PRESUDA OPĆEG SUDA (prvo vijeće)

19. lipnja 2015.(*)

„EFSJP – Komponenta za ‚Jamstva’ – EFJP i EPFRR – Izdaci isključeni iz financiranja – Javno skladištenje šećera – Povećanje troškova u vezi sa zakupom skladišta – Godišnja inventura zaliha – Fizičke provjere mjesta skladištenja – Pravna sigurnost – Legitimna očekivanja – Proporcionalnost – Obveza obrazlaganja – Opasnost od financijske štete za fondove – Koristan učinak“

U predmetu T‑358/11,

Talijanska Republika, koju zastupaju G. Palmieri, u svojstvu agenta, uz asistenciju P. Marchinija, avvocato dello Stato,

tužitelj,

protiv

Europske komisije, koju zastupaju P. Rossi i D. Nardi, u svojstvu agenata,

tuženika,

povodom zahtjeva za poništenje Provedbene odluke Komisije 2011/244/EU od 15. travnja 2011. o isključenju iz financiranja Europske unije određenih izdataka nastalih za države članice u okviru Komponente za jamstva Europskog fonda za smjernice i jamstva u poljoprivredi (EFSJP), Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) [neslužbeni prijevod] (SL L 102, str. 33.), u dijelu u kojem se njome isključuju određeni izdaci Talijanske Republike, i Komisijinih dopisa od 3. veljače 2010. i 3. siječnja 2011. kao pripremnih akata za tu odluku,

OPĆI SUD (prvo vijeće),

u sastavu: H. Kanninen, predsjednik, I. Pelikánová i E. Buttigieg (izvjestitelj), suci,

tajnik: J. Palacio González, glavni administrator,

uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 20. siječnja 2015.,

donosi sljedeću

Presudu

 Okolnosti spora

1        Službe Komisije Europskih zajednica započele su 7. svibnja 2007. inspekcijski obilazak u sjedištu Agenzije per le erogazioni in agricoltura (AGEA, Agencija za plaćanja u poljoprivredi) u Rimu (Italija), koji je zatim nastavljen u skladištima šećera u regiji Emilia‑Romagna (Italija) i okončan 11. svibnja 2007. završnim sastankom osoba koje su sudjelovale u inspekcijskom pregledu i talijanskih tijela u Bologni (Italija). Taj inspekcijski pregled odnosio se na to kako su talijanska tijela primjenjivala propise Europske unije o javnom skladištenju šećera.

2        Nakon tog pregleda, Komisija je 19. lipnja 2007., u skladu s člankom 11. stavkom 1. Uredbe Komisije (EZ) br. 885/2006 od 21. lipnja 2006. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1290/2005 u pogledu akreditacije agencija za plaćanja i drugih tijela te poravnanja računa EFJP‑a i EPFRR‑a (SL L 171, str. 90.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 2., str. 88.), obavijestila talijanska tijela o nepravilnostima utvrđenima tijekom izvršenih provjera i navela korektivne mjere i poboljšanja postupaka koje treba predvidjeti.

3        Dopisom AGEA‑a od 7. kolovoza 2007. talijanska tijela podnijela su svoja očitovanja o prigovorima Komisijinoj službi navedenima u dopisu od 19. lipnja 2007.

4        Dopisom od 5. lipnja 2008. Komisija je pozvala talijanska tijela na bilateralni sastanak u skladu s člankom 11. stavkom 1. trećim podstavkom Uredbe br. 885/2006.

5        Tijekom tog sastanka, koji je održan 17. lipnja 2008. u Bruxellesu (Belgija), stranke su raspravile sva pitanja na koja su se odnosila Komisijina očitovanja. Dopisom od 21. kolovoza 2008. Komisijine službe dostavile su talijanskim tijelima zapisnik sa sastanka u kojem su navedena stajališta talijanskih tijela i Komisije, Komisijini zaključci o nedostacima sustava kontrole interventnog skladištenja šećera u Italiji i s time povezanim financijskim posljedicama kao i zahtjev za dodatnim podacima.

6        Talijanska su tijela dopisom AGEA‑a od 24. listopada 2008. podnijela svoja očitovanja o zapisniku sa sastanka i odgovorila na zahtjev za dodatnim podacima.

7        Dopisom od 3. veljače 2010. Komisijine službe uputile su Talijanskoj Republici službenu komunikaciju sastavljenu u skladu s člankom 11. stavkom 2. trećim podstavkom Uredbe br. 885/2006. Komisija je navela da ostaje pri svojem stajalištu prema kojem određeni izdaci agencija za plaćanja koje je akreditirala Talijanska Republika i koji su prijavljeni Komponenti za jamstva Europskog fonda za smjernice i jamstva u poljoprivredi (EFSJP) i Europskom fondu za jamstva u poljoprivredi (EFJP) u pogledu skladištenja šećera nisu u skladu s pravom Unije te je najavila da namjerava predložiti financijske ispravke i isključenje ukupnog iznosa od 2.077.637 eura iz financiranja Unije. Komisija je navela da je taj iznos procijenila na temelju triju povreda prava Unije. Talijanska tijela u ovom su slučaju osporavala samo dvije od tih povreda, i to:

–        povećanje troškova skladištenja šećera od 35 % koji se plaćaju skladištarima za zakup skladišta u skladu s člankom 9. stavkom 5. drugim podstavkom Uredbe Komisije (EZ) br. 1262/2001 od 27. lipnja 2001. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe (EZ) br. 1260/2001 u pogledu kupnje i prodaje šećera koje izvršavaju interventne agencije [neslužbeni prijevod] (SL L 178, str. 48.), pri čemu talijanska tijela nisu Komisiji predočila dokaze o tome da je izvršena odgovarajuća kontrola opravdanja za predmetno povećanje niti o tome jesu li takve kontrole bile predviđene nacionalnim odredbama o kontroli;

–        povredu članka 4. Uredbe Komisije (EZ) br. 2148/96 od 8. studenoga 1996. kojom se određuju pravila za procjenu i praćenje javnih interventnih zaliha poljoprivrednih proizvoda [neslužbeni prijevod] (SL L 288, str. 6.) i članka 8. stavka 1. u vezi s člankom 2. stavkom 3. točkom (a) Uredbe Komisije (EZ) br. 884/2006 od 21. lipnja 2006. o određivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1290/2005 u vezi s financiranjem interventnih mjera u obliku javnog skladištenja koje vrši Europski fond za jamstva u poljoprivredi (EFJP) te vođenjem računovodstva za mjere javnog skladištenja koje vrše agencije za plaćanje država članica (SL L 171, str. 35.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 1., str. 145.) jer inventure šećera koji drže interventne agencije nisu sastavljene za poslovnu godinu 2006. prije kraja te poslovne godine, odnosno prije 30. rujna 2006.

8        Na temelju dokumenta Komisije VI/5330/97 od 23. prosinca 1997., naslovljenog „Smjernice o izračunu financijskih posljedica prilikom pripreme odluke o poravnanju računa Komponente za jamstva EFSJP‑a“ (u daljnjem tekstu: dokument VI/5330/97), Komisija je predložila ispravak u iznosu od 499.033 eura, što predstavlja 10 % izdataka za troškove skladištenja, zbog njihova povećanja od 35 % za financijske godine 2006. do 2009., i u iznosu od 781.044 eura, što predstavlja 5 % troškova skladištenja i financiranja u financijskoj godini 2006., zbog nepravodobno provedenih inventura.

9        Dopisom od 22. ožujka 2010. talijanska su tijela zatražila intervenciju tijela za mirenje.

10      Tijelo za mirenje donijelo je svoje konačno izvješće 22. rujna 2010.

11      Dopisom AGEA‑a od 17. prosinca 2010. talijanska tijela dostavila su Komisijinim službama dodatne podatke, u skladu sa zahtjevom tijela za mirenje.

12      Dopisom od 3. siječnja 2011. Komisija je, nakon postupka mirenja, obavijestila Talijansku Republiku o svojem konačnom stajalištu. Komisijino mišljenje ostalo je nepromijenjeno u odnosu na dopis od 3. veljače 2010. Slijedom toga, Komisija je ostala pri svojem stajalištu o isključenju ukupnog iznosa od 2.077.637 eura iz financiranja Unije.

13      Dopisom AGEA‑a od 18. siječnja 2011. talijanska tijela odgovorila su na konačno stajalište Komisije.

14      Komisija je 15. travnja 2011. donijela Provedbenu odluku 2011/244/EU o isključenju iz financiranja Europske unije određenih izdataka nastalih za države članice u okviru Komponente za jamstva EFSJP‑a, EFJP‑a i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) [neslužbeni prijevod] (SL L 102, str. 33.) kojom se preciznim i paušalnim financijskim ispravcima isključuju izdaci Talijanske Republike za javno skladištenje šećera za financijske godine 2006. do 2009. u ukupnom iznosu od 2.077.637 eura, zbog njihove neusklađenosti s pravilima koja proizlaze iz prava Unije (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).

15      Razlozi za financijske ispravke izneseni su u sažetom izvješću od 16. ožujka 2011. o rezultatima inspekcijskih pregleda koje je Komisija provela u okviru utvrđivanja usklađenosti u skladu s člankom 7. stavkom 4. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1258/1999 od 17. svibnja 1999. o financiranju zajedničke poljoprivredne politike [neslužbeni prijevod] (SL L 160, str. 103.) i člankom 31. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1290/2005 od 21. lipnja 2005. o financiranju zajedničke poljoprivredne politike (SL L 209, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 1., str. 44.) (u daljnjem tekstu: sažeto izvješće).

 Postupak i zahtjevi stranaka

16      Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 27. lipnja 2011. Talijanska Republika pokrenula je ovaj postupak.

17      Dostavila je i dokazne prijedloge tražeći od Općeg suda da donese drukčije mjere izvođenja dokaza i upravljanja postupkom.

18      Na temelju izvještaja suca izvjestitelja, Opći sud (prvo vijeće) odlučio je otvoriti usmeni postupak i u okviru mjera upravljanja postupkom predviđenih člankom 64. Poslovnika Općeg suda pozvao je stranke da u pisanom obliku odgovore na pitanja. Stranke su postupile u skladu s tim mjerama upravljanja postupkom u određenim rokovima.

19      Talijanska Republika od Općeg suda zahtijeva da:

–        djelomično poništi pobijanu odluku u dijelu u kojem se odnosi na nju;

–        poništi konačno stajalište Komisije sadržano u njezinu dopisu od 3. siječnja 2011., utvrđeno nakon izvješća tijela za mirenje, i točku 2. ondje navedenog obrazloženja, kao pripremni akt za pobijanu odluku;

–        poništi dopis Komisije od 3. veljače 2010., kao pripremni akt za pobijanu odluku;

–        podredno, prihvati prigovor nezakonitosti protiv Uredbe Komisije (EZ) br. 915/2006 od 21. lipnja 2006. o izmjeni Uredbe br. 2148/96 (SL L 169, str. 10.);

–        naloži Komisiji snošenje troškova.

20      Komisija od Općeg suda zahtijeva da:

–        odbije tužbu;

–        proglasi nedopuštenim prigovor nezakonitosti protiv Uredbe br. 915/2006 ili ga, podredno, odbije kao neosnovan;

–        naloži Talijanskoj Republici snošenje troškova.

 Pravo

A –  Dopuštenost tužbe u dijelu u kojem se odnosi na poništenje Komisijinih dopisa od 3. veljače 2010. i 3. siječnja 2011.

21      Talijanska Republika u tužbi, osim poništenja pobijane odluke, traži i poništenje dopisa od 3. veljače 2010. i 3. siječnja 2011. koje joj je Komisija uputila tijekom postupka.

22      Komisija se na raspravi, u odgovoru na usmeno pitanje Općeg suda, pozvala na nedopuštenost tužbenih zahtjeva u pogledu poništenja dopisa od 3. veljače 2010. i 3. siječnja 2011., ističući da se radi o pripremnim aktima.

23      Talijanska je Republika, unatoč tome što je u tužbi navela da su dopisi od 3. veljače 2010. i 3. siječnja 2011. bili pripremni akti za pobijanu odluku (vidjeti točku 19. ove presude), na raspravi ustrajala na tužbenim zahtjevima koji se odnose na njihovo poništenje tvrdeći da su dopisi neovisni u odnosu na pobijanu odluku, osobito u pogledu obrazloženja koje sadržavaju.

24      Prema ustaljenoj sudskoj praksi, samo mjere koje proizvode obvezujuće pravne učinke koji mogu utjecati na interese tužitelja mijenjajući na određeni način njegov pravni položaj predstavljaju akte ili odluke na koje se može odnositi tužba za poništenje u smislu članka 263. UFEU‑a. Radi utvrđivanja proizvodi li akt ili odluka takve učinke, potrebno je razmotriti njihovu bit (vidjeti rješenje od 22. studenoga 2007., Investire Partecipazioni/Komisija, T‑418/05, EU:T:2007:354, t. 32. i navedenu sudsku praksu).

25      Nadalje, kada je riječ o aktima ili odlukama čije se donošenje obavlja u nekoliko faza, osobito nakon završetka internog postupka, iz iste sudske prakse proizlazi da akte koji se mogu pobijati u načelu predstavljaju samo mjere koje konačno određuju položaj te institucije nakon završetka tog postupka, osim prijelaznih mjera čija je svrha priprema konačne odluke (vidjeti presudu od 14. prosinca 2006., Njemačka/Komisija, T‑314/04 i T‑414/04, EU:T:2006:399, t. 38. i navedenu sudsku praksu te rješenje Investire Partecipazioni/Komisija, t. 24. supra, EU:T:2007:354, t. 33. i navedenu sudsku praksu).

26      Konačno, ako isključivo pripremne mjere ne mogu kao takve biti predmet tužbe za poništenje, moguće nezakonitosti kojima su zahvaćene mogu biti navedene u prilog tužbi podnesenoj protiv konačnog akta za koji predstavljaju pripremnu fazu (vidjeti rješenje Investire Partecipazioni/Komisija, t. 24. supra, EU:T:2007:354, t. 35. i navedenu sudsku praksu).

27      U ovom slučaju valja istaknuti da je Komisija dopisom od 3. veljače 2010. Talijanskoj Republici poslala službenu komunikaciju sastavljenu u skladu s člankom 11. stavkom 2. trećim podstavkom Uredbe br. 885/2006 (vidjeti točku 7. ove presude) te da ju je dopisom od 3. siječnja 2011., nakon postupka mirenja, obavijestila o svojem konačnom stajalištu (vidjeti točku 12. ove presude). Navedeni dopisi bili su dio postupka predviđenog člankom 11. Uredbe br. 885/2006, na temelju kojeg je Komisija 15. travnja 2011. donijela pobijanu odluku, kojom se određeni izdaci isključuju iz financiranja Unije, u skladu s člankom 7. stavkom 4. Uredbe br. 1258/1999 i člankom 31. Uredbe br. 1290/2005. Stoga konačna odluka Komisije o isključenju određenih iznosa iz financiranja Unije, na koju se odnosi ova tužba, nije ni bila donesena u trenutku slanja dopisa od 3. veljače 2010. i 3. siječnja 2011.

