KOHTUJURSTI ETTEPANEK
MACIEJ SZPUNAR
esitatud 1. juulil 2015(1)
Kohtuasi C‑347/14
New Media Online GmbH
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Verwaltungsgerichtshof (Austria))
Teenuste osutamise vabadus – Audiovisuaalmeedia teenuste osutamine – Audiovisuaalmeedia teenuste direktiiv – Artikli 1 lõike 1 punktid a, b ja g – Mõisted „saade” ja „audiovisuaalmeedia teenus” – Lühivideod, mis tehakse kättesaadavaks ajalehe veebisaidil
Sissejuhatus
1. „Igaüks teab, kuidas näeb välja hobune.” Nii kõlas üks määratlustest, mida sisaldas esimene Poola entsüklopeedia, mis on koostatud 18. sajandil.(2) Sama lugu on ilmselt internetis osutatavate audiovisuaalmeedia teenuste määratlemisega, mis on käesoleva kohtuasja esemeks: intuitiivselt on igaüks võimeline sellist teenust ära tundma. Kui tegemist on aga selle teenuse kirjeldamisega õiguskeeles, on raske leida mõisteid, mis ühest küljest oleksid määratletud, teisest küljest aga piisavalt laiad.
2. See tuleneb sellest, et internetiliikluse õigusliku raamistiku kindlaksmääramine on tänapäeval üks suurimaid proovikive seadusandjale, aga ka maailma kõigi riikide kohtutele, sealhulgas ka Euroopa Liidu ja selle liikmesriikide kohtutele. Siiani tundmatu mitmekesisus ja niisama hästi kui lõpmatu kättesaadava informatsiooni hulk; asjaolu, et puuduvad riigipiirid, mis võiksid informatsiooni liikumist tuntavalt piirata; mis tahes internetikasutajate poolt mis tahes informatsiooni loomise kergus ja võimalus jõuda sellega õigupoolest lõpmatu arvu vastuvõtjateni ning lõpuks virtuaalse, digitaalse maailma lahutamine materiaalsest maailmast – kõik see nõuab uute õigusinstrumentide loomist, mis põhinevad sageli täielikult uutel alustel.(3) Lisaks muutub see reaalsus hingematvas tempos, mis ületab kaugelt seadusandja võime neile muutustele reageerida; eelkõige kehtib see demokraatlike riikide kohta. Analoogmaailma jaoks mõeldud õigusnormide kohaldamine on digitaalsel ajastul seotud paljude raskustega. Käesolev kohtuasi peegeldab dilemmat, mille ees seisavad institutsioonid, kelle pädevuses on õigusnormide järgimise kontrollimine ja turgude reguleerimine.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
3. Liidu õiguse valdkonnas moodustavad käesoleva kohtuasja raamistiku Euroopa Parlamendi ja nõukogu 10. märtsi 2010. aasta direktiivi 2010/13/EL audiovisuaalmeedia teenuste osutamist käsitlevate liikmesriikide teatavate õigus‑ ja haldusnormide koordineerimise kohta (audiovisuaalmeedia teenuste direktiiv)(4) sätted. Tõlgendamine, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus palub, ei nõua mitte üksnes direktiivi nende sätete arvessevõtmist, mida tuleb tõlgendada, vaid ka direktiivi mõne põhjenduse arvessevõtmist, mis viitavad sellele, millise kohaldamisala on seadusandja direktiivile määranud.
4. Direktiivi 2010/13 põhjendused 11, 21, 22, 24, 28 ja 29 kõlavad järgmiselt:
„(11) Et vältida konkurentsimoonutusi, suurendada õiguskindlust ning aidata kaasa siseturu väljakujundamisele ja ühtse inforuumi loomisele, on vaja kohaldada kõigi audiovisuaalmeedia teenuste, nii teleringhäälingu (st lineaarsete audiovisuaalmeedia teenuste) kui ka tellitavate audiovisuaalmeedia teenuste (st mittelineaarsete audiovisuaalmeedia teenuste) suhtes vähemalt teatud põhireegleid koordineeritult.
[…]
(21) Käesoleva direktiivi kohaldamisel peaks mõiste „audiovisuaalmeedia teenused” hõlmama üksnes teleringhäälingu või tellitavaid audiovisuaalse massimeedia teenuseid ehk teenuseid, mis on mõeldud vastuvõtmiseks elanikkonna märkimisväärselt suure osa poolt ja millel võib olla neile selge mõju. Selle kohaldamisala peaks piirduma Euroopa Liidu toimimise lepingus määratletud teenustega ja peaks seega hõlmama kõiki majandustegevuse vorme, sealhulgas avalikku teenust pakkuvad ettevõtjad, kuid ei hõlma tegevusi, mis on eelkõige mittemajanduslikud ja mis ei konkureeri teleringhäälinguga, näiteks isiklikke veebilehti ja teenuseid, mis koosnevad erakasutajate poolt huviringkondade hulgas jagamiseks ja vahetamiseks loodud audiovisuaalse sisu esitamisest või levitamisest.
(22) Käesoleva direktiivi kohaldamisel peaks mõiste „audiovisuaalmeedia teenused” hõlmama massimeediat selle teavituslikus, meelelahutuslikus ja avalikkust harivas funktsioonis ning sisaldama audiovisuaalseid ärilisi teadaandeid, kuid mõiste ei peaks laienema ühelegi erakirjavahetuse vormile, nagu piiratud arvule adressaatidele saadetud e‑kirjad. Mõiste määratlusest peaks välja jätma kõik sellised teenused, mille peamine otstarve ei ole saadete pakkumine, st kui audiovisuaalne sisu on teenuses puhtjuhuslik ega kanna selle peamist otstarvet. Näiteks võib tuua veebilehed, mis sisaldavad audiovisuaalseid elemente üksnes täiendusena, lühikesi reklaamilõike või teavet, mis on seotud toote või mitteaudiovisuaalse teenusega. […]
[…]
(24) Tellitavatele audiovisuaalmeedia teenustele on iseloomulik, et nad on „televisioonilaadsed”, st nad konkureerivad sama vaatajaskonna pärast, mis on teleülekannetel, ning nimetatud teenuse kättesaadavuse laad ja vahendid annavad kasutajale põhjuse eeldada, et neile on tagatud regulatiivne kaitse käesoleva direktiivi kohaldamisala piirides. Eeltoodu valguses ja selleks, et vältida erinevusi vaba liikumise ja konkurentsi osas, tuleks mõistet „saade” tõlgendada dünaamiliselt, võttes arvesse teleringhäälingu arengut.
