Sarrebruck (Alemania), son ambos de nacionalidad rumana. Según las declaraciones del tribunal remitente, la última vez que la Sra. Dano entró en Alemania fue el 10 de noviembre de 2010.

31.      El 19 de julio de 2011, el Ayuntamiento de Leipzig expidió a la Sra. Dano una tarjeta de residencia permanente destinada a los ciudadanos de la Unión, estableciendo como fecha de entrada en el territorio alemán el 27 de junio de 2011. El 28 de enero de 2013, le expidió, además, un duplicado de dicha tarjeta.

32.      La Sra. Dano y su hijo viven, desde su llegada a Leipzig, en el apartamento de una hermana de la Sra. Dano, que se encarga de mantenerlos.

33.      La Sra. Dano percibe, por su hijo Florin, unas prestaciones por hijo a cargo («Kindergeld»), abonadas por la Caja de prestaciones familiares de Leipzig en nombre de la Agencia Federal de Empleo, por importe de 184 euros al mes. El Servicio de asistencia social a la juventud y a la infancia de Leipzig abona, además, un anticipo sobre la pensión alimenticia por importe de 133 euros al mes por dicho niño.

34.      La Sra. Dano fue a la escuela durante tres años en Rumanía y no posee ningún certificado de fin de estudios. Entiende el alemán y puede expresarse de forma sencilla en dicha lengua. En cambio, no es capaz de escribir en tal lengua y sólo de modo limitado puede leer textos redactados en alemán. No tiene cualificación profesional y, hasta ahora, no ha ejercido ninguna actividad profesional ni en Alemania ni en Rumanía. (5)

35.      La Sra. Dano y su hijo presentaron una primera solicitud relativa a la concesión de prestaciones con arreglo al SGB II. El Jobcenter Leipzig la desestimó mediante resolución de 28 de septiembre de 2011, sobre la base del artículo 7, apartado 1, segunda frase, punto 2, del SGB II. Los demandantes en el litigio principal no impugnaron esta resolución, que adquirió firmeza.

36.      Dichos demandantes presentaron una nueva solicitud el 25 de enero de 2012. A raíz de la desestimación de esta segunda solicitud por el Jobcenter Leipzig, los demandantes formularon una reclamación contra esta resolución de 23 de febrero de 2012. Su recurso se basaba en los artículos 18 TFUE y 45 TFUE y en la sentencia Vatsouras y Koupatantze. (6) No obstante, esta reclamación fue desestimada mediante resolución de 1 de junio de 2012.

37.      Contra esta última resolución, los demandantes en el litigio principal interpusieron, el 1 de julio de 2012, un recurso ante el Sozialgericht Leipzig (Tribunal de lo Social de Leipzig, Alemania). En este marco, solicitan de nuevo la concesión de las prestaciones del seguro básico para demandantes de empleo, a saber, la prestación de subsistencia, el subsidio social y la participación en los gastos de alojamiento y calefacción (en lo sucesivo, «prestaciones del seguro básico»), con arreglo al SGB II, para el período que comenzó el 25 de enero de 2012.

III. Petición de decisión prejudicial y procedimiento ante el Tribunal de Justicia

38.      El Sozialgericht Leipzig considera que, en virtud del artículo 7, apartado 1, segunda frase, punto 2, del SGB II y del artículo 23, apartado 3, del SGB XII, los demandantes en el litigio principal no tienen derecho a las prestaciones del seguro básico. No obstante, este tribunal se pregunta si las disposiciones del Derecho de la Unión, en particular el artículo 4 del Reglamento nº 883/2004, el principio general de no discriminación que resulta del artículo 18 TFUE y el derecho general de residencia que resulta del artículo 20 TFUE se oponen a las disposiciones del Derecho alemán anteriormente mencionadas.

39.      En consecuencia, mediante resolución de 3 de junio de 2013, recibida en el Tribunal de Justicia el 19 de junio de 2013, el Sozialgericht Leipzig decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 267 TFUE, las siguientes cuestiones prejudiciales:

«1)      ¿Están comprendidas en el ámbito de aplicación personal del artículo 4 del Reglamento nº 883/2004 las personas que no reclaman prestaciones de seguridad social ni de ayuda familiar en el sentido del artículo 3, apartado 1, [de este] Reglamento, sino una prestación especial no contributiva en el sentido de los artículos 3, apartado 3, y 70 [de dicho] Reglamento?

2)      En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión: ¿tienen prohibido los Estados miembros, en virtud del artículo 4 del Reglamento nº 883/2004, excluir total o parcialmente a ciudadanos de la Unión necesitados de la percepción de prestaciones sociales de subsistencia no contributivas en el sentido del artículo 70 de dicho Reglamento, que sí se conceden a los propios nacionales en la misma situación, para evitar asumir una carga excesiva de dichas prestaciones?

3)      En caso de respuesta negativa a las cuestiones primera o segunda: ¿tienen prohibido los Estados miembros, en virtud del artículo 18 TFUE y/o del artículo 20 TFUE, apartado 2, párrafo primero, letra a), en relación con el artículo 20 TFUE, apartado 2, párrafo segundo, y con el artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38, excluir total o parcialmente a ciudadanos de la Unión necesitados de la percepción de prestaciones sociales de subsistencia no contributivas en el sentido del artículo 70 [del citado] Reglamento, que sí se conceden a los propios nacionales en la misma situación, para evitar asumir una carga excesiva de dichas prestaciones?

4)      En caso de que, según la respuesta a las cuestiones anteriores, sea conforme con el Derecho de la Unión la exclusión parcial de las prestaciones de subsistencia: ¿puede limitarse la concesión de prestaciones de subsistencia no contributivas a ciudadanos de la Unión, que no se encuentren en situaciones de urgencia extrema, a la puesta a disposición de los fondos necesarios para regresar al país de origen, o exigen los artículos 1, 20 y 51 de la Carta de los Derechos Fundamentales prestaciones más amplias que permitan una residencia continuada?»

40.      Los Gobiernos alemán y austriaco (únicamente en relación con la segunda cuestión), Irlanda y el Gobierno del Reino Unido, así como la Comisión Europea, presentaron observaciones escritas.

41.      Además, comparecieron todos en la vista que se celebró el 18 de marzo de 2014. Los representantes de los demandantes en el litigio principal, así como de los Gobiernos danés y francés, que no habían presentado observaciones escritas, pudieron exponer también sus alegaciones en dicha vista.

IV.    Examen

A.      Naturaleza de las prestaciones del seguro básico a la luz del Reglamento nº 883/2004 y de la Directiva 2004/38

42.      Como ya he señalado en la introducción, las cuestiones prejudiciales no se refieren expresamente a la calificación de las prestaciones del seguro básico de que se trata en el litigio principal a la luz del Reglamento nº 883/2004 y de la Directiva 2004/38. Sin embargo, el tribunal remitente pregunta al Tribunal de Justicia sobre la validez del régimen alemán con respecto concretamente al principio de igualdad de trato recogido en el artículo 4 de dicho Reglamento y al criterio de recursos suficientes exigido en el artículo 24, apartado 2, de la citada Directiva. Pues bien, puesto que los ámbitos de aplicación de ambas normas dependen de la naturaleza de las medidas en cuestión, considero que el Tribunal de Justicia no puede sustraerse a tal calificación si quiere dar una respuesta útil al tribunal remitente.

43.      Por lo tanto, en primer término, procederé a determinar la naturaleza de las prestaciones del seguro básico cuya percepción reclaman los demandantes en el litigio principal y cuyos motivos de denegación suscitaron la petición de decisión prejudicial.