28      Iz toga proizlazi da su dopisi od 3. veljače 2010. i 3. siječnja 2011. pripremni akti pobijane odluke, što je i sama Talijanska Republika potvrdila u tužbi. Oni stoga, u smislu sudske prakse navedene u točki 24. ove presude, ne proizvode obvezujuće pravne učinke koji mogu utjecati na interese Talijanske Republike.

29      Tužiteljev argument o obrazloženju sadržanom u predmetnim dopisima ne utječe na taj zaključak. Naime, Talijanska Republika imala je pravo pozvati se na moguće nezakonitosti u razlozima sadržanima u tim aktima u prilog ovoj tužbi podnesenoj protiv pobijane odluke, kao što to proizlazi iz sudske prakse navedene u točki 26. ove presude, tako da tužbu treba proglasiti nedopuštenom u dijelu u kojem se odnosi na poništenje Komisijinih dopisa od 3. veljače 2010. i 3. siječnja 2011.

B –  Meritum

30      Ova se tužba odnosi samo na paušalne ispravke koji se pobijanom odlukom primjenjuju na izdatke Talijanske Republike, odnosno, s jedne strane, na paušalni financijski ispravak od 10 % koji se odnosi na izdatke povezane s povećanjem troškova skladištenja šećera od 35 % u financijskim godinama 2006. do 2009., to jest ukupno 499.033 eura i, s druge strane, na paušalni financijski ispravak od 5 % zbog nepravodobno provedenih inventura koji se odnosi na financijsku godinu 2006., to jest 781.044 eura.

1.     Uvodna razmatranja

31      Valja napomenuti da se iz europskih poljoprivrednih fondova financiraju samo intervencije koje se provode u skladu s odredbama Unije u okviru zajedničke organizacije poljoprivrednih tržišta (vidjeti presudu od 23. rujna 2004., Italija/Komisija, C‑297/02, EU:C:2004:550, t. 45. i navedenu sudsku praksu).

32      Prema ustaljenoj sudskoj praksi iz područja europskih poljoprivrednih fondova, na Komisiji je da dokaže postojanje povrede pravila organizacije poljoprivrednih tržišta. Stoga je Komisija dužna opravdati svoju odluku kojom se utvrđuju izostanak ili nedostaci kontrola koje provodi dotična država članica. Međutim, Komisija nije dužna iscrpno dokazati manjkavost kontrola koje su provele nacionalne vlasti ili nepravilnosti podataka koje su one dale, nego podnijeti dokaz svoje ozbiljne i razumne sumnje glede tih kontrola ili tih podataka (vidjeti presudu od 24. veljače 2005., Grčka/Komisija, C‑300/02, Zb., EU:C:2005:103, t. 33. i 34. i navedenu sudsku praksu; presudu od 22. studenoga 2006., Italija/Komisija, T‑282/04, EU:T:2006:358, t. 95. i 96.).

33      Predmetna država članica, sa svoje strane, ne može oboriti Komisijine tvrdnje a da ne potkrijepi vlastite navode dokazima o postojanju pouzdanog i djelotvornog sustava kontrole. S obzirom na to da joj ne uspijeva dokazati da su Komisijine tvrdnje netočne, one predstavljaju dokaze koji mogu stvoriti ozbiljne sumnje u provođenje primjerenog učinkovitog skupa mjera nadzora i kontrole. Takvo ublažavanje zahtjeva za dokazima u pogledu Komisije objašnjava se činjenicom da je država članica u najboljem položaju za prikupljanje i provjeru podataka potrebnih za poravnanje računa i, slijedom toga, dužna je podnijeti najdetaljniji i najiscrpniji dokaz o provođenju svojih kontrola ili o svojim podacima i, prema potrebi, netočnosti Komisijinih tvrdnji (vidjeti presude Grčka/Komisija, t. 32 supra, EU:C:2005:103, t. 35. i 36. i navedenu sudsku praksu i Italija/Komisija, t. 32. supra, EU:T:2006:358, t. 97. i navedenu sudsku praksu).

34      Tužbene razloge na koje se poziva Talijanska Republika stoga treba ispitati uzimajući u obzir navedena razmatranja.

2.     Paušalni financijski ispravak od 10 % koji se odnosi na izdatke povezane s povećanjem troškova skladištenja od 35 % u financijskim godinama 2006. do 2009.

35      Iz sažetog izvješća proizlazi da se paušalni ispravak od 10 %, koji je u ovom slučaju primijenjen pobijanom odlukom, temeljio na nedostacima koji su utjecali na sustav kontrole u pogledu primjene povećanja troškova skladištenja na temelju članka 9. stavka 5. drugog podstavka Uredbe br. 1262/2001. Komisija je u biti prigovorila Talijanskoj Republici da nije uvela prikladan sustav kontrole zahtjeva gospodarskih subjekata kojim se osigurava da se povećanje troškova skladištenja od 35 % predviđeno člankom 9. stavkom 5. Uredbe br. 1262/2001 u pogledu skladištenja šećera u zakupljenim skladištima odobrava u valjano utemeljenim i opravdanim slučajevima. Komisija je istaknula da sustavna primjena takvog povećanja a da nisu provedeni postupci kontrole stvarnih dodatnih troškova skladištenja ili da barem talijanska tijela ne dokažu da su takvi postupci predviđeni nacionalnim uputama o kontroli predstavlja visok rizik od gubitaka za fondove.

36      Prva dva tužbena razloga koja ističe Talijanska Republika u prilog osporavanju financijskog ispravka koji se odnosi na izdatke povezane s povećanjem troškova skladištenja od 35 % formalno se temelje na bitnoj povredi postupka, u slučaju prvog tužbenog razloga, zbog toga što Komisija nije provela istragu predmeta prije donošenja pobijane odluke i, u slučaju drugog tužbenog razloga, zbog nepostojanja obrazloženja.

a)     Doseg prvog tužbenog razloga

37      Najprije treba istaknuti da, iako se rasprava među strankama u biti odnosi na tumačenje članka 9. stavka 5. drugog podstavka Uredbe br. 1262/2001 i na prirodu kontrola koje su nacionalna tijela obvezna provesti prije primjene povećanja troškova skladištenja od 35 % predviđenog tom odredbom, Talijanska Republika u svojoj tužbi, u pogledu ispravka koji je Komisija u tom smislu primijenila, službeno je navela samo tužbene razloge (prvi i drugi) koji se temelje na bitnoj povredi postupka zbog neprovođenja istrage i obrazloženja, koji se odnose na formalne aspekte pobijane odluke i postupak u okviru kojeg je donesena.

38      Tužitelj je u odgovoru na pisano pitanje Općeg suda ipak naveo da njegov prvi tužbeni razlog treba shvatiti na način da se ne temelji samo na bitnoj povredi postupka zbog neprovođenja istrage nego i na pogrešci u ocjeni i povredi članka 9. stavka 5. drugog podstavka Uredbe br. 1262/2001.

39      Komisija je u tom pogledu tijekom rasprave istaknula argument o postojanju zapreke vođenju postupka, tvrdeći da takav preinačeni tužbeni razlog, u skladu sa sudskom praksom, treba smatrati novim tužbenim razlogom, i to neovisno o opsegu i dosegu argumenata koje je Komisija iznijela pred Općim sudom u odgovoru na tužiteljeve argumente.

40      U tom pogledu, treba podsjetiti da, u skladu sa sudskom praksom koja se odnosi na primjenu članka 21. prvog podstavka Statuta Suda Europske unije i članka 44. stavka 1. točke (c) Poslovnika, tužitelj nije dužan izričito navesti određeno pravno pravilo na kojem se temelji njegov prigovor, pod uvjetom da je njegova argumentacija dovoljno jasna i precizna kako bi protivna stranka i sud Unije mogli bez teškoća utvrditi to pravilo (vidjeti u tom smislu presudu od 10. svibnja 2006., Galileo International Technology i dr./Komisija, T‑279/03, Zb., EU:T:2006:121, t. 38. do 41.; vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 13. studenoga 2008., SPM/Vijeće i Komisija, T‑128/05, EU:T:2008:494, t. 65.). Stoga može biti dovoljno iznošenje tužbenih razloga prema njihovoj biti, umjesto prema njihovoj pravnoj kvalifikaciji, pod uvjetom da ti tužbeni razlozi dovoljno jasno proizlaze iz tužbe (presuda od 26. ožujka 2010., Proges/Komisija, T‑577/08, EU:T:2010:127, t. 21.).

41      U ovom slučaju Talijanska Republika, s jedne strane, prigovara Komisiji da prije primjene paušalnog ispravka od 10 % nije ispitala uvjete na talijanskom tržištu šećera. S druge strane, Talijanska Republika iznosi niz argumenata kojima se želi dokazati da su talijanska tijela uspješno utvrdila i ispitala okolnosti na talijanskom tržištu šećera te je, prema njezinu mišljenju, povećanje troškova skladištenja šećera od najmanje 35 % bilo opravdano, što Komisija nije uzela u obzir pri donošenju pobijane odluke. Ovaj drugi niz argumenata Talijanske Republike može se shvatiti samo kao prigovor Komisiji da nije priznala da su talijanska tijela pravilno primijenila povećanje troškova skladištenja od 35 %, kako je predviđeno u članku 9. stavku 5. drugom podstavku Uredbe br. 1262/2001, uzimajući u obzir rezultate provedenog ispitivanja tržišta, i činjenici da je smatrala da talijanska tijela nisu iznijela dovoljno elemenata kojima bi otklonila Komisijine dvojbe u pogledu rizika za fondove, s obzirom na navodno neprovođenje prikladnih kontrola.

42      Doduše, Talijanska je Republika istaknula neke od navedenih argumenata, ali ne u okviru prvog, nego drugog tužbenog razloga, koji se temelji na bitnoj povredi postupka zbog nepostojanja obrazloženja, kao što je to i Komisija napomenula tijekom rasprave. Međutim, Opći se sud pri ispitivanju tužbenih razloga i prigovora stranaka ne ograničava na formalnu kvalifikaciju koju stranke pripisuju svojim argumentima, pod uvjetom da argumentacija stranaka dovoljno jasno proizlazi iz njihovih pismena, kao što to proizlazi iz sudske prakse navedene u točki 40. ove presude.

43      Nadalje, valja istaknuti da je Komisija odgovorila na cijeli prvi i drugi tužbeni razlog i ne samo da je osporila navodno neprovođenje istrage nego je u točki 94. odgovora na tužbu najprije pozvala Opći sud da uzme u obzir da u ovom slučaju talijanska tijela nisu poštovala članak 9. stavak 5. Uredbe br. 1262/2001 u pogledu formalnih uvjeta dodjele potpore. U tim okolnostima, Komisija, među ostalim, tvrdi, uzimajući u obzir njezino tumačenje članka 9. stavka 5. drugog podstavka Uredbe br. 1262/2001, da je Talijanska Republika povrijedila tu odredbu time što je bez razlike odobrila najveće povećanje od 35 % gotovo svim proizvođačima koji su se koristili vanjskim mjestima skladištenja, pri čemu oni nisu, od slučaja do slučaja, opravdali veći iznos stvarno nastalih troškova. Nepoštovanje obveza pojedinačnih kontrola koje, prema Komisijinu mišljenju, proizlaze iz navedene odredbe izložilo je fondove ozbiljnom riziku i opravdava ispravak od 10 % koji se propisuje pobijanom odlukom.

44      Osim toga, Komisija nije odgovorila na drugi tužbeni zahtjev koji se temelji na nepostojanju obrazloženja, ali ga je ispitala s prvim tužbenim razlogom i odgovorila na njega argumentima o meritumu.

45      U tim okolnostima, ako bi se smatralo da se prvi tužbeni razlog temelji samo na bitnoj povredi postupka zbog neprovođenja istrage, kao što to ističe Komisija, velik dio argumentacije koju su stranke iznijele pred Općim sudom bio bi lišen korisnog učinka. Stoga, uzimajući u obzir sudsku praksu navedenu u točki 40. ove presude, i ako argumenti Talijanske Republike dovoljno jasno proizlaze iz tužbe, tako da Komisija može učinkovito iznijeti svoju obranu, te ako Opći sud može utvrditi i ispitati te argumente, prvi tužbeni razlog treba shvatiti na način da se ne temelji samo na bitnoj povredi postupka zbog neprovođenja istrage nego i na pogrešci u ocjeni i povredi članka 9. stavka 5. drugog podstavka Uredbe br. 1262/2001.

b)     Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na bitnoj povredi postupka zbog neprovođenja istrage, pogrešci u ocjeni i povredi članka 9. stavka 5. drugog podstavka Uredbe br. 1262/2001

46      S jedne strane, Talijanska Republika tvrdi da Komisija, suprotno preporukama tijela za mirenje, nije provela odgovarajuću istragu u pogledu uvjeta na talijanskom tržištu koji opravdavaju zahtjev poduzetnika koji proizvode šećer za povećanje troškova skladištenja. Prema mišljenju Talijanske Republike, Komisijini službenici trebali su tijekom inspekcijskog pregleda koji su proveli u svibnju 2007. ispitati stanje na tržištu zakupa skladišta, među ostalim, i kod poduzetnika koji se bave skladištenjem. Zahtijevajući od Talijanske Republike dokaz o postojanju „posebnih okolnosti“ i provođenja formalnog ispitivanja tržišta Komisija je prebacila teret dokazivanja.

47      S druge strane, Talijanska Republika tvrdi da je u okviru upravnog postupka podnijela dovoljno dokaza kako bi se utvrdilo da je ispitala uzroke zahtjeva za povećanje troškova skladištenja šećera. Talijanska Republika ističe da pri ocjeni povećanja od 35 % koje su primijenila talijanska tijela treba osobito uzeti u obzir znatno povećanje količina šećera koje je interventna agencija bila prisiljena kupiti tijekom tržišnih godina 2004./2005. i 2005./2006., nedostatak skladišta sa značajkama koje se zahtijevaju propisima Unije kao i stvarno povećanje cijena skladištenja proizvoda sličnih šećeru. Komisija nije uzela u obzir elemente koje su talijanska tijela u tom pogledu podnijela tijekom upravnog postupka.

48      Komisija tvrdi da su talijanska tijela pogrešno primijenila predmetno povećanje na općenit način, iako su trebala od slučaja do slučaja provjeriti zahtjeve poduzetnika koji proizvode šećer kako bi utvrdila stvarno nastale dodatne troškove povezane sa skladištenjem u zakupljenim skladištima jer se načelom zdravog financijskog upravljanja fondovima naplaćuju samo stvarno nastali izdaci.

49      Iz prethodno navedenih argumenata proizlazi da stranke u biti nisu suglasne o pitanju prirode kontrola koje nacionalna tijela trebaju provesti prije primjene povećanja od 35 %, predviđenog u članku 9. stavku 5. drugom podstavku Uredbe br. 1262/2001, u pogledu troškova povezanih sa skladištenjem u zakupljenim skladištima. Stoga najprije treba pojasniti obveze koje imaju države članice prilikom primjene odredbi članka 9. stavka 5. drugog podstavka Uredbe br. 1262/2001.