[…]
(28) Käesoleva direktiivi reguleerimisala ei peaks hõlmama ajalehtede ja ajakirjade elektroonilisi versioone.
(29) Kõik audiovisuaalmeedia teenuse tunnused, mis on esitatud selle määratluses ning mida on selgitatud põhjendustes 21–28, peaksid esinema samal ajal.”
5. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu taotlus puudutab põhiliselt direktiivis 2010/13 esitatud teatavate määratluste tõlgendamist. Need määratlused on toodud direktiivi artiklis 1. Selles on sätestatud järgmist:
„1. Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
a) „audiovisuaalmeedia teenus” –
i) Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklites 56 ja 57 määratletud teenus, mis kuulub meediateenuse osutaja toimetusvastutuse alla ning mille põhiline otstarve on pakkuda üldsusele teavitamise, meelelahutuse või harimise eesmärgil saateid elektrooniliste sidevõrkude kaudu direktiivi 2002/21/EÜ artikli 2 punkti a tähenduses. Sellised audiovisuaalmeedia teenused on kas käesoleva lõigu punktis e määratletud teleülekanded või käesoleva lõike punktis g määratletud tellitavad audiovisuaalmeedia teenused;
[…]
b) „saade” – heliga või helita liikuvate kujutiste kogum, mis moodustab meediateenuse osutaja koostatud kava või kataloogi raames eraldi elemendi ning mille vorm ja sisu on võrreldavad teleringhäälingu vormi ja sisuga. Saate näideteks on pikad mängufilmid, spordisündmuste ülekanded, situatsioonikomöödiad, dokumentaalfilmid, lastesaated ja algupärased lavastused;
[…]
g) „tellitav audiovisuaalmeedia teenus” (st mittelineaarne audiovisuaalmeedia teenus) – audiovisuaalmeedia teenus, mida osutab meediateenuse osutaja saadete vaatamiseks kasutaja valitud ajal ja kasutaja isikliku taotluse põhjal, võttes aluseks meediateenuse osutaja valitud programmikataloogi;
[…]”.
Austria õigus
6. Direktiiv 2010/13 võeti Austria õigusesse üle Audiovisuelles Mediendienste-Gesetz’iga (audiovisuaalmeedia teenuste seadus; edaspidi „AMD‑G”) (5). Audiovisuaalmeedia teenuse, tellitava audiovisuaalmeedia teenuse ning saate määratlused on esitatud AMD‑G § 2 punktides 3, 4 ja 30. Nende sõnastus langeb kokku direktiivis 2010/13 esitatud vastavate määratlustega.
7. AMD‑G § 9 lõige 1 näeb ette:
„Ringhäälinguorganisatsioonid – juhul, kui nende suhtes ei ole kohaldatav § 3 lõike 1 kohane tegevusloa taotlemise kohustus – ja tellitavate audiovisuaalmeedia teenuste osutajad peavad oma tegevusest reguleerivale asutusele vähemalt kaks nädalat enne tegevuse alustamist teada andma.”
Kohtuasja asjaolud, menetlus ja eelotsuse küsimused
8. New Media Online GmbH, Austria õiguse alusel asutatud äriühing (edaspidi „New Media Online”), haldab ajalehe Tiroler Tageszeitung veebiväljaannet, mis kannab nime Tiroler Tageszeitung Online.(6) Lisaks muule sisule leidub sellel veebisaidil eraldi link nimetusega „Video”, mis viib kataloogini, mis sisaldas põhikohtuasja aluseks olevate asjaolude toimumise ajal ligikaudu 300 videot. Need mõne sekundi kuni paari minuti pikkused videod olid suuremal või vähemal määral temaatiliselt seotud veebisaidi muu sisuga ning pärinesid erinevatest allikatest (originaalmaterjal, kohaliku teleringhäälingu saated, veebisaidi kasutajate saadetud videod jne).
9. Kommunikationsbehörde Austria (Austria ringhäälingusektori regulatiivorgan; edaspidi „KommAustria”) tuvastas 9. oktoobri 2012. aasta otsuses, et veebisaidil Tiroler Tageszeitung Online asuva lingi „Video” puhul on tegemist tellitava audiovisuaalmeedia teenusega AMD‑G tähenduses, mille suhtes näeb AMD‑G § 9 lõige 1 ette teatamiskohustuse.
10. New Media Online esitas selle otsuse peale Bundeskommunikationssenat’ile (kohus, kelle pädevuses on telekommunikatsiooniga seotud asjade lahendamine) vaidlustuse, mis jäeti 13. detsembri 2012. aasta otsusega rahuldamata. Selle otsuse peale esitas eespool nimetatud äriühing uue kaebuse Verwaltungsgerichtshofile (kõrgeim halduskohus).
11. Neil asjaoludel otsustas Verwaltungsgerichtshof menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas direktiivi 2010/13/EL artikli 1 lõike 1 punkti b tuleb tõlgendada nii, et hinnatava teenuse vormi ja sisu nõutavat võrreldavust teleringhäälingu vormi ja sisuga saab eeldada siis, kui selliseid teenuseid pakutakse ka teleülekannetes, mida saab pidada massimeedia teenusteks, mis on mõeldud vastuvõtmiseks üldsuse märkimisväärselt suure osa poolt ja millel võib olla sellele selge mõju?
2. Kas direktiivi 2010/13/EL artikli 1 lõike 1 punkti a alapunkti i tuleb tõlgendada nii, et ajalehtede elektrooniliste versioonide puhul võib pakutud teenuse põhilise otstarbe hindamisel lähtuda rubriigist, milles tehakse kogumina kättesaadavaks valdavalt lühivideod, mida sama veebisaidi ülejäänud rubriikides kasutatakse üksnes päevalehe veebiväljaande artiklite täiendamiseks?”
12. Eelotsusetaotlus saabus Euroopa Kohtusse 18. juulil 2014. Kirjalikud seisukohad esitasid New Media Online, Rootsi valitsus ja Euroopa Komisjon. New Media Online ja komisjon osalesid 22. aprillil 2015 toimunud kohtuistungil.