1.      Prestaciones especiales en metálico no contributivas según el Reglamento nº 883/2004

a)      Concepto teórico

44.      El concepto de prestaciones especiales en metálico no contributivas se introdujo en el Derecho de la Unión mediante el Reglamento (CEE) nº 1247/92 del Consejo, de 30 de abril de 1992, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 1408/71 relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplacen dentro de la Comunidad, (7) a fin de tener en cuenta la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual determinadas prestaciones contempladas por las legislaciones nacionales pueden pertenecer simultáneamente a la seguridad social y a la asistencia social. (8)

45.      Por lo tanto, el concepto, fruto de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, no es nuevo y su definición ya está acuñada. Una prestación especial en metálico no contributiva se define por su finalidad. En primer lugar, debe venir a sustituir o complementar una prestación de seguridad social, distinguiéndose de ésta; en segundo lugar, debe tener carácter de ayuda social justificada por razones económicas y sociales y, en tercer lugar, debe establecerse en una normativa que prevea criterios objetivos. (9) Además, en cuarto lugar, debe ser no contributiva, en el sentido de que la prestación de que se trate no debe estar garantizada, directa ni indirectamente, mediante cotizaciones sociales sino mediante recursos públicos (10) y, en quinto lugar, conforme al artículo 70, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 883/2004, debe figurar en el anexo X de éste.

46.      Esta definición debe relacionarse con el principio establecido por el Tribunal de Justicia estando en vigor el Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, en su versión modificada y actualizada por el Reglamento (CE) nº 118/97 del Consejo, de 2 de diciembre de 1996 (DO 1997, L 28, p. 1), y según el cual «las excepciones al carácter exportable de las prestaciones de seguridad social, previstas en el artículo 10 bis del Reglamento nº 1408/71, deben interpretarse restrictivamente. [Lo que significa, en consecuencia, que] esta disposición sólo puede referirse a las prestaciones que reúnan los requisitos establecidos en el artículo 4, apartado 2 bis, del Reglamento nº 1408/71, a saber, las prestaciones que presenten simultáneamente un carácter especial y no contributivo y que figuren en el anexo II bis de dicho Reglamento». (11)

47.      Las disposiciones correspondientes del Reglamento nº 883/2004, a saber, los artículos 3, apartado 3, y 70, así como el anexo X de éste, no pueden modificar esta apreciación. (12)

48.      En conclusión, como sintetizó perfectamente el Abogado General Wahl en la nota 8 de sus conclusiones presentadas en el asunto Brey, «la prestación [especial en metálico no contributiva] debe tener un carácter de cobertura frente a alguno de los riesgos mencionados en el artículo 3, apartado 1 [del Reglamento nº 883/2004]. Debe garantizar al beneficiario unos ingresos mínimos cuyo importe se establezca en función de la situación económica y social del Estado miembro de que se trate. Asimismo, se ha de financiar mediante la tributación general, y no por las contribuciones del beneficiario. Por último, debe figurar en el anexo X del Reglamento [...]». (13)

b)      Prestaciones del seguro básico del SGB II

49.      Las prestaciones del seguro básico previstas en el SGB II comprenden prestaciones de subsistencia para la Sra. Dano así como subsidios sociales y una participación en los gastos de alojamiento y calefacción para su hijo.

50.      Todas las partes coinciden en calificarlas de prestaciones especiales en metálico no contributivas en el sentido del Reglamento nº 883/2004.

51.      En efecto, si retomamos los cinco requisitos enumerados en el punto 45 de las presentes conclusiones, las referidas prestaciones figuran en el anexo X del Reglamento nº 883/2004 (quinto requisito). Su carácter no contributivo está acreditado (cuarto requisito) (14) y de los artículos 7 (determinación del beneficiario), 8 (definición de la aptitud para trabajar), 9 (definición de necesidad) y 1, apartados 1 y 3 (función y objetivos del seguro básico), del SGB II se desprende que puede considerarse que tienen carácter de ayuda social justificada por razones económicas y sociales (segundo requisito) y que se establecen en una normativa que prevé criterios objetivos en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia antes citada (tercer requisito). (15)

52.      El primer requisito, es decir, el carácter de cobertura de dichas prestaciones respecto de uno de los riesgos enumerados exhaustivamente en el artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 883/2004 parece, por el contrario, menos fácil de determinar.

53.      Según la Comisión, las prestaciones del seguro básico corresponderían a prestaciones de desempleo en el sentido del artículo 3, apartado 1, letra h), del Reglamento nº 883/2004. Se trataría, según la Comisión, de prestaciones destinadas a sustituir un salario que no percibe una persona que está en situación de desempleo, siendo apta para trabajar, a fin de subvenir a su manutención.

54.      El Gobierno alemán estima, por el contrario, que el seguro básico previsto en el SGB II no puede clasificarse en una de las ramas de seguridad social mencionadas en el artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 883/2004. Según dicho Gobierno, el régimen del seguro básico no está vinculado al riesgo de desempleo, sino que concede prestaciones a personas que, siendo aptas para trabajar, se encuentran en situación de necesidad. Esto no le impide, sin embargo, clasificarlas como prestaciones especiales en metálico no contributivas. (16)

55.      De las explicaciones proporcionadas por el Gobierno alemán deduzco que el sistema instaurado por el SGB II es resultado de la agrupación de dos regímenes anteriores (el subsidio de desempleo, por un lado, y la ayuda social, por otro) y que se destina a las personas aptas para trabajar y a los miembros de sus familias.

56.      Asimismo, destaco que el Gobierno alemán precisa que sigue existiendo otro régimen de asistencia social junto al SGB II, a saber, la ayuda social en sentido estricto, definida en el SGB XII.

57.      De estas consideraciones se desprende que el carácter mixto del régimen instaurado por el SGB II (resultado de la fusión de dos regímenes anteriores de los que uno de ellos se dedicaba exclusivamente al subsidio de desempleo), el mantenimiento de un régimen de ayuda social distinto del SGB II y la inclusión del seguro básico en el anexo X del Reglamento nº 883/2004 me incitan a ver también en dicho régimen una prestación especial en metálico no contributiva.

2.      Prestación de asistencia social según la Directiva 2004/38

a)      Concepto teórico: independencia del Reglamento nº 883/2004

58.      Que una prestación no sea, según el Reglamento nº 883/2004, una prestación de asistencia social no significa que no pueda estar comprendida en el sistema de asistencia social en el sentido de la Directiva 2004/38.

59.      Por otra parte, la posibilidad de que una prestación especial en metálico no contributiva en el sentido del Reglamento nº 883/2004 pudiera estar comprendida también en el concepto de «asistencia social» en el sentido de la Directiva 2004/38 constituía el núcleo del asunto Brey. (17)

60.      El Abogado General Wahl, al examinar los objetivos perseguidos por ambos instrumentos (el primero, relativo esencialmente a la seguridad social y el segundo, globalmente, a las libertades de circulación, a la no discriminación y a la ciudadanía de la Unión), llegó a la conclusión de que el concepto de «asistencia social» podía no ser el mismo en ambos textos. (18)

61.      El Tribunal de Justicia siguió este enfoque al estimar que «el concepto de “asistencia social” que figura en el artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38 no puede reducirse […] a las prestaciones de asistencia social que, con arreglo al artículo 3, apartado 5, letra a), del Reglamento nº 883/2004, no están incluidas en el ámbito de aplicación de este Reglamento». (19)

62.      Por el contrario, según dicho Tribunal, el concepto de «asistencia social» en el sentido del artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38 no debe determinarse en función de criterios formales, sino del objetivo perseguido por esta disposición. (20) Por consiguiente, debe interpretarse «como referido a todos los regímenes de ayudas establecidos por autoridades públicas, sea a escala nacional, regional o local, a los que recurre un individuo que no dispone de recursos suficientes para sus necesidades básicas y las de los miembros de su familia y que, por ello, puede convertirse, durante su estancia, en una carga para las finanzas públicas del Estado miembro de acogida, que pueda tener consecuencias para el nivel global de la ayuda que puede conceder dicho Estado». (21)

63.      Sin embargo, de la sentencia Vatsouras y Koupatantze (22) se desprende que no pueden considerarse «prestaciones de asistencia social», en el sentido del artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38, las prestaciones económicas que, independientemente de su calificación en la normativa nacional, están destinadas a facilitar el acceso al mercado de trabajo.