 Kontrole koje se propisuju nacionalnim tijelima na temelju članka 9. stavka 5. drugog podstavka Uredbe br. 1262/2001

50      Uredbom br. 1262/2001 uvedena su zajednička pravila o preuzimanju šećera i upravljanju šećerom koji je proizveden u okviru kvote i obuhvaćen interventnim mjerama, osobito u pogledu uvjeta i troškova njegova skladištenja.

51      Članak 9. stavak 5. Uredbe br. 1262/2001 određuje:

„Troškovi skladištenja šećera u silosima ili skladištima poduzetnika koji proizvode šećer ne smiju prelaziti 0,048 eura po 100 kilograma za desetodnevno razdoblje.

Međutim, interventna agencija može u skladu s prvim podstavkom povećati fiksni iznos za najviše 35 % ako se šećer skladišti u silosima ili skladištima koja je zakupio ponuditelj izvan poduzetnika koji proizvode šećer, a u posebnim okolnostima skladištenja može, u skladu s prvim podstavkom, fiksni iznos povećati za najviše 50 %.“ [neslužbeni prijevod]

52      Valja istaknuti da se u članku 9. stavku 5. drugom podstavku Uredbe br. 1262/2001 ne pojašnjuju ni načini ni opseg kontrola koje su države članice obvezne provesti prije primjene povećanja od 35 %.

53      Međutim, iz sudske prakse proizlazi da se člankom 8. stavkom 1. Uredbe br. 1258/1999, koji je sadržajem sličan članku 9. stavku 1. Uredbe br. 1290/2005, države članice obvezuju na poduzimanje potrebnih mjera kako bi se osiguralo da su transakcije koje financiraju europski poljoprivredni fondovi stvarno i uredno izvršene te kako bi se spriječile i riješile nepravilnosti i povukli iznosi koji su izgubljeni kao rezultat nepravilnosti ili nemara, čak i ako se posebnim pravnim aktom Unije izričito ne predviđa donošenje određene mjere kontrole (presude od 6. prosinca 2001., Grčka/Komisija, C‑373/99, Zb., EU:C:2001:662, t. 9. i od 30. rujna 2009., Nizozemska/Komisija, T‑55/07, EU:T:2009:371, t. 62.).

54      U sudskoj praksi pojašnjuje se da iz ovih odredbi, koje su razmatrane s obzirom na obvezu lojalne suradnje s Komisijom predviđene u članku 4. UEU‑a, osobito u pogledu pravilnog korištenja sredstvima Unije, proizlazi da su države članice dužne organizirati sustav administrativnih kontrola i kontrola na terenu kojima se osigurava pravilno ispunjavanje materijalnih i formalnih uvjeta za dodjelu predmetnih premija (vidjeti presudu od 9. siječnja 2003., Grčka/Komisija, C‑157/00, Zb., EU:C:2003:5, t. 11. i navedenu sudsku praksu). Ako takav sustav kontrola ne postoji ili ako je sustav koji je država članica uvela nedostatan u smislu da pobuđuje sumnje u pogledu ispunjenja tih uvjeta, Komisija pravilno odbija određene izdatke koje je učinila dotična država članica (presude od 12. lipnja 1990., Njemačka/Komisija, C‑8/88, Zb., EU:C:1990:241, t. 20. i 21., od 14. travnja 2005., Španjolska/Komisija, C‑468/02, EU:C:2005:221, t. 36. i od 30. rujna 2009., Portugal/Komisija, T‑183/06, EU:T:2009:370, t. 31.).

55      Iz toga slijedi da, iako se relevantnim propisima Unije koji se odnose na dodjelu premija državama članicama izričito ne propisuje uvođenje mjera nadzora i postupaka kontrole kao što su oni na koje se Komisija poziva pri poravnanju računa europskih poljoprivrednih fondova, ta obveza ipak proizlazi, u nekim slučajevima implicitno, iz činjenice da su države članice, na temelju pravila koja se odnose na europske poljoprivredne fondove, dužne uspostaviti učinkovit sustav kontrole i nadzora (vidjeti presude od 24. travnja 2008., Belgija/Komisija, C‑418/06 P, Zb., EU:C:2008:247, t. 70. i navedenu sudsku praksu i od 4. rujna 2009., Austrija/Komisija, T‑368/05, EU:T:2009:305, t. 76. i navedenu sudsku praksu).

56      Stoga se postavlja pitanje proizlaze li obveze na koje Komisija upućuje u sažetom izvješću, koje se odnose na provjeru prihvatljivosti izdataka povezanih sa zakupom skladišta, implicitno iz činjenice da su države članice na temelju predmetnih propisa dužne uspostaviti učinkovit sustav kontrole.

57      U tom pogledu valja utvrditi da se u članku 9. stavku 5. drugom podstavku Uredbe br. 1262/2001 predviđa da, ako se šećer skladišti u zakupljenim skladištima, troškovi skladištenja šećera mogu biti povećani „za najviše 35 %“. Iz takvog teksta implicitno, ali nužno proizlazi da interventna agencija mora primijeniti manje povećanje ako su stvarno nastali troškovi korisnika u pogledu zakupa skladišta niži od gornje granice od 35 %. Takav nadzor zakonitosti i pravilnosti izdataka koji će se staviti na teret fondova može se izvršiti, kao što to tvrdi Komisija, samo u okviru pojedinačnog nadzora na temelju popratne dokumentacije koju je podnio depozitar koja se, s jedne strane, odnosi na okolnosti zbog kojih se koristi vanjskim skladištem i, s druge strane, na dodatne troškove nastale upotrebom tog skladišta. Naime, učinkovitost kontrole čiji je cilj provjeriti odgovaraju li stvarni troškovi nastali za korisnike u pogledu zakupa skladišta povećanju od 35 % ozbiljno je narušena, ili čak onemogućena, ako se takvo povećanje primjenjuje jedino na temelju općih podataka o stanju na predmetnom tržištu, kao što su raspon cijena za slične proizvode na tržištu ili naznake nedostatka prikladnih skladišta.

58      Iz toga slijedi da, s obzirom na zahtjev zdravog financijskog upravljanja propisan u članku 317. UFEU‑a, na kojem se temelji provedba europskih poljoprivrednih fondova, kao i na odgovornosti dodijeljene nacionalnim tijelima pri njihovoj provedbi, koje su navedene u točkama 53. do 55. ove presude, članak 9. stavak 5. drugi podstavak Uredbe br. 1262/2001 treba tumačiti na način da se njime državama članicama propisuje da uspostave sustav kontrole kojim se omogućuje provjera, od slučaja do slučaja, stvarnog stanja izdataka u pogledu skladištenja šećera u zakupljenim skladištima, tako da se samo valjano utemeljeni i stvarno nastali izdaci korisnika stavljaju na teret fondova.

59      Slijedom toga, s obzirom na to tumačenje članka 9. stavka 5. drugog podstavka Uredbe br. 1262/2001, potrebno je provjeriti ispunjavaju li se sustavom kontrole koji je uspostavila Talijanska Republika implicitne obveze kao što su one prethodno opisane.

 Kontrole koje su talijanska tijela izvršila u okviru provedbe članka 9. stavka 5. drugog podstavka Uredbe br. 1262/2001

60      U tom pogledu valja utvrditi da Talijanska Republika ne tvrdi da su talijanska tijela provela pojedinačne kontrole zahtjeva gospodarskih subjekata za povećanje troškova skladištenja šećera kako bi provjerila postojanje stvarno nastalih troškova. Osim toga, Talijanska Republika nije iznijela nijedan argument na temelju kojeg se može utvrditi jesu li takve provjere izvršene. Nije iznijela ni dokaz, kao što su to nacionalne upute, o postojanju postupaka kontrole zahtjeva gospodarskih subjekata.

61      Talijanska Republika priznaje da se provedbom članka 9. stavka 5. drugog podstavka Uredbe br. 1262/2001 nacionalnim tijelima propisuje da provjere postojanje stvarnih uvjeta kojima se opravdava odobravanje povećanja troškova skladištenja od 35 %. Međutim, ona smatra da se ispitivanjem uvjeta na tržištu šećera i njegova skladištenja u Italiji može opravdati takvo povećanje (vidjeti točku 47. ove presude). Talijanska Republika osim toga ne osporava zaista da se povećanje od 35 % primijenilo općenito na sve proizvođače šećera koji su sudjelovali u intervenciji i koji su se koristili vanjskim skladištima.

62      Nadalje, iz spisa proizlazi da se tijekom različitih sastanaka talijanskih tijela s predstavnicima proizvođača šećera i poduzetnicima koji se bave skladištenjem talijanska tijela nisu samo htjela informirati o općim uvjetima na talijanskom tržištu šećera i skladištenja šećera nego su s gospodarskim subjektima pregovarala i o troškovima skladištenja šećera koji su trebali biti pokriveni potporama Unije. Uzimajući u obzir zaključke do kojih se moglo doći nakon tih sastanaka, talijanska tijela odlučila su općenito primijeniti povećanje troškova skladištenja šećera u zakupljenim skladištima od 35 %.

63      Talijanska Republika osporava postojanje takvih pregovora kojima je bio cilj utvrditi cijenu skladištenja prije intervencije jer se proizvod već skladištio u odobrenim skladištima.

64      Međutim, talijanska tijela sama su obavijestila Komisiju o pregovorima o cijeni skladištenja šećera.

65      Naime, u dopisu od 24. listopada 2008., koji je tužitelj naveo u točki 12. tužbe, AGEA je obavijestio Komisiju da su se „talijanski ministar poljoprivrede, AGEA, proizvođači šećera i vlasnici skladišta sastali radi pregovora i utvrđivanja razumne cijene zakupa skladišta“, da je „dogovorena cijena gotovo jednaka cijeni koju Komisija nadoknađuje, zajedno s povećanjem od 35 %“, te, konačno, da se „tehničkim i upravnim postupkom [pod nadzorom AGEA‑a] dokazalo da je AGEA [bio] proveo detaljno ispitivanje različitih elemenata na temelju kojih je donio operativnu odluku o tome da industriji šećera nadoknadi troškove skladištenja uvećane za 35 %“. To stajalište talijanskih tijela proizlazi i iz točke 3.3. zapisnika s bilateralnog sastanka, koji Talijanska Republika nije osporavala. Jednako tako, u točki B.5. izvješća tijela za mirenje navedeno je stajalište talijanskih tijela prema kojem su „nakon višemjesečnih pregovora [talijanska tijela i različiti sudionici u području skladištenja i proizvodnje šećera] postigli dogovor o cijeni zbog kojeg je bilo potrebno primijeniti povećanje od 35 % na cijene navedene u Uredbi, a talijanska tijela upućuju na dopise u spisu kojima se dokazuje da je cijena bila u središtu pregovora“. Iz dokumenata priloženih dopisu AGEA‑a od 17. prosinca 2010. također proizlazi da su sastanci talijanskih tijela i predmetnih gospodarskih subjekata završili sklapanjem ugovora o skladištenju koji uključuju povećanje od 35 % za šećer koji se skladišti u zakupljenim skladištima.

66      U tim okolnostima, suprotno onomu što tvrdi Talijanska Republika (vidjeti točku 63. ove presude), nije relevantno jesu li pregovori vođeni prije ili nakon što su proizvođači uskladištili šećer u zakupljena skladišta. Jednako tako, činjenica da su pregovori za posljedicu mogli imati to da društva za skladištenje ne primijene cijenu koja odgovara povećanju od 50 %, što je također predviđeno odredbama članka 9. stavka 5. drugog podstavka Uredbe br. 1262/2001, ne dopušta da se zaključi da su vođeni pregovori sami po sebi omogućili da se osigura zaštita financijskih interesa Unije.

67      Naime, kao što je to Komisija naglasila, takvo ponašanje talijanskih tijela može gospodarskim subjektima na tržištu olakšati primjenu cijena zakupa skladišta koje nisu opravdane uvjetima na tržištu, nego su usklađene s gornjim granicama potpora koje proizlaze iz propisa Unije. Međutim, zahtjevom dobrog financijskog upravljanja, na koji se podsjeća u točki 58. ove presude, nacionalna tijela obvezuje se osigurati da potpore odgovaraju stvarnom stanju na tržištu, a ne da se tržišta pokušavaju prilagoditi potporama predviđenima pravom Unije, kao što to tvrdi Komisija.

68      Stoga, neovisno o pitanju može li se ponašanje predmetnih gospodarskih subjekata u ovom slučaju kvalificirati kao zlouporaba u smislu sudske prakse koju navodi Komisija i, slijedom toga, bez potrebe da se ispita je li taj Komisijin prigovor navodni novi prigovor, kao što to navodi Talijanska Republika, valja utvrditi da Komisija opravdano tvrdi da nije na nacionalnim tijelima, koja su dužna štititi financijske interese Unije, da pregovaraju s predmetnim gospodarskim subjektima o uvjetima primjene propisa Unije i, slijedom toga, da donose odluke o općenitoj primjeni povećanja troškova skladištenja šećera od 35 %.

69      Zbog takvih elemenata, koji upućuju na to da su talijanska tijela općenito primijenila povećanje troškova skladištenja šećera od 35 %, mogu nastati ozbiljne i razumne sumnje, u smislu sudske prakse navedene u točki 32. ove presude, o postojanju učinkovitog i odgovarajućeg sustava kontrole kojim se omogućuje da se u svim slučajevima osigura ispunjenje materijalnih i formalnih uvjeta za odobrenje tog povećanja. Stoga se takvom općenitom primjenom povećanja od 35 % nakon pregovora s predmetnim gospodarskim subjektima fondove očito može izložiti ozbiljnom riziku jer bi se na njihov teret mogli staviti neopravdani ili čak nepostojeći troškovi.

70      Talijanska Republika nije iznijela konkretne i precizne elemente, u smislu sudske prakse navedene u točki 33. ove presude, kojima se može dovesti u pitanje osnovanost razumnih dvojbi koje je Komisija izrazila.

71      U tim okolnostima, najprije treba odbiti prigovor Talijanske Republike koji se temelji na neprovođenju istrage jer Komisija nije ispitala stanje na talijanskom tržištu šećera i skladištenja šećera (vidjeti točku 46. ove presude). Naime, iz sudske prakse navedene u točkama 32. i 33. ove presude proizlazi da je na Komisiji da dokaže povrede pravila podnošenjem dokaza o postojanju ozbiljnih i razumnih dvojbi, a na Talijanskoj je Republici da podnese konkretne i precizne dokaze kojima se dovode u pitanje Komisijina utvrđenja.