Õiguslik hinnang
13. Eelotsusetaotluse esitanud kohus palub tõlgendada kahte neist paljudest kriteeriumidest, mis võimaldavad käsitada teenust audiovisuaalmeedia teenusena direktiivi 2010/13 tähenduses. Ma ei vaidle vastu nende kahe kriteeriumi tähtsusele. Käesolevas kohtuasjas on aga tegemist üldisemat laadi küsimustega, mis puudutavad võimalust kohaldada seda direktiivi interneti teel üldsusele kättesaadavaks tehtava sisu suhtes. Seetõttu teen ma ettepaneku käsitleda eelotsusetaotluse esitanud kohtu tõstatatud teemasid põhjalikumalt. See on seda enam vajalik, et Euroopa Kohtul on käesolevas kohtuasjas esimest korda võimalik esitada oma seisukoht selle kohta, kuidas tõlgendada audiovisuaalmeedia teenuse mõistet eespool nimetatud direktiivi tähenduses.
14. Enne kõnealust küsimust käsitlema asumist tahaksin ma lühidalt meenutada audiovisuaalmeediat puudutavate liidu õigusnormide ettevalmistavaid materjale.(7)
Direktiivi 2010/13 ettevalmistavad materjalid
15. Kuigi Euroopa Kohus pidas juba 1974. aastal telesaadete edastamist teenuseks EMÜ asutamislepingu tähenduses,(8) ei pakkunud see valdkond ühenduse seadusandjale kuni 1980‑ndate aastateni huvi. See oli seotud asjaoluga, et traditsiooniline maasidet kasutav televisioon sõltus raadiosageduste kättesaadavusest. Need sagedused anti konkreetsetele telejaamadele riikide poolt, kes andsid neile ühtlasi – ainult – oma riigi territooriumil levitamise kontsessiooni. Seetõttu oli piiriüleste teleringhäälingu teenuste tähtsus äärmiselt väike.
16. See olukord muutus kaabeltelevisiooni ja veelgi enam satelliittelevisiooni tekkimisega. Nende uute tehnoloogiate tõttu ei suurenenud mitte üksnes telekanalite arv, vaid avanes ka juurdepääs teenuse vastuvõtjatele muudes riikides peale selle riigi, kus asub ringhäälinguorganisatsioon. Sellega algas omakorda ühisturu moodustumine teleringhäälinguteenuste jaoks.
17. Õigusloometegevuse juhatas sisse komisjoni 14. juuni 1984. aasta roheline raamat „Piirideta televisioon”.(9) Selle tegevuse tulemuseks oli nn piirideta televisiooni direktiiv.(10) See direktiiv kehtestas ühe liikmesriigi teleülekannete vaba vastuvõtmise põhimõtte ülejäänud liikmesriikide territooriumil. Vastukaaluks sätestati direktiivis – ühenduse kõigile teleringhäälinguorganisatsioonidele kohustuslikud – miinimumstandardid reklaami piiramiseks liigi ja mahu järgi, sponsorluse, otsepakkumiste, alaealiste ja avaliku korra kaitse ning vastulause esitamise õiguse osas. Direktiivis sätestatud põhimõtted konkreetsete liikmesriikide kohtualluvuse määramiseks teleringhäälinguorganisatsioonide suhtes tagasid, et iga organisatsiooni suhtes kohaldati ainult ühe riigi õigust ja ta pidi vastutama ainult selle riigi reguleerivate asutuste ees. Peale selle kohustab direktiiv teleringhäälinguorganisatsioone toetama Euroopa päritoluga teoseid. Piirideta televisiooni direktiivi muutmisega 1997. aastal(11) anti liikmesriikidele eelkõige võimalus määrata kindlaks sündmusi, mille ülekandmist ei või reserveerida üksnes tasulisele televisioonile.
18. Sajandivahetusel elektroonilise meedia valdkonnas aset leidnud võimas tehnoloogiline progress ei võimaldanud mitte üksnes traditsiooniliste teleteenuste arvu edasist olulist suurenemist, vaid ka uute audiovisuaalteenuste, eelkõige tellitavate teenuste eri liikide tekkimist. Omaette arengu – nii pakutava sisu kui ka kasutajatele kättesaadavuse osas – tegi läbi internet, kui 21. sajandi uus meedium. Selle tehnoloogilise progressiga kaasnes ka teenuse kasutajate suhtumise ja ootuste järkjärguline muutumine. Samal ajal, kui õiguslik olukord jäi muutumatuks, viisid need uued arengusuunad üha suuremal määral konkurentsi moonutamiseni audiovisuaalteenuste turul.
19. Komisjon juhtis muudatuste vajalikkusele tähelepanu oma viiendas aruandes direktiivi 89/552 kohaldamise kohta(12) ja teatises Euroopa audiovisuaalpoliitika õigusliku reguleerimise tuleviku kohta.(13) Pärast ettevalmistustöid ja ulatusliku nõuandemenetluse korraldamist esitas komisjon direktiivi eelnõu, millega muudetakse direktiivi 89/552.(14) See võeti väikeste muudatusega vastu direktiivina 2007/65.(15)
20. Selle direktiiviga muudeti direktiivi 89/552 märkimisväärselt. Esmajoones muudeti direktiivi enda nimetust, mis oli uue terminoloogia kasutamise tagajärg – enam ei ole juttu teleringhäälingutegevusest, vaid audiovisuaalmeedia teenustest. Oluliselt muudeti ja liberaliseeriti direktiivi materiaalõigusnorme, eelkõige kaupade ja teenuste reklaami ja muude turundamisvormide valdkonnas. Kõige suurema tähtsusega käesoleva kohtuasja jaoks on aga direktiivi kohaldamisala laiendamine nn mittelineaarsetele audiovisuaalteenustele, mida kõnekeeles nimetatakse „tellitavateks teenusteks”. Nende teenuste osutamise kord määrati – väga elementaarselt – kindlaks sätetes, mis puudutavad alaealiste ja avaliku korra kaitset, reklaami ja Euroopast pärit teoste toetamist. Täpsemad sätted puudutavad lineaarseid teenuseid, seega traditsioonilist televisiooni. Direktiivi 2010/13 puhul on tegemist direktiivi 89/552 konsolideeritud redaktsiooniga pärast muudatuste sisseviimist, mis kehtestati direktiiviga 2007/65.(16)
21. Nagu ilmneb eespool esitatud paratamatult napist kirjeldusest, tulenevad direktiivi 2010/13 sätted mittelineaarsete audiovisuaalsete teenuste kohta üksnes sätetest, mis käsitlevad lineaarseid teenuseid, seega televisiooni. Audiovisuaalmeedia teenuste, eelkõige mittelineaarsete teenuste määratlust, mis on selles direktiivis esitatud, tuleb tõlgendada selle ettevalmistavaid materjale arvestades, pidades silmas infoühiskonna asjaolusid.