64.      Esta precisión me parece importante en la medida en que el Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer había manifestado, en sus conclusiones, una opinión totalmente opuesta según la cual «[podría] haber medidas de “asistencia social”, de las contempladas en el artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38, que favorecen la incorporación al mercado de trabajo». (23)

b)      Prestaciones del seguro básico del SGB II

65.      En el apartado 43 de su sentencia Vatsouras y Koupatantze, (24) el Tribunal de Justicia emitió la hipótesis de que el requisito establecido en el artículo 7, apartado 1, del SGB II —según el cual una persona debía ser capaz de ejercer una actividad profesional para obtener las prestaciones del seguro básico del SGB II— podría constituir un indicio de que las prestaciones en cuestión están destinadas a facilitar el acceso al trabajo.

66.      Si así fuera, las prestaciones del seguro básico del SGB II no podrían considerarse, habida cuenta de la precisión recordada en el punto 63 de las presentes conclusiones, como prestaciones de asistencia social en el sentido de la Directiva 2004/38.

67.      No estoy seguro, sin embargo, de que el criterio de la aptitud para ejercer una actividad profesional deba considerarse determinante, por sí solo, de la calificación de las prestaciones a la luz de dicha Directiva.

68.      En efecto, según el criterio metodológico seguido por el Tribunal de Justicia en la sentencia Brey, el concepto de «asistencia social» en el sentido del artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38 debe determinarse en función del objetivo perseguido por esta disposición y no en función de criterios formales. (25)

69.      A este respecto, si bien el artículo 19a del SGB I establece que podrán reclamarse en concepto de derecho al seguro básico para demandantes de empleo tanto prestaciones que tengan por objeto garantizar la subsistencia como prestaciones que tengan por objeto la inserción laboral, el artículo 1, apartado 1, del SGB II, titulado «Función y objetivo del seguro básico para demandantes de empleo», precisa que «el seguro básico para demandantes de empleo tendrá por objeto permitir que sus beneficiarios lleven una vida acorde con la dignidad humana».

70.      El artículo 1, apartado 3, del SGB II también recuerda que el seguro básico para demandantes de empleo comprenderá prestaciones que tengan por objeto poner fin o reducir el estado de necesidad, en particular mediante la inserción laboral, y garantizar la subsistencia.

71.      Además, según el artículo 19 del SGB II, las prestaciones de que se trata cubrirían «las necesidades básicas, las necesidades adicionales y las necesidades de alojamiento y calefacción». Por el contrario, las prestaciones de ayuda a la inserción profesional cuestionadas en el marco del seguro básico para demandantes de empleo estarían descritas en el marco del Sozialgesetzbuch Drittes Buch (Libro III del Código alemán de Seguridad Social). Pues bien, según el tribunal remitente, dichas disposiciones no son objeto del presente litigio, puesto que las solicitudes de los demandantes en el litigio principal no se refieren a las prestaciones de ayuda a la inserción profesional.

72.      Por lo tanto, me parece que las prestaciones del seguro básico controvertidas en el litigio principal corresponden a la definición de «asistencia social» en el sentido de la Directiva 2004/38, considerada por el Tribunal de Justicia en la sentencia Brey, es decir, un régimen de ayudas establecido por una autoridad pública y al que recurre un individuo que no dispone de recursos suficientes para sus necesidades básicas y las de los miembros de su familia y que, por ello, puede convertirse, durante su estancia, en una carga para las finanzas públicas del Estado miembro de acogida, que pueda tener consecuencias para el nivel global de la ayuda que puede conceder dicho Estado. (26)

3.      Conclusión intermedia en cuanto a la naturaleza de las prestaciones del seguro básico

73.      Al término de este examen preliminar, llego a la conclusión de que las prestaciones del seguro básico constituyen, por un lado, prestaciones especiales en metálico no contributivas en el sentido del Reglamento nº 883/2004 y, por otro, prestaciones de asistencia social en el sentido de la Directiva 2004/38.

74.      Si el Tribunal de Justicia debiera considerar, por el contrario, las prestaciones del seguro básico como prestaciones de «asistencia social» en el sentido del Reglamento nº 883/2004, rechazando así la calificación de prestaciones especiales en metálico no contributivas, sería entonces inútil responder a la primera cuestión prejudicial. En efecto, dicha cuestión sólo se refiere a la posibilidad de aplicar el artículo 4 del citado Reglamento a las prestaciones especiales en metálico no contributivas. Además, la inutilidad de la respuesta se impondría tanto más cuanto que el artículo 3, apartado 5, de dicho Reglamento excluye expresamente las prestaciones de asistencia social de su ámbito de aplicación.

B.      Sobre la primera cuestión prejudicial

75.      Mediante su primera cuestión prejudicial, el tribunal remitente se pregunta si el artículo 4 del Reglamento nº 883/2004 se aplica a las prestaciones especiales en metálico no contributivas en el sentido de los artículos 3, apartado 3, y 70 de dicho Reglamento.

76.      El artículo 3 del citado Reglamento define su ámbito de aplicación material. Puntualiza expresamente, en su apartado 3, que «también se aplicará a las prestaciones especiales en metálico no contributivas previstas en el artículo 70».

77.      Ese artículo 70 comprende cuatro apartados. El primero determina el ámbito de aplicación de dicho artículo definiendo las prestaciones especiales en metálico no contributivas. El segundo precisa la definición enumerando los elementos constitutivos requeridos. El cuarto establece el principio de que dichas prestaciones serán facilitadas en el Estado de residencia de las personas interesadas y de conformidad con su legislación. Por último, el tercero dispone que «el artículo 7 y los demás capítulos del presente título no se aplicarán a las prestaciones mencionadas en el apartado 2 del presente artículo».

78.      Por lo tanto, de los artículos 3, apartado 3, y 70, apartado 3, del Reglamento nº 883/2004 resulta indiscutiblemente que el artículo 4 del mismo Reglamento se aplica a las prestaciones especiales en metálico no contributivas.

79.      En efecto, en el artículo 3, apartado 3, del Reglamento nº 883/2004 se establece, expresamente y sin excepciones, que este Reglamento se aplica a las prestaciones especiales en metálico no contributivas previstas en el artículo 70. Pues bien, aun cuando dicho artículo establece que determinadas disposiciones de dicho Reglamento, por excepción, no son aplicables a las referidas prestaciones, el artículo 4 no figura entre ellas.

80.      Esta interpretación corresponde, además, a la voluntad del legislador tal y como se manifiesta en el séptimo considerando del Reglamento nº 1247/92, que, como he explicado anteriormente, modificó el Reglamento nº 1408/71 para introducir en él las disposiciones relativas a las prestaciones especiales en metálico no contributivas.

81.      Según dicho considerando, las prestaciones que pertenecen simultáneamente a la seguridad social y a la asistencia social, es decir, las prestaciones especiales en metálico no contributivas «deberían concederse […] únicamente de conformidad con la legislación del país en cuyo territorio residen la persona interesada o los miembros de su familia […] y sin discriminación alguna basada en la nacionalidad». (27)

82.      En consecuencia, sería contrario, no sólo a la letra del Reglamento nº 883/2004, sino también al espíritu del legislador, excluir del principio de igualdad de trato recogido en el artículo 4 de dicho Reglamento las prestaciones especiales en metálico no contributivas.

83.      Puesto que, retomando los términos del artículo 4 del Reglamento, nada en éste permite afirmar que exista «disposición en contrario», considero que, en principio, «las personas a las cuales sean aplicables las disposiciones del presente Reglamento podrán acogerse a [las prestaciones especiales en metálico no contributivas] y estarán sujetas a las obligaciones de la legislación de todo Estado miembro en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado».