72      Ovaj zaključak ne dovodi se u pitanje argumentom koji Talijanska Republika temelji na preporukama sadržanima u završnom izvješću tijela za mirenje. U tom pogledu valja podsjetiti da, u skladu s člankom 1. stavkom 2. točkom (a) Odluke Komisije 94/442/EZ od 1. srpnja 1994. o uspostavi postupka mirenja u kontekstu poravnanja računa Komponente za jamstva EFSJP‑a (SL L 182, str. 45.), „stajalište tijela za mirenje ne dovodi u pitanje konačnu odluku Komisije o poravnanju računa“ [neslužbeni prijevod]. Iz toga proizlazi da se Komisija ne obvezuje zaključcima tijela za mirenje (vidjeti u tom smislu presude od 21. listopada 1999., Njemačka/Komisija, C‑44/97, Zb., EU:C:1999:510, t. 18. i od 16. rujna 2013., Poljska/Komisija, T‑486/09, EU:T:2013:465, t. 45.). Slijedom toga, čak i kada bi tijelo za mirenje preporučilo Komisiji ponovno razmatranje prijedloga za primjenu financijskih ispravaka povećanih troškova skladištenja uzimajući u obzir posebne uvjete na talijanskom tržištu i krizu kojom je pogođeno, to ne bi značilo da Komisija u tom pogledu ima obvezu provesti posebno ispitivanje.

73      Argument Talijanske Republike kojim ona tvrdi da se Komisija nije savjetovala sa svojom pravnom službom, iako su njezini službenici tijekom inspekcijskog pregleda najavili to savjetovanje, ne može biti prihvaćen. Naime, takvo savjetovanje, kao što to ističe Komisija, dio je unutarnjeg postupka izrade Komisijinih odluka i ni u kojem se slučaju ne može smatrati odlučujućim u okviru zaključka koji je Komisija u ovom slučaju donijela nakon upravnog postupka.

74      Osim toga, valja utvrditi da okolnosti koje navodi Talijanska Republika – kao što su kriza na talijanskom tržištu nastala zbog prekomjerne proizvodnje šećera tijekom tržišnih godina 2004./2005. i 2005./2006., zbog koje su proizvođači bili prisiljeni tražiti skladišta izvan poduzetnika koji se bave proizvodnjom šećera, ograničen broj skladišta koja ispunjavaju uvjete koji se zahtijevaju za skladištenje šećera ili cijene skladištenja proizvoda sličnih šećeru – ne dovode u pitanje zaključak prema kojem su fondovi izloženi ozbiljnom riziku gubitka zbog neprovođenja pojedinačnih kontrola kojima se može utvrditi da su potpore bile odobrene u utemeljenim i opravdanim slučajevima.

75      Naime, čak i pod pretpostavkom da se istraga koju su talijanska tijela provela u pogledu stanja na talijanskom tržištu može, na općem gospodarskom planu, smatrati dovoljnom kako bi se opravdalo povećanje od 35 %, što Komisija osporava, ona ni u kojem slučaju ne može zamijeniti kontrole od slučaja do slučaja kojima je cilj utvrditi stvarne troškove koji bi se trebali staviti na teret fondova. Takvom općenitom istragom, u kojoj su, k tome, sudjelovali gospodarski subjekti na koje se izravno odnosi odobrenje povećanja troškova skladištenja, kao što to proizlazi iz točaka 62. do 65. ove presude, ne mogu se dovoljno zaštititi financijski interesi Unije jer se njome ne može jamčiti da se svaki od tih korisnika našao u položaju kojim se opravdava odobrenje takvog povećanja niti da su im stvarno nastali dodatni troškovi za zakup skladišta u iznosu od 35 % troškova povezanih sa skladištenjem šećera.

76      Isto vrijedi i za napomene koje su proizvođači šećera dostavili u prilog svojim zahtjevima za povećanje troškova skladištenja za 50 %, na koje upućuje Talijanska Republika.

77      Što se tiče, kao prvo, dopisa udruženja proizvođača šećera u Italiji, koji je priložen kao prilog A46 tužbi, Talijanska je Republika u odgovoru na pisano pitanje Općeg suda priznala da taj dokument nije dostavljen tijekom upravnog postupka u kojem je donesena pobijana odluka, kao što to tvrdi Komisija. Slijedom toga, s obzirom na sudsku praksu prema kojoj se zakonitost Komisijine odluke treba ocijeniti ovisno o podacima kojima ona raspolaže u trenutku donošenja odluke (presuda od 22. siječnja 2013., Grčka/Komisija, T‑46/09, Zb., EU:T:2013:32 t. 149.; vidjeti također po analogiji presudu od 22. prosinca 2008., Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, t. 81.), taj dokument ne treba uzeti u obzir u svrhu ocjene zakonitosti pobijane odluke (vidjeti u tom smislu presudu od 15. srpnja 2014., Italija/Komisija, T‑463/07, EU:T:2014:665, t. 108.).

78      Što se tiče, kao drugo, napomena koje su talijanskim tijelima dostavili određeni poduzetnici koji se bave proizvodnjom šećera, u pogledu njihovih zahtjeva za povećanje troškova skladištenja od 50 %, koje su priložene kao prilog A45 tužbi, valja utvrditi da se tim napomenama ne može dokazati da su talijanska tijela provela odgovarajuće kontrole u cilju provjere stvarnih troškova skladištenja nastalih poduzetnicima koji odgovaraju povećanju od 35 %.

79      Naime, predmetnim napomenama opisuju se prekomjerna proizvodnja šećera u Italiji i nedostatak prostora za skladištenje u skladištima koja pripadaju poduzetnicima koji se bave proizvodnjom šećera kao i ograničenja povezana sa skladištenjem šećera u vanjskim skladištima. Njima se, u najboljem slučaju, mogu utvrditi određene okolnosti koje poduzetnike koji se bave proizvodnjom šećera mogu primorati da se koriste vanjskim skladištima. Međutim, na temelju njih nikako nije moguće utvrditi da troškovi skladištenja šećera koji su stvarno nastali poduzetnicima koji se bave proizvodnjom šećera odgovaraju troškovima skladištenja povećanim za 35 %, osobito jer se u navedenim napomenama uopće ne navode troškovi povezani sa skladištenjem šećera u zakupljenim skladištima.

80      Čak i pod pretpostavkom da stajalište Talijanske Republike proizlazi iz njezina tumačenja članka 9. stavka 5. drugog podstavka Uredbe br. 1262/2001, prema kojem se pri primjeni povećanja od 35 % predviđenog tom odredbom ne zahtijevaju pojedinačne kontrole stvarnih troškova, pod uvjetom da opće objektivne okolnosti opravdavaju takvo povećanje, valja istaknuti da se takvo tumačenje ne može prihvatiti, kao što to proizlazi iz točaka 57. i 58. ove presude.

81      U tom pogledu, valja podsjetiti da je Sud odlučio da se, čak i u slučajevima objektivno pogrešne primjene prava Unije koja se temelji na tumačenju koje su nacionalna tijela donijela u dobroj vjeri, člankom 2. stavkom 2. Uredbe br. 1258/1999 i člankom 3. Uredbe br. 1290/2005 zahtijeva da države članice snose troškove takve primjene. To strogo tumačenje uvjeta pod kojima fondovi preuzimaju izdatke nužno je zbog svrhe tih dviju uredbi jer je provođenje zajedničke poljoprivredne politike pod jednakim uvjetima za gospodarske subjekte država članica protivno tomu da nacionalna tijela države članice, širokim tumačenjem određene odredbe, stavljaju u povoljniji položaj subjekte te države članice na štetu subjekata drugih država članica u kojima se primjenjuje strože tumačenje (vidjeti u tom smislu presudu Španjolska/Komisija, t. 54. supra, EU:C:2005:221, t. 28. i navedenu sudsku praksu).

82      Komisija podsjeća, kao što je to naglašeno u točki 6.1.5. sažetog izvješća, da je Talijanska Republika jedina država članica koja je sustavno odobrila povećanje troškova skladištenja.

83      Konačno, Talijanska Republika u okviru prvog i drugog tužbenog razloga pogrešno pretpostavlja da Komisija nije uzela u obzir elemente dostavljene tijekom upravnog postupka u ovom predmetu. Naime, kao što to proizlazi iz dopisa razmijenjenih tijekom tog postupka, osobito iz dopisa od 3. veljače 2010., kao i zapisnika s bilateralnog sastanka i sažetog izvješća, Komisija je uistinu uzela u obzir informacije i objašnjenja koje su dostavila talijanska tijela, ali je smatrala da oni nisu dovoljni za otklanjanje njezinih dvojbi u pogledu stvarnog provođenja i učinkovitosti kontrola u pogledu primjene povećanja troškova skladištenja od 35 %. Osim toga, na temelju same činjenice da Komisija nije odgovorila na sve argumente Talijanske Republike ne može se zaključiti da ih Komisija nije uzela u obzir.

84      Iz svega navedenog proizlazi da prvi tužbeni razlog treba odbiti.

c)     Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na bitnoj povredi postupka zbog nepostojanja obrazloženja

85      U okviru drugog tužbenog razloga Talijanska Republika tvrdi da Komisija nije ispitala elemente koje su podnijela talijanska tijela, a kojima se potvrđuje da je ispitivanje tržišta stvarno provedeno tako da se opravdava povećanje troškova skladištenja od 35 %, te da nije istaknula razloge zbog kojih te elemente nije smatrala dovoljnima kako bi se zamijenilo ispitivanje tržišta niti kako bi se utvrdilo da su svi poduzetnici koji se bave proizvodnjom šećera zatražili povećanje troškova skladištenja šećera.

86      Komisija nije odgovorila na drugi tužbeni razlog, za koji se smatra da se temelji na nepostojanju obrazloženja.

87      U tom pogledu valja podsjetiti da obrazloženje koje se zahtijeva člankom 296. UFEU‑a mora jasno i nedvosmisleno odražavati zaključke institucije koja je donijela akt kako bi se zainteresiranim osobama omogućilo da se upoznaju s razlozima poduzimanja mjere i Sudu Unije da provodi svoj nadzor (vidjeti presude od 14. srpnja 2005., Nizozemska/Komisija, C‑26/00, Zb., EU:C:2005:450, t. 113. i navedenu sudsku praksu i od 19. lipnja 2009., Qualcomm/Komisija, T‑48/04, Zb., EU:T:2009:212, t. 174. i navedenu sudsku praksu).

88      Prigovor koji se temelji na nedostatku obrazloženja ili nedovoljnom obrazloženju treba razlikovati od onoga koji se temelji na netočnosti razloga za odluku. Potonji aspekt obuhvaćen je ispitivanjem materijalne zakonitosti odluke, a ne bitne povrede postupka te stoga ne čini povredu članka 296. UFEU‑a (vidjeti presude od 15. prosinca 2005., Italija/Komisija, C‑66/02, Zb., EU:C:2005:768, t. 26. i 55. i navedenu sudsku praksu i od 9. listopada 2012., Italija/Komisija, T‑426/08, EU:T:2012:526, t. 17. i navedenu sudsku praksu).

89      S obzirom na to da Talijanska Republika drugim tužbenim razlogom u biti prigovara Komisiji da nije obrazložila pobijanu odluku jer nije izričito odgovorila na elemente koje je iznijela Talijanska Republika i kojima je cilj dokazati da su talijanska tijela zaista provjerila okolnosti kojima se opravdava odobrenje povećanja troškova skladištenja šećera od 35 %, ona dovodi u pitanje osnovanost pobijane odluke. Naime, sama činjenica da Talijanska Republika smatra da su određeni elementi bitni ili da nužno dovode u pitanje Komisijina utvrđenja u pogledu nepostojanja odgovarajućih kontrola, što je obuhvaćeno ocjenom merituma i ocijenjeno u okviru prvog tužbenog razloga (vidjeti osobito točku 83. ove presude), ne može izmijeniti doseg Komisijine obveze obrazlaganja.

90      Slijedom toga, Opći sud ne može ispitati takav prigovor u okviru nadzora poštovanja obveze obrazlaganja. U okviru tužbenog razloga koji se temelji na nedostatku obrazloženja ili nedovoljnom obrazloženju, za prigovore i argumente kojima se nastoji osporiti osnovanost sporne odluke stoga se treba smatrati da su irelevantni (presuda od 1. srpnja 2009., Operator ARP/Komisija, T‑291/06, Zb., EU:T:2009:235, t. 48.).

91      U svakom slučaju, zahtjev obrazlaganja na temelju članka 296. UFEU‑a treba ocijeniti s obzirom na okolnosti predmeta, osobito sadržaj akta, narav navedenih razloga i interes koji mogu imati osobe kojima je taj akt upućen ili druge osobe na koje se taj akt izravno i osobno odnosi da im se da obrazloženje. Ne zahtijeva se da u obrazloženju budu navedena sva relevantna činjenična i pravna pitanja, utoliko što pitanje ispunjava li obrazloženje akta zahtjeve članka 296. UFEU‑a treba biti ocijenjeno ne samo u odnosu na njegov tekst nego i na njegov kontekst te na sva pravna pravila kojima se uređuje predmetno područje (presude Italija/Komisija, C‑66/02, t. 88. supra, EU:C:2005:768, t. 26. i od 2. prosinca 2009., Komisija/Irska i dr., C‑89/08 P, Zb., EU:C:2009:742, t. 77.).

92      Iz ustaljene sudske prakse također proizlazi da Komisija u obrazloženju svojih odluka nije obvezna zauzeti stajalište o svim argumentima koje su istaknule zainteresirane stranke tijekom upravnog postupka. Dovoljno je, naime, da Komisija izloži činjenice i pravna razmatranja koji su presudni za strukturu odluke (presuda od 4. srpnja 1963., Njemačka/Komisija, 24/62, Zb., EU:C:1963:14, str. 131., 143. i od 11. siječnja 2007., Technische Glaswerke Ilmenau/Komisija, C‑404/04 P, EU:C:2007:6, t. 30.; vidjeti i presudu od 29. lipnja 1993., Asia Motor France i dr./Komisija, T‑7/92, Zb., EU:T:1993:52, t. 31. i navedenu sudsku praksu).

93      U posebnom kontekstu izrade odluka koje se odnose na poravnanje računa europskih poljoprivrednih fondova, obrazloženje odluke treba se smatrati dovoljnim kada je država kojoj je ona upućena bila izravno uključena u postupak izrade te odluke i kada je bila upoznata s razlozima zbog kojih je Komisija ocijenila da predmetni sporni iznos ne mora staviti na teret poljoprivrednim fondovima (vidjeti u tom smislu presude od 20. rujna 2001., Belgija/Komisija, C‑263/98, Zb., EU:C:2001:455, t. 67.; od 9. rujna 2004., Grčka/Komisija, C‑332/01, Zb., EU:C:2004:496, t. 67. i od 26. rujna 2012., Italija/Komisija, T‑84/09, EU:T:2012:471, t. 17.).