Audiovisuaalmeedia teenuste määratlus infoühiskonna kontekstis
Interneti ja audiovisuaalmeedia teenuste areng
22. Samal ajal, kui leidsid aset eespool kirjeldatud muutused televisiooni puhul, toimus veel üks areng, mida kohati nimetatakse koguni revolutsiooniks, nimelt ülemaailmse infovõrgu, st interneti tekkimine ja levimine. Mõne aastakümne jooksul arenes internet tehnilisest kurioosumist, mida kasutas kitsas ring spetsialiste, üldiseks ja igapäevaseks töö‑, õppe‑ ja meelelahutusvahendiks. Palju erinevaid tegevusi viidi osaliselt või täielikult üle võrku: elektrooniline post asub traditsioonilise kirjavahetuse asemele, infoportaalid tõrjuvad välja ajalehed, elektrooniline kaubandus asendab kaupluste külastamist reaalses maailmas, tutvumisportaalid asendavad abieluvahendajaid jne. Internet tõi endaga aga kaasa ka palju uusi nähtusi, mis on omased ainult sellele meediumile, nt uued suhtlusvormid diskussioonifoorumite või sotsiaalvõrgustike kujul, millest tuntuimad on Facebook ja Twitter.
23. Internetistumine ei piirdunud audiovisuaalteenustega. Eelkõige tegi nn lairiba-interneti areng – mis võimaldas mitmekordistada andmeedastuse kiirust – ühest küljest võimalikuks nii lineaarsete kui ka mittelineaarsete traditsiooniliste audiovisuaalteenuste levitamise interneti kaudu (nn Internet Protocol Television, IPTV) ja teisest küljest niisama hästi kui piiramatu arvu uute pakkujate ning uute audiovisuaalteenuste tekkimise.
24. Lairiba-internetiga on seotud veel üks käesolevate kaalutluste seisukohast tähtis aspekt, nimelt selle multimeediumlik iseloom. Analoogvõrgu ajastul ja interneti arengu algul olid sõna, heli ja pilt, eelkõige liikuvad pildid, suhteliselt rangelt üksteisest eraldatud. Ajalehed ja raamatud olid kirjasõna allikad, mida võidi täiendada fotode või joonistustega; raadio oli üksnes audiomeedia ning kino ja televisioon olid audiovisuaalmeediumid, kuna need ühendasid liikuvad pildid ja heli. Internet võimaldab avalikult levitada sisu, mis ühendab need kolm ülekandevormi tervikuks. Interneti infoportaalid ei pea seetõttu piirduma ainult tekstiga, vaid võivad seda ka videomaterjali kasutamisega illustreerida ja täiendada, teadus‑ ja õppeasutused võivad kirjalikus vormis esitatud õppematerjali sisu täiendada ürituste videoülesvõtetega, spordiklubid võivad videotega illustreerida reportaaže kohtumiste kohta jne.
25. Tänapäeval sisaldab iga endast lugupidav internetiportaal peale tekstide ja graafikute ka audiovisuaalseid elemente, mis on temaatiliselt suuremal või vähemal määral seotud portaali ülejäänud sisuga. Need elemendid võivad kujutada endast kirjalike tekstide lahutamatut osa, kuid võivad olla ka iseseisvat laadi. Sõltumata sellest on veebisaidid üldjuhul üles ehitatud nii, et need audiovisuaalsed elemendid asuvad eraldi alasaitidel, mis moodustavad kas portaali konkreetsete rubriikide osa või täielikult eraldi rubriigi, mille pealkiri on tavaliselt „Video” või ka „TV” (kuigi seejuures ei ole tegelikus mõttes tegemist televisiooniga, seega lineaarse teenusega).
26. Õiguslikust aspektist kerkib seetõttu küsimus, kas kogu sedalaadi audiovisuaalset sisu tuleb käsitada audiovisuaalmeedia teenusena, ja juhul, kui see nii ei ole, siis kuhu tuleb tõmmata piir. Direktiivi kohaldamine sellise sisu suhtes tekitab kahtlusi ning seda käsitatakse eri liikmesriikide seadusandluses ja reguleerivate asutuste praktikas erinevalt.(17) See olukord on vastuolus nõudega, mille kohaselt tuleb direktiivi sätteid kohaldada kogu liidu territooriumil ühtselt.
Direktiivi 2010/13 kohaldamine internetiportaalide audiovisuaalsetele elementidele
27. Põhikohtuasjas tehtud otsuses tõlgendas Austria reguleeriv asutus audiovisuaalmeedia teenuste mõistet laialt ja lähtus sellest, et audiovisuaalne sisu, mida esitatakse Tiroler Tageszeitung Online veebisaidil rubriigis „Video”, kujutab endast sellist teenust.
28. See seisukoht näib küll kõnealust direktiivi 2010/13 aluseks võttes õigustatud, kuid direktiivi kohaldamisala nii ulatuslikul laiendamisel on ka palju puudusi.
29. Esiteks on see vaevalt kooskõlas eesmärkidega, mida seadusandja tahtis audiovisuaalmeedia teenuste direktiivi vastuvõtmisega saavutada.(18) Nagu ma eespool juba märkisin, tuletati direktiivi sätted mittelineaarsete audiovisuaalteenuste kohta üksnes sätetest, mis käsitlevad lineaarseid teenuseid, seega traditsioonilist televisiooni (traditsiooniline sisu ja saadete järgnevuse, mitte edastamise tehnika mõttes). Direktiivi 2007/65 eelnõu põhjendusest(19) ja direktiivi 2010/13 põhjendustest(20) nähtub, et direktiivi kohaldamisala laiendamine mittelineaarsetele teenustele järgib eesmärki takistada konkurentsimoonutusi sarnastes majandusharudes, ning nimelt sellega, et nende suhtes kohaldatakse vähemalt põhilistes küsimustes samu õigusnorme. Minu arvates ei või seda eesmärki mõista laiendavalt nii, et need normid hõlmavad teenuseid, mis ei ole otseses konkurentsis teleringhäälingu saadetega.