84.      Por lo tanto, propongo al Tribunal de Justicia responder a la primera cuestión planteada por el tribunal remitente que el ámbito de aplicación personal del artículo 4 del Reglamento nº 883/2004 comprende a las personas que reclamen una prestación especial en metálico no contributiva en el sentido de los artículos 3, apartado 3, y 70 de dicho Reglamento.

85.      No obstante, puntualizo de entrada que esta conclusión no significa necesariamente que la discriminación invocada en el litigio principal sea contraria al principio de igualdad tal y como se establece en el artículo 4 del Reglamento nº 883/2004.

86.      Esta reflexión constituye el centro de las cuestiones prejudiciales segunda y tercera planteadas por el tribunal remitente. Por lo tanto, las examinaré conjuntamente.

C.      Sobre las cuestiones prejudiciales segunda y tercera

1.      Objeto de las cuestiones prejudiciales segunda y tercera y normas aplicables

87.      Mediante sus cuestiones segunda y tercera, el tribunal remitente desea saber, en esencia, si el Derecho de la Unión se opone a una normativa nacional según la cual se excluye, total o parcialmente, a nacionales de otro Estado miembro, económicamente no activos, de la percepción de determinadas prestaciones especiales en metálico no contributivas en el sentido del Reglamento nº 883/2004, mientras que dichas prestaciones deberían garantizarse a los nacionales del Estado miembro de que se trata que se encuentran en la misma situación.

88.      Además del principio de igualdad de trato establecido en el artículo 4 del Reglamento nº 883/2004, el tribunal remitente invoca también el artículo 18 TFUE, el artículo 20 TFUE, apartado 2, letra a), y párrafo segundo, así como el artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38.

89.      El artículo 18 TFUE prohíbe toda discriminación por razón de la nacionalidad «en el ámbito de aplicación de los Tratados, y sin perjuicio de las disposiciones particulares previstas en los mismos». El artículo 20 TFUE, apartado 2, párrafo segundo, precisa de forma expresa, por su parte, que los derechos que confiere este artículo a los ciudadanos de la Unión se ejercerán «en las condiciones y dentro de los límites definidos por los Tratados y por las medidas adoptadas en aplicación de éstos». Añado que también el artículo 21 TFUE, apartado 1, sujeta el derecho de los ciudadanos de la Unión a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros al respeto de «las limitaciones y condiciones previstas en los Tratados y en las disposiciones adoptadas para su aplicación».

90.      Pues bien, el Reglamento nº 883/2004 y la Directiva 2004/38 constituyen tales condiciones o limitaciones, adoptadas en ejecución de los Tratados o para asegurar su aplicación. (28)

91.      En consecuencia, me parecen los únicos instrumentos útiles para responder a las cuestiones prejudiciales segunda y tercera, con la única salvedad de que, a mi juicio, el artículo 24, apartado 2, de la citada Directiva no es pertinente en el caso concreto sometido al tribunal remitente.

92.      En efecto, de los autos parece desprenderse que la demandante en el litigio principal no entró en Alemania para buscar trabajo y que no se esfuerza por encontrar allí empleo. Pues bien, el artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38 permite que los Estados miembros denieguen el derecho a prestaciones de asistencia social a personas «que no sean trabajadores por cuenta ajena o propia, personas que mantengan dicho estatuto o miembros de sus familias», y ello durante los tres primeros meses de residencia o durante el período de búsqueda de empleo que se prologue más allá de este primer período. (29) Puesto que la Sra. Dano está en Alemania desde hace más de tres meses, que no busca empleo y que no entró en dicho país para encontrarlo, no está comprendida en el ámbito de aplicación personal de dicha disposición. En cambio, su situación se contempla en el artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38, relativo a la exigencia de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida.

2.      Alcance de las cuestiones prejudiciales segunda y tercera a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia

a)      Posibilidad de restringir el alcance del principio de igualdad de trato

93.      La eventual existencia de una desigualdad de trato entre los ciudadanos de la Unión que hicieron uso de su libertad de circulación y de residencia y los nacionales del Estado miembro de acogida es una consecuencia inevitable de la Directiva 2004/38.

94.      Como ya señalaba el Abogado General Wahl en el punto 38 de sus conclusiones presentadas en el asunto Brey, «aunque el propósito principal de la Directiva [2004/38] es simplificar y reforzar el derecho de libre circulación y residencia de todos los ciudadanos de la Unión, el objetivo particular del artículo 7, apartado 1, letra b), [de dicha Directiva] es asegurar que las personas que ejercen su derecho de residencia no se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida durante un primer período de estancia. De ahí se desprende que dicha disposición pretende evitar que los ciudadanos económicamente inactivos de la Unión utilicen el sistema asistencial del Estado miembro de acogida para financiar su medio de vida». (30)

95.      El Tribunal de Justicia comparte el análisis del Abogado General Wahl. Estima, en el apartado 57 de su sentencia, (31) que «mientras que el Reglamento nº 883/2004 pretende garantizar a los ciudadanos de la Unión que han hecho uso del derecho a la libre circulación de los trabajadores el mantenimiento del derecho a determinadas prestaciones de seguridad social concedidas por su Estado miembro de origen, la Directiva 2004/38 permite, por su parte, al Estado miembro de acogida que imponga a los ciudadanos de la Unión, cuando éstos ya no tengan la condición de trabajador, restricciones legítimas por lo que respecta a la concesión de prestaciones sociales a fin de que éstos no se conviertan en una carga excesiva para el sistema de asistencia social de dicho Estado miembro».

96.      En este marco, de la relación que estableció el legislador de la Unión en el artículo 7 de la Directiva 2004/38 entre la exigencia de recursos suficientes como requisito de residencia, por un lado, y la preocupación por no crear una carga para la asistencia social de los Estados miembros, por otro, resulta necesariamente un potencial de desigualdad de trato en la concesión de las prestaciones de asistencia social entre los nacionales del Estado miembro de acogida y los demás ciudadanos de la Unión.

97.      Por consiguiente, la cuestión central del presente asunto me parece que es la de la legalidad —a la luz de la Directiva 2004/38 y del principio de proporcionalidad— de una exclusión general del beneficio de la asistencia social de los nacionales de otros Estados miembros que entraron en el territorio del Estado miembro de acogida para, según los términos del artículo 23, apartado 3, del SGB XII, «obtener la ayuda social o cuyo derecho de residencia se derive del mero objetivo de la búsqueda de empleo».

b)      Intento de síntesis de la jurisprudencia existente del Tribunal de Justicia

98.      Enfrentado a un problema similar en el asunto Brey —la legislación nacional controvertida en ese asunto supeditaba el derecho a una prestación de asistencia social a una residencia regular en el territorio de dicho Estado miembro— el Abogado General Wahl se mostró categórico al afirmar que, «con arreglo a la Directiva [2004/38] parece justificado que un Estado miembro proteja su sistema de asistencia social frente a ciudadanos de la Unión inactivos que no hayan obtenido la residencia permanente. Sin embargo, […] una normativa que condiciona el derecho de residencia a no recurrir al sistema de asistencia social del Estado miembro de acogida y que no dispone una apreciación individual de la capacidad económica del ciudadano de la Unión es incompatible con los artículos 8, apartado 4, y 14, apartado 3, de la Directiva». (32)

99.      Es necesario señalar que el Tribunal de Justicia sigue esta interpretación de la Directiva 2004/38 cuando declara, en el apartado 77 de la sentencia Brey, (33) que una «exclusión automática por el Estado miembro de acogida de los nacionales de otros Estados miembros que no ejerzan una actividad económica del disfrute de una determinada prestación social […] no permite a las autoridades competentes del Estado miembro de acogida, cuando los recursos del interesado son inferiores al importe de referencia para la concesión de esta prestación, proceder a una apreciación global de la carga que representaría concretamente la concesión de dicha prestación sobre el sistema de asistencia social en función de las circunstancias individuales propias de la situación del interesado, de conformidad con las exigencias que se derivan, en particular, de los artículos 7, apartado 1, letra b), y 8, apartado 4, de esta Directiva, así como del principio de proporcionalidad».