94      U ovom slučaju iz spisa proizlazi da su talijanska tijela bila izravno uključena u postupak izrade pobijane odluke. Naime, valja utvrditi da su ta tijela u nekoliko navrata u pisanom obliku bila obaviještena o dvojbama koje je Komisija imala o kontrolama u pogledu povećanja troškova skladištenja, da su o tome održane rasprave te da je tijelo mirenja o tome bilo obaviješteno. Osim toga, Komisija je, kako u službenom dopisu od 3. veljače 2010. tako i u konačnom stajalištu od 3. siječnja 2011. i sažetom izvješću, točno i detaljno navela razloge zbog kojih je primijenila financijski ispravak od 10 %. Stoga, što se tiče okolnosti u kojima je donesena pobijana odluka, talijanska tijela bila su svjesna predmeta prigovora koje je istaknula Komisija kao i iznosa i pravne osnove predmetnog ispravka. Stoga je Talijanska Republika mogla učinkovito osporiti materijalnu zakonitost pobijane odluke, kao što to proizlazi iz argumenata koje je iznijela u okviru prvog tužbenog razloga, tako da detaljnije obrazloženje u pobijanoj odluci nije bilo potrebno.

95      Slijedom toga, obrazloženje pobijane odluke treba u svakom slučaju smatrati dostatnim te drugi tužbeni razlog, koji se temelji na nepostojanju obrazloženja, treba odbiti.

3.     Paušalni financijski ispravak od 5 % za financijsku godinu 2006. zbog nepravodobno provedenih inventura

96      Iz pobijane odluke proizlazi da je Komisija primijenila ispravak od 5 % na izdatke koje je prijavila Talijanska Republika, a koji se odnose na skladištenje šećera za financijsku godinu 2006. zbog nepravodobno provedenih inventura. U sažetom izvješću Komisija se u tom pogledu poziva na članak 2. stavak 3. točku (a) i na članak 8. Uredbe br. 884/2006 kao i na članak 4. Uredbe br. 2148/96 (točka 6.1.1. sažetog izvješća). Kašnjenje u provedbi godišnjih inventura, koje su za financijsku godinu 2006. provedene tek u veljači 2007., predstavlja očit rizik nepravilnosti i gubitaka za fondove (točka 6.1.3. sažetog izvješća). U točki 6.1.5. sažetog izvješća, pod naslovom „Konačno stajalište Komisije“, pojašnjuje se da se taj ispravak, koji nije povezan s izmjenom zakonodavstva, odnosno sa stupanjem na snagu Uredbe br. 915/2006, odnosi na zahtjev da se inventure, kojima se utvrđuje da uskladištene količine prema evidenciji zaliha stvarno odražavaju stanje fizičkih zaliha, trebaju provesti na kraju godine skladištenja, odnosno u rujnu 2006.

97      U prilog osporavanju paušalnog financijskog ispravka od 5 % u pogledu nepravodobno provedenih inventura za financijsku godinu 2006. Talijanska Republika ističe četiri tužbena razloga – u ovom slučaju treći, četvrti, šesti i sedmi tužbeni razlog – i, podredno, prigovor nezakonitosti protiv Uredbe br. 915/2006 kao peti tužbeni razlog. Od navedenih tužbenih razloga, treći se temelji na povredi i pogrešnom tumačenju članka 8. Uredbe br. 884/2006 i njezina Priloga I. kao i članka 4. Uredbe br. 2148/96, kako je izmijenjena Prilogom Uredbi br. 915/2006, i povredi načelâ pravne sigurnosti, zabrane retroaktivnosti propisa, zaštite legitimnih očekivanja i proporcionalnosti, četvrti na bitnoj povredi postupka zbog nepostojanja obrazloženja, šesti na bitnoj povredi postupka zbog nepostojanja obrazloženja, nedostatka dokaza i iskrivljavanja činjenica te sedmi na bitnoj povredi postupka zbog nepostojanja obrazloženja i nedostatka dokaza u pogledu navodne opasnosti od štete za fondove kao i na povredi načela korisnog učinka.

a)     Treći tužbeni razlog, koji se temelji na povredi i pogrešnom tumačenju članka 8. Uredbe br. 884/2006 i njezina Priloga I. kao i članka 4. Uredbe br. 2148/96, kako je izmijenjena Prilogom Uredbi br. 915/2006, kao i na povredi načelâ pravne sigurnosti, zabrane retroaktivnosti propisa, zaštite legitimnih očekivanja i proporcionalnosti

98      Kao prvo valja ispitati prigovor koji se temelji na povredi načelâ pravne sigurnosti, zabrane retroaktivnosti propisa i zaštite legitimnih očekivanja.

 Prigovor koji se temelji na povredi načelâ pravne sigurnosti, zabrane retroaktivnosti propisa i zaštite legitimnih očekivanja

99      U okviru ovog prigovora Talijanska Republika u biti tvrdi da je neposredna primjena obveze sastavljanja inventura koje se odnose na transakcije koje su već neko vrijeme bile izvršene u trenutku stupanja na snagu Uredbe br. 884/2006 i Uredbe br. 915/2006 u lipnju 2006., odnosno nedugo prije zaključivanja poslovne godine u rujnu 2006., protivna načelima pravne sigurnosti, zabrane retroaktivnosti propisa i zaštite legitimnih očekivanja. Nacionalna tijela pouzdala su se u primjenu odredbe iz članka 4. Uredbe br. 2148/96, koja je, na temelju članka 14. Uredbe br. 884/2006, trebala ostati na snazi „barem“ do 30. rujna 2006. Iz tih elemenata proizlazi da talijanska tijela na dan 30. rujna 2006., u skladu s formalnim sustavom koji je stupio na snagu u lipnju 2006., nisu bila obvezna sastaviti inventure.

100    Komisija osporava argumente Talijanske Republike i zahtijeva da se ovaj prigovor odbije.

–       Uredba br. 915/2006

101    Cilj je Uredbe br. 915/2006, u skladu s njezinom uvodnom izjavom 2. i njezinim člankom 1., izmijeniti Prilog III. Uredbi br. 2148/96 radi utvrđivanja novih pravila za primjenu postupka fizičke provjere mjesta skladištenja šećera. U skladu sa svojim člankom 2., ta je uredba stupila na snagu sedmog dana od dana objave u Službenom listu, odnosno 29. lipnja 2006. Ta su se pravila fizičke provjere zaliha primjenjivala na tržišnu godinu 2005./2006., na koju se odnosi ovaj predmet, podložno prijelaznim mjerama predviđenima navedenom uredbom (vidjeti točke 105. i 106. ove presude).

102    Međutim, valja utvrditi da se, kao što to tvrdi Komisija, ispravak od 5 % nije temeljio na povredi pravila fizičke provjere mjesta skladištenja šećera, uvedenih Uredbom br. 915/2006, koju su počinila talijanska tijela. Iz pobijane odluke i sažetog izvješća kao i prepiske između Komisije i talijanskih tijela tijekom upravnog postupka proizlazi da Komisija ni u jednom trenutku nije istaknula takav prigovor.

103    Osim toga, u odgovoru na očitovanje tijela za mirenje, koje je smatralo da su prije stupanja na snagu Uredbe br. 915/2006 propisi Unije u tom području bili manjkavi, i pozivajući se na prijelazne mjere uvedene tom uredbom u pogledu inventura javno skladištenog šećera koje su, među ostalim, provedene tijekom tržišne godine 2005./2006., Komisija je u točki 6.1.5. sažetog izvješća izričito istaknula da ispravak od 5 % nije bio povezan sa stupanjem na snagu Uredbe br. 915/2006, nego da se odnosio na zahtjev da se inventure trebaju provesti do rujna 2006. (vidjeti točku 96. ove presude).

104    U tim se okolnostima ne može prihvatiti argument Talijanske Republike koji je pojašnjen u odgovoru na pisano pitanje Općeg suda, prema kojem je Komisija za tržišne godine 2004./2005. i 2005./2006. na nju trebala primijeniti prijelazni sustav predviđen Uredbom br. 915/2006.

105    Što se tiče prijelaznih mjera, uvodna izjava 4. Uredbe br. 915/2006 predviđa sljedeće:

„Budući da je započela provedba interventnih mjera za šećer za tržišnu godinu 2004./2005. a da nisu utvrđena detaljna pravila za inventuru, iznimno je teško, zbog načina na koji su određene države članice organizirale skladištenje zaliha šećera, izvršiti inventuru u skladu s uobičajenim postupcima. Stoga valja utvrditi prijelazna pravila za zalihe šećera za tržišne godine 2004./2005. i 2005./2006.“ [neslužbeni prijevod]

106    U tom je pogledu Prilog III. Uredbi br. 2148/96 izmijenjen Uredbom br. 915/2006, na način da su dodane nove odredbe naslovljene „VII. – Šećer u rasutom stanju“ i „VIII. – Pakirani šećer“. U pogledu prijelaznog sustava koji se trebao primijeniti na postupke fizičke provjere zaliha šećera u pogledu kojih je tijekom tržišnih godina 2004./2005. i 2005./2006. provedena intervencija, u tim se odredbama navodi sljedeće:

„[…] Postupak fizičke provjere javno skladištenog šećera primjenjiv od tržišnih godina 2004./2005. i 2005./2006. nadalje:

1.      Ako se ne mogu izvršiti postupci inventure iz točke A, interventna agencija dužna je službeno zapečatiti sve ulazne ili izlazne točke iz silosa/skladišta. Interventna agencija mjesečno provjerava očuvanost pečata kako bi osigurala da ostanu netaknuti. Te se inspekcije trebaju detaljno opisati u izvješćima. Pristup zalihama nije dopušten bez prisutnosti inspektora tijela za inspekciju.

Države članice dužne su osigurati postupke pečaćenja koji jamče integritet skladištenih interventnih proizvoda.

2.      Potrebno je najmanje jednom godišnje provesti inspekciju uvjeta skladištenja i stanja očuvanosti proizvoda.“ [neslužbeni prijevod]

107    Kao što to proizlazi iz tih odredbi, prijelazni sustav bio je predviđen Uredbom br. 915/2006 u slučaju nemogućnosti provođenja postupaka fizičke provjere mjesta skladištenja šećera u skladu s pravilima uvedenima Uredbom br. 915/2006 za tržišna razdoblja 2004./2005. i 2005./2006. Međutim, Komisija talijanskim tijelima nije prigovorila neprovođenje navedenih postupaka, kao što je to istaknuto u točkama 102. i 103. ove presude.

108    U svakom slučaju, Talijanska Republika ne tvrdi da su talijanska tijela imala teškoća pri primjeni postupaka fizičke provjere uvedenih Uredbom br. 915/2006. Točno je da tvrdi da postoje određene „objektivne teškoće u koordinaciji“ s javnim tijelom zaduženim za inventure, u ovom slučaju Agecontrolom. Međutim, Talijanska Republika ne tvrdi da su te teškoće prouzročene novim pravilima o fizičkim provjerama uvedenima Uredbom br. 915/2006 niti da su se zbog toga provodili alternativni postupci predviđeni prijelaznim mjerama.

109    Iz toga slijedi da ovaj prigovor treba odbiti kao bespredmetan u dijelu u kojem se odnosi na Uredbu br. 915/2006.

–       Uredba br. 884/2006

110    Kao što to proizlazi iz uvodnih izjava i članka 1. Uredbe br. 884/2006, njome se utvrđuju uvjeti i pravila koji se primjenjuju na EFJP‑ovo financiranje interventnih mjera javnog skladištenja, na upravljanje i kontrolu odgovarajućih mjera agencija za plaćanje kao i na prihvatljivost izdataka i metode za izračun izdataka koji se mogu staviti na EFJP‑ov teret. U skladu s njezinom uvodnom izjavom 13. i njezinim člankom 14., odredbe Uredbe br. 884/2006 u tom pogledu zamjenjuju odredbe nekoliko uredbi koje su, osim toga, stavljene izvan snage, među ostalim, Uredbe br. 2148/96 i Uredbe Vijeća (EEZ) br. 3492/90 od 27. studenoga 1990. o određivanju čimbenika koje treba uzeti u obzir u godišnjim financijskim izvješćima za financiranje interventnih mjera u obliku javnog skladištenja od strane Europskog fonda za smjernice i jamstva u poljoprivredi, Komponente za jamstva (SL L 337, str. 3.).

111    Uredba br. 884/2006, koja je, u skladu sa svojim člankom 15. stavkom 1., stupila na snagu sedmog dana od dana objave u Službenom listu, odnosno 30. lipnja 2006., primjenjivala se, na temelju stavka 2. tog članka, od 1. listopada 2006.

112    U tom pogledu valja podsjetiti na načelo prema kojem se zakoni o izmjenama zakonske odredbe, osim u slučaju odstupanja, primjenjuju na buduće učinke situacija koje su nastale tijekom razdoblja valjanosti prijašnjeg zakona (vidjeti presude od 29. lipnja 1999., Butterfly Music, C‑60/98, Zb., EU:C:1999:333, t. 24. i navedenu sudsku praksu i od 29. siječnja 2002., Pokrzeptowicz‑Meyer, C‑162/00, Zb., EU:C:2002:57, t. 50.). Iako postupovna pravila općenito treba primijeniti na sve sporove koji su u tijeku u trenutku njihova stupanja na snagu, kako bi se osiguralo poštovanje načelâ pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja, materijalna pravila treba tumačiti na način da se odnose na situacije koje su nastale prije njihova stupanja na snagu samo ako iz njihova teksta, svrhe ili strukture jasno proizlazi da im treba pripisati takav učinak (vidjeti presude od 24. rujna 2002., Falck i Acciaierie di Bolzano/Komisija, C‑74/00 P i C‑75/00 P, Zb., EU:C:2002:524, t. 119. i navedenu sudsku praksu i od 1. srpnja 2009., ThyssenKrupp Stainless/Komisija, T‑24/07, Zb., EU:T:2009:236, t. 85. i navedenu sudsku praksu).

113    Osim toga, prema sudskoj praksi, zakonodavcu je dopušteno da razlikuje datum stupanja na snagu od datuma primjene akta koji donosi, tako da taj drugi datum dolazi nakon prvoga. Takav postupak državama članicama ili institucijama Unije može, među ostalim, omogućiti da, jednom kada akt stupi na snagu i time postane dio pravnog poretka Unije, na temelju tog akta ispune svoje prethodne obveze koje su nužne kako bi se taj akt kasnije u cijelosti primijenio na sve subjekte prava na koje se odnosi (presuda od 17. studenoga 2011., Homawoo, C‑412/10, Zb., EU:C:2011:747, t. 24.).

114    Ako se u upravnoj mjeri pojašnjuje da ona proizvodi učinke od određenog datuma, to znači da ti učinci nastaju navedenog datuma (presuda od 14. travnja 1970., Cafiero/Komisija, 42/69, Zb., EU:C:1970:23, str. 161., t. 7.).

115    Iz toga slijedi da se Uredba br. 884/2006 primjenjuje od 1. listopada 2006., osim ako nije drukčije propisano posebnim odredbama kojima se predviđa primjena nekih njezinih odredbi prije datuma nastanka učinaka koji je predviđen njezinim člankom 15. stavkom 2.

116    Talijanska Republika ističe da je Komisija navodno retroaktivno primijenila Uredbu br. 884/2006 u pogledu obveze provođenja inventura jer je člankom 8. navedene uredbe prvi put uvedena obveza sastavljanja godišnje inventure transakcija koje su već neko vrijeme bile izvršene u trenutku njezina stupanja na snagu.