30. Teiseks viib Austria reguleeriva asutuse tõlgendus põhikohtuasjas selleni, et väga paljude ettevõtjate suhtes, kes küll haldavad audiovisuaalse sisuga veebisaite, kuid kelle tegevus ei ole peamiselt suunatud sellele, et pakkuda audiovisuaalseid teenuseid direktiivi tähenduses, kohaldatakse audiovisuaalmeedia teenuste direktiivi sätteid. Kohustused, mille paneb mittelineaarsete teenuste pakkujale direktiiv 2010/13, ei ole küll suured, aga kui teenuste suhtes kohaldatakse norme, mille eesmärk on selle direktiivi rakendamine, toob see siseriiklike reguleerivate asutuste praktikas siiski endaga kaasa vähemalt registreerimiskohustuse ning mõnes liikmesriigis ka muid kohustusi, näiteks lõivu tasumise kohustuse (Ühendkuningriik) või teatamiskohustuse (Prantsusmaa). Isegi kui registreerimist ei tule käsitada tegevusloana, viib see siiski tagajärjeni, et oluline osa internetitegevusest allutatakse administratiivsele kontrollile, mis võib jätta mulje selle meediumi vabaduse piiramisest.
31. Kavatsus laiendada administratiivset kontrolli interneti liiga paljudele valdkondadele oleks lisaks – arvestades seda, kui lihtne on luua veebisaite ja esitada igasugust sisu, sealhulgas audiovisuaalset sisu – väga suur proovikivi liikmesriikide reguleerivatele asutustele. Liiga kaugeleulatuva reguleerimise katse võiks seetõttu lõppkokkuvõttes viia selleni, et direktiiv kaotab oma tõhususe isegi selles valdkonnas, mille reguleerimine on selle eesmärk.
32. Kolmandaks ja viimaks seab Austria reguleeriva asutuse seisukoht direktiivi kohaldatavuse sõltuvusse konkreetse veebisaidi ülesehitusest. Selle tõlgenduse kohaselt on audiovisuaalmeedia teenusega direktiivi tähenduses tegemist ainult juhul, kui see on audiovisuaalse sisuga kataloogi osa. Seevastu juhul, kui sama sisu on esitatud hajutatult portaali eri kohtades, peetakse seda portaali lahutamatuks osaks ja mitte eraldi teenuseks, mistõttu ei kohaldata selle suhtes direktiivi sätteid. Mina näen selles aga üksnes teatavat tehnilist lahendust, mis ei või avaldada mõju direktiivi kohaldatavusele. Määrava tähtsusega selle üle otsustamisel, kas teenuse suhtes kohaldatakse direktiivi, peab olema selle teenuse iseloom ja mitte internetiportaali ülesehitus, mille raames seda pakutakse.
33. Ma ei vaidle vastu, et direktiivi 2010/13 sõnastus võib rääkida selle tõlgenduse poolt, mida pooldab Austria reguleeriv asutus, või vähemalt selle poolt, et seejuures on tegemist selle direktiivi võimaliku tõlgendusega. Mulle näib aga, et see tõlgendus on vaevalt kooskõlas seadusandja tahtega. Eespool nimetatud põhjustel ei võimalda see tõhusalt täita direktiivi eesmärke ega aita kaasa selle ühtsele kohaldamisele kõigis liikmesriikides.
34. Audiovisuaalmeedia teenuste direktiiv ei osutunud erinevalt sellest, mida soovisid direktiivi andjad, tulevikukindlaks (future-proof).(21) Paljud direktiivi sõnastused on ebatäpsed või ei vasta lairiba-interneti tegelikkusele. Mina lähtun aga sellest, et direktiivi sätete dünaamiline tõlgendamine võivad luua aluse selleks, et need sätted säilitavad oma esialgse mõtte ka tänapäeva kiiresti muutuvas internetimaailmas.
Audiovisuaalmeedia teenuse määratluse elemendid vastavalt direktiivile 2010/13
35. Audiovisuaalmeedia teenuse määratlus on esitatud direktiivi 2010/13 artikli 1 lõike 1 punktis a, kusjuures mõnd selles punktis kasutatud mõistet määratletakse omakorda sama artikli järgmistes alapunktides. Nimetatud direktiivi artikli 1 lõike 1 punktis g on esitatud mittelineaarse audiovisuaalmeedia teenuse määratlus. Direktiivi 2010/13 kohaldamisala kindlaks määrava õigusliku raamistiku moodustavad ka mõned direktiivi põhjendused, mis puudutavad kas otseselt direktiivi artiklis 1 määratletud mõisteid või üldisemalt direktiivi kohaldamisala.
36. Vastavalt direktiivi 2010/13 artikli 1 lõike 1 punkti a alapunktile i(22) koostoimes sama direktiivi põhjendusega 29 peab audiovisuaalmeedia teenus vastama järgmistele kriteeriumidele:
– majanduslik laad,
– meediateenuse osutaja toimetusvastutus,
– audiovisuaalse sisu pakkumine kui põhiline otstarve,
– saadete pakkumine,
– teavitamise, meelelahutuse või harimise eesmärgil,
– avalikkusele,
– elektrooniliste sidevõrkude kaudu.
37. Direktiivi 2010/13 põhjenduses 29 on rõhutatud, et nii need tunnused, mis on esitatud selle määratluses, kui ka tunnused, mida on selgitatud teistes põhjendustes, peaksid esinema samal ajal, et teenust saaks käsitada audiovisuaalmeedia teenusena selle direktiivi tähenduses. Minu arvates viitab see seadusandja tahtele hõlmata selle määratlusega üksnes sõnaselgelt kindlaks määratud teenuste liike ning kohaldada seega direktiivi ainult nende teenuste suhtes. See vastab audiovisuaalmeedia teenuste mõiste kitsale tõlgendusele.