100. La conclusión a la que llega la sentencia Brey sigue la línea de la jurisprudencia anterior del Tribunal de Justicia relativa al tema de las prestaciones de asistencia social.

101. En la sentencia Grzelczyk, (34) el Tribunal de Justicia declaró, en concreto, que los artículos 6 CE y 8 CE (actualmente artículos 18 TFUE y 20 TFUE) se oponían a que se condicione la prestación social de un régimen no contributivo, a los nacionales de Estados miembros distintos del Estado miembro de acogida en cuyo territorio residen legalmente, a que estos últimos estén comprendidos dentro del ámbito de aplicación del Reglamento relativo a la libre circulación de los trabajadores, cuando no se exige ningún requisito de este tipo a los nacionales del Estado miembro de acogida.

102. El resultado más extremo de esta jurisprudencia se encuentra sin duda en la sentencia Trojani (35) en la que, tras afirmar que un ciudadano de la Unión que no disfruta en el Estado miembro de acogida de un derecho de residencia en virtud de los artículos 45 TFUE, 49 TFUE o 56 TFUE puede disfrutar, por su mera condición de ciudadano de la Unión, de un derecho de residencia en virtud de la aplicación directa del artículo 20 TFUE, apartado 1, el Tribunal de Justicia añadió que «una vez comprobado que una persona que se encuentra en una situación como la del demandante en el litigio principal dispone de un permiso de residencia, dicha persona podrá invocar el artículo [18 TFUE] a fin de que se le conceda una prestación de asistencia social».

c)      Confrontación de la jurisprudencia con el presente caso, con la ratio legis y con el texto de la Directiva 2004/38

103. Me interesa confrontar la jurisprudencia del Tribunal de Justicia con el presente caso, así como con la ratio legis y con el texto de la Directiva 2004/38. (36)

104. La Directiva 2004/38 supedita expresamente el derecho de residencia por un período superior a tres meses de un ciudadano de la Unión que no es un trabajador (por cuenta ajena ni por cuenta propia) al doble requisito de que disponga, para sí y los miembros de su familia, de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida durante su período de residencia, así como de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en el Estado miembro de acogida. (37)

105. Sin cuestionar la validez de dicha Directiva a la luz de los artículos 18 TFUE, 20 TFUE y 21 TFUE, me parece legítimo que un Estado miembro pueda denegar prestaciones de asistencia social a ciudadanos que ejercen su libertad de circulación con el único objetivo de obtener la ayuda social de otro Estado miembro cuando no disponen de los recursos suficientes para acogerse al derecho de residencia por un período superior a tres meses.

106. Denegarles tal facultad tendría como consecuencia que un nacional de un Estado miembro que, a su llegada al territorio de otro Estado miembro, no tiene los recursos suficientes para subvenir a sus necesidades, dispondría de ellos, automáticamente y de facto, mediante la concesión de una prestación especial en metálico no contributiva cuyo objeto es garantizar la subsistencia del beneficiario permitiéndole llevar una vida acorde con la dignidad humana.

107. La aplicación acumulada de las dos normas de Derecho derivado que son el Reglamento nº 883/2004 y la Directiva 2004/38 llevaría a anular la voluntad manifestada por el legislador en dicha Directiva si se interpretaran en el sentido de que impiden la exclusión general de los nacionales de Estados miembros distintos del Estado miembro de acogida de la percepción de una prestación de asistencia social de este tipo.

108. En efecto, según el considerando 10 de la Directiva 2004/38, conviene evitar que los beneficiarios del derecho de residencia se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida, lo que implica que «debe supeditarse a determinadas condiciones el derecho de residencia de los ciudadanos de la Unión y los miembros de su familia por períodos superiores a tres meses». El considerando 21 añade que, en consecuencia, «debe dejarse al Estado miembro de acogida determinar si concede a personas que no sean trabajadores por cuenta ajena o propia, personas que mantengan dicho estatuto y miembros de sus familias prestaciones de asistencia social durante los tres primeros meses de residencia, o un período mayor en el caso de los que buscan empleo».

109. Añado que si bien el artículo 14, apartado 1, de la Directiva 2004/38 autoriza el derecho de residencia de los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias, durante los tres primeros meses, (38) «mientras no se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida», su artículo 7, apartado 1, letra b), obliga, por su parte, al ciudadano de la Unión que ha ejercido su libertad de circulación y que desea permanecer en el territorio del Estado de acogida más de tres meses, a disponer de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida sin exigir que dicha carga sea «excesiva».

110. El considerando 16 de la Directiva 2004/38, que expresa la idea subyacente al requisito de recursos suficientes necesarios para el mantenimiento del derecho de residencia, asocia además la expresión «carga excesiva» a todos los «beneficiarios del derecho de residencia». Por lo tanto, estos últimos son considerados colectivamente.

111. A este respecto, comparto la opinión del Abogado General Wahl cuando afirma que «una mera solicitud de asistencia social no puede representar por sí sola una carga excesiva para el sistema de asistencia social de ningún Estado miembro y dar lugar a la pérdida del derecho de residencia». (39) En efecto, es difícilmente concebible que la ayuda otorgada a un único solicitante pueda resultar insoportable para un Estado miembro, por muy pequeño que sea. Por lo tanto, es necesariamente la eventual consecuencia global de todas las solicitudes individuales lo que tenía en mente el legislador al permitir a los Estados miembros exigir a cada solicitante de residencia que demuestre disponer de recursos suficientes y de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos para residir más de tres meses en el territorio de un Estado miembro distinto de aquel del que es nacional.

112. En consecuencia, encuentro ciertas dificultades a la hora de conciliar dichas consideraciones con la idea, desarrollada en el mismo punto de las conclusiones presentadas en el asunto Brey, de que «una normativa que condiciona el derecho de residencia a no recurrir al sistema de asistencia social del Estado miembro de acogida y que no dispone una apreciación individual de la capacidad económica del ciudadano de la Unión es incompatible con [la Directiva 2004/38]».

113. En efecto, me parece que dicho razonamiento puede conducir a un punto muerto. La Directiva 2004/38 supedita el derecho de residencia al doble requisito objetivo de disponer de recursos suficientes y de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos. Una de dos: o el ciudadano de la Unión dispone de recursos suficientes, con lo que puede residir en el territorio del Estado miembro de su elección y no tendrá necesidad —precisamente por disponer de recursos suficientes— de recurrir a prestaciones de asistencia social cuyo objeto es garantizar un mínimo vital, o no dispone de recursos suficientes y reúne entonces teóricamente los requisitos para percibir dicho tipo de prestaciones de asistencia social, pero en ese caso no puede residir en un Estado miembro distinto de aquel del que es nacional, según el artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38. Impedir que los Estados miembros excluyan este tipo de situaciones del ámbito de la asistencia social conduce a que el requisito de recursos suficientes se cumpla artificialmente en el caso del ciudadano de la Unión que se desplaza con el único objetivo de obtener la ayuda social de un Estado miembro distinto de aquel del que es nacional.

114. Una interpretación del Reglamento nº 883/2004 y de la Directiva 2004/38 en la línea de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (40) me parece asimismo que puede conducir a una situación paradójica a la luz del artículo 24, apartado 2, de dicha Directiva.

115. Si bien el artículo 24, apartado 1, de la citada Directiva proclama el principio de igualdad de trato, el apartado 2 establece una excepción al autorizar expresamente al Estado miembro de acogida a denegar el derecho a una prestación de asistencia social a quienes buscan empleo.