117    U tom pogledu valja istaknuti da se nijedna uvodna izjava ni odredba Uredbe br. 884/2006 ne mogu shvatiti kao da se njima nastoji utvrditi da učinci odredbi iz članka 8. nastaju na neki drugi datum od onoga koji proizlazi iz njezina članka 15. stavka 2. Stoga treba smatrati da se ta odredba primjenjuje od 1. listopada 2006.

118    Iz sažetog izvješća proizlazi da se Komisija pozvala na tu odredbu u pogledu ispravka od 5 % za poslovnu godinu 2006. koja počinje 1. listopada 2005. i završava 30. rujna 2006.

119    Prema tome, Komisija je povrijedila načela zabrane retroaktivnosti propisa i zaštite legitimnih očekivanja time što je članak 8. Uredbe br. 884/2006 primijenila na obvezu talijanskih tijela da sastave inventuru tijekom poslovne godine 2006.

120    U odgovoru na pisano pitanje Općeg suda Komisija je priznala da se u ovom slučaju na obvezu sastavljanja godišnje inventure primjenjuje, ratione temporis, članak 3. Uredbe br. 3492/90, a ne članak 8. Uredbe br. 884/2006.

121    Stoga valja ispitati je li pobijana odluka zbog takve Komisijine pogreške zahvaćena samo formalnim nedostatkom ili, naprotiv, bitnim postupovnim nedostatkom koji može dovesti do njezina poništenja u pogledu ispravka od 5 % zbog povrede načela pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja.

122    Komisija objašnjava da se tijekom upravnog postupka pozvala na članak 8. Uredbe br. 884/2006 jer se radilo o uredbi koja je bila na snazi tijekom tog postupka, na temelju kojeg je utvrdila korektivne mjere koje trebaju poduzeti talijanska tijela. Međutim, Komisija u biti tvrdi da obveza predviđena člankom 8. Uredbe br. 884/2006 nije bila nova, što je potvrđeno u korelacijskoj tablici priloženoj toj uredbi, prema kojoj odredbe članka 8. Uredbe br. 884/2006 odgovaraju odredbama članka 3. Uredbe br. 3492/90.

123    U tom pogledu valja podsjetiti da se načelom pravne sigurnosti, koje je opće načelo prava Unije, zahtijeva da pravo Unije bude jasno, a njegova primjena predvidljiva za sve na koje se odnosi. Tim se zahtjevom traži da svaki akt kojim se žele proizvesti pravni učinci dobiva svoju obvezujuću snagu iz odredbe prava Unije koja se mora izričito navesti kao pravna osnova i koja propisuje pravni oblik akta (vidjeti presude od 12. prosinca 2007., Italija/Komisija, T‑308/05, Zb., EU:T:2007:382, t. 123. i navedenu sudsku praksu i od 29. rujna 2011., Poljska/Komisija, T‑4/06, EU:T:2011:546, t. 82. i navedenu sudsku praksu).

124    Što se tiče ispitivanja obveze obrazlaganja akata koji proizvode pravne učinke, neupućivanje na točnu odredbu ne mora predstavljati bitan nedostatak kada se pravni temelj akta može utvrditi na temelju drugih njegovih elemenata. Izričito je upućivanje, međutim, nužno kada zbog tog propusta zainteresirane stranke i sud Unije nisu sigurni u pogledu točne pravne osnove (vidjeti presude Italija/Komisija, t. 123. supra, EU:T:2007:382, t. 124. i navedenu sudsku praksu i Poljska/Komisija, t. 123. supra, EU:T:2011:546, t. 83. i navedenu sudsku praksu).

125    U ovom slučaju valja utvrditi da se članak 3. Uredbe br. 3492/90, na koji se Komisija poziva samo u svojim pismenima pred Općim sudom, ne navodi ni u pobijanoj odluci ni u sažetom izvješću ni tijekom upravnog postupka. Komisija se, naime, pozvala na članak 8. Uredbe br. 884/2006.

126    Međutim, takva isključivo formalna pogreška u izboru pravne osnove ne može dovesti do poništenja pobijane odluke zbog povrede načela pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja.

127    Kao prvo, zbog te pogreške Talijanskoj Republici nije onemogućeno da odredi obveze nepoštovanje kojih joj prigovara Komisija. Naime, suprotno onomu što tvrdi Talijanska Republika, člankom 8. Uredbe br. 884/2006, na koji se Komisija poziva u pobijanoj odluci, obveza sastavljanja godišnje inventure nije uvedena prvi put nedugo prije kraja poslovne godine 2006. jer je ta obveza, kao što to tvrdi Komisija, već bila predviđena člankom 3. Uredbe br. 3492/90 prije stupanja na snagu Uredbe br. 884/2006. Obveze agencije za plaćanja koje proizlaze iz odredbi članka 3. Uredbe br. 3492/90 jednake su onima koje su predviđene odredbama iz članka 8. Uredbe br. 884/2006, na kojoj je Komisija temeljila svoju odluku, s obzirom na to da ta dva članka predviđaju obvezu sastavljanja godišnje inventure tijekom svake poslovne godine (vidjeti t. 137. i 138. ove presude).

128    Talijanska Republika ničim ne podupire argument kojim osporava kontinuitet između Uredbe br. 3492/90 i Uredbe br. 884/2006. Međutim, valja istaknuti da iz članka 14. stavka 2. Uredbe br. 884/2006 proizlazi da se upućivanja na uredbe koje su njome stavljene izvan snage, osobito na Uredbu br. 3492/90, smatraju upućivanjima na navedenu uredbu i čitaju u skladu s korelacijskom tablicom iz njezina Priloga XVI. Prema toj tablici, članak 3. Uredbe br. 3492/90 odgovara članku 8. stavku 1. Uredbe br. 884/2006. Odredbe tako potvrđuju kontinuitet između obveza sastavljanja godišnje inventure proizvoda koji su bili predmet intervencije, koje se u skladu s Uredbom br. 884/2006 primjenjuju od financijske godine 2006., i obveza koje su već postojale u skladu s Uredbom br. 3492/90.

129    U tom se pogledu Talijanska Republika ne može učinkovito pozvati na to da nije bila upoznata s obvezama nacionalnih tijela koje proizlaze iz članka 3. Uredbe br. 3492/90. Iako se Komisija tijekom upravnog postupka pogrešno nije pozvala na tu odredbu, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da odredbe prava Unije od dana objave u Službenom listu predstavljaju jedino pozitivno pravo u tom području, koje svi trebaju poznavati (vidjeti presudu od 5. lipnja 1996., Günzler Aluminium/Komisija, T‑75/95, Zb., EU:T:1996:74, t. 50. i navedenu sudsku praksu). Talijanska Republika stoga nije mogla zanemariti postojanje obveze sastavljanja godišnje inventure proizvoda koji su bili predmet intervencije u obliku javnog skladištenja tijekom svake poslovne godine, kako to proizlazi iz članka 3. Uredbe br. 3492/90.

130    Kao drugo, iz prethodno navedenoga također proizlazi da bi Komisija, čak i da je temeljila ispravak od 5 % na članku 3. Uredbe br. 3492/90, došla do istog rezultata o meritumu, odnosno utvrdila bi da talijanska tijela nisu sastavila godišnju inventuru tijekom obračunske godine 2006. Prema tome, pogreška u utvrđivanju odredbe primjenjive ratione temporis na obvezu sastavljanja godišnje inventure ni u kojem slučaju nije imala nikakav odlučujući utjecaj na rezultat Komisijine meritorne analize (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu Günzler Aluminium/Komisija, t. 129. supra, EU:T:1996:74, t. 55.).

131    U tim okolnostima, osim toga valja utvrditi da se Komisija u pobijanoj odluci pozvala i na članak 4. Uredbe br. 2148/96 u pogledu obveza nacionalnih tijela da provedu godišnje inventure u obliku fizičkih provjera mjesta skladištenja (vidjeti točku 96. ove presude), a ne na istovjetnu odredbu Uredbe br. 884/2006, odnosno, prema korelacijskoj tablici iz Priloga XVI. toj uredbi, na „točku A. I. Priloga I.“ toj uredbi. Stoga prigovor koji se temelji na povredi načela pravne sigurnosti i legitimnih očekivanja jer su se talijanska tijela pouzdala u primjenu članka 4. Uredbe br. 2148/96 za određivanje obveza koje se odnose na godišnje inventure za poslovnu godinu 2006. (vidjeti točku 99. ove presude) treba odbiti kao bespredmetan.

132    Iz toga slijedi da se Talijanska Republika u ovom slučaju ne može učinkovito pozvati na povredu načelâ pravne sigurnosti, zabrane retroaktivnosti propisa i zaštite legitimnih očekivanja u pogledu primjene članka 8. Uredbe br. 884/2006. Ovaj prigovor stoga treba odbiti u cijelosti.

 Prigovor koji se temelji na pogrešnom tumačenju i pogrešnoj primjeni članka 8. Uredbe br. 884/2006 i njezina Priloga I. kao i članka 4. Uredbe br. 2148/96, kako je izmijenjena Prilogom Uredbi br. 915/2006

133    Kao što je to istaknuto u točki 96. ove presude, iz pobijane odluke proizlazi da je ispravak od 5 % za financijsku godinu 2006. zbog „nepravodobnog provođenja kontrola zalihe“ Talijanskoj Republici naložen protivno članku 8. Uredbe br. 884/2006 i članku 4. Uredbe br. 2148/96. U skladu sa sažetim izvješćem, zbog te je pogreške nastao financijski rizik za fondove jer se ostalim kontrolama koje su provedene za poslovnu godinu 2006. nije moglo utvrditi jesu li ukupne količine navedene u evidencijama zaliha stvarno prisutne niti time jamčiti da su troškovi skladištenja i drugi troškovi plaćeni na temelju točnih podataka.

134    Talijanska Republika tvrdi da je provela niz odgovarajućih kontrola prodaje šećera koji je bio predmet intervencije, među ostalim, na temelju mjesečnih izvješća preslike kojih su podnesene Općem sudu. Nadalje, uspostavljeni informatički sustav evidencija o utovaru i istovaru omogućavao je svakodnevni nadzor i ažuriranje stanja zaliha, time što su se pratile sve njegove promjene. Stoga su talijanska tijela nastojala provoditi kontrole prilikom ulaza i izlaza proizvoda kao i kontrole zaliha koje su ostajale u skladištu, pri čemu su provjeravala ukupne količine „kao da se provodila trajna inventura“.

135    Komisija osporava argumente Talijanske Republike.

136    Kao što to proizlazi iz sudske prakse navedene u točki 31. ove presude, iz europskih poljoprivrednih fondova financiraju se samo intervencije koje se provode u skladu s odredbama Unije u okviru zajedničke organizacije poljoprivrednih tržišta. Navodno manjkave elemente zbog kojih je bio donesen osporavani financijski ispravak stoga valja ocijeniti s obzirom na posebne obveze nacionalnih tijela koje proizlaze iz propisa Unije u pogledu kontrola zalihe proizvoda na koje se odnose interventne mjere.

137    Na temelju članka 3. Uredbe br. 3492/90:

„Tijekom svake poslovne godine interventne agencije sastavljaju inventuru za svaki proizvod koji je bio predmet interventne mjere Zajednice.

Agencije uspoređuju rezultate inventure s knjigovodstvenim podacima, a utvrđene razlike u količinama moraju se uknjižiti u skladu s člankom 5., kao i razlike u kvaliteti utvrđene tijekom provjera. “ [neslužbeni prijevod]

138    Ta je odredba stavljena izvan snage člankom 14. stavkom 1. Uredbe br. 884/2006 s učinkom od 1. listopada 2006. i zamijenjena, u skladu s korelacijskom tablicom iz Priloga XVI., istovjetnom odredbom članka 8. Uredbe br. 884/2006, kojom se za agenciju za plaćanja predviđa jednaka obveza sastavljanja godišnje inventure tijekom svake poslovne godine.

139    Člankom 2. stavkom 3. točkom (a) Uredbe br. 884/2006 poslovna godina definira se kao razdoblje od 1. listopada do 30. rujna sljedeće godine.

140    Članak 4. Uredbe br. 2148/96 predviđa:

„1.      Interventna agencija jamči točnost podataka prikupljenih u skladu s odredbama članaka 1., 2. i 3. Na temelju toga tijekom godine provodi provjere na mjestima skladištenja, koliko je to moguće, u neredovitim intervalima i bez prethodne najave.

Svako se mjesto skladištenja treba provjeriti najmanje jednom svake godine u skladu s pravilima iz Priloga III., posebno radi utvrđivanja:

(a)      postupaka za prikupljanje informacija iz članaka 2. i 3.,

(b)      usklađenosti knjigovodstvenih podataka koje na licu mjesta posjeduje skladištar i informacija poslanih interventnoj agenciji [i]

(c)      fizičke prisutnosti količina navedenih u knjigovodstvenim evidencijama skladištara koje su poslužile kao temelj posljednjeg mjesečnog izvješća koje je napravio skladištar, procijenjeno vizualno ili u slučaju sumnje ili nesuglasica vaganjem ili mjerenjem.

Fizička prisutnost utvrđuje se dovoljno reprezentativnim fizičkim ispitivanjem, obuhvaćajući u najmanju ruku postotke iz Priloga III. ovoj uredbi i omogućavajući zaključak da su ukupne količine navedene u evidencijama zaliha stvarno prisutne.

[…]“ [neslužbeni prijevod]

141    Uredba br. 2148/96 također je stavljena izvan snage Uredbom br. 884/2006 s učinkom od 1. listopada 2006. U skladu s korelacijskom tablicom iz Priloga XVI. potonjoj uredbi, članak 4. Uredbe br. 2148/96 odgovara „točki A. I. Priloga I.“ Uredbi br. 884/2006.

142    Pravila fizičke provjere javnih zaliha poljoprivrednih proizvoda, kako su određena u Prilogu III. Uredbi br. 2148/96, izmijenjena su Uredbom br. 915/2006. U tom okviru, Prilog III. Uredbi br. 2148/96 izmijenjen je radi unošenja novih odredbi u pogledu postupaka fizičkih provjera koji se primjenjuju na šećer u rasutom stanju („VII. – Šećer u rasutom stanju“) i pakirani šećer („VIII. – Pakirani šećer“) (vidjeti također točku 101. ove presude).

143    Iz gore navedenih odredbi proizlazi da agencija za plaćanja treba sastaviti godišnju inventuru tijekom svake poslovne godine i da se rezultati te inventure trebaju usporediti s knjigovodstvenim podacima, u skladu s člankom 3. Uredbe br. 3492/90, koji je u biti zamijenjen člankom 8. Uredbe br. 884/2006. Takva poslovna godina traje od 1. listopada do 30. rujna sljedeće godine. Godišnja inventura sastavlja se osobito na temelju rezultata kontrola zaliha iz članka 4. Uredbe br. 2148/96 koje se provode fizičkom provjerom skladišta na licu mjesta, u skladu s postupcima iz Priloga III. navedenoj uredbi. Prema sudskoj praksi, kontrole u obliku fizičke provjere skladišta na licu mjesta ključne su za osiguravanje pravilnosti izdataka u pogledu skladištenja i predstavljaju ključne kontrole u smislu Priloga 2. dokumentu VI/5330/97 (vidjeti u tom smislu presudu od 20. lipnja 2006., Grčka/Komisija, T‑251/04, EU:T:2006:165, t. 79.).