38. Esimesena nimetatud kriteeriumi kohaselt on tegemist teenustega Euroopa Liidu toimimise lepingu tähenduses, seega selliste teenustega, mida osutatakse majandustegevuse raames. Vastavalt direktiivi 2010/13 põhjendusele 21 peab see välistama direktiivi kohaldamisalast „isiklikud veebilehed ja teenused, mis koosnevad erakasutajate poolt huviringkondade hulgas jagamiseks ja vahetamiseks loodud audiovisuaalse sisu esitamisest või levitamisest.” Seejuures on tegemist eelkõige mis tahes liiki isiklike veebilehtedega, mida eraisikud koostavad ja pakuvad ilma majandusliku huvita, nt blogides ja videoblogides, samuti portaalides nagu YouTube.
39. Ühtlasi ka paberkandjal ilmuva ajakirja veebisait nagu portaal Tiroler Tageszeitung Online järgib kindlasti majandustegevuse teostamise eesmärki ning vastab seega eespool toodud kriteeriumile. Seetõttu soovin vaid ääremärkusena lisada, et selline piiritlemine ei ole alati nii ilmne, nagu see võib näida. Ühest küljest tuleb nimelt üha sagedamini ette, et kõige populaarsematel isiklikel veebisaitidel esitatakse tasulist reklaami, mistõttu see muutub nende veebisaitide koostajate sissetulekuallikaks ja seega teatavat liiki majandustegevuseks. Teisest küljest esineb portaalides nagu YouTube professionaalseid brändikanaleid (nn branded channels), mille sisu ei koosta kasutajad. Küsimus, kas ja mil määral saab direktiivi 2010/13 kohaldada seda laadi sisu suhtes, kujutab endast veel ühte proovikivi siseriiklikele reguleerivatele asutustele ja kohtutele.
40. Elektrooniliste sidevõrkude kaudu ja avalikkusele pakkumise kriteeriumidest(23) ei ole erilist kasu, kui tegemist on direktiivi 2010/13 kohaldamisala määratlemisega meid huvitavate aspektide seisukohast. Internet on elektrooniline kommunikatsioonivõrk par excellence ja kogu sisu, mis ei ole reserveeritud teatavate kasutajate rühma jaoks, on avalikkusele kättesaadav. Ka saadete pakkumine teavitamise, meelelahutuse või harimise eesmärgil ei ole kuigi selektiivne kriteerium, kuna see hõlmab peaaegu kogu kujuteldavat audiovisuaalset sisu, eelkõige siis, kui sellel on veel ka äriline või avalik iseloom.
41. Meediateenuse osutaja toimetusvastutus on direktiivi 2010/13 artkili 1 lõike 1 punktis c määratletud väga laialt. Tegemist ei ole nimelt vastutusega iga edastatava audiovisuaalse materjali (nimetatud direktiivi terminoloogia kohaselt „saate”) sisu eest, vaid üksnes kõnealuse sisu valiku ja korraldamisega osutatava teenuse raames. See kriteerium järgib nimelt põhimõtteliselt üksnes eesmärki eristada meediateenuste pakkujaid ja ettevõtjaid, kes tagavad andmeülekande (nagu kaabeltelevisiooni‑ või internetiühenduse pakkujad).
42. Lõpuks tuleb kontrollida veel kahte kriteeriumit, mille tõlgendamist eelotsusetaotluse esitanud kohus on palunud. Põhilise otstarbe kriteeriumi kohaselt on audiovisuaalmeedia teenusega tegemist ainult siis, kui selle peamine eesmärk on audiovisuaalse sisu edastamine. Põhikohtuasjas tehtud otsuses leidis Austria reguleeriv asutus, et veebisaidil esitatud videote kataloog kujutab endast eraldi teenust. Niimoodi määratletud teenuse loomupärane eesmärk on audiovisuaalse sisu edastamine. Sellise tõlgenduse korral kaotab põhilise otstarbe kriteerium aga igasuguse mõtte, kuna – nagu ma juba eespool märkisin – direktiivi kohaldamisala seatakse seejuures sõltuvusse sellest, milline on teatud veebisaidi ülesehitus teataval ajal.
43. Direktiivi 2010/13 artikli 1 lõike 1 punktis b on omakorda esitatud mõiste „saade” määratlus. Seejuures on tegemist selle määratluse kohandamisega, mille esialgne versioon oli esitatud juba direktiivis 89/552. Selle kohaselt moodustab saade kava raames eraldi elemendi lineaarsete teenuste puhul või kataloogi raames mittelineaarsete teenuste puhul. Saate vorm ja sisu peavad seejuures olema võrreldavad teleringhäälingu vormi ja sisuga. See reservatsioon on veel üks viide seadusandja tahtele välistada direktiivi kohaldamisalast audiovisuaalne sisu, mida üldjuhul televisioonis ei näidata.
44. Lisaks audiovisuaalmeedia teenuste üldisele määratlusele on direktiivi 2010/13 artikli 1 lõike 1 punktis g esitatud mittelineaarsete teenuste (mida nimetatakse tellitavateks teenusteks) mõiste. Selle määratluse kohaselt saab kasutaja mittelineaarse teenuse raames valida saateid meediateenuse osutaja kataloogist ja neid igal ajal vaadata. Näib, et Austria reguleeriv asutus eeldas põhikohtuasjas tehtud otsuses, et kui veebisaidil Tiroler Tageszeitung Online asub videote kataloog, siis kujutab veebisait (või täpsemalt öeldes see osa, mis seda kataloogi sisaldab) endast tellitavat audiovisuaalmeedia teenust.
45. Mina olen aga arvamusel, et selle määratluse tõlgendamisel ei tule kataloogi mõistele omistada liiga suurt tähtsust. Direktiivi artikli 1 lõike 1 punktis g esitatud mõiste kujutab endast lineaarse audiovisuaalmeedia teenuse (seega teleülekande) määratlust, mis on esitatud sama lõike punktis e, selle ümberpööratud kujul. Kataloog mittelineaarse teenuse raames on samaväärne „saatekavaga”, seega lineaarse teenuse raames pakutavate saadete ajalise järgnevusega. Mittelineaarne teenus erineb lineaarsest teenusest just nimelt selle poolest, et saateid ei edastata kindlal ajal, vaid kasutaja saab neid igal ajal tellida. Seega peab olemas olema kataloog, millest kasutaja saab huvipakkuvad saated välja valida. Seda nõuet ei või aga mõista nii, et kataloogi olemasolu viib tingimata selleni, et teenuse puhul on tegemist audiovisuaalmeedia teenusega direktiivi 2010/13 tähenduses.