116. En consecuencia, si el Tribunal de Justicia tuviera que considerar una normativa como la controvertida en el litigio principal contraria al Derecho de la Unión, llegaríamos a la situación de que un nacional de un Estado miembro que ha ejercido su derecho a la libre circulación como ciudadano de la Unión, sin voluntad de integrarse en el mercado laboral del Estado miembro de acogida, se encontraría en una situación más favorable que el nacional de un Estado miembro que abandonó su país de origen para buscar trabajo en otro Estado miembro. En efecto, al segundo se le podría denegar una prestación de asistencia social sobre la base de una normativa adoptada conforme al artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38, mientras que al primero sólo se le podría denegar sobre la base de un examen pormenorizado de su situación personal. (41)

117. Finalizaré estas reflexiones relativas a la coherencia del sistema establecido por la Directiva 2004/38 evocando la idea de que la concesión de una prestación de asistencia social pesa necesariamente sobre el sistema de asistencia social. En efecto, esta consecuencia se deriva de la propia definición de asistencia social considerada por el Tribunal de Justicia, que la entiende como «todos los regímenes de ayudas establecidos por autoridades públicas, sea a escala nacional, regional o local, a los que recurre un individuo que no dispone de recursos suficientes para sus necesidades básicas y las de los miembros de su familia y que, por ello, puede convertirse, durante su estancia, en una carga para las finanzas públicas del Estado miembro de acogida, que pueda tener consecuencias para el nivel global de la ayuda que puede conceder dicho Estado». (42)

118. Habida cuenta de estas consideraciones, no me parece que vaya en contra del artículo 4 del Reglamento nº 883/2004 ni del sistema establecido en la Directiva 2004/38 la normativa de un Estado miembro, como la controvertida en el litigio principal, que excluye de la percepción de una prestación especial en metálico no contributiva en el sentido del Reglamento nº 883/2004 (que constituye, por otra parte, una prestación de asistencia social en el sentido de la Directiva 2004/38) a quienes se desplacen al territorio de dicho Estado miembro con el único objetivo de beneficiarse de tal medida o de buscar trabajo.

119. Por el contrario, permite evitar, como prescribe el artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38, que un ciudadano de la Unión se convierta en «una carga para la asistencia social» en la medida en que no disponga de recursos suficientes para subvenir, por sus propios medios, a sus necesidades.

3.      ¿Es posible distinguir el asunto Brey del asunto principal?

120. En el presente asunto, los debates se han centrado en las consecuencias de la sentencia Brey. Habida cuenta de las reflexiones anteriores, ¿no convendría distinguir entre los dos asuntos?

121. En el asunto Brey, la ley austriaca supeditaba la concesión de la prestación de asistencia social a la regularidad de la residencia, que obliga más allá de los tres primeros meses, como ya he recordado, bien a ser un trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia en el Estado miembro de acogida, bien a disponer de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida durante su período de residencia y de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en el Estado miembro de acogida. (43)

122. En tal supuesto, se imponía la exigencia de un examen individual habida cuenta de la lógica interna de la Directiva 2004/38. En efecto, sería contrario a ésta autorizar una exclusión automática de la percepción de una prestación social mediante una referencia general y abstracta a la regularidad de la residencia siendo así que, para apreciar dicha regularidad, el artículo 8 de la Directiva prohíbe expresamente a los Estados miembros establecer un importe fijo correspondiente a lo que consideran «recursos suficientes» y les obliga a tener en cuenta la situación personal del interesado, y que el artículo 14, apartado 3, precisa que el recurso a la asistencia social del Estado miembro de acogida de un ciudadano de la Unión no puede tener por consecuencia automática una medida de expulsión.

123. Por el contrario, el artículo 7, apartado 1, punto 2 de la segunda frase, del SGB II y el artículo 23, apartado 3, del SGB XII no hacen referencia a la regularidad de la residencia del solicitante, sino que deniegan las prestaciones de asistencia social a todo aquel cuyo derecho de residencia se derive del mero objetivo de la búsqueda de empleo o de la obtención de la ayuda social.

124. La concesión de la prestación de asistencia social es, con tal normativa, independiente de la regularidad de la residencia del solicitante según la Directiva 2004/38. En términos de la sentencia Grzelczyk, (44) no depende, stricto sensu, del requisito de estar comprendido dentro del «ámbito de aplicación» de la Directiva 2004/38.

125. Sin embargo, esta distinción me parece, si no artificial, al menos tenue. En efecto, si bien, como confirmó en la vista el representante del Gobierno alemán, la normativa alemana no vincula formalmente la regularidad de la residencia y la concesión de las prestaciones de subsistencia, es probable no obstante que la residencia de los demandantes en el litigio principal se precarice en caso de exclusión de la percepción de las prestaciones de subsistencia.

4.      Exigencia legítima de un vínculo real con el Estado miembro de acogida

126. Considero que debe hacerse, no obstante, un último examen en relación con el principio de proporcionalidad. Es preciso preguntarse sobre la relación que une el criterio general utilizado por la legislación alemana y la existencia de un vínculo «real» entre las personas comprendidas dentro de su ámbito de aplicación y el Estado miembro de acogida.

127. Constato que, en materia de gastos de manutención de estudiantes por ejemplo, el Tribunal de Justicia ha admitido, en reiteradas ocasiones, que, si bien los Estados miembros debían dar muestras, a la hora de organizar y aplicar el sistema de asistencia social, de cierta solidaridad económica con los nacionales de otros Estados miembros, se les permitía velar por que la concesión de tales ayudas a estudiantes procedentes de otros Estados miembros no se convirtiera en una carga excesiva que pudiera tener consecuencias para el nivel global de la ayuda que puede conceder dicho Estado. Desde este punto de vista, el Tribunal de Justicia estimó que era legítimo que un Estado miembro solamente concediera este tipo de ayudas a los estudiantes que hubieran demostrado cierto grado de integración en la sociedad del referido Estado. (45)

128. El Tribunal de Justicia ha adoptado una actitud similar en relación con los subsidios de espera a favor de jóvenes en busca de su primer empleo o con el subsidio para demandantes de empleo. En estos supuestos, el Tribunal de Justicia también declaró legítimo que el legislador nacional desee cerciorarse de la existencia de un vínculo real entre el solicitante de subsidios y el mercado geográfico laboral correspondiente. (46)

129. De esta jurisprudencia se deriva que el derecho a las prestaciones de asistencia social de los ciudadanos de la Unión, económicamente inactivos, requiere en general cierta exigencia de integración en el Estado miembro de acogida.

130. Estas preocupaciones legítimas se reflejan en los considerandos 10 y 21 de la Directiva 2004/38, anteriormente recordados, según los cuales conviene, por un lado, «evitar que los beneficiarios del derecho de residencia se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida durante un primer período de estancia» y, por otro, dejar al Estado miembro de acogida «determinar si concede a personas que no sean trabajadores por cuenta ajena o propia, personas que mantengan dicho estatuto y miembros de sus familias prestaciones de asistencia social durante los tres primeros meses de residencia, o un período mayor en el caso de los que buscan empleo».