144    Iz toga slijedi da je činjenica da inventure nisu bile provedene prije 30. rujna 2006. protivna odredbama članka 4. Uredbe br. 2148/96 u vezi s člankom 3. Uredbe br. 3492/90, kako je u biti zamijenjen člankom 8. Uredbe br. 884/2006.

145    Talijanska tijela nisu tijekom upravnog postupka osporavala da nisu provela inventure do 30. rujna 2006., kao što, među ostalim, proizlazi iz zapisnika s bilateralnog sastanka kao i iz točke 5. posljednjeg stavka izvješća tijela za mirenje.

146    Talijanska Republika to istinski i ne osporava pred Općim sudom. S jedne strane, s obzirom na njezinu argumentaciju, očito je da ne osporava da je imala tu obvezu na temelju članka 4. Uredbe br. 2148/96, na koji se poziva kako bi istaknula da su se talijanska tijela pouzdala u činjenicu da će ta odredba ostati na snazi do 30. rujna 2006. (vidjeti točku 131. ove presude).

147    S druge strane, u svojim je pismenima pred Općim sudom tvrdila da je Agecontrol u veljači 2007. proveo kvantitativne i kvalitativne inventure i utvrdio stanje zaliha na dan 30. rujna 2006. U odgovoru na pisano pitanje Općeg suda Talijanska Republika potvrdila je da je te tvrdnje trebalo shvatiti kao da se njima navodi da je Agecontrol te inventure proveo tek u veljači 2007. i zatim Komisiji proslijedio sažetak zapisnika o navedenim kontrolama.

148    Suprotno tomu, Talijanska Republika u biti tvrdi da je drugim kontrolama koje su provela talijanska tijela u pogledu skladištenja šećera, osobito kontrolama prilikom ulaza i izlaza proizvoda, tijekom kojih su provedene i određene kontrole količine skladištenog šećera, mjesečnim izvješćima kao i informatičkim sustavom evidencije utovara i istovara, kojim se svakodnevno ažurira stanje zaliha, bilo moguće osigurati isti rezultat kao i inventurama, odnosno osigurati da su troškovi skladištenja plaćeni za šećer koji je stvarno prisutan u zalihama.

149    U tom pogledu valja utvrditi da postojanje kontrola na koje se poziva Talijanska Republika nije dovoljno za uklanjanje nedostatka navedenih u pobijanoj odluci i sažetom izvješću u pogledu neprovođenja godišnjih inventura do 30. rujna 2006.

150    Obveza provođenja godišnjih inventura tijekom svake poslovne godine izričito je predviđena člankom 4. Uredbe br. 2148/96 i člankom 3. Uredbe br. 3492/90 koji je u biti zamijenjen člankom 8. Uredbe br. 884/2006, kao što je to napomenuto u točkama 143. i 144. ove presude.

151    Međutim, prema ustaljenoj sudskoj praksi, kada se uredbom uspostavljaju posebne mjere kontrole, države članice dužne su ih primjenjivati a da pritom nije potrebno ocijeniti osnovanost njihove tvrdnje prema kojoj je drukčiji sustav kontrole učinkovitiji (vidjeti presude od 21. ožujka 2002., Španjolska/Komisija, C‑130/99, Zb., EU:C:2002:192, t. 87. i navedenu sudsku praksu i od 28. ožujka 2007., Španjolska/Komisija, T‑220/04, EU:T:2007:97, t. 89. i navedenu sudsku praksu).

152    Osim toga, kao što je to Komisija istaknula u točki 6.1.3. sažetog izvješća, iz dokumenta VI/5330/97 proizlazi da se „za zamjenske kontrole ne može automatski smatrati da otklanjaju neusklađenost“ i da, „[k]ada se uredbama izričito propisuje određena provjera, država članica nema drugu mogućnost nego provesti tu provjeru ili zatražiti od tijela odobrenje izuzeća“.

153    Talijanska Republika pogrešno tvrdi da inventure nisu bile potrebne jer bi se one navodno u svakom slučaju morale provoditi pri ulasku u skladište i izlasku iz skladišta te da bi se u tom trenutku utvrdile i količine šećera u zalihama. Talijanska Republika, naime, ne može zanemariti obvezu kontrole svakog mjesta skladištenja najmanje jednom svake godine u obliku fizičkih provjera, koja proizlazi iz članka 4. Uredbe br. 2148/96. U tom pogledu, potreba provedbe godišnje kontrole, a ne samo kontrole na ulazu u skladište i izlazu iz skladišta, opravdava se činjenicom da uvjeti skladištenja mogu dovesti do promjene skladištenih količina. Tako se provjerom stanja zaliha tijekom godišnje kontrole može izbjeći da fondovi Unije snose nepotrebne troškove skladištenja, odnosno troškove koji se odnose na količine šećera koje ne postoje ili više ne postoje (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 2. veljače 2012., Grčka/Komisija, T‑469/09, EU:T:2012:50, t. 127. i 128.).

154    Osim toga, inventure u obliku fizičkih provjera prostora ključne su kako bi se uskladili knjigovodstveni podaci sa stvarnim stanjem zaliha proizvoda koji su predmet intervencije te kako bi se zaključilo da su ukupne količine navedene u evidencijama zaliha stvarno prisutne. Prema sudskoj praksi, zakonodavac Unije osmislio je upravni nadzor i provjeru na licu mjesta kao dva načina provjere koji su različiti, ali se međusobno nadopunjuju (vidjeti u tom smislu presudu od 3. listopada 1996., Njemačka/Komisija, C‑41/94, Zb., EU:C:1996:366, t. 43.). Vođenje mjesečne evidencije, provjere šećera pri ulasku u skladište i izlasku iz skladišta i informatički sustav evidencija utovara i istovara ni u kojem slučaju ne mogu osigurati istu razinu pouzdanosti kao godišnje inventure koje se provode u obliku fizičkih provjera mjesta skladištenja i omogućuju usklađivanje podataka iz evidencije zaliha s onima koji su dobiveni tijekom tih inspekcija.

155    Konačno, valja podsjetiti da se država članica ne može pozivati na odredbe, prakse ili situacije iz svojeg unutarnjeg pravnog poretka kako bi opravdala nepoštovanje obveza i rokova koji proizlaze iz pravnih pravila Unije. Konkretno, država članica ne može se pozvati na praktične teškoće kako bi opravdala neprovođenje odgovarajućih kontrola (vidjeti presude od 21. veljače 1991., Njemačka/Komisija, C‑28/89, Zb., EU:C:1991:67, t. 18. i navedenu sudsku praksu i od 12. studenoga 2010., Italija/Komisija, T‑95/08, EU:T:2010:464, t. 77. i navedenu sudsku praksu).

156    Stoga se Talijanska Republika, i pod pretpostavkom da su dokazane, ne može valjano pozvati na teškoće na koje je navodno naišla pri planiranju provjera s Agecontrolom.

157    Iz prethodno navedenog proizlazi da u ovom slučaju Komisijino utvrđenje prema kojem godišnje inventure za financijsku godinu 2006. nisu bile provedene prije 30. rujna 2006. predstavlja element koji može stvoriti ozbiljne sumnje, u smislu sudske prakse navedene u točki 32. ove presude, u provođenje primjerenog i učinkovitog sustava kontrola kojima se može osigurati da fondovi preuzmu samo troškove stvarno prisutnog šećera u mjestima skladištenja. Talijanska Republika nije podnijela nijedan element kojim se može osporiti ta tvrdnja te stoga nije mogla iznijeti iscrpan i cjelovit dokaz o stvarnoj provedbi tih provjera i netočnosti Komisijinih tvrdnji, u smislu sudske prakse navedene u točki 33. ove presude.

158    Komisija je stoga opravdano smatrala da nepravodobno provođenje godišnjih kontrola zaliha šećera u smislu odredbi članka 4. Uredbe br. 2148/96 u vezi s člankom 3. Uredbe br. 3492/90, koji je u biti zamijenjen člankom 8. Uredbe br. 884/2006, predstavlja rizik za fondove, koji se ne može u potpunosti nadoknaditi drugim kontrolama koje navode talijanska tijela.

159    Taj se zaključak ne može dovesti u pitanje argumentom Talijanske Republike prema kojem se Uredba br. 2148/96 „ne odnosi na proizvod ,šećer’“.

160    Doduše, točno je, kao što to tvrdi Talijanska Republika, da Uredba br. 2148/96 izvorno nije sadržavala nijednu odredbu koja iscrpno opisuje postupke fizičke provjere zaliha šećera, s obzirom na to da su one uvedene tek Uredbom br. 915/2006 koja je stupila na snagu 29. lipnja 2006. te se, ovisno o prijelaznim odredbama predviđenima tom uredbom, primjenjuje na tržišnu godinu 2005./2006. (vidjeti točku 101. ove presude).

161    Međutim, odredbama koje su uvedene Uredbom br. 915/2006 utvrđuju se postupci fizičke provjere mjesta skladištenja šećera, dok je sama obveza provođenja tih inspekcija već bila predviđena člankom 4. Uredbe br. 2148/96 u pogledu svih poljoprivrednih proizvoda u javnom skladištenju. Međutim, kao što je to istaknuto u točkama 102. i 103. ove presude, prigovor koji je istaknula Komisija ne temelji se na nepoštovanju postupaka fizičke provjere mjesta skladištenja šećera uvedenih Uredbom br. 915/2006, nego na nepravodobnom provođenju godišnjih inventura, u smislu članka 4. Uredbe br. 2148/96 i članka 3. Uredbe br. 3492/90, koji je u biti zamijenjen člankom 8. Uredbe br. 884/2006.

162    U svakom slučaju, Talijanska Republika nije dokazala kako se samim nepostojanjem postupaka fizičke provjere mjesta skladištenja u pogledu šećera ili samim njihovim uvođenjem Uredbom br. 915/2006 objašnjava nepravodobno provođenje godišnjih inventura u pogledu tog proizvoda.

163    Usto, kao što to naglašava Komisija, Talijanskoj Republici ničim nije bilo zabranjeno provođenje postupaka kontrole mjesta skladištenja jednakih onima koji su predviđeni za druge proizvode, kao što to tvrdi da je učinila u pogledu drugih vrsta kontrola.

164    U tom pogledu valja podsjetiti da su države članice dužne provesti primjerene kontrole u svrhu učinkovitog sustava kontrole i nadzora, čak i ako se propisima Unije ne utvrđuju iscrpna pravila tih provjera (vidjeti presudu od 31. siječnja 2012., Španjolska/Komisija, T‑206/08, EU:T:2012:33, t. 77. i navedenu sudsku praksu).

165    Iz toga proizlazi da je ovaj prigovor neosnovan i da ga treba odbiti.

 Prigovor koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti

166    Što se tiče navoda prema kojem je ispravak primijenjen u ovom slučaju neproporcionalan, najprije valja primijetiti da se taj prigovor ne odnosi na način na koji je Komisija došla do iznosa od 781.044 eura pri primjeni paušalnog ispravka od 5 % za financijsku godinu 2006. Naime, Talijanska Republika samo tvrdi da je Komisija trebala uzeti u obzir nepravodobnu izmjenu interventnog sustava u obliku skladištenja u sektoru šećera Uredbom br. 884/2006 i Uredbom br. 915/2006 u lipnju 2006., odnosno tijekom obračunske godine 2006. Talijanska Republika smatra da se ispravak od 5 % trebao u najboljem slučaju primijeniti za razdoblje nakon stupanja na snagu tih uredbi. Osim toga, prema mišljenju Talijanske Republike, Komisija je također trebala uzeti u obzir prijelazne sustave koji su navodno sadržani u tim uredbama.

167    Međutim, kao što je to utvrđeno u okviru ispitivanja prvog i drugog prigovora trećeg tužbenog razloga, stupanje na snagu Uredbe br. 884/2006 i Uredbe br. 915/2006 nije utjecalo na obveze talijanskih tijela u pogledu uspostavljanja sustava inventura, s obzirom na to da navedenim uredbama nisu izmijenjene obveze u pogledu kojih su u ovom slučaju utvrđeni propusti (vidjeti osobito točke 127. i 161. ove presude).

168    Stoga prigovor koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti zbog izmjene predmetnog sustava tijekom poslovne godine 2006. treba odbiti.

169    U svakom slučaju, dovoljno je podsjetiti da Komisija može, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, odbiti preuzimanje svih nastalih izdataka ako utvrdi da ne postoje dostatni mehanizmi kontrole (vidjeti u tom smislu presudu od 24. veljače 2005., Nizozemska/Komisija, C‑318/02, EU:C:2005:104, t. 45. i navedenu sudsku praksu).

170    U ovom se slučaju propusti koje su istaknule Komisijine službe odnose na nepravodobno provođenje kontrola koje imaju veliku ulogu pri utvrđivanju pravilnosti izdataka, tako da se razumno može zaključiti da je rizik od gubitaka za fondove bio znatan. Stoga se iznos koji Komisija nije priznala, a koji je ograničen na 5 % predmetnih izdataka, ne može smatrati pretjeranim i neproporcionalnim.

171    Iz toga slijedi da Komisija u ovom slučaju, naloživši paušalni ispravak od 5 % od iznosa predmetnih izdataka, nije povrijedila načelo proporcionalnosti jer su nepravodobnim provođenjem inventura povrijeđeni zahtjevi koji proizlaze iz propisa Unije.

172    Stoga treći tužbeni razlog valja odbiti u cijelosti.

b)     Četvrti tužbeni razlog, koji se temelji na bitnoj povredi postupka zbog nepostojanja obrazloženja

173    Prema mišljenju Talijanske Republike, Komisija nije u dovoljnoj mjeri obrazložila zašto je odbila prijedlog tijela za mirenje prema kojem bi se ispravak povezan s nepravodobnim provođenjem inventura trebao ograničiti na troškove skladištenja prijavljene između datuma stupanja na snagu Uredbe br. 915/2006 i kraja financijske godine 2006.

174    U tom pogledu valja utvrditi, poput Komisije, da su obveze u pogledu inventura već bile obuhvaćene propisima prije stupanja na snagu Uredbe br. 915/2006 (vidjeti točku 161. ove presude). Suprotno tvrdnjama Talijanske Republike, tom uredbom stoga nisu prvi put uvedene obveze za koje su u ovom slučaju utvrđeni propusti. Prema tome, stupanje na snagu Uredbe br. 915/2006 nema nikakav utjecaj na postojanje obveza država članica u pogledu obveze provođenja inventure kao takve.