46. Muud viited, mis käsitlevad direktiivi 2010/13 kohaldatavust mittelineaarsete audiovisuaalteenuste suhtes, on esitatud direktiivi põhjendustes.
47. Vastavalt direktiivi põhjendusele 24 peavad tellitavad audiovisuaalmeedia teenused olema „televisioonilaadsed”, st nad konkureerivad sama vaatajaskonna pärast, mis on teleülekannetel. Võib siiski vaevalt oletada, et teleülekanded on suunatud teenuse vastuvõtjate teatavale rühmale või teatavatele rühmadele. Teleringhääling pakub väga erinevat sisu, mis on tegelikult mõeldud kõigile kujuteldavatele teenuse vastuvõtjate rühmadele, misläbi teleringhääling rahuldab nende vajadusi teavitamise, meelelahutuse ja harimise järele. See põhjendus väljendab pigem seda, et seadusandja hoolitseb moonutamata konkurentsi tagamise eest ettevõtjate vahel, kes tegutsevad sarnastel aladel; selle saavutamiseks tuleb nende suhtes vähemalt põhiküsimustes kohaldada sarnaseid õigusnorme. Seetõttu tuleb mittelineaarsete teenuste televisioonilaadsust mõista kitsalt. Kooskõlas seadusandja tahtega kohaldatakse direktiivi 2010/13 ainult niivõrd, kuivõrd telekommunikatsioonitehnoloogia areng võimaldab mittelineaarses vormis pakkuda sama sisu, mida varem sai vastu võtta üksnes teleringhäälingu kaudu, seega lineaarse teenuse raames. Seadusandjal ei olnud seevastu kavatsust laiendada selle õigusakti kohaldamisala uutele asjaoludele, mis kaasnevad interneti, eelkõige lairiba-interneti levikuga, nagu multimeediumlike veebisaitide tekkimine.
48. Selline järeldus ei ole vastuolus ka direktiivi 2010/13 põhjenduse 24 teise lausega, mille kohaselt tuleks mõistet „saade” tõlgendada dünaamiliselt, võttes arvesse teleringhäälingu arengut. See reservatsioon tähendab ainult seda, et direktiivi kohaldamisel mittelineaarsete teenuste suhtes tuleb arvestada arengut lineaarsete teenuste valdkonnas, mille reguleerimine on direktiivi põhiline eesmärk. Mittelineaarseid teenuseid ei või mõista iseseisva valdkonnana, mida nimetatud direktiiv reguleerib. See viiks nimelt selleni, et hõlmata tuleks üha uuemaid audiovisuaalse sisu liike, millel ei pruugi olla midagi ühist lineaarsete telesaadetega.
49. Viimaks ei peaks direktiivi 2010/13 kohaldamisala selle põhjenduse 28 kohaselt hõlmama „ajalehtede ja ajakirjade elektroonilisi versioone.” Ka direktiivi seda põhjendust tuleb mõista infoühiskonna teenuste praegust arengut arvestades. Seega ei ole siinjuures tegemist teenustega, mis seisnevad paberajalehtede ja –ajakirjade sisu mehaanilises internetti ülekandmisel. Esiteks ei oleks sellise teenuse raames selletagi kohta audiovisuaalsele sisule, mida selle iseloomu arvestades paberväljaannetes ei esitata. Teiseks võib täheldada nende ajalehtede ja ajakirjade veebisaitide vähenemist, mis avaldavad üksnes paberväljaannete artikleid elektroonilises vormis. Kõnealused portaalid on tänapäeval sageli väga mahukad ja sisaldavad palju rohkem eri liiki materjali kui paberväljaanded, eelkõige ka audiovisuaalset materjali. See kehtib eelkõige päevalehtede kohta, mille veebisaidid on üldjuhul loodud infoportaalide vormis, mis sisaldavad pidevalt ajakohastatud teateid, analüüse, üksikasjalikumaid erirubriike jne. Näitena sellise portaali kohta võib tuua just nimelt veebisaidi Tiroler Tageszeitung Online. Lisaks ei kuulu seda laadi portaalid ainult ajalehtede juurde, vaid neid võivad omada ka tele‑ või raadiojaamad, eelkõige juhul, kui on tegemist uudistekanalitega, või need tegutsevad üksnes internetiportaalidena. Kõigil neil portaalide liikidel on oma eripära, nende üldine struktuur ja vastav sisu on aga sarnane. Seetõttu oleks interneti infoportaalide erinev kohtlemine üksnes seetõttu, et need kuuluvad ajalehtedele või ajakirjadele, õigustamatu ja kujutaks endast ebavõrdset kohtlemist. Direktiivi 2010/13 põhjendust 28 tuleb seetõttu mõista viitena seadusandja tahtele välistada direktiivi kohaldamisalast interneti infoportaalide kõik liigid, millel on multimeediumlik iseloom, see tähendab, mis pakuvad muu hulgas multimeediumlikku sisu.
Vastused eelotsuse küsimustele
50. Eelotsusetaotluse esitanud kohus palub vastata küsimustele, mis on seotud mõistete „põhiline otstarve” ja „saade” tõlgendamisega(24) vaidluse raames, mis käsitleb seda, kas veebisaidi Tiroler Tageszeitung Online rubriik, mis sisaldab audiovisuaalset sisu, tuleb klassifitseerida audiovisuaalmeedia teenuseks direktiivi 2010/13 tähenduses. Põhimõtteliselt on aga küsimus selles, kas seda direktiivi kohaldatakse interneti infoportaalide suhtes, millel on multimeediumlik iseloom, see tähendab selliste portaalide suhtes, mis pakuvad nii teksti‑ kui fotomaterjale kui ka auditiivset ja audiovisuaalset sisu.
51. Eespool esitatud kaalutlused viivad järgmiste järeldusteni, mis on esitatud küsimuste vastamisel olulised.
52. Esiteks: direktiiv 2010/13 on teleringhäälingut käsitlevate liidu õigusnormide edasiarendamise vahetu tulemus ja järgib üksnes eesmärki hõlmata teenuseid, mis otseselt konkureerivad teleringhäälinguga, st selliseid teenuseid, mis pakuvad sama sisu mittelineaarses vormis.