131. En el presente caso, me parece que, al denegar las prestaciones del seguro básico a quienes lleguen a Alemania con el único objetivo de beneficiarse del régimen de asistencia social de este Estado miembro y que no pretenden en absoluto integrarse en el mercado laboral, la normativa nacional se alinea con la voluntad del legislador de la Unión. Permite evitar que quienes ejercen su libertad de circulación sin voluntad de integración se conviertan en una carga para el sistema de asistencia social. Además, es conforme con el margen de maniobra dejado a los Estados miembros en la materia. En otros términos, permite evitar los abusos y una cierta forma de «turismo social». (47)

132. Destaco, asimismo, que el Tribunal de Justicia ha declarado —si bien es cierto que en un ámbito diferente— que «por regla general no puede exigirse que una medida […] obligue a examinar individualmente cada caso concreto […] dado que la gestión del régimen de que se trate debe continuar siendo viable desde un punto de vista técnico y económico». (48) También ha admitido que un riesgo de perjuicio grave para el equilibrio financiero de un sistema de Seguridad Social constituye una razón imperiosa de interés general que puede justificar determinados obstáculos a las libertades fundamentales. (49) Es igualmente esta idea la que se encuentra detrás de la posibilidad dejada a los Estados miembros de velar por que la concesión de ayudas destinadas a sufragar los gastos de manutención de estudiantes procedentes de otros Estados miembros no se convierta en una carga excesiva que pueda tener consecuencias para el nivel global de la ayuda que puede conceder dicho Estado. (50)

133. Si bien el tribunal remitente no nos facilita información precisa sobre la existencia de tal riesgo, invoca no obstante los límites de los sistemas de seguro básico financiados por las contribuciones fiscales en relación con los importes en juego, que podrían constituir una incitación a la inmigración para ciudadanos de la Unión cuyo ingreso medio fuera muy inferior.

134. Además, es probable que, en circunstancias como las del asunto principal, el recurso al régimen de asistencia social no sea temporal, sino que se prolongue de forma indeterminada ante la ausencia total de búsqueda de empleo.

135. En conclusión, el criterio elegido por la legislación controvertida en el asunto principal —a saber, desplazarse al territorio alemán con el único objetivo de buscar empleo o de beneficiarse de la ayuda social— puede demostrar la inexistencia de vínculo real con el territorio del Estado miembro de acogida y de integración en éste. Permite garantizar la viabilidad económica del régimen y no poner en peligro su equilibrio financiero. Por lo tanto, la legislación persigue un objetivo legítimo en el sentido de la jurisprudencia anteriormente citada.

136. El requisito elegido me parece, además, proporcionado al objetivo legítimamente perseguido por el Derecho nacional.

137. Para denegar las prestaciones del seguro básico, las autoridades del Estado miembro deberán necesariamente, en determinada medida, examinar la situación personal del solicitante a fin de establecer si está comprendido en la excepción prevista en el artículo 7, apartado 1, punto 2 de la segunda frase, del SGB II o en el artículo 23, apartado 3, del SGB XII.

138. El ámbito de aplicación limitado de esta excepción descarta asimismo el riesgo de una medida de expulsión automática debido a la mera solicitud de una prestación de asistencia social, medida proscrita por el artículo 14, apartado 3, de la Directiva 2004/38.

139. En consecuencia, habida cuenta de lo anterior, considero que procede responder a las cuestiones prejudiciales segunda y tercera que el Reglamento nº 883/2004 y la Directiva 2004/38 no se oponen a la elección de un legislador nacional de excluir de la percepción de una prestación especial en metálico no contributiva a los nacionales de los demás Estados miembros sobre la base de un criterio general, como el motivo de la llegada al territorio del Estado miembro de acogida, que pueda demostrar la inexistencia de vínculo real con dicho Estado, y ello a fin de evitar una carga excesiva para su sistema de asistencia social.

140. Asimismo puntualizo, a los efectos pertinentes, que esta afirmación no afecta a la facultad de los Estados miembros de conceder, si lo desean, prestaciones como las previstas por el seguro básico de que se trata en el litigio principal, en condiciones más favorables.

D.      Sobre la cuarta cuestión prejudicial

141. Mediante su cuarta y última cuestión prejudicial, el tribunal remitente pregunta, en esencia, si los artículos 1, 20 y 51 de la Carta obligan a los Estados miembros a conceder a los ciudadanos de la Unión prestaciones en metálico no contributivas que permitan una residencia permanente.

142. El artículo 1 de la Carta proclama la inviolabilidad de la dignidad humana y el artículo 20, la igualdad ante la ley.

143. Es preciso recordar que, en el marco de una remisión prejudicial con arreglo al artículo 267 TFUE, el Tribunal de Justicia únicamente puede interpretar el Derecho de la Unión dentro de los límites de las competencias atribuidas a la Unión Europea. (51)

144. Pues bien, según el artículo 51, apartado 1, de la Carta, las disposiciones de ésta se dirigen «a los Estados miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión». Además, en virtud del artículo 6 TUE, apartado 1, que atribuye un valor vinculante a la Carta, ésta no crea ninguna competencia nueva para la Unión ni modifica las competencias de esta última. (52)

145. En el presente caso, como confirmó el Tribunal de Justicia en la sentencia Brey, el objetivo del artículo 70 del Reglamento nº 883/2004, que define el concepto de prestación especial en metálico no contributiva, «no es determinar los requisitos de fondo para que exista el derecho a [tales prestaciones]. [Por el contrario,] corresponde, en principio, a la legislación de cada Estado miembro determinar estos requisitos». (53) El artículo 70, apartado 4, del Reglamento nº 883/2004 establece únicamente una «norma de conflicto». (54)

146. Si los Estados miembros son competentes para establecer los requisitos de concesión de las prestaciones especiales en metálico no contributivas, también lo son, a mi juicio, para definir el alcance de la cobertura social de este tipo de prestaciones.

147. En consecuencia, cuando los Estados miembros determinan los requisitos y el alcance de prestaciones especiales en metálico no contributivas, no aplican el Derecho de la Unión.

148. De lo anterior se desprende que no queda demostrada la competencia del Tribunal de Justicia para responder a la cuarta cuestión prejudicial.

149. Además, el principio de igualdad de trato recogido en el artículo 20 de la Carta se menciona también en los artículos 20 TFUE y 21 TFUE. Como ya he manifestado en el punto 90 de las presentes conclusiones, el Reglamento nº 883/2004 y la Directiva 2004/38 precisan el sentido y el alcance del principio de igualdad recogido en dichas disposiciones.

150. En virtud del artículo 52, apartado 2, de la Carta, los derechos que reconoce y que constituyen disposiciones de los Tratados se ejercerán en las condiciones y dentro de los límites determinados por éstos.

151. Puesto que las cuestiones prejudiciales segunda y tercera se refieren a las normas de Derecho derivado que determinan las condiciones y los límites de los derechos protegidos por los artículos 20 TFUE y 21 TFUE, su examen me parece suficiente para facilitar una respuesta útil al tribunal remitente. (55)

V.      Conclusión

152. Habida cuenta de las anteriores consideraciones, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Sozialgericht Leipzig:

1)      El ámbito de aplicación personal del artículo 4 del Reglamento (CE) nº 883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social, en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 988/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de septiembre de 2009, comprende a las personas que reclamen una prestación especial en metálico no contributiva en el sentido de los artículos 3, apartado 3, y 70 de dicho Reglamento.

2)      El Reglamento nº 883/2004, en su versión modificada por el Reglamento nº 988/2009, y la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros por la que se modifica el Reglamento (CEE) nº 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE, no se oponen a la elección del legislador nacional de excluir de la percepción de una prestación especial en metálico no contributiva a los nacionales de los demás Estados miembros sobre la base de un criterio general, como el motivo de la llegada al territorio del Estado miembro de acogida, que pueda demostrar la inexistencia de vínculo real con dicho Estado, y ello a fin de evitar una carga excesiva para su sistema de asistencia social.

3)      El Tribunal de Justicia de la Unión Europea no es competente para responder a la cuarta cuestión prejudicial.

1 –      Lengua original: francés.

2 –      DO L 166, p. 1.

3 –      DO L 284, p. 43.

4 –      DO L 158, p. 77; corrección de errores en DO L 229, p. 35, y DO 2007, L 204, p. 28.

5 –      El tribunal remitente puntualiza también que la Sra. Dano fue condenada a una pena privativa de libertad de dos años como máximo con suspensión de la ejecución por delitos contra los bienes y la propiedad. No obstante, considero que estas precisiones fácticas no tienen ninguna incidencia en las respuestas que se han de dar a las cuestiones prejudiciales planteadas.