175    Komisija je tu činjenicu jasno objasnila tijekom upravnog postupka, osobito u svojem konačnom stajalištu od 3. siječnja 2011., nakon izvješća tijela za mirenje. To je također navela u točki 6.1.5. sažetog izvješća.

176    Osim toga, kao što je to navedeno u točki 72. ove presude, mišljenje tijela za mirenje u svakom slučaju ne obvezuje Komisiju.

177    Prema tome, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točkama 91. do 93. ove presude, obrazloženje pobijane odluke treba smatrati dovoljnim te ovaj tužbeni razlog stoga treba odbiti.

c)     Prigovor nezakonitosti protiv Uredbe br. 915/2006

178    Podredno, u odnosu na treći i četvrti tužbeni razlog, Talijanska Republika ističe prigovor nezakonitosti protiv Uredbe br. 915/2006 jer se njome uvodi obveza provođenja inventura konačnih zaliha šećera otprilike samo tri mjeseca prije novog roka za sastavljanje inventura. Prema mišljenju Talijanske Republike, propisati uredbom ponašanja koja se odnose na protekle događaje i sankcionirati propuste postupkom financijskog ispravka protivno je načelima navedenima u okviru trećeg tužbenog razloga.

179    Komisija osporava argumente Talijanske Republike.

180    Valja podsjetiti da je, prema ustaljenoj sudskoj praksi, članak 277. UFEU‑a izraz općeg načela kojim se svakoj stranci osigurava pravo, radi poništenja pojedinačne odluke, neizravnim putem osporavati valjanost ranijih akata institucija koji tvore pravnu osnovu pobijane odluke (vidjeti u tom smislu presude od 6. ožujka 1979., Simmenthal/Komisija, 92/78, Zb., EU:C:1979:53, t. 39. do 41. i od 20. rujna 2011., Regione autonoma della Sardegna i dr./Komisija, T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 i T‑454/08, Zb., EU:T:2011:493, t. 206. i navedenu sudsku praksu).

181    Međutim, kao što to Komisija pravilno podsjeća, prigovor nezakonitosti koji je prilikom osporavanja zakonitosti odluke podredno istaknut na temelju članka 277. UFEU‑a dopušten je samo kada postoji veza između spornog akta i propisa čija se navodna nezakonitost ističe. Naime, budući da cilj članka 277. UFEU‑a nije davanje stranci mogućnosti da osporava primjenjivost bilo kojeg općeg akta u korist bilo koje tužbe, opći akt čija se nezakonitost ističe mora izravno ili neizravno biti primjenjiv na slučaj koji je predmet tužbe te mora postojati izravna pravna veza između pojedinačne pobijane odluke i predmetnog općeg akta (vidjeti presude Regione autonoma della Sardegna i dr./Komisija, t. 180. supra, EU:T:2011:493, t. 207. i navedenu sudsku praksu i od 6. rujna 2013., Deutsche Bahn i dr./Komisija, T‑289/11, T‑290/11 i T‑521/11, Zb., EU:T:2013:404, t. 56. i navedenu sudsku praksu).

182    Tužitelj se u ovom slučaju poziva na nezakonitost Uredbe br. 915/2006. Međutim, kao što je to istaknuto u točkama 102. i 103. ove presude, Komisija pobijanu odluku nije temeljila na odredbama navedene uredbe, s obzirom na to da talijanskim tijelima nije prigovorila da nisu poštovala posebne postupke fizičkih provjera uvedene navedenom uredbom, nego na činjenici da do 30. rujna 2006. nisu provela inventure kao takve, koje su već bile predviđene člankom 4. Uredbe br. 2148/96 i člankom 3. Uredbe br. 3492/90 koji je u biti zamijenjen člankom 8. Uredbe br. 884/2006 (vidjeti također točku 161. ove presude).

183    Stoga je prigovor nezakonitosti usmjeren protiv uredbe koja ne utječe na rješavanje postupka i nema nikakvu izravnu pravnu vezu s tim postupkom. Stoga ga treba odbiti kao nedopušten.

d)     Šesti tužbeni razlog, koji se temelji na bitnoj povredi postupka zbog nepostojanja obrazloženja, nedostatka dokaza i iskrivljavanja činjenica

184    U točki 6.1.3. sažetog izvješća, u okviru prigovora koji se odnosi na nepravodobno provođenje inventura i rizika koji to predstavlja za fondove, Komisija je uputila na 127.000 tona šećera koji je bez provjere i službenog vaganja uklonjen iz zaliha između 30. rujna 2006., kada su inventure trebale biti provedene, i veljače 2007., kada su stvarno provedene.

185    Talijanska Republika tvrdi da Komisija nije dokazala takvo utvrđenje nijednim dokazom te da je time iskrivila činjenice. Osim toga, pojašnjuje da su se ta kretanja odnosila na postupke izlaza proizvoda.

186    U odgovoru na pisano pitanje Općeg suda Komisija je navela da je svoje utvrđenje o izlazu 127.000 tona šećera temeljila na tablici sustava „E‑Faudit“ od 30. ožujka 2007. koju su joj proslijedila talijanska tijela.

187    Valja utvrditi da predmetni dokument, koji je Komisija podnijela uz svoj odgovor na pitanje Općeg suda, odražava kretanja zaliha šećera između listopada 2006. i veljače 2007. Iz navedenog dokumenta proizlazi da je količina šećera u skladištima potkraj veljače 2007. bila manja od referentne količine početkom listopada 2006., i to upravo za 127.000 tona koje su izišle iz interventnih zaliha bez fizičkog premještanja.

188    Talijanska Republika nije osporavala istinitost podataka navedenih u toj tablici i nije porekla da su je talijanska tijela proslijedila Komisiji tijekom upravnog postupka.

189    Iz toga slijedi da Talijanska Republika pogrešno tvrdi da je Komisija iskrivila činjenice i da nije pružila dovoljno obrazloženje u pogledu činjenice da je između listopada 2006. i veljače 2007. predmetnih 127.000 tona bez fizičkog premještanja izišlo iz interventnih zaliha jer su u tom pogledu sama talijanska tijela dostavila dokaz Komisiji.

190    U svakom slučaju, valja podsjetiti da je ispravak od 5 %, koji je Komisija primijenila u ovom slučaju, paušalni ispravak koji se temelji na činjenici da nepravodobno provođenje godišnjih inventura fondove izlaže opasnosti od štete jer se nije moglo isključiti da bi se neopravdani financijski troškovi i troškovi skladištenja, s obzirom na to da se odnose na količine šećera koje nedostaju, mogli staviti njima na teret. Stoga se ne radi o specifičnom ispravku koji se primjenjuje zbog konkretnih i preciznih troškova koje snose fondovi, s obzirom na to da određena količina šećera, odnosno predmetnih 127.000 tona, nije bila prisutna u zalihama.

191    Komisija je na raspravi potvrdila da joj je utvrđenje u pogledu količine od 127.000 tona šećera koja je bez fizičkog premještanja izišla iz zaliha između listopada 2006. i veljače 2007. poslužilo kao primjer posljedica nepravodobnog provođenja inventura koje, prema Komisijinu mišljenju, predstavlja siguran rizik za fondove. Naime, kao što to proizlazi iz Komisijina odgovora na pisano pitanje Općeg suda, stvarno prisutne količine u mjestima skladištenja tijekom tržišne godine 2005./2006., za koje su troškovi skladištenja za financijsku godinu 2006. pripisani fondovima, mogle su se razlikovati u odnosu na količine u veljači 2007., koje su utvrđene nakon kontrola koje je tada proveo Agecontrol.

192    S obzirom na prethodno navedeno, šesti tužbeni razlog valja odbiti.

e)     Sedmi tužbeni razlog, koji se temelji na bitnoj povredi postupka zbog nepostojanja obrazloženja i nedostatku dokaza u pogledu navodne opasnosti od štete za fondove kao i na povredi načela korisnog učinka

193    Talijanska Republika tvrdi da Komisijina ocjena – prema kojoj kvalitativne i kvantitativne kontrole šećera pri ulasku i izlasku, koje Komisija nije kritizirala, ne mogu imati isti koristan učinak kao i inventure – nije obrazložena.

194    U odgovoru na tvrdnje prema kojima su interesi fondova bili potpuno zaštićeni Komisija pak nije iznijela dokaz konkretne opasnosti kojima su fondovi izloženi te je iskrivila činjenice utvrđene u dokumentima koje su talijanska tijela podnijela u prilog tim tvrdnjama.

195    Kao što je to utvrđeno u točki 158. ove presude, Komisija nije počinila pogrešku time što je zaključila da nepravodobno provođenje godišnjih inventura zaliha šećera može izložiti fondove velikom riziku i da se taj rizik ne može ukloniti drugim kontrolama skladištenog šećera koje su provela talijanska tijela.

196    U tim okolnostima, Talijanska Republika uzaludno tvrdi da, što se tiče troškova skladištenja šećera tijekom financijske godine 2006., Komisija nije dokazala postojanje rizika za fondove. Naime, valja podsjetiti da je zakonodavac Unije smatrao da su godišnje inventure, osobito u obliku fizičke provjere zaliha, bile potrebne kako bi se utvrdilo da su ukupne količine proizvoda navedene u evidencijama zaliha stvarno prisutne u zalihama te je državama članicama u tom pogledu propisao obveze, osobito da barem jednom godišnje provjere zalihe fizičkim provjerama mjesta skladištenja i da tijekom svake poslovne godine sastave godišnju inventuru. Propisivanjem takvih obveza zakonodavac je implicitno, ali jasno smatrao da njihovo nepoštovanje fondove automatski izlaže riziku (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 17. svibnja 2013., Grčka/Komisija, T‑294/11, EU:T:2013:261, t. 131.).

197    Stoga je Komisija, suprotno tužiteljevim tvrdnjama, da bi osigurala koristan učinak odredbi kojima se predviđa obveza provođenja godišnjih inventura zaliha, u ovom slučaju utvrdila da talijanska tijela nisu poštovala obvezu završetka inventura najkasnije do 30. rujna 2006. te je u tom pogledu primijenila ispravak. Pri tome je Komisija s pravom smatrala da postoji rizik za fondove i pravilno je pojasnila njegov doseg.

198    Osim toga, prema ustaljenoj sudskoj praksi, ako je na Komisiji da dokaže postojanje povrede pravila zajedničke organizacije poljoprivrednih tržišta, jednom kada se utvrdi ta povreda, država članica dužna je dokazati, prema potrebi, da je Komisija počinila pogrešku u pogledu financijskih posljedica koje proizlaze iz povrede pravila Unije (vidjeti presude od 12. rujna 2007., Finska/Komisija, T‑230/04, EU:T:2007:259, t. 159. i navedenu sudsku praksu i Grčka/Komisija, t. 77. supra, EU:T:2013:32, t. 330. i navedenu sudsku praksu). U ovom slučaju valja utvrditi da se argumentima koje je istaknula Talijanska Republika ne može dokazati takva pogreška.

199    Konačno, iz toga slijedi da pobijana odluka nije zahvaćena nepostojanjem obrazloženja jer je Komisija u dovoljnoj mjeri objasnila činjenične i pravne razloge na kojima je temeljila ispravak od 5 %, tako da je Talijanska Republika mogla učinkovito pripremiti svoju obranu i Opći sud mogao je izvršiti svoj nadzor. Stoga, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točkama 91. do 93. ove presude, Komisija nije bila obvezna opširnije obrazložiti utvrđenje prema kojem se drugim kontrolama zaliha šećera koje su provela talijanska tijela nije moglo osigurati isključenje rizika za fondove povezanih s preuzimanjem troškova skladištenja proizvoda kojeg nema u skladištu.

200    S obzirom na prethodna razmatranja, također valja odbiti sedmi tužbeni razlog i stoga tužbu u cijelosti.

 Troškovi

201    U skladu s člankom 87. stavkom 2. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.

202    Budući da Talijanska Republika nije uspjela ni u jednom dijelu svojih zahtjeva, valja joj naložiti snošenje troškova postupka, u skladu s Komisijinim zahtjevom.

Slijedom navedenoga,

OPĆI SUD (prvo vijeće)

proglašava i presuđuje:

1.      Tužba se odbija.

2.      Talijanska Republika snosit će vlastite troškove kao i troškove Europske komisije.

Kanninen Pelikánová Buttigieg

Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 19. lipnja 2015.

Potpisi

Sadržaj

Okolnosti spora

Postupak i zahtjevi stranaka

Pravo

A –  Dopuštenost tužbe u dijelu u kojem se odnosi na poništenje Komisijinih dopisa od 3. veljače 2010. i 3. siječnja 2011.

B –  Meritum

1.  Uvodna razmatranja

2.  Paušalni financijski ispravak od 10 % koji se odnosi na izdatke povezane s povećanjem troškova skladištenja od 35 % u financijskim godinama 2006. do 2009.

a)  Doseg prvog tužbenog razloga

b)  Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na bitnoj povredi postupka zbog neprovođenja istrage, pogrešci u ocjeni i povredi članka 9. stavka 5. drugog podstavka Uredbe br. 1262/2001

Kontrole koje se propisuju nacionalnim tijelima na temelju članka 9. stavka 5. drugog podstavka Uredbe br. 1262/2001

Kontrole koje su talijanska tijela izvršila u okviru provedbe članka 9. stavka 5. drugog podstavka Uredbe br. 1262/2001

c)  Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na bitnoj povredi postupka zbog nepostojanja obrazloženja

3.  Paušalni financijski ispravak od 5 % za financijsku godinu 2006. zbog nepravodobno provedenih inventura

a)  Treći tužbeni razlog, koji se temelji na povredi i pogrešnom tumačenju članka 8. Uredbe br. 884/2006 i njezina Priloga I. kao i članka 4. Uredbe br. 2148/96, kako je izmijenjena Prilogom Uredbi br. 915/2006, kao i na povredi načelâ pravne sigurnosti, zabrane retroaktivnosti propisa, zaštite legitimnih očekivanja i proporcionalnosti

Prigovor koji se temelji na povredi načelâ pravne sigurnosti, zabrane retroaktivnosti propisa i zaštite legitimnih očekivanja

–  Uredba br. 915/2006

–  Uredba br. 884/2006

Prigovor koji se temelji na pogrešnom tumačenju i pogrešnoj primjeni članka 8. Uredbe br. 884/2006 i njezina Priloga I. kao i članka 4. Uredbe br. 2148/96, kako je izmijenjena Prilogom Uredbi br. 915/2006

Prigovor koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti

b)  Četvrti tužbeni razlog, koji se temelji na bitnoj povredi postupka zbog nepostojanja obrazloženja

c)  Prigovor nezakonitosti protiv Uredbe br. 915/2006

d)  Šesti tužbeni razlog, koji se temelji na bitnoj povredi postupka zbog nepostojanja obrazloženja, nedostatka dokaza i iskrivljavanja činjenica

e)  Sedmi tužbeni razlog, koji se temelji na bitnoj povredi postupka zbog nepostojanja obrazloženja i nedostatku dokaza u pogledu navodne opasnosti od štete za fondove kao i na povredi načela korisnog učinka

Troškovi

* Jezik postupka: talijanski