53. Teiseks: direktiivis 2010/13 sätestatud audiovisuaalmeedia teenuse põhiline otstarve on saadete, seega traditsioonilise teleülekande (direktiivi terminoloogia kohaselt „saatekava”) pakkumine, kusjuures mittelineaarse teenuse korral ei pakuta neid saateid kindlal ajal, vaid teenuse kasutaja nõudmisel.
54. Kolmandaks: seadusandja on direktiivi põhjendustes selgelt – kuigi mitte tänapäeva internetitehnoloogia arengutaset arvestades asjakohasel viisil – märkinud, et ta ei kavatse kohaldada direktiivi interneti infoportaalide suhtes.
55. Seetõttu ei vasta selline internetiportaal nagu veebisait Tiroler Tageszeitung Online sellistele kriteeriumidele, et seda saaks käsitada audiovisuaalmeedia teenusena direktiivi tähenduses. Multimeediumlike internetiportaalide tekkimine, mis sisaldavad lisaks kirjalikule ja fotograafilisele sisule ka audio‑ ja audiovisuaalset materjali, ei ole nimelt esiteks teleringhäälingu tehnoloogilise arengu tagajärg, vaid on täiesti uus nähtus, mis on eelkõige seotud telekommunikatsioonivõrkude ribalaiuse suurendamisega. Teiseks ei võimalda selliste portaalide nagu veebisaidi Tiroler Tageszeitung Online multimeediumlik iseloom kontrollida seal esitatavat audiovisuaalset sisu, ilma et võetaks arvesse ülejäänud portaali, ja nimelt ka mitte siis, kui kõnealust audiovisuaalset materjali esitatakse portaali eraldi rubriigis. Just erinevate ülekandevormide – sõna, pildi ja heli – sidumine on nimelt multimeediateenuste jaoks oluline, portaali konkreetsel ülesehitusel on seevastu üksnes teisejärguline tehniline tähtsus. Ja kolmandaks kujutab endast selline multimeediumlik internetiportaal tänapäeval seda, mida seadusandja veel audiovisuaalmeedia teenuste direktiivi väljatöötamise ajal sai nimetada „ajalehtede ja ajakirjade elektroonilisteks väljaanneteks”.
56. Seetõttu olen ma arvamusel, et direktiivi 2010/13 artikli 1 lõike 1 punkti a alapunkti i tuleb tõlgendada nii, et päevalehe veebisaiti, mis sisaldab audiovisuaalset materjali, ega selle veebisaidi mingit rubriiki ei saa käsitada audiovisuaalmeedia teenusena selle direktiivi tähenduses.
57. Lisaks tahaksin ma märkida, et ma ei jaga kartusi, et direktiivi selline tõlgendamine võimaldab ettevõtjatel, kes tõepoolest pakuvad audiovisuaalmeedia teenuseid, end esitleda infoportaalina ja seeläbi selle valdkonna suhtes kehtivatest seadustest mööda hiilida. Iseenesestmõistetavalt peavad liikmesriikide siseriiklikud reguleerivad asutused nende õigusnormide kohaldamisel, mis on vastu võetud direktiivi 2010/13 ülevõtmiseks, kontrollima turul pakutavate teenuste iseloomu, et teha kindlaks, kas seejuures on tegemist audiovisuaalmeedia teenustega direktiivi tähenduses või mitte. Ka ükski kõige täpsemalt välja töötatud õigusnorm ei saa asendada üksikjuhtumi kontrollimist; see kehtib muu hulgas kõigi õigusvaldkondade kohta. Sellest tuleneda võivad raskused ei õigusta aga direktiivi sellist tõlgendamist, mille kohaselt hõlmaks see niisama hästi kui kogu audiovisuaalset sisu internetis, mis viiks seadusandja kehtestatud kohaldamisala ületamiseni.
58. Siinkohal tuletan ma veel kord meelde hobust, kellest oli päris alguses juttu. Asjaolu, et audiovisuaalmeedia teenuse abstraktne määratlemine valmistab teoorias raskusi, ei tähenda, et seda on ka praktikas raske ära tunda. Suurim osa sedalaadi teenustest seisneb selles, et veebisaitidel edastatakse täispikki mängufilme, teleseeriaid, spordiülekandeid jne. Seega on tegemist saadete vormidega, mida võib kergesti liigitada tüüpilisteks telesaadeteks. Kui tekib siiski kahtlusi, siis tuleb kooskõlas audiovisuaalmeedia teenuste direktiivi eesmärgiga otsustada nii, et direktiivi ei kohaldata multimeediumlike veebisaitide suhtes. Audiovisuaalmeedia teenusteks võib seega pidada ainult neid veebisaite, mis kaheldamatult vastavad selle teenuse kõigile kriteeriumidele.
59. Iseenesestmõistetavalt puudutab minu ettepanek audiovisuaalmeedia teenuse määratluse tõlgendamise kohta direktiivi 2010/13 praegu kehtivat redaktsiooni. See direktiiv on teleringhäälingut käsitlevate õiguslike lahenduste edasiarendamise tulemus ja on – nagu on märkinud üks selle autoreid(25) – 20. sajandi laps. See ei tähenda siiski, et interneti sisu, ka audiovisuaalset laadi sisu ei saa või ei või õiguslikult reguleerida, seda eelkõige liidu õigusnormidega, mis puudutavad selliseid valdkondi nagu alaealiste ja avaliku korra kaitse, reklaam või tähtsate sündmuste ülekandmise põhimõtted. Need õigusnormid tuleb aga kohandada interneti erijoontega, eelkõige selle multimeediumliku iseloomuga. Selleks võib võimaluse pakkuda digitaalse ühtse turu strateegiat käsitlevate uute õigusnormide väljatöötamine, millest komisjon hiljuti teada andis.(26)
Ettepanek
60. Eeltoodud kaalutlustest lähtuvalt teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Verwaltungsgerichtshofi esitatud küsimustele järgmiselt:
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 10. märtsi 2010. aasta direktiivi 2010/13/EL audiovisuaalmeedia teenuste osutamist käsitlevate liikmesriikide teatavate õigus‑ ja haldusnormide koordineerimise kohta (audiovisuaalmeedia teenuste direktiiv) artikli 1 lõike 1 punkti a alapunkti i tuleb tõlgendada nii, et päevalehe veebisaiti, mis sisaldab audiovisuaalset materjali, ega selle veebisaidi mingit rubriiki ei saa käsitada audiovisuaalmeedia teenusena selle direktiivi tähenduses.