6 –      C‑22/08 y C‑23/08; EU:C:2009:344.

7 –      DO L 136, p. 1.

8 –      Véase, en este sentido, el tercer considerando del Reglamento nº 1247/92.

9 –      Véanse, entre numerosos ejemplos, las sentencias Skalka (C‑160/02, EU:C:2004:269), apartado 25 y jurisprudencia citada, así como Comisión/Parlamento y Consejo (C-299/05, EU:C:2007:608), apartado 55 y jurisprudencia citada.

10 –      Véase, en este sentido, la sentencia Skalka (EU:C:2004:269), apartado 28, y, como ejemplo de aplicación, la sentencia Jauch (C‑215/99, EU:C:2001:139), apartado 33.

11 –      Sentencias Jauch (EU:C:2001:139), apartado 21, y Skalka (EU:C:2004:269), apartado 19.

12 –      Véase, en este sentido, la sentencia Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565), apartado 36.

13 –      C‑140/12 (EU:C:2013:337), nota 8. El subrayado es mío.

14 –      Según las observaciones escritas del Gobierno alemán, dichas prestaciones se conceden con independencia del ejercicio de una actividad anterior o del pago de cotizaciones.

15 –      Véase el punto 45 de las presentes conclusiones.

16 –      De forma algo paradójica, el Gobierno alemán concluye que, si bien las prestaciones del seguro básico pueden concederse a personas sin trabajo y presentar así, a priori, las características de la legislación en materia de seguridad social mencionada en el artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 883/2004, se trataría en realidad de prestaciones especiales en metálico no contributivas en el sentido del artículo 3, apartado 3, de dicho Reglamento.

17 –      Sentencia Brey (EU:C:2013:565).

18 –      Conclusiones presentadas por el Abogado General Wahl en el asunto Brey (EU:C:2013:337), punto 56.

19 –      Sentencia Brey (EU:C:2013:565), apartado 58.

20 –      Ibidem (apartado 60 y jurisprudencia citada).

21 –      Ibidem (apartado 61 y jurisprudencia citada).

22 –      EU:C:2009:344, apartado 45.

23 –      Conclusiones presentadas en el asunto Vatsouras y Koupatantze (C‑22/08 y C‑23/08, EU:C:2009:150), punto 57.

24 –      EU:C:2009:344.

25 –      EU:C:2013:565, apartado 60.

26 –      Véase, en este sentido, la sentencia Brey (EU:C:2013:565), apartado 61.

27 –      El subrayado es mío.

28 –      Véase, en este sentido, a propósito del artículo 21 TFUE y del artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38, la sentencia Brey (EU:C:2013:565), apartados 46 y 47.

29 –      El artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38 remite al artículo 14, apartado 4, letra b), de esta Directiva, según el cual no podrá adoptarse una medida de expulsión contra ciudadanos de la Unión o los miembros de sus familias (sin perjuicio de las limitaciones del derecho de residencia por motivos de orden público, seguridad pública o salud pública desarrollados en el capítulo VI de la citada Directiva) si entraron en el territorio del Estado miembro de acogida para buscar trabajo y mientras puedan demostrar que siguen buscando empleo y que tienen posibilidades reales de ser contratados.

30 –      EU:C:2013:337. El subrayado es mío.

31 –      Sentencia Brey (EU:C:2013:565).

32 –      EU:C:2013:337, punto 81.

33 –      EU:C:2013:565.

34 –      C‑184/99 (EU:C:2001:458), apartado 46.

35 –      C‑456/02 (EU:C:2004:488), apartado 46. Si bien la sentencia se dictó con posterioridad a la adopción de la Directiva 2004/38, los hechos de que se trata en este asunto y la petición de decisión prejudicial son muy anteriores a ella.

36 –      También la doctrina se ha cuestionado a este respecto. En relación con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia referente a los artículos 18 TFUE y 21 TFUE y a la Directiva 2004/38, O. Golynker escribió concretamente: «The peculiar consequence of this line of reasoning is that once the construct of lawful residence becomes disjointed from the requirement to meet the conditions to which the right of residence is subject, the conditional nature of the right to residence under Art. [21 TFEU] becomes neutralised by the right to equal treatment under Art. [18 TFEU]. As a result, the coherence of the concept of the right to free movement and residence in Community law is called into question. The Court’s generous interpretation of the right to equal treatment for Union citizens lawfully resident in the territory of another Member State seems to be in conflict with the conditional nature of the right to free movement and residence under Art.[21 TFEU]» [Golynker, O., «Jobseekers’ rights in the European Union: challenges of changing the paradigm of social solidarity», European Law Review, 2005, 30 (1), pp. 111 a 122, en particular, p. 120].

37 –      Artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38.

38 –      El artículo 14, apartado 1, de la Directiva 2004/38 remite en efecto al artículo 6 de ésta, que regula el derecho de residencia por un período de hasta tres meses.

39 –      EU:C:2013:337, punto 81; el subrayado es del Abogado General Wahl.

40 –      Esencialmente anterior a la adopción de la Directiva 2004/38.

41 –      A propósito de la relación entre el artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38 y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (más concretamente, la sentencia Collins, C‑138/02, EU:C:2004:172), O. Golynker escribe «the above provision is not in tune with the ruling in Collins and shows that the generous interpretation by the Court of Justice of the consequences of Union citizenship for social solidarity in general and the rights of jobseekers in particular does not accord with what the Member States assumed when they signed the Maastricht Treaty» (O. Golynker, op. cit., p. 119; el subrayado es mío).

42 –      Sentencia Brey (EU:C:2013:565), apartado 61. El subrayado es mío.

43 –      Artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2004/38.

44 –      EU:C:2001:458, apartado 46.

45 –      Véanse, en este sentido, las sentencias Bidar (C‑209/03, EU:C:2005:169), apartados 56 y 57, y Förster (C‑158/07, EU:C:2008:630), apartados 48 y 49.

46 –      Véanse, en este sentido, las sentencias Collins (EU:C:2004:172), apartado 67, y Vatsouras y Koupatantze (EU:C:2009:344), apartado 38.

47 –      «In essence, this requirement of genuine integration is used by Union institutions to manage tension between the right of migrant citizens to transnational solidarity and the power of Member States to shape their social security system and prevent ‘abuses of host law’ in the form of benefit tourism» (Sayde, A.: «One Law, two Competitions: An Enquiry into the Contradictions of Free Movement Law», Cambridge Yearbook of European Legal Studies, 2010-2011, vol. 13, pp. 365 y ss., en particular, p. 395).

48 –      Sentencia Dansk Jurist- og Økonomforbund (C‑546/11, EU:C:2013:603), apartado 70. Se trataba, en este caso de autos, de un régimen de disponibilidad del que los funcionarios que hubieran alcanzado la edad que les permite percibir una pensión de jubilación quedaban excluidos por esta mera circunstancia.

49 –      Véase, en este sentido, la sentencia Kohll (C‑158/96, EU:C:1998:171), apartado 41.

50 –      Véanse, en este sentido, las sentencias Bidar (EU:C:2005:169), apartado 59, y Förster (EU:C:2008:630), apartado 48.

51 –      Véase, en este sentido y entre muy numerosos ejemplos, el auto Vino (C‑161/11, EU:C:2011:420), apartados 25 y 37.

52 –      Véase, en este sentido, la sentencia Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105), apartados 17 y 23.

53 –      Sentencia Brey (EU:C:2013:565), apartado 41.

54 –      Ibidem (apartado 39).

55 –      Véase, en este sentido, la sentencia Gardella (C‑233/12, EU:C:2013:449), apartados 39 y 41, en relación con la incidencia que sobre la respuesta que se ha de dar a una petición de decisión prejudicial tiene la consagración de la libre circulación de los trabajadores en el artículo 15, apartado 2, de la Carta y en el artículo 45 TFUE.